EXAMEN EN COMMISSION
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M. Alain Richard , rapporteur . - Le projet de loi vise à prendre en considération deux actes de l'Union européenne : d'une part, la récente décision du Conseil européen reportant le Brexit, et ayant pour conséquence que la répartition des sièges restera celle issue d'un précédent acte du Conseil européen de 2013, d'autre part, assurer l'application d'un acte du même Conseil de juin 2018 qui renvoie aux législations nationales le soin de déterminer comment des élus supplémentaires pourront entrer en fonction lorsque le Brexit sera effectivement constaté et que les eurodéputés britanniques quitteront le Parlement européen. Il vise donc à adapter les dispositions de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, qui n'est pas intégrée au code électoral. Le Gouvernement a fait ce choix par sécurité juridique ; il faut évidemment que le projet de loi soit adopté avant les prochaines élections européennes.
Ce projet de loi à article unique précise donc les modalités de l'entrée en fonction différée de cinq députés européens, selon une rédaction modifiée avant-hier à l'Assemblée nationale. Un premier échange entre rapporteurs a permis de fixer les choses : la commission nationale de recensement appliquera la proportionnelle aux listes pour les 74 premiers sièges, les députés concernés étant proclamés élus. Puis elle refera l'opération pour 79 sièges, faisant apparaître cinq personnes supplémentaires, qui seront placées dans un statut analogue à celui des suivants de liste, sauf qu'ils entreront en fonction à compter du Brexit. Nous avons veillé, avec mon collègue rapporteur à l'Assemblée nationale, à ce que cet article soit libellé clairement, car il est vraisemblable que le Brexit intervienne en plusieurs échéances. Celle qui nous intéresse est celle de fin du partage de souveraineté, mentionnée à l'article 50 du traité sur l'Union européenne.
Le Conseil d'État a pu observer qu'il fallait appliquer à ces cinq personnes les règles d'incompatibilité comme elles le sont aujourd'hui aux suivants de liste. La situation d'incompatibilité sera donc constatée le jour de leur entrée en fonction. Si des vacances étaient constatées avant celle-ci, ces personnes joueraient le rôle de remplaçant dans les conditions de droit commun.
Compte tenu du délai, l'Assemblée nationale s'est prononcée à une large majorité en quelques jours. Si nous ne votions pas son texte conforme, nous créerions une petite complication supplémentaire...
M. Christophe-André Frassa . - Ce serait drôle !
M. Alain Richard , rapporteur . - Compte tenu de l'urgence, ce texte fait l'objet d'une procédure très accélérée ; si le Conseil constitutionnel est saisi, il est à espérer qu'il puisse lui-même se prononcer avant le 26 mai.
M. Jean Louis Masson . - Je ne peux pas être d'accord avec notre rapporteur sur la nécessité de se prononcer en urgence. Si urgence il y a, c'est parce que le Gouvernement n'a pas fait son travail dans les temps. On ne peut pas traîner autant et ensuite venir pleurer misère ! Ce type d'argument n'est pas recevable. Je veux bien qu'il y ait urgence s'il s'agit de traiter les conséquences d'un incendie à Notre-Dame qu'on ne pouvait pas prévoir. Mais concernant ce qui nous occupe aujourd'hui, je soulevais déjà la problématique en décembre dernier ! Mme Loiseau, égale à elle-même, m'avait alors répondu que tout était bétonné. Je veux bien que Mme Loiseau dise n'importe quoi, mais ce n'est pas une raison pour tout accepter !
Le président de notre commission est généralement sourcilleux de la constitutionnalité des textes ou des amendements. Je m'étonne qu'il ne dise rien sur ce texte qui viole pourtant délibérément la Constitution ! L'article 55 de la Constitution prévoit en effet que les traités ont une autorité supérieure à celle des lois. Or selon l'article 14 du traité sur l'Union européenne, la répartition des sièges au Parlement européen doit être « dégressivement proportionnelle » ; cette terminologie est très claire et explicite.
M. Alain Richard , rapporteur . - Vous aviez une position contraire il y a trois mois lorsque vous critiquiez la proportionnelle dégressive...
M. Jean Louis Masson . - Mais Mme Loiseau a préféré pratiquer la politique de l'autruche en mettant la tête dans le sable. Nous étions déjà hors des clous avec l'ancienne répartition, la France étant spoliée d'un certain nombre de sièges par rapport à l'Allemagne.
