EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER A (NOUVEAU) - Programmation des investissements de l'état dans les transports : objectifs, moyens et contrôle
Article 1er A (nouveau) - Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, déplace au début du texte l'article 30 du présent projet de loi fixant la stratégie d'investissement de l'État dans les systèmes de transports pour les dix prochaines années et approuvant le rapport annexé au projet de loi qui en détaille les orientations, et précise l'objectif prioritaire de réduction des inégalités territoriales permettant le désenclavement des territoires.
I. Le droit existant : la programmation en matière de transports, un exercice qui s'est avéré insatisfaisant jusqu'à aujourd'hui
1. La loi d'orientation des transports intérieurs et le Grenelle de l'environnement
Dans le domaine des transports, il faut remonter à 1982 et à 2009 pour trouver les dernières dispositions programmatiques adoptées par le législateur.
La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs , dite « loi LOTI » , avait défini le cadre d'intervention de l'État dans le domaine des transports et organisé les services publics de transport . Elle avait affirmé un « droit au transport » permettant « aux usagers de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité et de prix ainsi que de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public » . Elle comportait également des dispositions relatives à la sécurité et au droit du travail dans le secteur des transports, aux infrastructures, équipements, matériels et technologies avec notamment la mise en oeuvre de schémas directeurs d'infrastructures élaborés conjointement par l'État et les collectivités territoriales, ainsi que des dispositions relatives à l'association des collectivités via les comités régionaux et départementaux de transports. Plusieurs titres visaient ensuite le transport ferroviaire, les transports urbains de personnes, le transport routier non urbain de personnes, le transport routier de marchandises, le transport fluvial et le transport aérien.
La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement , dite « Grenelle I » comportait un chapitre III relatif aux transports.
Au sein de ce chapitre, les articles 10 à 14 fixaient les grandes orientations et les objectifs applicables à la politique des transports . Cette dernière doit notamment « contribuer au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière de gaz à effet de serre et d'autres polluants tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10). Un des objectifs principaux consiste en une réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2020 . Un accent prioritaire est mis sur certains modes de transports, à savoir le fluvial, le ferroviaire et le maritime.
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Les dispositions programmatiques du Grenelle I prévoyaient notamment : - une évolution de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 25 % à l'échéance 2022 ; - des dotations du budget de l'État encourageant le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs ; - un accroissement des moyens dévolus par l'État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d'euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010, effort financier devant notamment être destiné à des dépenses d'investissement et de fonctionnement sur les lignes qui jouent un rôle réel de désenclavement ; - une concentration des investissements de l'État sur les axes de circulation importante en matière de modernisation du réseau ferroviaire national ; - une conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées favorisée ; - la remise d'un rapport sur l'opportunité d'interdire, à partir du 31 décembre 2015, la circulation sur les lignes électrifiées des trains utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique ; - le doublement de la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports à horizon 2015 ; - le développement des autoroutes de la mer sur la façade atlantique et sur la façade méditerranéenne avec des financements pour un montant maximal de 80 millions d'euros ; - la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ; - la mise en place de mesures visant à améliorer les performances environnementales des poids lourds ; - le développement de l'usage des transports collectifs de personnes ; - la contribution de l'État à hauteur de 16 milliards d'euros au financement d'un programme d'investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l'horizon 2020. |
La loi « Grenelle I » apportait également des modifications à la loi LOTI du 30 décembre 1982 et instaurait notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT) , qui « fixe les orientations de l'État en matière d'entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d'aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux » et « vise à favoriser les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement (...) ».
Le SNIT , novateur par rapport aux exercices de programmation précédents, a fait l'objet d'une longue procédure de concertation mais a rapidement montré des limites en tant qu'outil d'aide à la décision d'investissement. C'est notamment ce que relève le rapport d'information du groupe de travail pluraliste de la commission des finances du Sénat du 28 septembre 2016 sur le financement des infrastructures de transport : « la longue liste de projets inscrits et la sous-estimation initiale des financements nécessaires ont contribué à décrédibiliser l'exercice » 14 ( * ) . Le CGEDD avait évalué en 2011 à 260 milliards d'euros le montant global du SNIT , dont environ 88 milliards d'euros à la charge de l'État 15 ( * ) .
2. La commission « Mobilité 21 »
À partir des conclusions de la commission « Mobilité 21 » rendues en 2012, un plan d'investissement comportant un volet transports présenté le 9 juillet 2013 par le Premier ministre a hiérarchisé et « phasé » des opérations inscrites dans le SNIT. Le rapport de la commission des finances précité évoquait, au sujet des travaux de la commission « Mobilité 21 » une « expérience positive » , dont « il serait souhaitable de répéter à échéance régulière un tel exercice de hiérarchisation des projets d'infrastructure, en veillant toutefois à exercer un suivi de la mise en oeuvre des propositions formulées et de l'avancement des projets » .
3. Le Conseil d'orientation des infrastructures mis en place en 2017
Dernière étape concernant l'exercice de programmation en matière de transports, dans le cadre des Assises de la mobilité , qui se sont déroulées au cours du deuxième semestre 2017 et qui se sont traduites par une grande concertation nationale et territoriale, la ministre en charge des transports a installé en octobre 2017 un Conseil d'orientation des infrastructures et lui a fixé la mission de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d'investissements dans les infrastructures de transport . Ce conseil, composé de parlementaires, de grands élus territoriaux et d'experts, a remis un rapport le 1 er février 2018 dans lequel il propose trois scénarios contrastés.
Source : Conseil d'orientation des infrastructures
II. Le texte adopté par votre commission
1. L'article 1 er A
Le présent article, adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur ( amendement COM-546 ), déplace le titre relatif à la programmation des investissements de l'État dans les transports du titre IV au début du présent projet de loi, au sein d'un nouveau titre I er A intitulé « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle » . La programmation des investissements constitue en effet un élément structurant du texte en ce qu'elle fixe la stratégie financière et opérationnelle du Gouvernement en matière d'infrastructures de transports sur notre territoire dans les dix prochaines années.
Cet article reprend les dispositions de l'article 30 du présent projet de loi tout en y apportant quelques modifications .
La combinaison de cet article et du rapport annexé constituent le volet « programmation » de ce projet de loi , dont toutes les autres dispositions sont de type normatif.
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L'article 34 de la Constitution tel qu'issu de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République dispose que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État » . Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État indique que le terme « d'orientation » utilisé par son intitulé ne doit pas être entendu au sens des « lois d'orientation » antérieures à la révision constitutionnelle de 2008 qui les a remplacées par des lois dites de « programmation » désormais prévues par l'article 34 de la Constitution. Il ajoute que ce texte ne vise pas à présenter des articles programmatiques, « hors celui consacré au financement des investissements de l'État dans les transports pour la période 2019-2027 » . Le Conseil d'État a récemment eu l'occasion de rappeler que pouvaient coexister au sein d'un même projet de loi des dispositions normatives et des dispositions programmatiques relevant de l'article 34 de la Constitution, sous réserve que, « aux fins d'assurer les exigences de lisibilité et d'intelligibilité de la loi, les dispositions de programmation fassent l'objet d'une présentation clairement séparées des autres » 16 ( * ) . |
Cette programmation porte sur la période 2019-2027 et se fonde sur les travaux du Conseil d'orientation des infrastructures (COI) . Elle fixe la stratégie d'investissements de l'État dans les systèmes de transports sur dix ans.
Le I approuve tout d'abord le rapport annexé au projet de loi, qui détermine la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les transports.
Il identifie ensuite quatre objectifs poursuivis par cette stratégie et cette programmation.
Il place en objectif prioritaire (1°) l'objectif de réduction des inégalités territoriales en renforçant l'accessibilité des zones rurales enclavées, des villes moyennes, des territoires mal connectés aux métropoles, aux grandes agglomérations et aux pays limitrophes ainsi que, au sein des agglomérations, des quartiers prioritaires de la ville, en tenant compte des spécificités ultramarines, tout en veillant à limiter la consommation d'espaces naturels et l'étalement urbain. La commission a estimé que cet objectif méritait d'être placé en premier de la liste (alors que l'article 30 le faisait apparaître en 3°) et reformulé de manière à faire clairement apparaître l'enjeu essentiel de la réduction des fractures territoriales.
Votre commission a apporté, par rapport à la rédaction de l'article 30, quelques modifications formelles aux trois derniers objectifs :
2° Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité, renforcer les offres de déplacements du quotidien, remédier à la saturation des villes et de leurs accès et améliorer les liaisons entre les territoires ruraux et les pôles urbains ;
3° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution et la congestion routière, en favorisant le rééquilibrage modal au profit des déplacements opérés par le mode ferroviaire, le mode fluvial, les transports en commun ou le vélo, en intensifiant l'utilisation partagée des modes de transport individuel et en facilitant les déplacements multimodaux ;
4° Améliorer l'efficacité des transports de marchandises pour renforcer la compétitivité des territoires et des ports, et accélérer le report modal.
Le I énumère également cinq programmes d'investissement prioritaires :
1° L'entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;
2° La résorption de la saturation des grands noeuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;
3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;
4° Le développement de l'usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien, afin de renforcer la dynamique de développement des transports en commun, les solutions de mobilité quotidienne alternatives à la voiture individuelle et les mobilités actives au bénéfice de l'environnement, de la santé et de la compétitivité ;
5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse, et notamment le renforcement de l'accessibilité des ports et des grands itinéraires internationaux ferroviaires et fluviaux.
Il est précisé que cette stratégie d'investissements contribue par ailleurs à l'achèvement du maillage du territoire par des grands itinéraires ferroviaires, routiers et fluviaux, nationaux et internationaux.
Le II abroge les articles L. 1212-1 à L. 1212-3 du code des transports , relatifs au schéma national des infrastructures de transport (SNIT).
Les modifications suivantes ont également été adoptées par votre commission :
- elle a précisé, à l'initiative de Cyril Pellevat et de Frédéric Marchand, que la stratégie d'investissements dans les transports contribuait à l'achèvement du maillage du territoire par des grands itinéraires ferroviaires, routiers, fluviaux mais aussi « cyclables » ( amendement COM-327 ) et « articulés de façon cohérente avec les systèmes de dessertes locales » ( amendement COM-70 ) ;
- elle a précisé que le rapport annexé déterminait la stratégie et la programmation d'investissements dans les transports de l'Etat pour la période 2019-2037, à l'initiative de Rémy Pointereau ( amendement COM-173 ) ;
- elle a précisé, à l'initiative de Patrick Chaize, que l'objectif n° 3 relatif à l'accélération de la transition énergétique et à la lutte contre la pollution favorisait le rééquilibrage modal au profit des déplacements opérés par le mode ferroviaire, le mode fluvial, les transports en commun « à faibles émissions » et les modes actifs « comme la marche ou le vélo » ( amendement COM-471 ).
2. Le rapport annexé
Le rapport annexé comporte plusieurs parties :
- la première, intitulée « la programmation des investissements » , décrit le choix d'une trajectoire d'augmentation importante des investissements de l'État dans ses systèmes de transports, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l'Afitf de manière détaillée sur la période 2029-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027 ;
- la deuxième partie, intitulée « les programmes d'investissement prioritaires » , décrit les cinq priorités affichées par l'article 30 (cf. encadré ci-dessous) ;
- la troisième partie, intitulée « l'achèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux » prévoit que « l'État ne renonce pas aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier » .
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Les montants alloués par le rapport annexé à chaque programme d'investissement prioritaire 1° Pour l'entretien et la modernisation des réseaux existants : Réseau routier : 850 millions d'euros par an d'ici 2022 puis 930 millions d'euros par an (crédits Afitf et État) ; le scénario 2 du COI préconisait 1 milliard d'euros par an (sur vingt ans) ; Réseau fluvial : 110 millions d'euros par an entre 2019 et 2022 et 130 millions d'euros par an entre 2023 et 2027 (Afitf) ; le scénario 2 du COI préconisait d'atteindre 180 millions d'euros par an en 2026 pour la régénération et prévoyait 330 millions d'euros par an sur dix ans pour la modernisation ; Réseau ferroviaire : le rapport indique que SNCF Réseau investira 3,6 milliards par an sur le réseau et qu' « en complément, l'État apportera toute sa part aux opérations de modernisation du réseau », de sécurité, de lutte contre le bruit, etc., sans préciser les montants concernés. Pour mémoire, le scénario 2 du COI prévoyait notamment 65 millions d'euros par an pour la sécurité et 20 millions d'euros par an pour le bruit. 2° Pour la désaturation des grands noeuds ferroviaires : Le rapport annexé fait état d' « un montant prévisionnel d'engagement global de 2,6 milliards dans les dix années à venir (hors Ile-de-France), associant État, collectivités locales ou SNCF ». 1,3 milliard d'euros de crédits de l'État sont prévus dans les dix années à venir. 3° Pour le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux : Le rapport annexé évoque un programme concernant une vingtaine d'itinéraires routiers au sein des contrats de plan État-régions, pour un montant total de 1 milliard d'euros sur 10 ans. La participation précise de l'État n'est pas indiquée. Le scénario 2 du COI prévoyait 200 millions d'euros par an pour le « plan de desserte » pendant dix ans. 4° Pour le développement de l'usage des mobilités propres et partagées : 1,1 milliard d'euros est prévu d'ici 2025, dont 600 millions d'euros pour les pôles d'échanges multimodaux et transports collectifs, avec une priorité pour la desserte des quartiers « politique de la ville », 50 millions d'euros pour accompagner l'innovation et 350 millions d'euros pour soutenir les modes actifs (vélo et marche). 5° Pour le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse : L'État investira 1 milliard d'euros dans les cinq ans et 2,3 milliards sur la décennie. |
Les éléments de programmation des différents grands projets ne sont pas détaillés dans ce rapport annexé , mais évoqués dans l'exposé des motifs.
Votre commission a rappelé que le rapport 17 ( * ) remis le 1 er février 2018 par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) proposait au Gouvernement, conformément à sa lettre de mission, une stratégie en matière d'investissements dans les infrastructures de transport. Cette dernière affiche la transition écologique et la révolution numérique , les mobilités du quotidien et un aménagement du territoire équilibré , l'urgence d'une régénération et d'une modernisation des infrastructures comme des priorités. Le rapport soulignait également la nécessité de tenir compte de la contrainte financière et donc de « rechercher prioritairement l'affectation la plus pertinente des fonds publics existants » .
Votre commission rejoint cette volonté également affichée par le présent projet de loi, de sortir de l'écueil des promesses non tenues en la matière.
Ainsi, elle se félicite que le Gouvernement ait souhaité retenir, parmi les trois scénarios présentés par le COI pour les grands projets, le scénario central , « nécessitant d'affecter au secteur des transports des moyens supplémentaires significatifs » , construit sur l'hypothèse d'un niveau de ressources s'élevant à 3 milliards d'euros par an pour l'Agence de financement des infrastructures de France (Afitf) et préconisant une réalisation en priorité des opérations concourant d'abord à l'amélioration des déplacements du quotidien , avant de poursuivre les grands projets de manière progressive.
Pourtant, malgré cet objectif louable, votre commission constate que les moyens dégagés par la programmation financière présentée par le présent texte semblent clairement en-deçà de ce scénario 2 , et plus largement, de l'ambition affichée de bâtir une programmation des investissements à réaliser et donc d'une « vision » stratégique de l'État en matière de transports fondée sur des ressources pérennes.
Elle a ainsi émis plusieurs réserves sur le rapport annexé.
La première de ces réserves porte donc sur le niveau des dépenses de l'Afitf prévu par le rapport annexé, qui s'élève à 2,76 milliards d'euros par an en moyenne entre 2020 et 2023 , soit 240 000 euros en-deçà du scénario 2 . Il est ensuite précisé que « les dépenses prévues au titre de 2023 s'inscrivent dans une perspective d'une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d'euros environ sur la période 2023-2027 » , soit une moyenne de 2,86 milliards d'euros par an , toujours en-deçà des besoins identifiés pour réaliser le scénario 2.
D'après les informations contenues au sein du rapport annexé, la programmation financière des investissements dans le secteur des transports pour les dix prochaines années s'appuie sur 2,8 milliards d'euros de dépenses par an en moyenne .
La deuxième réserve porte sur la sincérité de cette programmation, développée dans le rapport annexé, qui indique que cette dernière « suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l'Afitf, à hauteur de 500 millions d'euros par an à partir de 2020 » .
