EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 26 mai prochain, plus de 47 millions d'électeurs seront appelés aux urnes pour élire les représentants français au Parlement européen. Ils devront choisir entre trente-quatre listes de candidats, ce qui constitue un véritable défi pour la lisibilité et la clarté de la campagne électorale.
L'organisation des élections européennes a été profondément modifiée, il y a moins d'un an, par la loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 1 ( * ) . Pour la première fois depuis 2004, ce scrutin se déroulera dans une circonscription unique, censée renforcer son caractère pluraliste et « européaniser » ses enjeux.
Alors que la campagne officielle vient de s'ouvrir, le retard pris par le Brexit impose au législateur de remettre l'ouvrage sur le métier.
Initialement fixé au 29 mars 2019, le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne devait permettre de rééquilibrer la répartition des sièges de représentants au Parlement européen. La France aurait compté 79 représentants dès le début de la législature 2019-2024, soit cinq de plus qu'aujourd'hui.
La Chambre des communes a toutefois rejeté l'accord de retrait à trois reprises, la frontière irlandaise restant le principal point d'achoppement des négociations. Pour sortir de l'impasse, les États membres ont prolongé le délai du Brexit jusqu'au 31 octobre 2019, tout en excluant de renégocier l'accord.
De manière paradoxale, les Britanniques participeront donc aux prochaines élections européennes.
Le Conseil européen a anticipé cette situation dans sa décision du 28 juin 2018 2 ( * ) en prévoyant que la répartition actuelle des sièges de représentant au Parlement européen serait maintenue jusqu'au retrait du Royaume-Uni.
En conséquence, jusqu'au Brexit , la France disposera de la même représentation qu'aujourd'hui, avec 74 représentants au Parlement européen. Passée cette date, elle comptera cinq députés européens supplémentaires, pour un total de 79 représentants.
Cette décision n'a toutefois pas explicité la situation juridique des députés européens supplémentaires, conduisant plusieurs États membres, dont récemment l'Espagne, l'Irlande et l'Italie, à prendre les dispositions nécessaires en droit interne.
Dans ce contexte, votre commission des lois est appelée à se prononcer sur le projet de loi n° 493 (2018-2019) relatif à l'entrée en fonction des représentants au Parlement européen élus en France aux élections de 2019, adopté par l'Assemblée nationale le 13 mai 2019 après engagement de la procédure accélérée.
De nature technique, ce projet de loi se limite à préciser les modalités de désignation et le statut des cinq députés européens supplémentaires élus dans notre pays .
Suivant son rapporteur, votre commission a adopté le projet de loi sans modification afin de garantir le bon déroulement des prochaines élections européennes.
I. LES CONSÉQUENCES DU BREXIT SUR LA COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN
A. LE NOMBRE DE REPRÉSENTANTS AU PARLEMENT EUROPÉEN ET LA RÉPARTITION DES SIÈGES : UNE COMPÉTENCE DE L'UNION EUROPÉENNE
1. Une compétence de l'Union européenne
a) Les règles de répartition des sièges au Parlement européen
L'Union européenne est compétente pour fixer la composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre les États membres .
Conformément à l'article 14 du traité sur l'Union européenne (TUE), le Parlement européen compte au maximum 751 membres. Ces derniers sont élus au suffrage universel direct, libre et secret pour un mandat de cinq ans.
La répartition des sièges est actée par le Conseil européen 3 ( * ) , à l'unanimité de ses membres et avec l'approbation du Parlement européen . Chaque État compte entre 6 (Chypre, Estonie, Luxembourg, Malte) et 96 (Allemagne) représentants européens.
Historiquement, les États les plus peuplés bénéficiaient du même nombre de sièges : entre 1979 et 1994, l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni comptaient 81 représentants chacun. Les élargissements successifs et la réunification allemande ont toutefois fragilisé ce principe de parité.
En 1992, le Conseil européen d'Édimbourg a introduit la notion de proportionnalité dégressive , consacrée par le traité d'Amsterdam en 1997.