Mais si l'on se fonde sur les chiffres actuels de la population, chiffres utilisés par l'Union européenne elle-même, et donc incontestables, la France a gagné depuis l'établissement de cette règle plus d'habitants que l'Allemagne, ce qui aggrave le problème. L'Allemagne a un eurodéputé pour 854 800 habitants, alors que la France en a un pour 900 800 ! C'est scandaleux !
Tout le monde fait semblant d'ignorer le problème, mais nous sommes en train d'entériner quelque chose qui n'est pas conforme à la Constitution, puisque non conforme au traité de Lisbonne. Le Conseil d'État n'a pas soulevé cette difficulté. Mme Loiseau m'avait répondu, alors qu'il était encore temps de rattraper les choses : si les Anglais ne sont pas partis lors des élections européennes, la répartition des sièges sera revue. Évidemment, rien n'a été revu, et elle le savait très bien ; c'était très clair dans les délibérations du Conseil européen de juin dernier. Elle a donc menti délibérément...
M. Jean-Yves Leconte . - Nous sommes tous attachés à cette tradition républicaine, que notre rapporteur a inscrite dans une proposition de loi, selon laquelle on ne change pas les modalités d'une élection lorsque celle-ci est si proche dans le temps. Était-ce prévisible ? Peut-être, mais nous étions en pleine négociation, et prévoir ce genre de cas aurait pu la fausser. Pour faire fonctionner les institutions avec la Grande-Bretagne, le Parlement européen doit bien pouvoir être constitué... Ce n'est pas si simple, même si cela se conçoit facilement : il faudra, une fois que la Grande-Bretagne sera partie, avoir les mêmes élus que nous aurions eu si elle était partie en mars dernier.
Je profiterai demain du débat pour évoquer la question du double droit de vote des ressortissants européens. L'interprétation faite par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour interdire le droit de vote au consulat à tous ceux qui se seraient inscrits sur les listes électorales de leur pays de résidence est plus que limite. J'interrogerai le ministre de l'intérieur sur ce sujet en comptant sur votre soutien, monsieur le rapporteur.
Mme Muriel Jourda . - Le texte indique que l'entrée en fonction de ces élus complémentaires aura lieu à la sortie de la Grande-Bretagne de l'Union européenne. Mais le rapporteur a évoqué plusieurs dates. Pourriez-vous nous avoir des explications complémentaires ?
M. Alain Richard , rapporteur . - Je suis d'accord avec M. Leconte sur la problématique des électeurs ressortissants européens. Dans ma commune, nous avons dû évoquer concrètement cette question avec les présidents de bureau de vote, car des électeurs qui croient en toute bonne foi avoir le droit de vote ici découvriront, le soir du scrutin, qu'ils ne l'ont plus.
La question de la date du retrait du Royaume-Uni était assez imprécise dans le texte initial. L'article 50 du traité sur l'Union européenne a pour conséquence la suppression radicale de toute relation entre la nation sortante et l'Union européenne. Mais si un accord est signé - et tout porte à croire que ce soit celui issu des négociations de 2018 - cela entraînera des dates différenciées en fonction des conséquences économiques et financières qui en découleront. Mais il n'y aura qu'une seule date en ce qui concerne le partage de souveraineté, et donc la participation du Royaume-Uni aux institutions de l'Union européenne.
Nous nous calons sur cette échéance : le texte de l'Assemblée nationale prend comme référence la « date de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ». Il sera sans doute utile de faire confirmer cette interprétation par le Gouvernement.
Je partage le fait central soulevé par M. Masson. Si l'on avait appliqué la proportionnalité pure, cela aurait conduit plusieurs nations à n'avoir qu'un seul député, leur interdisant donc une représentation pluraliste. La règle de la proportionnalité dégressive, déjà prévue depuis longtemps dans le droit de l'Union européenne, a été confirmée pour le Parlement européen. Cela a entraîné une surreprésentation des petits pays, mais a abouti à une moindre proportionnalité pour les plus grands pays.
Ce système s'appliquait sur la base d'une décision du Conseil européen. À la suite de la réunification allemande, ce sujet a fait l'objet de vives tensions entre l'Allemagne et la France lors de la négociation du traité de Nice. Le Président de la République Jacques Chirac avait annoncé son objectif d'obtenir le maintien de la parité de représentation en nombre de sièges entre les deux pays, alors que l'écart entre les deux populations était de 25 %. Il n'y est pas parvenu.