Or, d'après les réponses adressées par le ministère au questionnaire transmis par votre rapporteur par le Gouvernement, il semble que ce besoin de ressources additionnelles s'explique en réalité par la baisse programmée de la part de la TICPE affectée à l'Afitf, qui, de 1,206 milliard d'euros en 2019, tomberait à 526 millions d'euros en 2022.
Le choix de faire évoluer ainsi à la baisse la part de TICPE affectée à l'Afitf, qui semble déconnecté du gel de la trajectoire haussière de la taxe carbone, interroge : pourquoi ne pas avoir choisi de maintenir une part de TICPE permettant au moins d'atteindre le niveau requis par le scénario 2 du COI ?
En outre, la baisse de cette part est compensée, d'après le Gouvernement, par la mise en oeuvre d'une nouvelle ressource à partir de 2020, qui pourrait prendre la forme d'une vignette sur les poids-lourds . Or, l'hypothèse d'une telle création semble à ce jour au point mort, d'après les informations que votre rapporteur a pu recueillir auprès du secteur du transport routier.
Au-delà donc de la question de la crédibilité de cette construction programmatique - quelles sont les garanties qu'une telle vignette sera mise en oeuvre alors que le présent projet de loi ne l'aborde pas ? si oui, à quelle échéance et sur quels calculs sont fondés l'estimation de son rendement ? sur quels véhicules porterait-elle ? serait-elle conforme au droit européen ? - la mise en place des 500 millions d'euros par an de ressources supplémentaires identifiée par le rapport annexé correspondrait ainsi en réalité à des ressources « de substitution » à une baisse concomitante de TICPE plutôt qu'à des ressources « additionnelles » pour le budget de l'Afitf.
Enfin, l'incertitude qui pèse sur le produit des amendes radars , comme l'a montré la « crise » qui a conduit à repousser l'adoption du budget de l'Afitf pour 2019 au 27 février 2019 (au lieu de fin décembre 2018), porte également largement atteinte à la crédibilité de la programmation financière décrite.
En effet, en 2018, le produit des amendes radars encaissé par l'Afitf, qui avait été évalué à 450 millions d'euros, n'a été en réalité que de 248 millions d'euros. On peut ainsi légitimement s'interroger sur les raisons qui poussent à évaluer à 650 millions d'euros - d'après les informations transmises à votre rapporteur - le produit des amendes radars affecté à l'Afitf en 2022 alors qu'il a été en moyenne de 267 millions d'euros par an entre 2012 et 2018. Cette incertitude est accentuée par le fait que l'Afitf ne perçoit que « le solde » des recettes liées aux amendes radars, qui abondent d'abord le ministère de l'intérieur puis les collectivités territoriales, ce qui a pour conséquence, comme l'a rappelé son président Christophe Béchu, que l'agence subit directement les variations à la baisse et à la hausse du produit.
Votre commission a en outre souligné que le montant de dépenses prévu pour l'Afitf par le rapport annexé , qui s'élève à 2,683 milliards d'euros ne correspond déjà pas au montant réel du budget adopté par l'agence pour 2019 lors de son conseil d'administration du 27 février 2019, qui, à 2,481 milliards d'euros, acte 200 millions d'euros de moins par rapport à la trajectoire fixée dans le projet de loi .
La troisième réserve de votre rapporteur porte sur le manque d'ambition des objectifs affichés en ce qui concerne les territoires ruraux , d'une part, et le secteur fluvial d'autre part. Sur le premier de ces points, le président du Conseil d'orientation des infrastructures a déploré lors de son audition par votre rapporteur les moyens limités affectés aux problématiques d'aménagement du territoire et des petites villes : si leur mention au titre des priorités de la programmation est une bonne chose - et est d'ailleurs due à la présence des sénateurs au sein du COI - un milliard d'euros sur dix ans ne paraît pas à la hauteur de l'enjeu.
La commission a ainsi apporté des modifications au rapport annexé .
Afin d'asseoir les ressources de la programmation sur des ressources sincères, crédibles et pérennes, elle a précisé, à l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-549) , que cette dernière supposait :
- la sanctuarisation des ressources affectées à l'Afitf , dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars ;
- l'affectation intégrale à l'Afitf du produit de l'augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi du 29 décembre 2014 pour 2015 pour financer les infrastructures de transports en remplacement de l'écotaxe ;
- l'affectation à l'Afitf d'une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la présente programmation.
Elle a également :
- renforcé, à l'initiative de votre rapporteur, la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d'art et des ponts, en prévoyant qu'un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (amendement COM-577) ; les services du ministère indiquaient en septembre dernier à votre commission que l'ensemble des politiques de surveillance et de maintenance des ouvrages d'art feraient l'objet de développements dans le projet de loi d'orientation des mobilités, or, le rapport annexé ne comprend à ce stade aucune disposition sur ce sujet ;
- prévu, à l'initiative de votre rapporteur, un renforcement des moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (amendement COM-578) ;
- précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que l'Afitf continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET) dans le respect des engagements pris vis-à-vis des régions et des usagers (amendement COM-579) ;
- précisé, à l'initiative d'Alain Fouché, que l'accessibilité des territoires dépend de la qualité des routes nationales tout comme des routes départementales ( amendement COM-35 ) ;
- fait référence pour le scénario 2, à l'initiative de Rémy Pointereau ( amendement COM-174 ), à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI du 1 er février 2018 et précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en oeuvre, selon un calendrier adapté, des projets d'infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n'a été prévu sur la période 2019-2037 (amendement COM-580) .
Votre commission adopté l'article 1 er A ainsi rédigé.
Article 1er B (nouveau) - Dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF)
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, fixe les dépenses prévues pour l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) sur la période 2019-2027.
I. Le droit existant
Depuis 2005, l' Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est chargée de financer, pour le compte de l'État et à partir de recettes affectées , les projets d'infrastructures de transport impulsés par l'État . Son champ d'intervention s'est progressivement élargi à l'ensemble des investissements de l'État dans le domaine des transports, y compris sa participation dans le cadre des contrats de plan État-régions (CPER), aux investissements de régénération ou de sécurisation des réseaux, aux projets de création ou de développement de transports collectifs et au renouvellement des matériels roulants des trains d'équilibre du territoire (TET).
Elle bénéficie donc dans ce cadre de l'affectation des recettes de la redevance domaniale et d'une fraction de la taxe d'aménagement du territoire , applicables aux sociétés d'autoroutes, d'une fraction de la taxe intérieure à la consommation sur les produits énergétiques (TICPE) , d'une fraction du produit des amendes radar et de la contribution exceptionnelle des sociétés d'autoroutes négociée dans le cadre du plan de relance autoroutier conclu en 2015.
Comme le relève l'avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur les crédits relatifs aux transports du projet de loi de finances pour 2019, « ce mécanisme de financement répond à une logique de report modal puisque les ressources de l'agence sont exclusivement issues de la route » 18 ( * ) .
LES RECETTES DE L'AFITF DEPUIS 2010
|
Recettes (en millions d'euros) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 19 ( * ) |
|
Taxe d'aménagement du territoire |
539 |
542 |
535 |
538 |
571 |
555 |
512 |
516 |
472 |
523 |
|
Redevance domaniale |
186 |
193 |
198 |
300 |
314 |
326 |
331 |
351 |
355 |
355 |
|
Amendes radars |
126 |
177 |
272 |
170 |
203 |
233 |
333 |
409 |
450 |
226 |
|
TICPE |
1139 |
763 |
1124 |
1028 |
1205,8 |
|||||
|
Plan de relance autoroutier |
100 |
100 |
100 |
60,2 |
||||||
|
Droit d'entrée A63 |
400 |
|||||||||
|
Produits divers |
25 |
1 |
2 |
1 |
35 |
108 |
||||
|
Subvention budgétaire Programme 203 |
915 |
974 |
900 |
560 |
656 |
|||||
|
Subvention budgétaire (Plan de relance) |
331 |
|||||||||
|
Total recettes hors avance France Trésor |
2122 |
2287 |
1907 |
1568 |
1743 |
2354 |
2039 |
2400 |
2440 |
2684 |
Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.
LES DÉPENSES DE L'AFITF DEPUIS 2010
|
Dépenses (en millions d'euros) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
Routes |
771 |
869 |
763 |
664 |
705 |
739 |
779 |
811 |
942 |
|
Ferroviaire |
1031 |
688 |
643 |
729 |
668 |
705 |
820 |
960 |
1057 |
|
Fluvial |
45 |
73 |
44 |
66 |
35 |
64 |
83 |
79 |
99 |
|
Portuaire et littoral |
53 |
58 |
59 |
69 |
30 |
58 |
55 |
45 |
45 |
|
Transports collectifs |
187 |
265 |
315 |
349 |
268 |
172 |
213 |
186 |
273 |
|
Divers (PEI Corse, aires de contrôle des poids lourds) |
46 |
26 |
33 |
32 |
8 |
17 |
22 |
25 |
25 |
|
Total - hors frais financiers et hors indemnité versée à Écomouv |
2133 |
1979 |
1857 |
1909 |
1714 |
1755 |
1972 |
2107 |
2440 |
Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.
L'affectation à l'AFITF d'une fraction de la TICPE a été prévue par la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 en remplacement de l'écotaxe poids-lourds. Le projet de loi de finances pour 2019 a prévu de lui affecter à ce titre 1 206 millions d'euros, soit environ 45 % de l'ensemble des recettes de l'AFITF, montant en hausse de 12,1 % par rapport au montant perçu à ce titre en 2018.
II. Le texte adopté par votre commission
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a inséré un nouvel article au sein du nouveau titre Ier A « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle » créé au début du projet de loi, afin de prévoir les dépenses de l'AFITF prévues pour les dix prochaines années.
Cet article reprend les informations contenues à ce sujet dans le rapport annexé. Votre commission a estimé qu'il convenait que le chapitre relatif à la programmation financière comporte cet élément essentiel.
Il prévoit ainsi que les dépenses de l'AFITF, exprimées en crédits de paiement et en millions d'euros courants, évolueront comme suit sur la période 2019-2023 :
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
Dépenses totales |
2 683 |
2 982 |
2 687 |
2 580 |
2 780 |
Les dépenses prévues au titre de 2023 s'inscrivent pour leur part dans la perspective d'une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d'euros environ sur la période 2023-2027 .
Le budget réellement adopté par l'Afitf lors de son conseil d'administration du 27 février 2019, prévoit 2,482 milliards d'euros de dépenses pour 2019, soit 200 millions d'euros de moins que ce que prévoit le tableau fixé par le projet de loi. Votre commission a estimé qu'il revenait au Gouvernement de modifier cette prévision pour 2019 en séance publique, afin que le débat puisse avoir lieu sur la base de données réelles et transparentes et que la programmation financière qu'il soumet au Parlement à travers son projet de loi repose sur des éléments crédibles.
Votre commission a adopté l'article 1 er B ainsi rédigé.
Article 1er C (nouveau) - Conseil d'orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l'État dans les transports
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, inscrit le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) dans la loi et prévoit un contrôle de la mise en oeuvre de la programmation financière ainsi que le principe d'une révision quinquennale.
I. Le droit existant
Le Conseil d'orientation des infrastructures a été installé par la ministre en charge des transports le 17 octobre 2017 dans le cadre des Assises de la mobilité. Sa lettre de mission lui confiait la tâche de proposer une stratégie au Gouvernement en matière d'investissements dans les infrastructures de transport , ce qu'il a fait via la remise d'un rapport le 1 er février 2018 intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l'avenir » .
Il était composé de seize membres , assistés de deux rapporteurs. Parmi ces membres figuraient notamment trois députés et trois sénateurs.
II. Le texte adopté par votre commission
À l'initiative de votre rapporteur (amendement COM-548) , votre commission a inséré un nouvel article au sein du nouveau titre I er A « Programmation des investissements de l'État dans les transports : objectifs, moyens et contrôle » créé au début du projet de loi, afin d'inscrire le Conseil d'orientation des infrastructures dans la loi et de prévoir :
- la présentation annuelle au Parlement par le Gouvernement, préalablement au débat d'orientation des finances publiques, d'un rapport sur la mise en oeuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l'État dans les transports ;
- le principe d'une révision quinquennale de cette programmation.
La rédaction retenue est conforme à celle prévue par la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination , qui faisaient suite aux préconisations du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat , dont nos collègues Alain Richard et Roger Karoutchi étaient rapporteurs, ainsi qu'à l'adoption de l'article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, issu d'un amendement de notre collègue Philippe Bas, président de la commission des lois, rapporteur prévoyant qu'un parlementaire « ne peut être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation » .
Cette rédaction prévoit ainsi que le COI comprend parmi ses membres trois députés et trois sénateurs et que ses missions, sa composition, son organisation et son fonctionnement sont précisés par décret.
Votre commission souhaite que la présentation du rapport annuel de mise en oeuvre de la programmation financière ainsi que sa révision quinquennale prévues par le présent article s'appuient sur les travaux du COI, au titre de ses missions principales, ce que le décret devra préciser.
Dans son rapport du 1 er février 2018, le COI préconisait déjà que toute politique s'inscrivant dans la durée devait pouvoir être revue régulièrement et son président a rappelé à votre rapporteur, lors de son audition, que l'objectif de désenclavement des territoires avait été pris en compte dans la stratégie présentée au Gouvernement grâce à la présence des sénateurs au sein de ce Conseil.
Votre commission a adopté l'article 1 er C ainsi rédigé.
Article 1er D (nouveau) - Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l'optimisation des infrastructures de transport existantes
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Ronan Dantec, vise à renforcer la priorité donnée par la planification régionale à l'optimisation des infrastructures de transport existantes.
I. Le droit existant
L'article 1213-1 du code des transports prévoit que « la planification régionale des infrastructures de transport a pour objectifs prioritaires de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires » .
L'article ajoute que cette planification « fixe ces objectifs selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison et détermine les modalités de leur mise en oeuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu'elle préconise » .
II. Le texte adopté par votre commission
Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de votre collègue Ronan Dantec ( amendement COM-414 rectifié ), poursuit un objectif : prioriser la valorisation et l'entretien des infrastructures de transport existantes sur la construction de nouvelles infrastructures.
Dans cette optique, il prévoit que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transports , tels que prévus à l'article L. 1213-1 du code des transports, devront être fixés en examinant les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi désormais « l'évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises » .
Votre commission a adopté l'article 1 er D ainsi rédigé.
TITRE Ier - Améliorer la gouvernance en matiere de mobilités pour mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises
CHAPITRE IER - Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire
Article 1er (articles L. 1111-1 à L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1231-1, L. 1231-8, L. 1231-14 à L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L.1241-5, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 et articles L. 1231-1-1, L. 1231-3, L. 1231-4 et L. 2121-3-1 [nouveaux] du code des transports) - Compétence d'organisation de la mobilité
Objet : cet article clarifie la répartition de la compétence d'organisation de la mobilité et modifie les attributions liées à cette compétence.
I. Le droit en vigueur
Autorités organisatrices de la mobilité
L'article L. 1231-1 du code des transports prévoit que, sur leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité (AOM).
Les métropoles, la métropole de Lyon, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération sont AOM de plein droit sur leur ressort territorial en lieu et place des communes membres , en vertu respectivement des articles L. 5217-2, L. 3641-1, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Hors du périmètre de ces intercommunalités, les communes sont donc AOM et exercent ou non cette compétence, le cas échéant en la transférant à la communauté de communes 20 ( * ) .
En application de l'article L. 1111-8 du CGCT, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré la compétence d'organisation de la mobilité est chargé d'organiser, en qualité de chef de file , les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de mobilité durable .
Le tableau ci-dessous présente un état des lieux de l'intercommunalité à fiscalité propre au 1 er janvier 2019.
|
Métropoles |
Métropole de Lyon |
Communautés urbaines |
Communautés d'agglomération |
Communautés de communes |
Communes isolées |
|
|
Nombre |
21 |
1 |
13 |
223 |
1 001 |
|
|
Nombre de communes |
904 |
59 |
589 |
7 488 |
25 926 |
4 |
|
Population totale 21 ( * ) |
18 |
1,4 |
2,9 |
23,5 |
22,2 |
0,006 |
Source : Direction générale des collectivités locales, 2019.