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La proportionnalité dégressive D'après MM. Alain Lamassoure et Adrian Severin, rapporteurs de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen (2007), la proportionnalité dégressive s'articule autour de trois principes 4 ( * ) : - la répartition équitable : plus un État est peuplé, plus il a de sièges au Parlement européen (proportionnalité) ; - la solidarité européenne : « les États peuplés acceptent d'avoir moins de sièges [...] afin de permettre aux États moins peuplés de bénéficier d'une meilleure représentation » (dégressivité) ; - la flexibilité : de « légères modifications » peuvent être apportées à la répartition des sièges afin de « réduire au maximum les différences entre États en termes de population et en termes de sièges ». |
La proportionnalité dégressive avantage les États les moins peuplés, qui sont surreprésentés par rapport aux États les plus peuplés .
En moyenne, un membre du Parlement européen représente 682 263 citoyens. Toutefois, un député européen élu à Malte représente 79 284 habitants, contre 862 420 habitants pour un député élu en Allemagne.
Pour MM. Alain Lamassoure et Adrian Severin, la proportionnalité dégressive permet de prendre en compte « les différences énormes de population entre les États membres » et de représenter les « principales familles politiques dans chaque pays » 5 ( * ) . À titre d'exemples, l'Allemagne est 175 fois plus peuplée que Malte et l'Espagne compte 54 fois plus d'habitants que Chypre.
Comme l'a souligné la Cour constitutionnelle allemande, « de tels déséquilibres » ne seraient pas tolérés dans un État fédéral. Toutefois, « ce n'est pas le peuple européen qui est représenté [au Parlement européen] mais les peuples européens, organisés dans leurs États respectifs » 6 ( * ) .
La proportionnalité dégressive découle ainsi de l'organisation institutionnelle de l'Union européenne, composée d'États souverains ayant accepté de mutualiser certaines compétences. Pour le Gouvernement, cette méthode de répartition des sièges « assure une représentation équitable des citoyens des États membres au Parlement européen, garante de la légitimité démocratique de l'institution parlementaire européenne » 7 ( * ) .
La proportionnalité dégressive constitue aussi la contrepartie de la prise en compte de la population dans les décisions du Conseil . Dans la plupart des cas, ces décisions nécessitent l'adhésion d'au moins 55 % des États membres, représentant au moins 65 % de la population européenne 8 ( * ) .
La répartition des sièges au Parlement européen est définie avant chaque législature , en fonction des évolutions démographiques mais également des compromis politiques entre les États membres. D'une législature à l'autre, le Conseil européen est libre de modifier la formule de répartition des sièges .
M. Andrew Duff, rapporteur de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, préconisait en 2011 d'établir une formule mathématique pour la répartition des sièges « qui soit durable, transparente et non influencée par la politique » 9 ( * ) .
La même année, un groupe de mathématiciens a proposé d'utiliser la méthode « base + prop », dite « compromis de Cambridge » .
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Le « compromis de Cambridge » Les 28 et 29 janvier 2011, la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen a réuni huit mathématiciens à Cambridge pour examiner les règles de répartition des sièges au Parlement européen. À l'issue de leurs travaux, ceux-ci ont proposé d'utiliser la méthode « base + prop » , « notamment pour son caractère durable, sa transparence, son impartialité et son respect de la proportionnalité dégressive » 10 ( * ) .
Cette méthode consiste à
allouer un
nombre fixe de sièges à chaque
pays
Elle soulève toutefois des difficultés politiques majeures , comme l'ont souligné MM. Roberto Gualtieri et Rafa Trzaskowski, rapporteurs de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen (2013) : « son application entraînerait une redistribution drastique des sièges , impliquant de lourdes pertes pour les petits États membres et les États membres de taille moyenne et des augmentations énormes pour les grands États membres. Par ailleurs, sans suppression du plafond de 96 sièges, cette méthode serait discriminatoire pour l'Allemagne vis-à-vis des autres grands États membres car elle augmenterait fortement le rapport population / nombre de sièges entre la France et l'Allemagne » 11 ( * ) . |
En 2013, le Conseil européen a affirmé sa volonté d'instituer une formule mathématique unique pour la répartition des sièges au Parlement européen 12 ( * ) . Cette proposition n'a pas encore abouti, faute de consensus technique mais également de compromis politique .