La représentation retenue marquait une inflexion de la règle de la proportionnalité dégressive. L'Allemagne a obtenu davantage de sièges qu'elle n'aurait dû en avoir. En 2013, une réduction du nombre de sièges a été décidée pour les élections européennes de 2014, mais ce système a perduré. La décision de juin 2018, qui fixe le nouveau nombre de sièges, a permis de compenser partiellement cet écart : l'Allemagne reste à 96 sièges, alors que la France passe de 74 à 79 sièges. Le Conseil constitutionnel a déjà tranché ce point : il prend en compte le fait qu'un texte, même s'il n'institue pas une égalité optimale de représentation, aille dans le sens d'une réduction des différences.
Durant la période provisoire jusqu'au Brexit, la répartition des sièges résultant de l'accord de 2013 sera maintenue : l'Allemagne aura 96 sièges, et la France 74. Le Gouvernement n'a pas fait preuve de paresse : à la suite de la décision actant le report du Brexit le 10 avril dernier, il a déposé le projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale le 24 avril. Nous pouvons statuer sur le sujet, mais, monsieur Masson, vous pourrez saisir le Conseil constitutionnel si vous trouvez 59 autres collègues pour vous soutenir. Je n'ai guère de doute sur le sens de sa décision, mais il est exact que la règle de la proportionnalité dégressive en faveur des plus petits pays n'est pas appliquée de façon optimale.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles additionnels avant l'article unique
M. Alain Richard , rapporteur . - Je commencerai par présenter le champ normatif du projet de loi. Il me semble que nous pouvons considérer comme recevable tout amendement portant sur le mode de désignation des cinq députés européens supplémentaires et leur statut juridique, ainsi que sur le mode de scrutin et les conditions de dépôt des candidatures pour les élections européennes.
En revanche, les amendements n'entrant pas dans ce champ pourraient être considérés comme des « cavaliers » et être irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution. Il en va ainsi, par exemple, des amendements portant sur le financement de la vie politique, la propagande électorale, et les règles d'inéligibilité.
M. Philippe Bas , président . - C'est ainsi que nous allons procéder.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'amendement COM-1 vise à remplacer, pour les élections européennes, le scrutin proportionnel à la plus forte moyenne par le plus fort reste. L'avis est défavorable. Je rappelle que la règle de la plus forte moyenne est utilisée par la grande majorité des scrutins. Il n'est pas de bonne méthode de changer de mode de scrutin maintenant.
M. Jean Louis Masson . - Je ne me fais pas d'illusion sur le sort de cet amendement.
Concernant la répartition des sièges au Parlement européen, je veux faire remarquer qu'après la réunification allemande, le traité de Lisbonne a permis de clarifier les règles du jeu. Les dispositions du traité s'appliquent au Conseil européen, qui ne peut pas décider de les changer.
Je ne peux saisir seul directement le Conseil constitutionnel, mais je ferai en sorte qu'une question préalable de constitutionnalité soit posée sur ce texte - même si je sais d'avance que je perdrai... On le sait, les positionnements de la justice n'ont pas toujours à voir avec la cohérence juridique.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - Les amendements COM-2 et COM-3 portent sur les conditions dans lesquelles les établissements bancaires accordent des crédits aux candidats. Ils n'ont aucun lien, même indirect, avec le projet de loi. Ces amendements me semblent irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. François Bonhomme . - On se souvient de l'engagement du Gouvernement de créer une banque de la démocratie, qui est resté à quai... Les amendements soulèvent une véritable question. Le passage à une circonscription unique a donné lieu à une floraison de listes : elles sont au nombre de 34, soit 2 686 candidats, tous plus anonymes les uns que les autres hormis les têtes de liste. Si on facilitait l'accès au crédit, nous aurions encore davantage de listes ! Une telle masse de candidats anonymes, qui paralyserait le choix des électeurs, constituerait un dévoiement de la démocratie.
M. Jean Louis Masson . - Je ne peux accepter cet argument. Pour avoir moins de candidats, il suffit de rétablir le suffrage censitaire... Ce sera l'argent qui permettra de faire la sélection et d'organiser la démocratie !