Les différentes collectivités et intercommunalités compétentes en matière d'organisation de la mobilité peuvent exercer cette compétence de manière collective , avec d'autres collectivités ou groupements compétents en matière de mobilité, en la transférant à un syndicat mixte , ou peuvent coordonner leurs actions en matière de mobilité en créant un syndicat mixte de transport .
|
SYNDICAT MIXTE ET TRANSPORT En application de l'article L. 1231-10 du code des transports, plusieurs AOM ont la possibilité de s'associer au sein d'un syndicat mixte de transport , sur un périmètre qu'elles définissent, afin de coordonner les services qu'elles organisent et de mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés. Créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), ces syndicats visent d'abord à permettre une coordination des politiques de mobilité définies par chaque AOM. L'article L. 1231-11 permet toutefois aux AOM qui le souhaitent d'accroître l'intégration de leurs politiques de mobilité en confiant à un tel syndicat l'organisation de services publics réguliers et de services à la demande et, à ce titre, la réalisation et la gestion d'équipements et d'infrastructures de transport 22 ( * ) . Les syndicats mixtes de transport fonctionnent selon le régime des syndicats mixtes , fixé par les articles L. 5721-2 à L. 5722-11 du CGCT. L'article L. 1231-12 permet aux syndicats mixtes de transport d' instituer un versement destiné au financement des transports en commun (versement transport ou VT), dans les conditions prévues par l'article L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du CGCT. Enfin, aux termes de l'article L. 1231-13, un syndicat mixte de transport peut comprendre des syndicats mixtes ouverts ou fermés compétents en matière de mobilité. Cet article permet également à un syndicat mixte, ou à un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) chargé d'élaborer un SCoT et composé d'aux moins deux AOM, d'exercer les compétences d'un syndicat mixte de transport. L'article L. 5722-7 du CGCT permet à un syndicat mixte de transport d'instituer un versement transport dans un espace à dominante urbaine d'au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que le syndicat associe au moins la principale AOM. Le taux de ce VT dit « additionnel » ne peut excéder 0,5 % des salaires et son cumul avec le VT institué par une AOM ne peut conduire à un taux global supérieur au taux maximum de VT autorisé sur le ressort territorial de cette AOM. Des collectivités ou groupements compétents en matière d'organisation des mobilités peuvent par ailleurs décider d' exercer en commun cette compétence en la transférant à un syndicat mixte , ouvert ou fermé. L'article L. 5722-7-1 du CGCT permet à un syndicat mixte compétent pour l'organisation de la mobilité d'instituer le versement transport dans les conditions prévues à l'article L. 2333-64 du même code. Il peut également élaborer un plan de déplacements urbains en tant qu'AOM (art. L. 1214-14 du code des transports). Il existe à ce jour une vingtaine de syndicats mixtes exerçant la compétence d'organisation de la mobilité , dont la moitié est composée uniquement d'EPCI, et l'autre moitié est composée d'EPCI et de communes. La plupart comprennent une métropole ou une communauté d'agglomération (Toulouse, Bourges, Calais, Grenoble, Clermont-Ferrand, Valenciennes...). Par ailleurs, on dénombre une dizaine de syndicats mixtes de transport. |
Il convient de distinguer l'attribution d'une compétence et son exercice effectif . D'après l'étude d'impact du projet, dans le cadre du suivi des services mis en place par les AOM effectué par le CEREMA, 330 AOM ayant mis en place des services de transports en commun , accompagnés ou non d'autres services de mobilité, ont été identifiées. Parmi celles-ci :
- toutes les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles, seules ou en groupement, ont mis en place un service de transport en commun ;
- une trentaine de communautés de communes ont mis en place un service de transport en tant qu'AOM et une quarantaine de communautés de communes font partie d'un syndicat mixte qui dispose d'un réseau de transport ;
- une soixantaine de communes ont mis en place un réseau de transport en commun sur le territoire de la commune.
Le département était autorité organisatrice jusqu'au 1 er janvier 2017 pour les transports interurbains et jusqu'au 1 er septembre 2017 pour les services de transport scolaire. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a transféré ces compétences à la région, à l'exception des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires.
Contenu de la compétence d'organisation de la mobilité
L'article L. 1231-1 prévoit que les AOM organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande . Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur .
Afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et nuisances affectant l'environnement, elles peuvent, en outre, en cas d'inadaptation de l'offre privée à cette fin, organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine .
Le contenu de la compétence d'organisation de la mobilité est complété par les articles L. 1231-8 (conseil aux employeurs et aux publics spécifiques et outils d'aide à la décision) et L. 1231-14 à L. 1231-16 (modes de déplacement terrestres non motorisés).
Autorité organisatrice des services de transport d'intérêt régional
La région est l'autorité compétente pour organiser les services de transport d'intérêt régional , à la fois routiers et ferroviaires. Récemment renforcé, son champ de compétence inclut l'organisation des services suivants :
- les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional , depuis le 1 er janvier 2002 en application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (art. L. 2121-3 à L. 2121-8-1) 23 ( * ) ;
- les services de transport interurbain , réguliers ou à la demande, depuis le 1 er janvier 2017 en application de la loi NOTRe (art. L. 3111-1) ;
- les services de transport scolaire , qui sont des services réguliers publics, depuis le 1 er septembre 2017 en application de la loi NOTRe (art. L. 3111-7 à L. 3111-10).
Par ailleurs, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a confié à la région un rôle de chef de file en matière de transport. L'article L. 1111-9 du CGCT prévoit, qu'en cette qualité, la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l'aménagement des gares.
Enfin, depuis la loi NOTRe, la région est compétente pour l'élaboration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) , intégrant notamment le schéma régional de l'intermodalité (SRI).
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ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE LA GOUVERNANCE DES TRANSPORTS La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a élargi les compétences des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU), renommées autorités organisatrices de la mobilité (AOM), au-delà des transports collectifs urbains de personnes, en intégrant les modes terrestres non motorisés, les usages partagés des véhicules à moteur ainsi que l'organisation de services publics de transport de marchandise en cas d'offre privée insuffisante. |
|
Elle a par ailleurs identifié la commune ou l'EPCI comme chef de file de la mobilité durable et de l'aménagement de l'espace, ainsi que la région comme chef de file de l'intermodalité et de la complémentarité entre modes de transports. Le niveau régional a par ailleurs été renforcé par la création du schéma régional de l'intermodalité (SRI), vis-à-vis duquel le plan de déplacements urbains (PDU) doit être compatible. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a poursuivi les évolutions apportées par la loi Maptam, en supprimant la distinction entre services de transports urbains et non urbains, et en remplaçant la notion de périmètre de transport urbain par celle de ressort territorial, comme critère géographique de compétence d'une AOM. Elle a par ailleurs organisé le transfert des compétences d'organisation des transports non urbains réguliers et à la demande et des transports scolaires du département vers la région. Enfin, la loi NOTRe a créé le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), intégrant plusieurs schémas sectoriels, notamment le SRI et le schéma régional climat-air-énergie (SRCAE). |
L'organisation des mobilités dans la région Ile-de-France
La gouvernance des transports dans la région Ile-de-France fait l'objet de dispositions spécifiques, principalement regroupées au sein du chapitre I er du titre IV du livre II de la première partie du code des transports, aux articles L. 1241-1 à L. 1241-20.
La caractéristique la plus notable en matière de gouvernance est l'existence d' une autorité organisatrice unique sur l'ensemble du territoire régional, le syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) .
L'article L. 1241-1 prévoit que le Stif :
- est l'autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Ile-de-France, y compris des services de transports publics réguliers de personnes fluviaux ;
- peut organiser des services de transports à la demande ;
- assure les missions et développe les services mentionnés à l'article L. 1231-8 24 ( * ) ;
- peut délivrer un label « auto-partage » aux véhicules affectés à cette activité ;
- peut organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, d'auto-partage et de location de bicyclettes selon les modalités définies aux articles L. 1231-1, L. 1231-14 et L. 1231-16 25 ( * ) ;
- peut mettre à la disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et des demandes de covoiturage .
Le Stif est également responsable de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires (art. L. 3111-14) et du financement des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires 26 ( * ) et des étudiants handicapés vers les établissements universitaires (art. L. 3111-16).
Les responsabilités opérationnelles du Stif liées à l'organisation des services de transport sont définies à l'article L. 1241-2, en particulier la fixation des stations à desservir, la désignation des exploitants, la définition des modalités techniques d'exécution ainsi que la politique tarifaire.
L'article L. 1241-3 permet au Stif de déléguer tout ou partie des responsabilités prévues à l'article L. 1241-2, à l'exception de la politique tarifaire, à des collectivités territoriales ou à leurs groupements. En matière de transports scolaires, des modalités spécifiques sont prévues par l'article L. 3111-15, qui permet au Stif de déléguer certaines attributions aux départements de la région Ile-de-France, qui peuvent à leur tour déléguer, par convention, tout ou partie de ces attributions à d'autres collectivités territoriales ou d'autres groupements de collectivités ou à des personnes morales de droit public ou de droit privé, selon une logique dite de « subdélégation ».
Le Stif est un établissement public (art. L. 1241-8) sui generis , dont le caractère administratif est identifié au niveau réglementaire (article R. 1241-1). Il est constitué entre la région Ile-de-France, la Ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l'Essonne, des Yvelines, du Val-d'Oise et de Seine-et-Marne.
En juin 2017, le Stif a été renommé Ile-de-France Mobilités (IDFM).
L'organisation des mobilités en Ile-de-France fait l'objet d'autres adaptations, notamment en matière de financement et de planification 27 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le I modifie le code des transports.
Ajustements des grands principes de la politique de mobilité
Le 1° remplace le droit au transport par le droit à la mobilité dans l'intitulé du livre I er de la première partie ainsi qu'aux articles L. 1111-2 et L. 1111-4.
Le 2° modifie l'article L. 1111-1, relatif aux principes généraux du système des transports, en remplaçant cette notion par celle d' organisation des mobilités sur l'ensemble du territoire .
Le 3° réécrit l'article L. 1111-3, relatif à certains objectifs de la programmation des infrastructures. Elle ajoute l'organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population aux actions qui permettent d'assurer le maillage des territoires à faible densité démographique, alternativement à l'organisation de dessertes par au moins un service de transport public.
Le 4° procède à une coordination à l'article L. 1112-4-1, en remplaçant la notion de périmètre de transport urbain par celle de ressort territorial.
Le 5° procède à une coordination dans l'intitulé du titre III du livre II de la deuxième partie.
Rationalisation de la carte des autorités organisatrices de la mobilité
Le 6° réécrit l'article L. 1231-1, identifiant les autorités organisatrices de la mobilité (AOM).
Le I de l'article L. 1213-1 prévoit ainsi que sont AOM dans leur ressort territorial :
- les communautés d'agglomération ;
- les communautés urbaines ;
- les métropoles ;
- la métropole de Lyon ;
- les communautés de communes après le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité par les communes qui en sont membres ;
- les communes membres de communautés de communes, pour les services qu'elles organisent déjà au 1 er janvier 2021 et lorsque la compétence n'a pas été transférée à la communauté de communes ;
- les syndicats mixtes mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du CGCT lorsque les EPCI qui en sont membres leur ont transféré cette compétence ;
- les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) mentionnés à l'article L. 5741-1 du CGCT lorsque les EPCI qui en sont membres leur ont transféré cette compétence.
L'ajout le plus notable est le principe d'un transfert de la compétence d'organisation de la mobilité des communes membres d'une communauté de communes vers la communauté . L'échéance pour cette délibération des communes est fixée au 30 septembre 2020 , pour un transfert effectif au 1 er janvier 2021 28 ( * ) .
Le II prévoit qu' à défaut de transfert dans ces délais, l'ensemble des attributions liées à l'organisation des mobilités sont exercées de droit par la région en tant qu'AOM au 1 er janvier 2021 sur le territoire de la communauté de communes concernée. Toutefois, les communes membres de cette communauté et organisant déjà des services de mobilité à cette date peuvent continuer à les organiser librement et à prélever un versement mobilité pour les financer, après en avoir informé la région.
Le III prévoit une clause de réversibilité permettant à une communauté de communes de récupérer la compétence d'organisation des mobilités lorsque la région est devenue AOM en l'absence de délibération des communes en temps utile. La communauté de communes concernée peut délibérer pour demander le transfert de cette compétence de la part de la région dans deux situations : i) lorsque la communauté fusionne avec une autre communauté de communes ; ii) lorsque la communauté a délibéré en vue de créer un syndicat mixte doté de la compétence d'organisation de la mobilité ou en vue d'adhérer à un tel syndicat.
Ce transfert est de droit et intervient dans les 18 mois suivant la délibération de la communauté concernée. Le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaire intervient dans un délai convenu avec la région et celui des services organisés le cas échéant par une ou plusieurs communes en application du II intervient dans un délai d'un an.
Le IV prévoit, lorsque la région a organisé des services de mobilité, que le transfert de la compétence à la communauté en application du III s'accompagne du transfert concomitant des charges et biens mobilisés au groupement concerné. Les modalités financières de ce transfert sont fixées par une convention entre la région et le groupement concerné.
A défaut de convention, une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées (CLECT) est constituée selon les modalités prévues à l'article 133 de la loi NOTRe. Elle est alors constituée à parité de représentants du conseil régional et de représentants de l'assemblée délibérante du groupement concerné. A défaut d'accord au sein de la CLECT, le montant des dépenses résultant du transfert des charges et biens mobilisés est fixé par arrêté du représentant de l'Etat.
L'étude d'impact estime que les 40 communautés de communes de plus de 50 000 habitants ont vocation à devenir AOM, tandis que les 174 communautés de communes de plus de 30 000 habitants pourraient devenir AOM en fonction du contexte local et de la structure du territoire, soit au total environ 210 communautés de communes susceptibles de se voir transférer la compétence d'organisation des mobilités au 1 er janvier 2021.
Contenu de la compétence d'organisation de la mobilité
Le 7° introduit un nouvel article L. 1231-1-1, définissant le contenu de la compétence d'organisation des mobilités pour les AOM mentionnées à l'article L. 1231-1. Les principales attributions visées reprennent, selon des formulations nouvelles, celles visées dans la rédaction antérieure de l'article L. 1231-1, ainsi qu'au dernier alinéa de l'article L. 1231-8.
Le I de l'article L. 1231-1-1 prévoit que, sur son ressort territorial, chaque AOM mentionnée à l'article L. 1231-1-1, ou la région lorsqu'elle intervient en application du II de cet article, est compétente pour organiser :
1° des services réguliers de transport public de personnes ;
2° des services à la demande de transport public de personnes ;
3° des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10, dans les cas prévus au quatrième alinéa de l'article L. 3111-7 et à l'article L. 3111-8 ;
4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 ou contribuer à leur développement ;
5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement.
S'y ajoute un 6° relatif à la mobilité solidaire , inséré par l'article 6 du projet de loi 29 ( * ) .
Le II prévoit qu'une AOM peut également :
1° offrir un service de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu'à celles en situation de handicap ou à mobilité réduite ;
2° mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ;
3° organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine , en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l'environnement.
Le III prévoit qu'une AOM assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité . À ce titre, elle :
1° élabore un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale 30 ( * ) ;
2° associe à l'organisation des mobilités l'ensemble des acteurs concernés.
Lorsque la région intervient en tant qu'AOM en application du II de l'article L. 1231-1, elle peut élaborer un plan de mobilité, à l'échelle la plus pertinente et qui ne peut excéder celle du bassin de mobilité concerné.
Contenu de la compétence de l'AOMR
Le 8° insère deux nouveaux articles L. 1231-3 et L. 1231-4 consacrés à la compétence d'organisation de la mobilité régionale, confiée à la région.
Le I de l'article L. 1231-3 confère à la région un rôle d'autorité organisatrice de la mobilité (AOMR). À ce titre, il prévoit qu' en ce qui concerne les services d'intérêt régional , la région est compétente pour organiser :
1° des services réguliers de transport public de personnes ;
2° des services à la demande de transport public de personnes ;
3° des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10 ;
4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 ou contribuer à leur développement ;
5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement.
S'y ajoute un 6° relatif à la mobilité solidaire , inséré par l'article 6 du projet de loi 31 ( * ) .
Ces nouvelles dispositions ont pour conséquence d'élargir le périmètre des services de mobilité d'intérêt régional que la région peut organiser, en y intégrant les mobilités actives et partagées.
Le II prévoit que la région assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité .
L'article L. 1231-4 permet à la région de déléguer par convention tout ou partie d'un ou plusieurs des services pour lesquelles elle est compétente en tant qu'AOMR ou en tant qu'AOM en lieu et place d'une communauté de communes.