b) L'absence de « procédure uniforme » pour l'élection des représentants au Parlement européen
L'Union européenne est également chargée d' élaborer une « procédure uniforme » pour l'élection des représentants au Parlement européen . Le Conseil doit adopter cette procédure à l'unanimité, sur proposition et avec l'approbation du Parlement européen 13 ( * ) .
En l'absence de consensus, l'Union européenne s'est jusqu'ici limitée à définir les grandes caractéristiques du scrutin (« principes communs »), précisés par le Conseil dans l'acte électoral du 20 septembre 1976 14 ( * ) .
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Les « principes communs » des élections européennes Pour l'ensemble des États membres, l'acte électoral du 20 septembre 1976 prévoit notamment : - un scrutin proportionnel de liste , les États membres pouvant choisir entre des listes bloquées, des votes uniques transférables 15 ( * ) ou des votes préférentiels 16 ( * ) ; - la faculté pour les États de plafonner les dépenses électorales des candidats et de définir un seuil minimal pour l'attribution des sièges (« seuil d'éligibilité »), qui « ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés » ; - les règles de présentation des candidatures . En France, chaque liste doit comporter 79 noms, soit le nombre de sièges à pourvoir à compter du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. |
Les autres paramètres des élections européennes sont définis par les États membres , qui disposent d'une large marge de manoeuvre.
En France, ces paramètres sont déterminés par la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen .
Ils ont évolué au fil des ans, en fonction des choix du législateur. Ainsi, le périmètre des circonscriptions a été modifié à trois reprises . La France a d'abord privilégié une circonscription électorale unique (1979-2003) avant de créer huit circonscriptions interrégionales (2004-2018). La loi du 25 juin 2018 17 ( * ) marque un retour à l'esprit de 1979 : à compter des élections européennes de 2019, « la République former[a] une circonscription unique ».
Le mode d'élection des représentants français au Parlement européen
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Mode de scrutin |
Scrutin proportionnel avec des listes bloquées |
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Circonscription électorale |
Circonscription unique |
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Constitution des listes de candidats |
Respect du principe de parité |
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Seuil d'éligibilité |
5 % des suffrages exprimés |
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Plafond des dépenses électorales |
9,2 millions d'euros pour chaque liste |
|
Seuil pour bénéficier du remboursement forfaitaire des dépenses de campagne |
3 % des suffrages exprimés |
Source : Commission des lois du Sénat
Les États membres fixent également le calendrier des élections européennes , qui peuvent se tenir entre le jeudi et le dimanche de l'avant-dernière semaine du mai.
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Le calendrier des élections européennes de 2019 - Jeudi 1 er novembre 2018 : obligation de tenir un compte de campagne ; - Vendredi 3 mai 2019, au plus tard : délai limite pour déposer sa candidature ; - Lundi 13 mai - Samedi 25 mai 2019 : campagne électorale ; - Samedi 25 mai 2019 : scrutin en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et, pour les Français de l'étranger, sur le continent américain ; - Dimanche 26 mai 2019 : scrutin dans le reste des bureaux de vote ; - Jeudi 30 mai 2019, au plus tard : délai limite pour la proclamation des résultats par la commission nationale de recensement des votes ; - Vendredi 2 août, au plus tard : délai limite pour déposer son compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Source : ministère de l'intérieur |
2. La répartition actuelle des sièges : la France sous-représentée
La répartition des sièges au Parlement européen pour la législature 2014-2019 a été fixée par la décision 2013/312/UE du Conseil européen 18 ( * ) . La France dispose de 74 représentants, contre 96 pour l'Allemagne .