Les amendements COM-2 et COM-3 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Alain Richard , rapporteur . - Lors de la réforme de la loi électorale de 2018 sur les élections européennes, j'avais émis l'hypothèse que nous pourrions nous retrouver avec 30 ou 40 listes de candidats. Nous y voilà !
Il faudrait instaurer un système de filtrage. Dans la plupart des pays de l'Union européenne, une liste ne peut être présentée que si elle recueille les signatures d'un certain nombre de citoyens. Il est fort probable que 6 à 10 des 34 listes n'imprimeront même pas leurs bulletins de vote ! Il faudra en titrer les conséquences et réfléchir à un test de représentativité minimale. La surabondance de listes est un facteur négatif.
M. Philippe Bas , président . - Pour revenir sur le débat précédent, j'informe la commission que nous auditionnerons le 29 mai prochain le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.
M. Alain Richard , rapporteur . - Les amendements COM-4 et COM-5 visent à définir les conditions dans lesquelles l'État distribue la propagande électorale. Ils ne présentent aucun lien, même indirect, avec le projet de loi. Ils me semblent donc irrecevables sur le fondement de l'article 45 de la Constitution.
Les amendements COM-4 et COM-5 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'amendement COM-8 tend à réduire les possibilités de régulariser les listes de candidats aux élections européennes. Pour éviter les listes falsifiées, nous avons rendu obligatoire la mention manuscrite de toute déclaration de candidature. Il existe parallèlement un délai de régularisation pour les listes n'ayant pas, au moment du délai limite, toutes ces signatures. Cette facilité vient de jouer pour la 34 e liste de candidats aux prochaines élections européennes. Je rappelle que cette possibilité de régularisation existe pour toutes les élections, notamment municipales. L'avis est défavorable.
M. Jean Louis Masson . - Avec ce système, on en vient à repêcher des listes huit jours après l'expiration du délai limite de dépôt ! On peut comprendre qu'une possibilité de régularisation existe pour éviter qu'une même personne soit candidate sur deux listes différentes ; en revanche, le délai de régularisation ne devrait pas être appliqué en cas de candidatures douteuses.
Il est ainsi possible d'indiquer le nom d'une personne sur une liste, avant de le changer par celui d'une autre personne durant le délai de régularisation... Mais alors, fixer un délai limite n'a plus de sens ! Il suffit d'inscrire n'importe quel nom pour gagner huit jours.
Je propose de limiter cette possibilité de régularisation aux irrégularités légères.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'avis est défavorable sur l'amendement COM-6 qui supprimerait l'article unique du projet de loi.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'amendement COM-7 vise à élire les cinq députés européens supplémentaires suivant la méthode du plus fort reste. L'avis est défavorable, la méthode de la plus forte moyenne étant utilisée pour les élections européennes.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'avis est également défavorable sur l'amendement COM-10 , qui supprimerait la précision relative au mode de répartition des cinq sièges supplémentaires.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - L'amendement COM-9 réduirait les possibilités de régularisation des listes de candidats. Comme précédemment, avis défavorable.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
M. Alain Richard , rapporteur . - On ne peut pas remettre en cause une décision résultant d'un accord des chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne. L'avis est défavorable sur l'amendement COM-11 , de même qu'aux amendements COM-12 et COM-13
Les amendements COM-11 , COM-12 et COM-13 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article unique
M. Alain Richard , rapporteur . - L'amendement COM-17 concerne les affiches électorales. Avec 34 listes, certaines communes manquent de panneaux.
Je suis admiratif devant la débrouillardise des maires, car tous ont trouvé une solution. Mais rédiger un article de loi sur un tel sujet... Si l'on diagnostique une déviance du système, menant à un nombre de listes excessif, il vaut mieux traiter le problème à la racine.
L'amendement, quoi qu'il en soit, est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution, car il concerne un sujet, la propagande, sans lien avec le projet de loi.
M. Jean Louis Masson . - L'avis du rapporteur est cohérent avec sa position sur d'autres amendements. Je ne proteste pas contre le principe. Mais comment affirmer que tout va bien en matière d'affichage électoral ? C'est excessif. Dans les grandes villes, en région parisienne, on a sans doute trouvé des solutions ; mais dans ma commune, il y a sept panneaux, pas un de plus !