Cette délégation est menée dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du CGCT. L'entité délégataire peut être une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, un EPCI à fiscalité propre ou une autre AOM.
Il est précisé que cette délégation peut notamment intervenir à la demande d'une ou plusieurs AOM constatant qu'un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux n'est pas satisfait.
Coordinations et modifications relatives aux mobilités actives
Le 9° supprime le dernier alinéa de l'article L. 1231-8, relatif à la mise en place de services de conseil en mobilité à destination des employeurs, gestionnaires d'activités et publics spécifiques, dont le contenu est repris au 1° et 2° du II du nouvel article L. 1231-1-1.
Les 10° à 12° procèdent à des coordinations et à des mises en cohérence aux articles L. 1231-14 à L. 1231-16, relatifs à l'usage partagé des véhicules terrestres motorisés et aux modes de déplacement terrestres non motorisés, renommés « mobilités actives ».
Ils étendent à l'AOMR , mentionnée à l'article L. 1231-3 plusieurs dispositions jusqu'à présent limitées aux AOM :
- la possibilité de délivrer un label « auto-partage » ;
- la possibilité de créer un service public d'autopartage , en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée ;
- la responsabilité d' établir un schéma de développement des aires de covoiturage destinées à faciliter la pratique du covoiturage, seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés ;
- la possibilité de mettre à disposition du public des plates-formes dématérialisées de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités intéressés.
Modifications relatives à la région Ile-de-France
Les 13° à 15° apportent des modifications à l'organisation des mobilités dans la région Ile-de-France. À cette occasion, le Syndicat des transports d'Ile-de-France est renommé « Ile-de-France Mobilités ».
Le 13° réécrit l'article L. 1241-1, relatif à l'existence du Stif et à ses compétences.
Le I de l'article L. 1241-1 prévoit que dans la région Ile-de-France, l'établissement public dénommé Ile-de-France Mobilités (IDFM) est compétent pour organiser :
1° des services de transport public de personnes réguliers, y compris des services fluviaux , sous réserve, dans ce cas, des pouvoirs dévolus à l'État en matière de police de la navigation. Lorsqu'ils sont routiers ou guidés, ces services de transport public réguliers peuvent être urbains ou non urbains , au sens des dispositions du II de l'article L. 1231-2 ;
2° des services de transport public de personnes à la demande ;
3° des services de transport scolaire définis au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie ;
4° des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 32 ( * ) ou contribuer à leur développement ; en particulier, il peut organiser un service public de location de bicyclettes dans les conditions prévues à l'article L. 1231-16, lorsqu'un tel service public n'existe pas et sous réserve de l'accord des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale sur le ressort territorial desquels il envisage de l'implanter. Lorsque de tels services existent, Ile-de-France Mobilités est saisi pour avis avant toute décision relative à leur développement ou à leur renouvellement ;
5° des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer à leur développement ; en particulier, il peut organiser un service public d'auto-partage dans les conditions prévues à l'article L. 1231-14, lorsqu'un tel service public n'existe pas et sous réserve de l'accord des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale sur le ressort territorial desquels il envisage de l'implanter. Lorsque de tels services publics existent, Ile-de-France Mobilités est saisi pour avis avant toute décision relative à leur développement ou à leur renouvellement. Ile-de-France Mobilités peut, en outre, prévoir la délivrance d'un label "auto-partage" aux véhicules affectés à cette activité et la subordonner au respect de conditions d'utilisation qu'il fixe et de caractéristiques techniques des véhicules au regard, notamment, d'objectifs de réduction de la pollution et des gaz à effet de serre qu'il détermine.
Ces modifications étendent à l'ensemble des mobilités actives et des usages partagés de véhicules terrestres à moteur les attributions d'IDFM, autrefois limitées à des services précis (autopartage, location de bicyclettes). Les dispositions relatives à la mise à disposition du public de plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et des demandes de covoiturage sont maintenues via l'article 15 du projet de loi.
Le II de l'article L. 1241-1 prévoit qu'IDFM peut également :
1° offrir un service de conseil et d'accompagnement individualisé à la mobilit é destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu'à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;
2° mettre en place un service de conseil en mobilité destinés aux employeurs et aux gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants ;
3° organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine , en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et les nuisances affectant l'environnement.
Ces dispositions ne modifient pas les compétences existantes du Stif.
Le III de l'article L. 1241-1 prévoit qu'IDFM assure la planification, le suivi et l'évaluation de sa politique de mobilité. A ce titre, il :
1° élabore le plan de mobilité couvrant l'ensemble de la région Île-de-France (PDUIF) ;
2° associe à l'organisation des mobilités l'ensemble des acteurs concernés ;
3° assure les missions et développe les services mentionnés à l'article L. 1231-8 33 ( * ) .
Le 14° procède à une coordination à l'article L. 1241-3.
Le 15° permet à IDFM de créer des filiales destinées à assurer certains services mentionnés à l'article L. 1241-1 34 ( * ) .
Le 16° insère un nouvel article L. 2121-3, permettant aux métropoles et à la métropole de Lyon de contribue r , en tant qu'AOM, au financement d'un service ferroviaire régional de voyageurs ou d'un service en gare situé dans leur ressort territorial, afin de répondre à un besoin qui leur est spécifique ou d'assurer un surcroît de desserte. Cette contribution peut s'appuyer sur une convention conclue avec la région.
Le 17° modifie l'article L. 3111-5, relatif à l'organisation par une région de services de transport exécutés dans le ressort territorial d'une AOM nouvellement créée ou dont le ressort territorial est modifié . Il réécrit ainsi les dispositions pour tenir compte de la nouvelle carte des AOM résultant de l'article L. 1213-1.
Les communautés urbaines, communautés d'agglomération et métropoles se substituent à la région, de droit et dans un délai d'un an à compter de la création ou de la modification de leur ressort territorial, pour l'organisation des services de mobilité exécutés intégralement dans ce ressort. Lorsqu'une communauté de communes devient AOM à la suite du transfert de la compétence par les communes, ou que le périmètre d'une communauté de communes désignée AOM évolue (entraînant une modification du ressort territorial), cette communauté se substitue à la région pour l'organisation des services.
Le 18° et le 19° procèdent à une mise en cohérence aux articles L. 3111-7 et L. 3111-8, relatifs à l'organisation des services de transport scolaire, liée au remplacement de la notion de périmètres de transports urbains (PTU) par celle de ressorts territoriaux.
Le II complète l'article 133 de la loi NOTRe, pour prévoir expressément que le transfert de la compétence d'organisation des transports urbains du département vers la région, en application de l'article 15 de la même loi, s'accompagne du transfert des crédits correspondant, tels que définis dans la convention conclue en application de l'article L. 3111-8 du code des transports entre un département et une autorité organisatrice de transports urbains (AOTU) 35 ( * ) .
Le III prévoit que les communes membres d'une communauté de communes ont jusqu'au 30 septembre 2020 au plus tard pour délibérer en vue d'opérer le transfert de la compétence d'organisation des mobilités à cette communauté, ce transfert étant alors effectif au 1 er janvier 2021 .
Le IV procède à un remplacement dans l'ensemble des textes législatifs de la référence au Syndicat des transports d'Ile-de-France par une référence à Ile-de-France Mobilités .
III. La position de votre commission
Votre commission est favorable à une clarification de la carte des autorités organisatrices de la mobilité , en vue d'inciter davantage de collectivités territoriales à se saisir de cette compétence , en particulier dans les territoires ruraux où le manque flagrant d'alternatives conduit une part importante des habitants, y compris modestes, à avoir recours à la voiture individuelle. Consacrer la flexibilité de cette compétence, avec un recours souple aux différentes catégories de services de mobilité, facilitera son exercice et permettra de tenir compte des spécificités de chaque territoire.
Toutefois, au-delà de l'objectif d'une couverture générale du territoire par une AOM clairement identifiée, votre commission juge indispensable de donner véritablement aux collectivités territoriales les moyens de se saisir concrètement de cette compétence . En particulier, elle a souhaité offrir davantage de souplesse aux collectivités territoriales pour la procédure de transfert de la compétence d'organisation de la mobilité.
Au total, votre commission a adopté 26 amendements à l'article 1 er .
Elle a apporté des ajustements à la rédaction de l'article L. 1111-3 du code des transports, en adoptant l'amendement COM-552 de votre rapporteur, ajoutant aux objectifs de la programmation des infrastructures la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique . Le secteur des transports constitue en effet un secteur stratégique pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. Elle a également adopté l'amendement COM-92 d'Éliane Assassi, remplaçant la notion de « compétitivité » des territoires par celle d' « attractivité » , en vue d'éviter une logique de mise en concurrence territoriale, incompatible avec le principe de solidarité face aux difficultés structurelles de certains d'entre eux.
En vue de tenir compte de la situation particulière des communes isolées , non traitée par le texte initial, votre commission a adopté l'amendement COM-120 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, pour définir l'autorité organisatrice des mobilités sur leur territoire. La solution adoptée prévoit que la commune sera dans ce cas l'autorité organisatrice de la mobilité par défaut sur son territoire. Jusqu'au 31 mars 2021, la commune pourra délibérer en vue de procéder au transfert de droit de cette compétence à la région, tandis qu'à compter du 31 mars 2021, la commune pourra demander à la région de se saisir de la compétence, la région devant alors délibérer en ce sens pour que le transfert s'effectue.
Compte tenu du calendrier des élections municipales et communautaires de 2020, votre commission a jugé l'échéance fixée au 30 septembre 2020 par le projet de loi initial manifestement trop proche pour permettre aux élus des territoires moins denses d'établir un diagnostic clair des besoins de mobilité sur leur territoire, d'évaluer leur capacité à organiser localement des services de mobilité pour y répondre, et, le cas échéant, de désigner la communauté de communes comme autorité organisatrice de la mobilité. Elle a donc adopté les amendements identiques COM-476 de votre rapporteur et COM-121 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, pour permettre aux communes et communautés de communes de disposer d'un délai approprié pour se prononcer sur le transfert de la compétence d'organisation de la mobilité au niveau intercommunal . À défaut d'un report de cette échéance, il était probable qu'une très large majorité de communes situées dans les territoires peu denses ne puissent délibérer en temps utile ou de manière pleinement éclairée, et que la région devienne autorité organisatrice de la mobilité par défaut.
Par ces amendements, votre commission a donc souhaité prévoir que les organes délibérants des communautés de commune délibèrent avant le 31 décembre 2020, en vue d'un transfert de la compétence prenant effet au plus tard au 1er juillet 2021 . Cette dernière précision permettra aux territoires le souhaitant de se saisir de la compétence dès qu'ils le jugeront utile. Par ailleurs, l'amendement précise les modalités du transfert de compétence, en vue d'éviter toute ambiguïté sur la procédure applicable. À l'exception de certaines échéances fixées par le projet de loi, il est proposé de s'appuyer sur la procédure de transfert de droit commun, définie à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.
Guidée par le même souci de flexibilité, votre commission a adopté les amendements identiques COM-485 de votre rapporteur et COM-122 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, introduisant un cas supplémentaire de réversibilité du transfert de la compétence d'organisation de la mobilité fondé sur un commun accord entre la région et une communauté de communes . Le projet de loi initial limitait cette réversibilité à deux cas : une fusion entre deux communautés de communes ou la création d'un syndicat mixte compétent en matière de mobilité. Introduire une possibilité de transférer la compétence de la région vers une communauté de communes à partir de délibérations concordantes donnera davantage de souplesse aux collectivités territoriales, notamment pour tenir compte d'un changement de contexte ou de projet de la part des élus. La nécessité d'un commun accord permettra de ne pas créer d'instabilité pour l'organisation des mobilités dès lors que la collectivité compétente devra donner son accord exprès au transfert. Ces amendements ont également apporté des précisions sur la procédure applicable à ces différents cas de réversibilité.
En vue d' éviter toute ambiguïté sur les obligations imposées aux AOM en matière de planification , votre commission a adopté les amendements identiques COM-480 de votre rapporteur et COM-123 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, supprimant des précisions superflues. Compte tenu de l'adoption d'un amendement à l'article 5, seules les autorités organisatrices dont le ressort comprend plus de 100 000 habitants seront assujetties à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité. Les autres AOM pourront, à titre facultatif, élaborer alternativement un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale. Les précisions relatives à l'élaboration par la région d'un plan de mobilité ont transférées à l'article 5 du projet de loi.
Votre commission a adopté l'amendement COM-417 de Ronan Dantec, afin de confier aux AOMR, à l'AOMR et à Ile-de-France Mobilités un objectif général de contribution à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air.
Afin de ne pas multiplier les documents de planification, votre commission a adopté l'amendement COM-124 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, visant à indiquer que la planification de la politique de mobilité de l'AOMR pourra être intégrée au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).
Votre commission a adopté les amendements identiques COM-246 de Michèle Vullien, COM-359 de Claude Bérit-Débat et COM-421 de Ronan Dantec visant à permettre à une région, en tant qu'AOM ou AOMR, de déléguer à un syndicat mixte de transport un service de mobilité . Cette faculté, non prévue par le texte initial, permet d'enrichir la gamme d'options en matière d'organisation de services. Votre commission a également adopté l'amendement COM-125 de la rapporteure pour avis de la commission des lois pour supprimer des précisions dispensables sur les conditions dans lesquelles la région peut déléguer l'exercice de sa compétence, qui risquaient même de réduire cette faculté.
En matière de transport scolaire, votre commission a adopté l'amendement COM-190 de Mme Bonnefoy, précisant qu'une AOM apprécie l'opportunité de recourir à des services de transports scolaires ou à d'autres services réguliers de transport public de personnes, en tenant compte des enjeux de qualité et de sécurité du transport des élèves .
Sur ce même sujet, votre commission a adopté les amendements identiques COM-126 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, COM-23 de Laure Darcos et COM-28 d'Alain Fouché, visant à supprimer une disposition du projet de loi modifiant l'article 133 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation de la République (loi NOTRe) relatif à la compensation par les départements aux régions du transfert de la compétence en matière de transports scolaires, effectif au 1 er septembre 2017.
Des contentieux ont émergé sur la prise en compte du montant des ressources allouées par les départements aux autorités compétentes en matière d'organisation du transport urbain en tant que charges financières devant être transférées aux régions.
Le législateur avait souhaité clarifier son intention au cours de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2016 en indiquant, en son article 84, que ces transferts comprenaient « le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévu à l'article L. 3111-8 du code des transports transférée à la région conformément à l'article 15 de la présente loi ». Cet article a cependant été censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'alinéa 73 de l'article 1 er du projet de loi reprenait cette disposition. Toutefois, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, le juge se place à la date de la décision, qui a été prise au cours de l'année 2017. Une disposition législative votée en 2019 ne pourrait donc déterminer la décision du juge, sauf à lui donner une portée rétroactive. Par ailleurs, l'intention du législateur a été rappelée en 2016 par l'adoption par le Parlement de la disposition précitée. Elle était bien d' avoir une approche exhaustive des charges transférées.
Pour ces motifs, votre commission a souhaité supprimer l'alinéa 73. Il reviendra au juge administratif, se basant sur les travaux préparatoires à la loi NOTRe et les dispositions votées par le législateur préalablement au transfert de compétence de 2017, de se prononcer sur l'intention du législateur.
Votre commission a également adopté une série d'amendements portant spécifiquement sur l'organisation des services de mobilité en région Ile-de-France.
L'amendement COM-290 de Laure Darcos allège les obligations imposées à IDFM lorsqu'il souhaite organiser un service public de location de bicyclettes de longue durée et dépourvu d'impact sur la voirie (absence de points d'attache), en prévoyant qu'un accord préalable des communes ou EPCI concernés n'est alors pas requis.
Les amendements identiques COM-224 de Roger Karoutchi et COM-388 de Sophie Primas élargissent les possibilités données à IDFM de déléguer l'organisation des services de transport scolaires à différentes personnes publiques ou privées, en reprenant les possibilités prévues par le droit commun applicable aux autres régions.
Les amendements identiques COM-211 de Roger Karoutchi et COM-383 de Sophie Primas permettent à IDFM de remplir plus simplement ses obligations d'autorité organisatrice en matière de services de transport à vocation touristique, lorsque ceux-ci présentent les caractéristiques de services publics réguliers. Dès lors que des droits exclusifs d'exploitation ne seront pas attribués, IDFM pourra, après publicité mais sans mise en concurrence préalable, inscrire les exploitants, démontrant leur capacité à exploiter le service selon les prescriptions posées par l'établissement public, au plan régional de transport.
Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-525 et COM-555 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 1er bis (nouveau) - Possibilité pour Île-de-France Mobilités d'avoir recours à la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Roger Karoutchi, vise à permettre à Île-de-France Mobilités d'avoir recours à la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme.
I. Le droit existant
L'article L. 126-1 du code de l'environnement dispose que « lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique » en application du code de l'environnement, « l'autorité de l'État ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet , sur l'intérêt général de l'opération projetée » .
L'article L. 300-6 du code de l'urbanisme dispose quant à lui que « l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre I er du code de l'environnement , se prononcer, par une déclaration de projet , sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. Les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l'État, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme » .
Mais cette procédure n'est pas applicable aux établissements publics locaux sui generis .
Ainsi, la déclaration de projet du code de l'urbanisme ne peut être mise en oeuvre que par l'État et ses établissements publics, les régions, les départements, les communes et leurs groupements.
II. Le texte adopté par votre commission
Cet article additionnel a été inséré par votre commission, à l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi (amendement COM-217), afin de permettre à Île-de-France Mobilités , qui n'est ni un établissement public de coopération intercommunale, ni un syndicat mixte, ni un établissement public de l'État mais un établissement public administratif sui generis , de mettre en oeuvre la procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme prise sur le fondement du code de l'urbanisme.
Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé.
Article 2 (articles L. 2333-64 à L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales) - Versement mobilité
Objet : cet article apporte des modifications ponctuelles au fonctionnement du versement transport, renommé « versement mobilité ».
I. Le droit en vigueur
L'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales (CGCT) permet l'institution au niveau local d'un versement destiné au financement des transports en commun , dit « versement transport » (VT), dû par les personnes physiques ou morales, publiques ou privées , à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique à but non lucratif dont l'activité est de caractère social, qui emploient au moins onze salariés .
Ce versement peut être mis en place :
1° dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;
2° dans le ressort d'un EPCI compétent pour l'organisation de la mobilité , lorsque la population de l'ensemble des communes membres de l'établissement atteint le seuil indiqué ;
3° dans le ressort d'une métropole ou de la métropole de Lyon , sous réserve des dispositions prévues à l'article L. 5722-7-1 36 ( * ) .
Un dispositif transitoire est prévu en faveur des employeurs atteignant onze salariés en raison de l'accroissement de leurs effectifs, avec une dispense de versement pendant une durée de trois ans, puis une application progressive lors des trois années suivantes (25 %, 50 % puis 75 % du taux plein).
|
LES EFFETS DE LA RÉFORME DES SEUILS SOCIAUX ET
FISCAUX
L'article 6 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises , dit projet de loi « Pacte », modifie les règles de comptabilisation des effectifs des entreprises et les conditions d'application de différents dispositifs fiscaux ou sociaux en fonction de ces effectifs (seuils sociaux et fiscaux), en réécrivant l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale. Il prévoit en particulier que le franchissement à la hausse d'un seuil d'effectif salarié est pris en compte lorsque ce seuil a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives . En vue d'appliquer ces nouvelles règles au versement transport, l'article 6 modifie les articles L. 2333-64 (droit commun) et L. 2531-2 (Ile-de-France) du CGCT en prévoyant que l'effectif salarié employé dans chacune des zones où est institué le versement, et le franchissement du seuil de onze salariés, sont décomptés selon les modalités prévues à l'article L. 130?1 du code de la sécurité sociale. Ce dispositif remplacerait ainsi celui actuellement prévu pour le versement transport , à savoir trois années de dispense, suivies de trois années d'assujettissement progressif à taux minoré, avant une application à taux plein. Le régime actuel continuerait à s'appliquer aux entreprises qui en sont bénéficiaires au 31 décembre 2018. L'impact budgétaire de cette réforme sur le rendement du versement transport est ainsi mesuré dans l'étude d'impact du projet de loi « Pacte ». 
Source : DG Trésor, 2018. |
L'assiette du versement transport est constituée des revenus d'activité tels qu'ils sont pris en compte pour la détermination de l'assiette des cotisations d'assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie, également appelés « masse salariale » (art. L. 2333-65).
Le versement est institué par délibération du conseil municipal ou de l'organe compétent de l'établissement public, en fonction des conditions locales d'organisation des transports (art. L. 2333-66).
L'article L. 2333-67 prévoit que le taux du versement transport est fixé librement, dans la limite d'un taux plafond qui varie en fonction de la population du territoire :
- 0,55 % des salaires lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants, ou lorsqu'elle est inférieure à 10 000 habitants mais comprend au moins une commune classée commune touristique au sens de l'article L. 133-11 du code du tourisme ;
- 0,85 % lorsque la population de la commune ou de l'établissement public est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice de la mobilité ou des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en site propre ;
- 1 % lorsque la population de la commune, de la métropole de Lyon ou de l'établissement public est supérieure à 100 000 habitants ;
- 1,75 % lorsque la population de la commune, de la métropole de Lyon ou de l'établissement public de coopération est supérieure à 100 000 habitants et que l'autorité organisatrice de la mobilité ou des transports urbains a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé.
Des facultés de majoration sont prévues : +0,05 % pour les différentes formes d'intercommunalité 37 ( * ) et +0,2 % pour les territoires comprenant au moins une commune classée commune touristique.
Au total, les taux plafonds varient entre 0,55 % et 2 % en tenant compte des différentes possibilités de majoration.
TAUX PLAFOND DU VERSEMENT TRANSPORT
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AOM de moins de 10 000 habitants |
AOM entre 10 000 et 50 000 habitants |
AOM entre 50 000 et 100 000 habitants |
AOM de plus de 100 000 habitants |
|
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Taux de base |
- |
0,55% |
0,55% |
1% |
|
Si décision de réaliser une infrastructure de transport en site propre |
- |
0,55% |
0,85% |
1,75% |
|
Si intercommunalité "bonus" |
- |
+0,05% |
+0,05% |
+0,05% |
|
Si au moins une commune touristique au sein du ressort territorial de l'AOM |
0,55% |
+0,20% |
+0,20% |
+0,20% |
Source : étude d'impact du projet de loi.
En cas de modification du périmètre de l'intercommunalité ou du syndicat mixte concerné, ou de fusion d'EPCI à fiscalité propre, le taux du versement transport peut être réduit ou porté à zéro pour une durée maximale de douze ans, lorsque les communes nouvellement incluses n'étaient pas dotées d'un versement transport ou l'étaient à un taux inférieur à celui institué par la nouvelle entité.
L'article L. 2333-68 prévoit que le versement transport est affecté :
- au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l'AOM et organisés par cette autorité et des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l'AOM, concourent à la desserte de l'agglomération dans le cadre d'un contrat conclu avec l'autorité ;
- au financement des opérations visant à améliorer l'intermodalité transports en commun-vélo ;
- au financement des dépenses d'investissement et de fonctionnement de toute action relevant des compétences des AOM au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports.
Le produit perçu par l'autorité organisatrice a donc vocation à couvrir indifféremment ses dépenses de fonctionnement (subvention d'équilibre et compensations tarifaires versées à l'exploitant) et d'investissement (infrastructures de transport notamment).
L'article L. 2333-69 prévoit que le versement est effectué par les employeurs auprès des organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (réseau des URSSAF) qui précomptent sur les sommes recouvrées une retenue pour frais de recouvrement.
En application de l'article L. 2333-70, le produit du versement est apporté mensuellement au budget de la commune ou de l'établissement public . Des remboursements sont prévus au bénéfice des employeurs ayant assuré le logement de tous leurs salariés sur les lieux de travail ou effectué intégralement et à titre gratuit le transport collectif de leurs salariés, ainsi qu'au bénéfice des employeurs dont les salariés sont employés à l'intérieur des périmètres d'urbanisation des villes nouvelles ou de certaines zones d'activité industrielle ou commerciale, identifiées dans les documents d'urbanisme.
L'article L. 5722-7-2 prévoit que les syndicats mixtes compétents pour l'organisation de la mobilit é peuvent également instituer un versement transport, dans les conditions prévues par l'article L. 2333-64.
Les articles L. 2531-2 à L. 2531-11 définissent le régime du versement transport dans la région Ile-de-France . Si son fonctionnement est proche du régime de droit commun, ses plafonds sont plus élevés que pour les autres territoires.
|
ARTICLE L. 2531-4 Le taux de versement exprimé en pourcentage des salaires définis à l'article L. 2531-3 est fixé par le Syndicat des transports d'Ile-de-France dans les limites : 1° De 2,95 % à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine ; 1° bis De 2,12 % pour l'année 2017, de 2,33 % pour l'année 2018, de 2,54 % pour l'année 2019, de 2,74 % pour l'année 2020 et de 2,95 % à compter du 1er janvier 2021 dans les communes des départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ; 2° De 2,01 % dans les communes, autres que Paris et les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Syndicat des transports d'Ile-de-France, en tenant compte notamment du périmètre de l'unité urbaine de Paris telle que définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques ; 3° De 1,6 % dans les autres communes de la région d'Ile-de-France. Toute modification de taux entre en vigueur au 1 er janvier ou au 1 er juillet de chaque année ; la délibération fixant le nouveau taux est transmise par le Syndicat des transports d'Ile-de-France aux organismes de recouvrement avant, respectivement, le 1er novembre ou le 1er mai de chaque année. Les organismes de recouvrement communiquent le nouveau taux aux assujettis au plus tard un mois après ces dernières dates. |
En 2016, le montant des dépenses consacrées à l'ensemble des transports urbains hors Ile-de-France était de 8 591 M€ dont 7 217 M€ consacrés au fonctionnement et 1 374 M€ à l'investissement. Le financement de ces dépenses est assuré par :
- les employeurs publics et privés, à hauteur de 3 827 M€, via le versement transport ;
- l'Etat, pour une subvention globale de 85 M€, et les collectivités locales à hauteur de 2 760 M€ ;
- les usagers, à hauteur de 1 325 M€, via les recettes commerciales ;
- le recours à l'emprunt, pour 594 M€.
Le versement transport constitue donc la principale source de financement des politiques de mobilité organisées par les AOM, à hauteur de 44 %. Pour la région Ile-de-France, le produit du versement représente environ 3,8 Md€ soit 42 % du financement des services de mobilité.
Le tableau suivant retrace les montants des dépenses de transports collectifs pour les villes de plus de 300 000 habitants, hors Ile-de-France, ainsi que les montants des financements, en 2016.
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2016 |
Financement des TC |
Ressources de financement |
||||||
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AOM |
Population ressort territorial |
Investissement |
Fonctionnement |
Total |
Recettes tarifaires usagers |
VT |
Reste (CL, emprunt...) |
Total |
|
Lyon |
1 444 077 |
292 599 |
540 306 |
832 905 |
217 005 |
314 010 |
301 890 |
832 905 |
|
Lille |
1 148 004 |
150 080 |
361 210 |
511 290 |
83 163 |
228 282 |
199 845 |
511 290 |
|
Marseille |
1 064 919 |
41 829 |
388 785 |
430 614 |
84 641 |
236 341 |
109 632 |
430 614 |
|
Toulouse |
996 514 |
167 127 |
529 095 |
696 222 |
63 293 |
245 101 |
387 828 |
696 222 |
|
Bordeaux |
774 929 |
126 264 |
296 373 |
422 637 |
67 547 |
171 799 |
183 291 |
422 637 |
|
Nantes |
636 013 |
31 392 |
155 837 |
187 229 |
61 764 |
147 445 |
- 21 980 |
187 229 |
|
Lens-Béthune |
599 816 |
37 214 |
118 057 |
155 271 |
ND |
49 318 |
ND |
ND |
|
Nice |
544 977 |
229 462 |
166 650 |
396 112 |
39 564 |
78 818 |
277 730 |
396 112 |
|
Rouen |
499 570 |
56 105 |
129 993 |
186 098 |
24 891 |
95 517 |
65 690 |
186 098 |
|
Strasbourg |
484 922 |
19 337 |
126 279 |
145 616 |
50 978 |
97 275 |
- 2 637 |
145 616 |
|
Montpellier |
457 760 |
64 649 |
130 792 |
195 441 |
36 840 |
83 286 |
75 315 |
195 441 |
|
Grenoble |
451 752 |
131 069 |
183 652 |
314 721 |
33 218 |
100 561 |
180 942 |
314 721 |
|
Rennes |
444 723 |
566 078 |
168 525 |
734 603 |
37 522 |
104 577 |
592 504 |
734 603 |
|
Toulon |
434 409 |
36 213 |
83 931 |
120 144 |
16 426 |
52 174 |
51 544 |
120 144 |
|
Saint-Etienne |
395 955 |
32 754 |
72 189 |
104 943 |
56 966 |
15 883 |
32 094 |
104 943 |
|
Aix-en-Provence |
395 523 |
24 514 |
83 762 |
108 276 |
72 782 |
5 129 |
30 365 |
108 276 |
|
Valenciennes |
354 002 |
57 396 |
99 662 |
157 058 |
47 821 |
13 617 |
95 620 |
157 058 |
Source : CEREMA enquête annuelle sur les transports urbains (DGITM-CEREMA-GART-UTP).
En 2017, sur 338 AOM identifiées, 259 avaient instauré un versement transport (77 %), avec en moyenne un taux de 1,48 %. Le tableau suivant présente la part des autorités organisatrices de transport urbain qui atteignent le plafond du taux du versement transport, par catégorie, à partir d'une enquête menée en 2012.
|
Pourcentage des AOTU au taux plafond |
|
|
18 AOTU de plus de 300 000 habitants |
67% |
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61 AOTU de plus de 100 000 habitants |
39% |
|
77 AOTU de plus de 50 000 habitants |
47% |
|
80 AOTU de plus de 10 000 habitants |
24% |
Source : étude d'impact du projet de loi.
Versement transport additionnel
En outre, l'article L. 5722-7 du CGCT permet à un syndicat mixte de transport (loi SRU) d'instaurer un versement transport additionnel destiné au financement des transports dans un espace à dominante urbaine d'au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale AOM. Les conditions d'assujettissement, de recouvrement et de remboursement du VT additionnel sont identiques à celles prévues pour le VT de base.
Le taux du VT additionnel ne peut excéder 0,5 % . Dans le ressort territorial d'une AOM, ce taux est si nécessaire réduit de sorte que le total de ce taux et du taux maximum susceptible d'être institué par l'autorité compétente au titre de l'article L. 2333-67 n'excède pas le taux maximum qui serait autorisé au titre de ce même article dans le ressort de l'AOM concernée.
II. Le projet de loi initial
L'article 2 transforme le versement transport en « versement mobilité » (VM), en vue de clarifier sa finalité, incluant les nouvelles mobilités, actives et partagées. Toutefois, il conditionne son institution à la mise en place d'un service régulier de transport public , compte tenu de l'importance des dépenses nécessaires en termes d'investissement et de fonctionnement 38 ( * ) .
Le I modifie le code général des collectivités territoriales.
Le 1° procède à une coordination à l'intitulé de la section 8 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie.
Le 2° modifie l'article L. 2333-64, relatif aux principes généraux du VM, pour prévoir que le versement est destiné au financement des services de mobilité , non plus seulement des transports en commun 39 ( * ) .
Le 3° réécrit l'article L. 2333-66, relatif à l'autorité compétente pour instituer le VM, en visant désormais le conseil municipal ou l'organe compétent de l'établissement public qui organise au moins un des services mentionnés aux 1° du I de l'article L. 1231-1-1 du code des transports, c'est-à-dire un service régulier de transport public de personnes.
S'agissant des AOM qui souhaiteraient mettre en place des services de mobilité autres que des services réguliers, l'exposé des motifs du projet de loi indique : « Le Gouvernement s'assurera, le cas échéant dans le cadre d'une prochaine loi de finances rectificative, que les autorités organisatrices de la mobilité qui n'organisent pas des services réguliers de transport public de personnes disposent des moyens adaptés aux autres services de mobilité qu'elles organisent ».
Le 4° procède à des coordinations à l'article L. 2333-67 relatif aux taux du VM.
Le 5° procède à des coordinations à l'article L. 2333-68 relatif à l'affectation du VM.
Les 6°, 7°, 8° procèdent à des coordinations aux articles L. 2333-65, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-6 et L. 2531-9.
Les 9° et 10° procèdent à des coordinations à l'article L. 2333-68 relatif à l'affectation du VM institué par Ile-de-France Mobilités.