Après avoir envisagé plusieurs méthodes de répartition, l'Union européenne a privilégié une « solution pragmatique » selon les termes de Mme Danuta Maria Hübner et M. Pedro Silva Pereira, rapporteurs de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen 19 ( * ) .
D'après les rapporteurs, cette solution poursuivait trois objectifs :
- diminuer de 766 à 751 le nombre de représentants au Parlement européen, pour respecter le plafond fixé par le traité sur l'Union européenne (TUE) ;
- mettre en oeuvre « autant que faire se peut le principe de proportionnalité dégressive » ;
- minimiser le nombre d'États perdant un ou plusieurs sièges , suivant le principe « personne ne gagne et personne ne perd plus d'un siège ». Cet objectif « répond à une logique politique claire » mais altère les conditions de mise en oeuvre de la proportionnalité dégressive.
Par rapport à la législature précédente, seuls 12 États membres ont perdu un siège au Parlement européen ; l'Allemagne en a perdu trois afin de respecter le plafond de 96 représentants fixé par le traité sur l'Union européenne. La France, qui aurait pu revendiquer quatre sièges supplémentaires, n'en a obtenu aucun.
La répartition des sièges au Parlement européen pour la législature 2014-2019 présente donc des déséquilibres majeurs, qui ne sont pas tous causés par l'application de la proportionnalité dégressive .
La France et le Royaume-Uni sont sous-représentés par rapport à l'Allemagne, dont la population stagne depuis le début des années 2000. Un député européen élu en France représente 904 408 citoyens, contre 862 420 citoyens pour un député européen élu en Allemagne 20 ( * ) .
Pour une population comparable, les Pays-Bas sont sous-représentés face à la Roumanie ; de même pour l'Irlande face à la Slovaquie.
La répartition actuelle des sièges au Parlement européen
|
États membres |
Population totale |
Nombre de sièges |
Population représentée par député européen |
Écart de représentation par rapport à la moyenne |
|
Allemagne |
82 792 351 |
96 |
862 420 |
- 26,41 % |
|
Autriche |
8 822 267 |
18 |
490 126 |
+ 28,16 % |
|
Belgique |
11 398 589 |
21 |
542 790 |
+ 20,44 % |
|
Bulgarie |
7 050 034 |
17 |
414 708 |
+ 39,22 % |
|
Chypre |
864 236 |
6 |
144 039 |
+ 78,89 % |
|
Croatie |
4 105 493 |
11 |
373 227 |
+ 45,30 % |
|
Danemark |
5 781 190 |
13 |
444 707 |
+ 34,82 % |
|
Espagne |
46 658 447 |
54 |
864 045 |
- 26,64 % |
|
Estonie |
1 319 133 |
6 |
219 856 |
+ 67,78 % |
|
Finlande |
5 513 130 |
13 |
424 087 |
+ 37,84 % |
|
France |
66 926 166 |
74 |
904 408 |
- 32,56 % |
|
Grèce |
10 741 165 |
21 |
511 484 |
+ 25,03 % |
|
Hongrie |
9 778 371 |
21 |
465 637 |
+ 31,75 % |
|
Irlande |
4 830 392 |
11 |
439 127 |
+ 35,64 % |
|
Italie |
60 483 973 |
73 |
828 548 |
- 21,44 % |
|
Lettonie |
1 934 379 |
8 |
241 797 |
+ 64,56 % |
|
Lituanie |
2 808 901 |
11 |
255 355 |
+ 62,57 % |
|
Luxembourg |
602 005 |
6 |
100 334 |
+ 85,29 % |
|
Malte |
475 701 |
6 |
79 284 |
+ 88,38 % |
|
Pays-Bas |
17 181 084 |
26 |
660 811 |
+ 3,14 % |
|
Pologne |
37 976 687 |
51 |
744 641 |
- 9,14 % |
|
Portugal |
10 291 027 |
21 |
490 049 |
+ 28,17 % |
|
République tchèque |
10 610 055 |
21 |
505 241 |
+ 25,95 % |
|
Roumanie |
19 530 631 |
32 |
610 332 |
+ 10,54 % |
|
Slovaquie |
5 443 120 |
13 |
418 702 |
+ 38,63 % |
|
Slovénie |
2 066 880 |
8 |
258 360 |
+ 62,13 % |
|
Suède |
10 120 242 |
20 |
506 012 |
+ 25,83 % |
|
Royaume Uni |
66 273 576 |
73 |
907 857 |
- 33,07 % |
|
TOTAL |
512 379 225 |
751 |
682 263 |
- |
Source : Commission des lois du Sénat
Grille de lecture : l'Allemagne est sous-représentée par rapport à la moyenne (- 26,41 %) en application du principe de proportionnalité dégressive. En revanche, elle est surreprésentée par rapport à la France (- 32,56 %), ce qui correspond à une anomalie.