M. Alain Richard , rapporteur . - Mon propos était laudateur envers les maires. L'usage de l'affichage montre l'enracinement du suffrage universel - les affiches les plus alléchantes sont souvent réalisées par des concepteurs graphistes grassement rémunérés...
Mon département compte au moins une centaine de très petites communes, je sais comment les choses s'y passent. Localement, on trouve des solutions, des ajustements, et cela fonctionne, même à 34 listes. Ce n'est pas le moment d'inventer un nouveau système !
Le débat sur la numérisation de la propagande reviendra, c'est sûr. Quoi qu'il en soit, l'impact d'une affiche, si réussie soit-elle, n'a rien à voir avec celui d'une vague de messages postés sur les réseaux sociaux. On peut modifier le format des affiches, pour partager les panneaux, ou trouver d'autres solutions. Mais le législateur n'a pas à intervenir pour demander aux préfets de trouver des panneaux supplémentaires à déployer dans les vingt jours qui viennent.
L'amendement COM-17 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
Mme Brigitte Lherbier . - Pourquoi imprimer de si grandes affiches, pourquoi ne pas retenir des formats plus petits ?
M. Alain Richard , rapporteur . - Le format, lui, est inscrit dans le code électoral !
Mme Brigitte Lherbier . - Quant à la propagande télévisée, il y a un point que je ne comprends pas : le temps de parole d'un candidat dépend en théorie du nombre de parlementaires qui le soutiennent, or certains partis comptent moins d'élus dans les deux assemblées et ont un temps de parole supérieur à celui des autres... Comment le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) s'y prend-il ? Pourquoi ne comptabilise-t-il pas le temps de parole du Président de la République, qui soutient activement une liste ?
M. Philippe Bas , président . - Ces questions, connexes à notre sujet, sont extérieures au texte, ce qui n'empêchera pas notre rapporteur de répondre...
M. Alain Richard , rapporteur . - Nous avons légiféré sur ce point à l'occasion de la modification du mode de scrutin pour les élections européennes, puisque le mode de répartition des temps de parole tel qu'appliqué lors de la campagne législative de 2017 avait été déclaré non conforme à nos principes fondamentaux par le Conseil constitutionnel.
Nous avons alors adopté un nouveau mode de répartition, et donné au CSA une marge d'appréciation, à côté du critère objectif du nombre de parlementaires. Le but était d'ouvrir le débat à des mouvements politiques nouveaux. Le CSA a publié il y a une dizaine de jours tous les éléments sur les règles de répartition qu'il applique.
Le projet de loi est adopté sans modification.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Articles additionnels avant l'article unique |
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M. MASSON |
1 |
Introduction d'un scrutin à la plus forte moyenne pour les élections européennes |
Rejeté |
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M. MASSON |
2 |
Conditions d'octroi des crédits bancaires |
Irrecevable au titre
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M. MASSON |
3 |
Conditions d'octroi des crédits bancaires |
Irrecevable au titre
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M. MASSON |
4 |
Service public national de l'envoi des documents de propagande |
Irrecevable au titre
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M. MASSON |
5 |
Conditions de distribution de la propagande électorale |
Irrecevable au titre
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M. MASSON |
8 |
Suppression de la possibilité de régulariser une liste de candidats |
Rejeté |
|
Article unique
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M. MASSON |
6 |
Suppression de l'article unique |
Rejeté |
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M. MASSON |
7 |
Application de la règle du plus fort reste pour l'élection des députés européens supplémentaires |
Rejeté |
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M. MASSON |
10 |
Suppression de la précision relative au mode de répartition des cinq sièges supplémentaires de député européen |
Rejeté |
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M. MASSON |
9 |
Suppression d'une possibilité de régulariser les listes de candidats |
Rejeté |
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M. MASSON |
11 |
Suppression de la précision concernant le rôle de commission de recensement des votes |
Rejeté |
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M. MASSON |
12 |
Suppression d'une précision relative au statut juridique des députés européens supplémentaires |
Rejeté |
|
M. MASSON |
13 |
Suppression d'une précision concernant le statut des députés européens supplémentaires |
Rejeté |
|
Article additionnel après l'article unique |
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|
M. ROUX |
17 |
Rôle du préfet dans la répartition des panneaux d'affichage |
Irrecevable au titre
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