Versement mobilité additionnel
Le 11° modifie l'article L. 5722-7 relatif au versement mobilité additionnel pouvant être institué par un syndicat mixte de transport.
Outre des coordinations et la correction d'une erreur de référence, ces modifications changent le référentiel utilisé en remplaçant la notion d'« espace à dominante urbaine », dont la dernière mise à jour a été effectuée en 1999, par celle d'« aire urbaine », désormais retenue par l'Insee. Aux aires urbaines d'au moins 50 000 habitants s'ajoutent les communes dites multipolarisées des grandes aires urbaines.
Selon l'étude d'impact, outre le SYTRAL, dont la gouvernance et les modes de financement seront fixés par voie d'ordonnance, quatre syndicats mixtes de transport ont instauré un VT additionnel 40 ( * ) . L'étude d'impact relève que cette évolution pourrait conduire à une perte de recettes pour ces syndicats, en citant des estimations effectuées par deux d'entre eux, à hauteur de 750 000€.
Par ailleurs, il est précisé que le taux du VM additionnel peut être porté à zéro si nécessaire, pour assurer que son cumul avec le taux du VM instauré par les AOM sur le même territoire ne dépasse pas le taux plafond prévu par l'article L. 2333-67.
Le II prévoit que le nouveau référentiel relatif à l'aire urbaine pour l'instauration du versement mobilité additionnel s'appliquera à compter du 1 er janvier 2021 pour les syndicats mixtes de transport existant avant la date de publication de la présente loi.
Par ailleurs, une nouvelle faculté est donnée à un syndicat mixte de transport, pas décision motivée, de réduire ou porter à zéro le taux du versement mobilité additionnel sur le périmètre de certains EPCI qui le composent. Cette modulation s'appuiera sur un critère déterminé par le syndicat à partir de la densité de la population et du potentiel fiscal, tel que défini à l'article L. 2334-4. Il est précisé que la modulation devra être en rapport avec l'écart constaté entre les différents EPCI à l'aune de ce critère.
Le 12° modifie l'article L. 5722-7-1 qui confère à un syndicat mixte compétent en matière d'organisation de la mobilité la possibilité d'instaurer un versement mobilité. Outre une coordination, ces modifications permettent à un tel syndicat de procéder à la même modulation que celle désormais permise à l'article L. 5722-7 pour un syndicat mixte de transport en matière de VM additionnel.
Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette modulation du VM et du VM additionnel vise à rendre plus attractive la forme du syndicat mixte pour certaines intercommunalités actuellement réticentes à supporter un taux uniforme de prélèvement, jugé inadapté à leur situation économique.
III. La position de votre commission
Votre commission juge indispensable de donner aux collectivités territoriales et à leurs groupements les ressources financières nécessaires pour qu'elles puissent se saisir de la compétence d'organisation de la mobilité dans les territoires peu denses . À défaut, la nouvelle répartition de cette compétence n'aura aucun effet concret sur le désenclavement des territoires et le développement de mobilités plus durables, comme alternatives à la voiture individuelle.
À ce titre, elle a considéré irrecevable la perspective offerte par le Gouvernement, renvoyant le traitement de cette question à un futur projet de loi de finances.
En vue d'apporter une première réponse à la problématique du financement des services de mobilité dans les territoires peu denses, votre commission a donc adopté l'amendement COM-483 de votre rapporteur, afin de permettre l'institution d'un versement mobilité même en l'absence de services réguliers de transport . Compte tenu des moindres besoins de financement liés à l'organisation de tels services, elle a retenu un taux plafond minoré à 0,3 %.
Comme l'a souligné votre rapporteur, cette modification est nécessaire mais pas suffisante pour régler le problème du financement de la mobilité en zone rurale , dès lors que l'assiette fiscale du versement mobilité sera limitée dans les territoires où le nombre d'entreprises et/ou de salariés qu'elles emploient est faible. Par conséquent, il était nécessaire d'apporter une solution complémentaire aux autorités organisatrices dans ces territoires. C'est l'objet de l'amendement COM-624 de votre rapporteur, adopté par votre commission et insérant l'article 2 bis .
Votre commission a par ailleurs adopté les amendements rédactionnels COM-270 et COM-271 de Michèle Vullien et COM-556, COM-557, COM-558 et COM-559 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau) - Attribution d'une fraction de TICPE au financement des services de mobilité
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, vise à attribuer une fraction de TICPE au financement des services de mobilité organisés par les communautés de communes.
I. Le droit en vigueur
L'article 265 du code des douanes prévoit que les produits pétroliers et assimilés utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible de chauffage sont assujettis à une taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
La liste des produits pétroliers soumis à la TICPE et les tarifs applicables sont précisés par le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes. Le tableau C dresse la liste des produits qui sont exemptés de TICPE, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Les tarifs de TICPE sont appliqués à la masse ou aux volumes mis à la consommation.
Dans le projet de loi de finances pour 2019, le produit attendu de la TICPE pour l'année 2019 était estimé à 37,7 milliards d'euros (Md€), ainsi répartis :
- 17 Md€ pour le budget général de l'Etat ;
- 12,3 Md€ pour les collectivités territoriales, essentiellement en vue de financer les dépenses sociales ;
- 7,2 Md€ pour le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » ;
- 1,2 Md€ au budget de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).
Lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2019, notre collègue Jean-François Longeot, rapporteur pour avis de votre commission sur la première partie du PLF, avait regretté qu' une faible part du produit de la TICPE, par ailleurs très dynamique , soit consacrée à la transition écologique : « L'essentiel des recettes supplémentaires issues de l'augmentation de la fiscalité énergétique n'est pas alloué au financement de nouvelles mesures de transition écologique, mais abonde le budget général de l'État pour compenser d'autres mesures en faveur des entreprises ou des ménages » 41 ( * ) . À son initiative, votre commission avait alors proposé de donner une vraie finalité environnementale à ce prélèvement , en attribuant une fraction du produit de la TICPE aux collectivités et groupements élaborant un plan climat-air-énergie territorial (PACET) ou un schéma climat-air-énergie (SRACE), afin d'accompagner les projets locaux de transition, en faveur de la rénovation énergétique des logements, des énergies renouvelables et des mobilités durables. Adoptée à une large majorité par le Sénat, cette proposition avait toutefois été supprimée par l'Assemblée nationale en lecture définitive.
II. Le texte adopté par votre commission
Votre commission a créé cet article additionnel en adoptant l'amendement COM-624 de votre rapporteur.
La faculté donnée aux communautés de communes d'instituer le versement mobilité - y compris lorsqu'elles organisent des services non réguliers - ne permettra pas de répondre entièrement aux besoins de financement de la mobilité dans ces territoires , dès lors que ce prélèvement a pour assiette la masse salariale.
En effet, la répartition inégale des activités et des emplois limitera fortement le rendement du versement mobilité dans certaines zones . Selon les données transmises à votre rapporteur, le rendement moyen du versement transport est actuellement de 10 euros par habitant par an par dixième de pourcentage de VT pour les autorités qui l'ont instauré, et le rendement moyen potentiel serait de 4 euros par habitant par an par dixième de pourcentage de VM dans les territoires aujourd'hui non couverts par une autorité organisant effectivement des services de transport, avec un facteur de variation d'au moins 2 entre territoires.
De telles disparités compromettent la possibilité pour certaines communautés de communes de se saisir de la compétence d'organisation de la mobilité , indépendamment des besoins de financement, qui résulteront des choix de chaque autorité organisatrice en matière de services. Si certaines communautés de communes pourront surmonter ces difficultés en intégrant un syndicat mixte, couvrant un périmètre plus vaste et capable d'effectuer une péréquation interne entre les intercommunalités membres, d'autres communautés de communes éloignées de zones urbaines pourraient être durablement empêchées d'organiser des services faute de ressources suffisantes.
À ce jour, le Gouvernement n'a proposé aucune piste concrète pour répondre à cette difficulté pourtant avérée et reconnue par la ministre lors de son audition par votre commission le 13 février 2019. En complément du versement mobilité, votre commission a donc souhaité proposer une solution de financement aux autorités organisatrices dont le potentiel fiscal est limité par le manque d'activités économiques implantées dans leur ressort territorial.
Le présent article prévoit ainsi d'attribuer une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) revenant à l'Etat au financement des services de mobilité dans les territoires peu denses.
Y seront éligibles les communautés de communes dont le rendement du versement mobilité rapporté à la population sera inférieur à un montant fixé par voie réglementaire à partir du rendement par habitant constaté pour les AOM dont le ressort territorial est essentiellement urbain (métropoles, métropole de Lyon, communautés urbaines, communautés d'agglomération).
La fraction de TICPE alors attribuée sera calculée de façon à compléter le produit du VM perçu par une communauté de communes afin d'atteindre le montant fixé par voie réglementaire, dans une logique d'additionnalité . Les modalités d'attribution de cette fraction, exclusivement destinée à financer des services de mobilité, seront précisées dans un contrat conclu entre l'État et la communauté de communes concernée.
L'utilisation d'une partie du produit de la TICPE pour financer des services de mobilité dans les territoires ruraux donnera une vraie finalité environnementale à cette taxe acquittée par les automobilistes , en leur proposant des alternatives crédibles à l'utilisation de la voiture individuelle.
Par ailleurs, ce dispositif permettra de mettre en place un système de solidarité en faveur des territoires dont le potentiel fiscal est limité et qui sont souvent ceux qui bénéficieront le plus de l'organisation de nouveaux services de mobilité.
Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.
Article 3 - Habilitation à créer par ordonnance un établissement public local remplaçant le SYTRAL
Objet : cet article habilite le Gouvernement à créer par voie d'ordonnance un établissement public local remplaçant le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise.
I. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports, la métropole de Lyon est autorité organisatrice de la mobilité , en lieu et place des communes situées sur son territoire. L'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatif aux compétences exercées par la métropole, précise qu'elle est compétente en matière d'organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports, ainsi que de création, d'aménagement et d'entretien de la voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon, de signalisation, de parcs et aires de stationnement, de plan de déplacements urbains et d'abris de voyageur.
Le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « loi SRU », dont le régime est fixé par les articles L. 1231-10 à L. 1231-13 du code des transports 42 ( * ) . En application de l'article L. 1231-11, le SYTRAL s'est vu confier à la demande de ses membres l'organisation de plusieurs services :
- les services de transport urbain , d'une part, sur le territoire de la métropole de Lyon, de la communauté de communes de l'Est lyonnais (CCEL) et de six communes adhérentes 43 ( * ) , et, d'autre part, sur le territoire de la communauté d'agglomération Villefranche-Beaujolais-Saône (CAVBS), respectivement sous les noms « Transports en commun lyonnais (TCL) » et « Libellule » ;
- les services de transport interurbain sur le territoire du département du Rhône, hors transport à la demande, appelés « Cars du Rhône » 44 ( * ) ;
- la liaison express par tramway entre le centre de Lyon et l'aéroport Saint-Exupéry, appelée « Rhônexpress » ;
- un service de transport à la demande pour les personnes à mobilité réduite, appelé « Optibus ».
Au total, le SYTRAL organise des services de transport sur le territoire de 278 communes, pour 1,8 million d'habitants. Les transports en commun représentent 1,7 million de voyages par jour.
PÉRIMÈTRE D'INTERVENTION ET SERVICES DE TRANSPORT ORGANISÉS PAR LE SYTRAL
Source : SYTRAL.
En matière de planification, le SYTRAL a approuvé le 8 décembre 2017 un plan de déplacements urbains (PDU) pour la période 2017-2030. Le territoire d'application de ce PDU correspond à la métropole de Lyon, à la CCEL et aux six communes adhérentes.
Selon l'article L. 5722-7-1 du CGCT, le syndicat mixte chargé des transports auquel la métropole de Lyon transfère les compétences d'infrastructures de transports collectifs, de gestion et d'exploitation des réseaux de transports collectifs peut instituer en lieu et place de celle-ci le versement transport dans les conditions prévues à l'article L. 2333-64 du code des transports.
Le budget du SYTRAL représente 940 M€ de dépenses en 2019, ainsi financées :
- 365,9 M€ par le versement transport (38,9 %) ;
- 263,8 M€ par les recettes commerciales (28,1 %) ;
- 194,9 M€ par la participation des collectivités territoriales (20,7 %) ;
- 75,4 M€ par l'emprunt (8 %) ;
- 40,2 M€ par des recettes diverses (4,3 %).
Un versement transport a été institué dans les différents territoires composant le SYTRAL, à un taux fixé à 1,85 % pour les communes de la métropole de Lyon, la CCEL et les six communes adhérentes. Un versement transport additionnel a également été institué par le syndicat.
En termes de gouvernance, le comité syndical comprend 31 élus, dont 23 représentant la métropole, 4 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes et 4 pour les intercommunalités.
II. Le projet de loi initial
L'article 3 comprend deux habilitations à procéder par voie d'ordonnance en vue de réformer la gouvernance et le fonctionnement de l'entité chargée d'organiser les services de transport sur le territoire du département du Rhône.
Le I habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à :
- la création d'un établissement public local doté d'une mission d'autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, des services de transport scolaire définis à l'article L. 3111-7 du code des transports et, à ce titre, chargé de la gestion de la liaison express entre Lyon et l'aéroport Saint-Exupéry, ainsi que les conditions dans lesquelles les membres de l'établissement pourront continuer à exercer certaines compétences en tant qu'autorités organisatrices ;
- la définition du périmètre d'intervention de cet établissement ;
- la substitution de cet établissement au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise.
L'habilitation prévoit que l'établissement ainsi créé associera à titre obligatoire la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, certaines communautés d'agglomération et certaines communautés de communes.
Le II habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour :
- préciser les conditions dans lesquelles l'établissement ainsi créé pourra prélever un versement destiné au financement des services de mobilité et en moduler le taux, selon des règles qui pourront lui être spécifiques ;
- prévoir toutes les mesures transitoires ou de coordination requises pour la création de l'établissement, dans le code des transports, le code général des collectivités territoriales et la présente loi, en particulier pour déterminer les conditions d'application du PDU approuvé par le SYTRAL et en cours de validité lors de l'entrée en vigueur de la présente loi jusqu'à l'adoption du plan de mobilité prévu à l'article L. 1214-1 du code des transports tel que modifié par l'article 5 de la présente loi.
Ces deux habilitations sont d'une durée d'un an à compter de la publication de la présente loi.
Le III prévoit qu'un projet de ratification des ordonnances prises en application des I et II devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de leur publication.
Selon l'étude d'impact du projet de loi, ces habilitations visent à permettre la prise en compte « des spécificités existantes en matière d'organisation des mobilités sur ce territoire ». Le transfert de la compétence d'AOM aux communautés de communes « pourrait venir heurter la gouvernance et la pertinence du SYTRAL si les nouvelles AOM n'y adhéraient pas ». Le principal risque identifié serait une remise en cause du périmètre actuel d'intervention du syndicat, en cas de prise de la compétence d'organisation de la mobilité par certaines intercommunalités.
En vue d'assurer une gouvernance stable et unifiée, l'article 3 prévoit ainsi l'adhésion obligatoire de certaines collectivités et groupements au futur établissement public. Le Gouvernement précise dans l'étude d'impact que cette adhésion permettrait néanmoins aux collectivités et groupements adhérents d'exercer librement leur compétence d'organisation de la mobilité dans les domaines non couverts par le SYTRAL, en citant les mobilités actives et partagées.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'Etat a considéré que l'atteinte portée au principe de libre administration des collectivités territoriales par le mécanisme d'adhésion obligatoire prévu par l'habilitation se justifiait par l'importance du réseau géré par le SYTRAL actuel, impliquant une gestion stable et une forte capacité d'anticipation des investissements, et restait proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi.
Le Gouvernement a justifié auprès de votre rapporteur le recours à des habilitations par la concertation encore nécessaire avec les parties prenantes quant au fonctionnement du futur établissement public.
III. La position de votre commission
Compte tenu des spécificités institutionnelles de l'organisation des mobilités dans le département du Rhône et de l'importance des services de mobilité organisés, votre commission juge légitime la création par voie législative d'un établissement public sui generis .
Elle a adopté l'amendement COM-413 de Michèle Vullien afin d' identifier les EPCI concernés par le mécanisme d'adhésion obligatoire , en vue de donner de la prévisibilité aux parties prenantes, et d' apporter des précisions à la gouvernance du futur établissement public , compte tenu de l'importance de la métropole de Lyon, tant sur le plan démographique (72 % de la population rhodanienne) que sur le plan financier (88 % des recettes issues du versement transport et de la participation des collectivités territoriales).