Le Gouvernement a souligné devant le Sénat les imperfections de l'actuelle répartition des sièges au Parlement européen , par la voix de l'ancienne ministre déléguée aux affaires européennes : « je voudrais partager avec vous ma surprise, lorsque j'ai constaté, en prenant mes fonctions, que [...] le nombre de parlementaires européens français fixé en 2013 ne correspondait pas à notre poids démographique dans l'Union européenne. Je me suis même interrogée si nous avions obtenu en échange un avantage qui aurait valu que nous acceptions cette représentation insuffisante. Je ne l'ai pas trouvé » 21 ( * ) .
Ce constat est également partagé par le Parlement européen, qui a pris « acte du fait que la répartition actuelle des sièges ne respecte pas le principe de proportionnalité dégressive à plusieurs égards » 22 ( * ) .
* 1 Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 2 Décision 2018/937 fixant la composition du Parlement européen.
* 3 Outre son président, le Conseil européen comprend les chefs d'État ou de Gouvernement des États membres et le président de la Commission européenne. Il se distingue du Conseil de l'Union européenne, composé des ministres des États membres.
* 4 Rapport sur la composition du Parlement européen, fait au nom de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, octobre 2007.
* 5 Rapport fait au nom de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, op.cit .
* 6 Cour constitutionnelle allemande, 30 juin 2009, décision sur le traité de Lisbonne.
* 7 Réponse du ministre chargé des affaires européennes à la question n° 06761 de notre collègue Jean Louis Masson, 22 novembre 2018.
* 8 Article 16 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
* 9 Rapport sur la proposition de modification de l'acte du 20 septembre 1976 portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, fait au nom de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, avril 2011.
* 10 Groupe de Cambridge, La répartition des sièges au Parlement européen entre les États membres de l'Union européenne , janvier 2011, p. 14.
* 11 Rapport sur la composition du Parlement européen en vue des élections de 2014, fait au nom de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, février 2013.
* 12 Décision 2013/312/UE du Conseil européen du 28 juin 2013 fixant la composition du Parlement européen.
* 13 Article 223 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), reprenant l'article 138 du traité de Rome de 1957.
* 14 Acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.
* 15 Pratiqué en Irlande et à Malte, le vote unique transférable autorise l'électeur à préciser le candidat auquel son vote doit être transféré lorsque son « premier choix » a déjà été élu.
* 16 Appliqué dans 17 des 28 États membres, le vote préférentiel permet à l'électeur d'exprimer des préférences entre les candidats de la liste et donc de modifier l'ordre de cette dernière.
* 17 Loi n° 2018-509 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 18 Décision fixant la composition du Parlement européen.
* 19 Rapport sur la composition du Parlement européen, janvier 2018.
* 20 Alors que, selon le principe de proportionnalité dégressive, un député européen élu en Allemagne devrait représenter plus de citoyens qu'un député européen élu en France.
* 21 Compte rendu de l'audition du 23 octobre 2018 devant la commission spéciale du Sénat chargée d'examiner le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
* 22 Résolution du Parlement européen du 7 février 2018 sur la composition du Parlement européen.