Votre commission a également adopté les amendements rédactionnels COM-554 et COM-564 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE II - Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de la mobilité au service de l'intermodalité
Section 1 - Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité
Article 4 (articles L. 1215-1, L. 1215-1-1 et L. 1231-5 [nouveaux] et articles L. 1231-10, L. 1231-11 et L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9 et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Rôle de chef de file de la région et comité des partenaires
Objet : cet article vise à préciser le rôle de chef de file de la région en matière de mobilité et à instituer un comité des partenaires auprès de chaque autorité organisatrice de la mobilité.
I. Le droit en vigueur
Chef de filât de la région en matière de transport
Depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), la région s'est vue confier un rôle de chef de file en matière de transport , en complément de ses compétences en tant qu'autorité organisatrice des transports d'intérêt régional.
L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit en effet que la région est chargée d' organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports , notamment à l'aménagement des gares.
Le chef de filât des régions s'exerce notamment dans le cadre du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), créé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), intégrant la planification régionale antérieure en matière d'intermodalité (ancien schéma régional de l'intermodalité - SRI) et la planification régionale des infrastructures de transports (ancien schéma régional des infrastructures des transports - SRIT).
L'article L. 4251-1 du CGCT prévoit que le Sraddet fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l'air. Des règles générales sont énoncées pour contribuer à atteindre ces objectifs, sans méconnaître les compétences de l'Etat et des autres collectivités territoriales.
Le contenu de la planification régionale en matière de mobilité est précisé par les articles L. 1213-1 à L. 1213-3-1 au sein du chapitre III « La planification régionale » du titre I er du livre II de la première partie du code des transports.
En matière d'infrastructures, l'article L. 1213-1 lui attribue comme objectifs prioritaires de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires. Ces objectifs doivent être fixés selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison. Les modalités de leur mise en oeuvre et les critères de sélection des actions retenues doivent également être précisés par cette planification.
En matière d'intermodalité, l'article L. 1213-3 prévoit que la planification régionale coordonne les politiques conduites en matière de transport public réguliers et à la demande par les collectivités territoriales et leurs groupements en ce qui concerne l' offre de services , l' information des usagers, la tarification et la billettique , en tenant compte notamment des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail.
Elle doit également comprendre des mesures de coordination relatives aux pôles d'échanges stratégiques entrant dans le champ de l'article L. 3114-1 45 ( * ) et relevant du service public et les objectifs d'aménagements nécessaires à la mise en oeuvre de connexions entre les différents réseaux de transport et modes de déplacement , en particulier les modes non polluants.
Comité des partenaires auprès des autorités organisatrices
Les articles R. 1231-4 et R. 1231-7 du code des transports permettent la création d'un comité des partenaires du transport public auprès de chaque autorité compétente pour l'organisation des transports publics urbains mentionnée à l'article L. 1231-8 46 ( * ) ou de chaque syndicat mixte de transport mentionné à l'article L. 1231-10.
Le comité est consulté sur l'offre, les stratégies tarifaires et de développement, la qualité des services de transport, et le service d'information multimodale à l'intention des usagers proposés par l'autorité ou le syndicat mixte.
Il comprend notamment des représentants des organisations syndicales locales des transports collectifs et des associations d'usagers des transports collectifs, notamment de personnes handicapées.
Le comité des partenaires du transport public en Ile-de-France, consulté par le syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) sur la politique de mobilité, fait l'objet de dispositions spécifiques aux articles D. 1241-67 à D. 1241-76.
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COMPOSITION DU COMITÉ DES PARTENAIRES DU TRANSPORT PUBLIC EN ÎLE-DE-FRANCE ARTICLE D. 1241-69 DU CODE DES TRANSPORTS Le comité des partenaires du transport public en Ile-de-France comprend : 1° Au titre des organisations syndicales, sept représentants des salariés d'Ile-de-France, désignés sur proposition des unions régionales des organisations syndicales représentatives de salariés ; 2° Au titre des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires, cinq représentants, dont trois représentants désignés sur proposition des représentations régionales d'Ile-de-France des organisations professionnelles patronales représentatives, et deux représentants désignés sur proposition de la chambre de commerce et d'industrie de Paris - Ile-de-France ; 3° Au titre des usagers des transports collectifs, quatre représentants d'associations d'usagers et un représentant d'une association de consommateurs proposée par le Conseil national de la consommation ; 4° Au titre des collectivités participant au financement des services de transport de personnes d'Ile-de-France, sept représentants des communes d'Ile-de-France ou de leurs groupements, dont quatre représentants désignés sur proposition de l'association des maires d'Ile-de-France, et trois représentants désignés sur proposition du groupement des autorités responsables de transport parmi les membres de sa commission Ile-de-France. |
II. Le projet de loi initial
Le I de l'article 4 modifie le code des transports en vue, d'une part, de préciser le rôle de chef de file de la région en matière de mobilité, et, d'autre part, de créer un comité des partenaires auprès de chaque autorité organisatrice de la mobilité.
Compléments sur le chef de filât de la région
Le 1° du I insère un chapitre V additionnel intitulé « Modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité » au sein du titre I er du livre II de la première partie, composé d'une section 1 « Dispositions générales » et d'un article L. 1215-1 unique.
Cet article rappelle que, dans les conditions fixées par les articles L. 1111-9 et L. 1111-9-1 du CGCT, et pour l'exercice des missions définies au II du même article L. 1111-9, la région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité .
Il précise que cette coordination concerne notamment :
1° les différentes formes de mobilité et l'intermodalité, en matière de desserte, d'horaires, de tarification, d'information et d'accueil du public ;
2° la création, l'aménagement et le fonctionnement des pôles d'échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles ou aires ;
3° les modalités de gestion des situations dégradées afin d'assurer la continuité du service rendu aux usagers au quotidien ;
4° le recensement et la diffusion des pratiques de mobilité et des actions mises en oeuvre en particulier pour améliorer la cohésion sociale et territoriale ;
5° l'aide à la conception et à la mise en place d'infrastructures de transports ou de services de mobilité par les autorités organisatrices de la mobilité.
Ces actions s'exerceront à l'échelle de bassins de mobilité , définis et délimités par la région.
Création d'un comité des partenaires auprès de chaque AOM
Le 2° du I insère après l'article L. 1231-4 47 ( * ) un article L. 1231-5 nouveau.
Cet article prévoit que chaque autorité organisatrice de la mobilité (art. L. 1231-1) et autorité organisatrice de la mobilité régionale (art. L. 1231-3) crée un comité des partenaires , consulté avant toute évolution substantielle de l'offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l'information mise en place. Le comité est également consulté par l'AOM avant toute instauration du versement mobilité ou évolution de son taux et avant l'adoption du plan de mobilité (art. L. 1214-1) ou du plan de mobilité rurale (art. L. 1214-36-1).
Lorsque la région intervient en tant qu'AOM en lieu et place d'une communauté de communes, en application du II de l'article L. 1231-1, le comité des partenaires est créé par la région à l'échelle pertinente, qui ne peut excéder celle d'un bassin de mobilité. Par ailleurs, dans cette configuration, le comité associe des représentants des communes ou de leurs groupements.
La composition du comité sera définie par voie réglementaire .
Modifications diverses
Les 3° et 4° du I apportent des modifications aux articles L. 1231-10 et L. 1231-11, relatifs aux syndicats mixtes de transport.
Outre des mises en cohérence liées au remplacement de la notion de transport par celle de mobilité, elles donnent la possibilité au département, qui n'est pas autorité organisatrice de la mobilité, d'être membre d'un syndicat mixte de transport.
Elles étendent également à l'ensemble des services de mobilité , y compris les services ferroviaires lorsque la région est membre, la possibilité pour un syndicat d'organiser certains services en lieu et place de ses membres, et clarifie la possibilité d'organiser un service non seulement pour plusieurs mais également pour un seul des membres d'un syndicat.
Application en Île-de-France
Le 5° du I complète l'article L. 1241-1 tel que modifié par l'article 1 er du projet de loi, en vue de prévoir au niveau législatif la création d'un comité des partenaires par Ile-de-France Mobilités (ex-Stif), selon les règles fixées par l'article L. 1231-5 et comprenant notamment des représentants des communes d'Ile-de-France ou de leurs groupements.
Le 6° du I diffère l'entrée en vigueur de ces nouvelles règles au prochain renouvellement du comité des partenaires du transport public en Ile-de-France, compte tenu de sa préexistence à la présente loi et de son fonctionnement formalisé au niveau réglementaire 48 ( * ) .
Le II de l'article 4 modifie le code général des collectivités territoriales.
Extension du rôle de chef de file de la région
Le 1° du II réécrit le 7° de l'article L. 1111-9, relatif au rôle de chef de file de la région . Il prévoit ainsi que la région est chargée d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives « à l'organisation des mobilités , notamment à l'intermodalité, à la complémentarité entre les modes de transports et à l'aménagement des gares ». Cette nouvelle rédaction, plus large, consacre le rôle de la région comme coordinatrice de l'organisation des mobilités sur le territoire régional.
Assistance technique du département en matière de mobilité
Le 2° du II complète l'article L. 3232-1-1, relatif à l'assistance technique que le département met à disposition des communes et des EPCI qui ne disposent pas des moyens suffisants pour exercer leurs compétences dans plusieurs domaines (assainissement, prévention des inondations, voirie...), les modalités de cette assistance étant fixées par convention. Le périmètre de cette assistance est étendu à l'exercice des compétences en matière de mobilité .
III. La position de votre commission
Votre commission estime qu' une coopération étroite entre les autorités organisatrices est essentielle pour favoriser une mobilité fluide et sans rupture de prise en charge , en particulier pour les déplacements quotidiens vers et depuis les gares et pôles multimodaux. Elle a donc souhaité renforcer les outils de coordination entre la région, les autorités organisatrices et les syndicats mixtes de transport.
Votre commission a adopté les amendements identiques COM-477 de votre rapporteur et COM-127 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, en vue d' apporter des précisions à la procédure d'identification des bassins de mobilité par la région . Ces modifications établissent clairement la nécessité d'une concertation avec les AOM, les syndicats mixtes de transport, les départements, ainsi que les communautés de communes ou communes isolées, lorsque la région intervient en tant qu'AOM sur leur territoire. À la suite de cette concertation, un projet de cartographie des bassins de mobilité sera soumis pour avis à ces collectivités et groupements. Par ailleurs, il est précisé que ces bassins devront couvrir l'ensemble du territoire régional.
Les bassins de mobilité permettront de dépasser les périmètres administratifs, pour correspondre davantage aux besoins de mobilité quotidienne des habitants , en particulier les flux de rabattement vers les gares et pôles d'échanges multimodaux, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi cohérent, atteignant une taille critique suffisante.
En complément, votre commission a adopté les amendements identiques COM-478 de votre rapporteur et COM-128 de la rapporteure pour avis de la commission des lois en vue d' inscrire dans la loi le dispositif des contrats opérationnels de mobilité.
Un contrat opérationnel de mobilité sera conclu à l'échelle de chaque bassin de mobilité entre la région, les AOM, les syndicats mixtes de transport et les départements concernés. Les EPCI et tout autre partenaire pourront également y être associés.
Ces contrats seront des instruments essentiels pour préciser les modalités concrètes de la coordination entre les différentes autorités organisatrices , en particulier en matière de dessertes, d'horaires, de tarification, d'information du public, de création de pôles d'échanges multimodaux et de systèmes de rabattement, ainsi que de gestion des situations dégradées.
Ils devront fixer des objectifs et des indicateurs permettant d'en mesurer l'efficacité, et leur mise en oeuvre fera l'objet d'un bilan annuel, présenté aux comités des partenaires concernés dans le bassin de mobilité. Outre ces éléments essentiels et obligatoires du contrat prévus par la loi, les cocontractants seront libres d'y ajouter les stipulations qu'ils jugeront utiles d'insérer.
En adoptant l'amendement COM-129 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a prévu que le comité des partenaires sera réuni au moins une fois par an.
Votre commission a adopté l'amendement COM-244 de Michèle Vullien visant à modifier la formulation retenue pour le rôle de chef de file de la région à l'article L. 1111-8 du CGCT. En vue d'éviter toute ambiguïté quant à ce chef de filât, qui ne saurait se traduire par une tutelle de la région sur les AOM, il a été décidé de faire référence « aux mobilités » plutôt qu' « à l'organisation des mobilités ».
Enfin, votre commission a adopté l'amendement de précision COM-560 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Section 2 - Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises
Article 5 (articles L. 1231-3-2, L. 1214-1 à L. 1214-8-2, L. 1214-12, L. 1214-14 à L. 1214-16, L. 1214-24, L. 1214-30 à L. 1214-32, L. 1214-33 et articles L. 1214-2-1, L. 1214-2-2, L. 1214-23-2, L. 1214-23-3, L. 1214-29-1, L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2 [nouveaux] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16 et L. 151-47 du code de l'urbanisme, article L. 222-8 du code de l'environnement) - Substitution des plans de déplacements urbains par les plans de mobilité
Objet : cet article vise à remplacer les plans de déplacements urbains par des plans de mobilité ainsi qu'à compléter le contenu de plusieurs documents de planification en matière de logistique.
I. Le droit en vigueur
Les plans de déplacements urbains (PDU)
Créé par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), le plan de déplacements urbains (PDU) est le principal document de planification de la mobilité au niveau local. Il a été rendu obligatoire pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.
Le régime du PDU est fixé par les articles L. 1214-1 à L. 1214-37 du code des transports, regroupés au sein du chapitre IV « Les plans de déplacements urbains » du titre I er du livre II de la première partie, constitué de quatre sections.
La section 1 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-1 à L. 1214-13, définit les objectifs et la portée juridique du PDU .
L'article L. 1214-1 prévoit à titre général que le PDU détermine les principes régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM).
L'article L. 1214-2 définit les différents objectifs poursuivis par le PDU :
1° l' équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilités d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé , d'autre part ;
2° le renforcement de la cohésion sociale et urbaine , notamment l'amélioration de l'accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que des personnes âgées ;
3° l' amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en opérant, pour chacune des catégories d'usagers, un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste ;
4° la diminution du trafic automobile ;
5° le d éveloppement des transports collectifs et des moyens de déplacement les moins consommateurs d'énergie et les moins polluants , notamment l'usage de la bicyclette et la marche à pied ;
6° l'amélioration de l'usage du réseau principal de voirie dans l'agglomération, y compris les infrastructures routières nationales et départementales, par une répartition de son affectation entre les différents modes de transport et des mesures d'information sur la circulation ;
7° l'organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant les zones où la durée maximale de stationnement est réglementée, les zones de stationnement payant, les emplacements réservés aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, la politique de tarification des stationnements sur la voirie et dans les parcs publics corrélée à la politique de l'usage de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités particulières de stationnement et d'arrêt des véhicules de transport public, des taxis et des véhicules de livraison de marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d'être prises pour certaines catégories d'usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label « autopartage » tel que défini par voie réglementaire ;
8° l'organisation des conditions d'approvisionnement de l'agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison et les poids et dimensions des véhicules de livraison dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité, en prenant en compte les besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant l'utilisation des infrastructures logistiques existantes, notamment celles situées sur les voies de pénétration autres que routières et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ;
9° l'amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l'utilisation par leur personnel des transports en commun et le recours au covoiturage ;
10° l'organisation d'une tarification et d'une billettique intégrées pour l'ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l'utilisation des transports collectifs par les familles et les groupes ;
11° la réalisation, la configuration et la localisation d'infrastructures de charge destinées à favoriser l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables.
L'article L. 1214-3 définit le périmètre de l'obligation d'élaborer un PDU : les ressorts territoriaux des AOM inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement 49 ( * ) ou recoupant celles-ci. En dehors de ces configurations, l'élaboration d'un PDU demeure facultative.
Les articles L. 1214-4 à L. 1214-7 fixent les conditions d'articulation entre un PDU et plusieurs documents, actes ou décisions .
L'article L. 1214-4 prévoit que le PDU peut ainsi réduire ou supprimer dans un périmètre délimité certaines obligations en matière d'aires de stationnement prévues par les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV).
Par ailleurs, les articles L. 1214-5 et L. 1214-6 prévoient que les actes pris au titre de la police du stationnement et de la gestion du domaine public routier, et les décisions prises au titre de la voirie et de la police de la circulation qui ont des effets sur les déplacements, sont compatibles ou rendus compatibles avec le PDU.
L'article L. 1214-7 définit la relation entre le PDU et plusieurs documents qui sont dotés d'une valeur supérieure . Il doit ainsi être compatible avec :
- la planification régionale de l'intermodalité ;
- les orientations des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ;
- les orientations des directives territoriales d'aménagement (DTA) et des schémas de secteur ;
- les objectifs pour chaque polluant du plan de protection de l'atmosphère (PPA 50 ( * ) ) ;
- le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ou, pour les régions d'outre-mer, le schéma d'aménagement régional (SAR).
S'agissant du Sraddet, le PDU prend en compte ses objectifs et doit être compatible avec les règles générales de son fascicule.
L'article L. 1214-7 prévoit que le PDU fait l'objet d' une évaluation tous les cinq ans et, le cas échéant, est révisé.
L'article L. 1214-8 prévoit que des évaluations et des calculs des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques générées par les déplacements à l'intérieur du périmètre de transport urbain (PTU) sont réalisés à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un PDU.
L'article L. 1214-8-1, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TECV), définit le contenu du plan de mobilité élaboré à l'initiative des entreprises pour améliorer l'efficacité des déplacements liés à l'activité de l'entreprise, dans une perspective de diminution des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques et de réduction de la congestion.
L'élaboration d'un tel plan est une obligation pour toute entreprise regroupant au moins cent travailleurs sur un même site dans un périmètre couvert par un PDU . Le non-respect de cette obligation prive l'entreprise concernée du soutien technique et financier de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe).
Le régime du PDU pour la région Ile-de-France fait l'objet de dispositions spécifiques, prévues par les articles L. 1214-9 à L. 1214-12. L'élaboration d'un PDU couvrant l'intégralité du territoire de la région (PDUIF) y est obligatoire, et son articulation avec d'autres documents est adaptée aux spécificités de cette région en matière de planification.
Enfin, l'article L. 1214-13 renvoie à un décret en Conseil d'État pour la fixation des modalités d'application de la section 1.
La section 2 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-14 à L. 214-29, définit les conditions d'élaboration, de révision et de modification des PDU .
L'article L. 1214-14 prévoit que le PDU est élaboré par l'AOM compétente sur le territoire visé. Les services de l'État, les régions et les départements au titre de leur qualité d'autorités organisatrices de transport (AOT) ou de gestionnaires d'un réseau routier et, le cas échéant, le président de l'établissement public compétent en matière de SCoT sont associés à son élaboration.
Les représentants des professions et des usagers des transports ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d'industrie et les associations agréées de protection de l'environnement mentionnées sont consultés, à leur demande, sur le projet de PDU.
L'article L. 1214-15 prévoit que le projet de PDU est ensuite arrêté par l'autorité organisatrice et soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux ainsi qu'aux autorités administratives compétentes de l'État concernés dans un délai et des conditions fixés par voie réglementaire.
Assorti des avis de ces personnes publiques, il est ensuite soumis par l'autorité organisatrice à une enquête publique 51 ( * ) .
L'article L. 1214-16 prévoit que le PDU, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique, est approuvé par l'autorité organisatrice et mis en oeuvre par celle-ci.
L'article L. 1214-17 permet à l'autorité compétente de l'État d'engager ou de poursuivre l'élaboration du PDU lorsqu'il n'est pas approuvé par l'autorité organisatrice.
Les articles L. 1214-19 et L. 1214-20 définissent les modalités selon lesquelles un établissement public compétent en matière de SCoT peut être chargé d'élaborer un PDU.
Les articles L. 1214-21 et L. 1214-22 définissent les conditions d'application et d'adaptation d'un PDU en cas de changement du ressort territorial d'une AOM . Lorsqu'il s'agit d'une AOM soumise à obligation d'élaborer un PDU en application de l'article L. 1214-3, l'adoption d'un nouveau PDU est obligatoire. Lorsque l'adaptation du plan existant ne porte pas atteinte à l'économie du plan, celle-ci peut être menée selon une procédure de modification simplifiée , définie à l'article L. 1214-23.
Enfin, l'article L. 1214-24 renvoie à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme pour les conditions d'adaptation du PDU à l'initiative de l'État lorsque des documents de valeur supérieure (Sraddet, Sdrif, Padduc) doivent être modifiés dans le cadre de la procédure intégrée afin d'être rendus compatibles avec certaines opérations d'urbanisme.
Les articles L. 1214-25 à L. 1214-28 définissent les conditions d'élaboration du PDUIF pour la région Ile-de-France , élaboré ou révisé à l'initiative du Syndicat des transports Ile-de-France (Stif). Ils prévoient en particulier qu'en l'absence d'accord entre l'État et le conseil régional d'Ile-de-France, le PDUIF est approuvé par décret en Conseil d'État.
L'article L. 1214-29 renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser l'application des dispositions de la section 2.
La section 3 du chapitre IV, regroupant les articles L. 1214-30 à L. 1214-36, concerne la région Ile-de-France et définit les dispositions propres aux plans locaux de déplacements (PLD) qui peuvent être adoptés en complément du PDUIF.
L'article L. 1214-30 prévoit que les PLD peuvent compléter certaines parties du PDUIF, en détaillant et précisant son contenu. La portée juridique et la procédure d'élaboration fixéee par les articles L. 1214-31 à L. 1214-36 sont analogues à ceux d'un PDU.
La section 4 du chapitre IV, constituée d'un article L. 1214-37 unique, porte sur les mesures d'urgence en matière de circulation pouvant être prises par l'autorité compétente de l'Etat en cas d'épisodes de pollution, en renvoyant aux articles L. 223-1 et L. 223-2 du code de l'environnement.
Les plans locaux d'urbanisme intercommunaux « déplacement » (PLUi-D)
Le plan local d'urbanisme intercommunal peut tenir lieu de plan de déplacements urbains (PLUi-D), lorsqu'il est élaboré par un EPCI étant par ailleurs AOM (art. L. 151-44 du code de l'urbanisme). Le plan doit alors comporter un programme d'orientations et d'actions qui présente toute mesure ou tout élément d'information nécessaire à la mise en oeuvre de la politique des transports et des déplacements, et les choix retenus doivent être expliqués dans le rapport de présentation du plan (art. L. 151-45). Les articles L. 151-47 à L. 151-48 précisent le contenu de ce PLUi-D.
Les plans globaux de déplacement (PGD)
Le plan global de déplacement (PGD) est une démarche volontaire de planification en matière de mobilité au niveau intercommunal, pour améliorer la concertation entre communes souhaitant intervenir dans ce domaine. Cet outil s'est développé à partir de la circulaire n° 2001-51 du 10 juillet 2001 relative aux aides de l'État à la mise en oeuvre des plans de déplacements urbains et aux transports collectifs de province, désormais abrogée. Il a essentiellement été mis en place pour des agglomérations de taille intermédiaire (moins de 100 000 habitants) non assujetties à l'obligation d'élaborer un PDU mais souhaitant planifier leur politique de mobilité.
Les plans de mobilité rurale (PMRu)
Introduit par la loi TECV du 17 août 2015, le plan de mobilité rurale est un outil de planification facultatif, à disposition des groupements de collectivités territoriales non soumis à l'obligation d'élaborer un PDU.
L'article L. 1213-3-2 du code des transports prévoit que la planification régionale de l'intermodalité (intégrée au Sraddet) peut être complétée par des plans de mobilité rurale (PMRu) afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d'y améliorer la mise en oeuvre du droit au transport, notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés.
Le PMRu prend en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires applicables sur le territoire qu'il couvre.
Un PMRu est adopté à l'initiative d'un EPCI ou syndicat mixte compétent pour l'élaboration du SCoT, ou d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), sur tout ou partie du territoire de l'établissement public concerné.
Les conditions d'élaboration du PMRu sont les suivantes :
- le projet de plan arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public est soumis pour avis au conseil régional, aux conseils départementaux et aux AOM concernés ;
- les représentants des professions et des usagers des transports, les gestionnaires de voirie, les chambres consulaires et les associations agréées de protection de l'environnement sont consultés, à leur demande ;
- le projet de plan, assorti des avis ainsi recueillis, est mis à la disposition du public, dans les conditions prévues à l'article L. 120-1 du code de l'environnement 52 ( * ) ;
- éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis recueillis, le plan est arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public.
Selon l'étude d'impact du projet de loi, au 1 er janvier 2017, 137 démarches de planification étaient approuvées au niveau local (PDU, PLUi-D et PGD), dont 67 démarches obligatoires et 70 démarches volontaires. Par ailleurs, on dénombre, au 1 er janvier 2018, 18 démarches de plans de mobilité rurale, dont 2 approuvés.
II. Le projet de loi initial
L'article 5 renomme « plan de mobilité » le plan de déplacements urbains et complète son contenu dans plusieurs domaines : étalement urbain, cohésion territoriale, recours aux mobilités partagés, stationnement des véhicules de covoiturage, plans de mobilité scolaire. Il prévoit une consultation des AOM limitrophes en vue de mieux articuler les plans entre eux, et permet une modification simplifiée en matière de circulation et de stationnement non résident. Il intègre également les enjeux de logistique à plusieurs schémas et documents de planification (Sraddet, Sdrif, PLU).
Le I de l'article 5 modifie le code des transports.
Le 1° du I abroge l'article L. 1213-3-2 par coordination avec l'insertion de nouvelles dispositions relatives aux PMRu aux articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2 nouveaux ( cf. infra ).
Le 2° modifie le chapitre IV du titre I er du livre II de la première partie par coordination avec la nouvelle dénomination des plans de déplacements urbains, renommés « plans de mobilité » (PM).
Le 3° réécrit l'article L. 1214-1, relatif au contenu général du PM, en prévoyant qu'il est élaboré par une AOM, en tenant compte de la diversité des composantes du territoire ainsi que des besoins de la population, en lien avec les territoires limitrophes .
Le 4° modifie et complète l'article L. 1214-2 relatif aux objectifs poursuivis par le PM. Les modifications notables sont :
- l'intégration dans l'objectif d'équilibre durable de la nécessité de limitation de l'étalement urbain ;
- la réécriture de l'objectif relatif à la cohésion, en faisant référence à la cohésion territoriale (plutôt qu'urbaine), en étendant cet objectif à l'accès aux services de mobilité (plutôt qu'aux réseaux de transports publics) et en visant un public plus large constitué des habitants des territoires moins denses ou ruraux, des quartiers prioritaires de la ville et des personnes à mobilité réduite (plutôt que les seules personnes handicapées, à mobilité réduite et âgées) ;
- la suppression du suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste , au sein de l'objectif relatif à la sécurité ;
- l'ajout du développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur au sein de l'objectif relatif à la diminution du trafic automobile ;
- l'intégration à l'objectif relatif à l'organisation du stationnement de mesures spécifiques à certaines catégories d'usagers ou de modalités de transport, notamment pour favoriser le stationnement des véhicules de covoiturage ;
- la prise en compte des activités de la population dans l'objectif portant sur les conditions d'approvisionnement de l'agglomération, ainsi que la mention non seulement des infrastructures mais également des équipements pour la localisation des installations à venir ;
- la réécriture de l'objectif relatif au transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques, en visant désormais les mobilités quotidiennes, en intégrant les établissements scolaires aux organismes incités à se doter d'un plan de mobilité 53 ( * ) , et en ajoutant les mobilités actives au transport en commun et au covoiturage parmi les solutions à promouvoir via ces plans 54 ( * ) .
Les 5° et 7° à 10° procède à des coordinations au sein de plusieurs articles relatifs aux PM (art. L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1).
Le 6° procède à une coordination et transforme en faculté , et non en obligation, la délimitation au sein du PM de périmètres au sein desquels les conditions de desserte par les transports publics réguliers permettent de réduire ou supprimer des obligations imposées par les PLU et les PSMV en matière de réalisation d'aires de stationnement (art. L. 1214-4).
Le 11° étend à la région Ile-de-France le dispositif des plans de mobilité employeur (art. L. 1214-8-2) 55 ( * ) .
Le 12° associe les gestionnaires d'infrastructures de transports localisées dans le périmètre du PM à son élaboration (art. L. 1214-14).
Le 13° complète l'article L. 1214-15 en prévoyant la transmission pour avis du projet de PM, arrêté par l'organe délibérant de l'AOM, aux AOM limitrophes , en cohérence avec l'intégration des territoires limitrophes à l'article L. 1214-1. Il supprime par ailleurs le dernier alinéa de l'article L. 1214-15, dont le contenu est intégré à l'article L. 1214-16 par le 14°.
Le 15° crée une nouvelle procédure de modification simplifiée en insérant un article L. 1214-23-2 nouveau. Il prévoit que, sans préjudice des autres procédures de révision (prévues aux articles L. 1214-14, L. 1214-23 et L. 1214-23-1), l'AOM peut avoir recours à une procédure spécifique lorsque les modifications portent sur les dispositions relatives au stationnement 56 ( * ) ou à la circulation et à l' usage partagé de la voirie , dès lors que ces modifications ne portent pas atteinte à l'économie générale du plan, « en particulier au regard des objectifs énoncés aux 4° à 8° de l'article L. 1214-2 ».
Le projet de modification est alors élaboré en concertation avec les autorités détentrices des pouvoirs de police de la circulation et du stationnement. Il est ensuite soumis pour avis à ces autorités ainsi qu'aux conseils municipaux, départementaux et régionaux. Il est également soumis à la procédure de participation du public prévue à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. Enfin, il est arrêté par l'organe délibérant de l'AOM.
Le 16° associe les gestionnaires d'infrastructures de transport à l'élaboration du plan de mobilité de la région Ile-de-France, à l'instar de l'ajout relatif aux plans de mobilité (art. L. 1214-24).
Le 17° définit les conditions d'entrée en vigueur dans le temps des nouvelles dispositions relatives aux plans de mobilité, en insérant un article L. 1214-29-1 nouveau. Il prévoit que les AOM créées après la date de publication de la loi disposent d' un délai de 18 mois à compter de leur création pour adopter leur plan de mobilité.
Le 18° procède à une coordination et prévoit l'association des gestionnaires d'infrastructures à l'élaboration des PLD en Ile-de-France.
Le 19° insère une nouvelle section 4 intitulée « Dispositions propres aux plans de mobilité rurale » au sein du chapitre IV, l'actuelle section 4 étant renumérotée section 5 par le 20°. Cette nouvelle section est constituée de deux sous-sections, intitulées « Dispositions générales » et « Dispositions diverses », constituées respectivement des articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2.
L'article L. 1214-36-1 constitue le nouvel article dédié aux plans de mobilité rurale (PMRu) .
Par analogie avec les nouvelles dispositions de l'article L. 1214-1 relatives au PM, le PMRu détermine les principes régissant l'organisation des conditions de mobilités des personnes, tant à l'intérieur du ressort territorial de l'autorité organisatrice qu'en lien avec les territoires limitrophes, afin de répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique et d' y améliorer la mise en oeuvre du droit à la mobilité .
Le PMRu est élaboré à l'initiative de l'AOM concernée . Toutefois, un EPCI ou syndicat mixte compétent en matière de SCoT en application de l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme pourra encore être à l'initiative d'un PMRu, sous plusieurs conditions cumulatives : le PMRu doit couvrir l'intégralité du périmètre de cet établissement public ; ce périmètre doit inclure la totalité du ou des ressorts territoriaux des AOM situées sur son territoire ; les AOM concernées doivent avoir donné leur accord.
Le PMRu prend en compte les plans de mobilité employeur et scolaire existant.
Le projet de plan arrêté par l'organe délibérant de l'AOM concernée est soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux concernés, ainsi qu'aux AOM limitrophes.
Tout comme pour le PM, les représentants des professions et des usagers des transports ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d'industrie et les associations agréées de protection de l'environnement mentionnées sont consultés, à leur demande, sur le projet de PMRu.
Le projet de plan, assorti des avis ainsi recueillis, est ensuite soumis à une procédure de participation du public , dans les conditions prévues au II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement.
Enfin, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de la consultation du public et des avis recueillis, le plan est arrêté par l'organe délibérant de l'AOM.
L'article L. 1214-36-2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat en vue de fixer les conditions d'application de la présente section.
Le II définit les conditions d'entrée en vigueur dans le temps des modifications apportées au code des transports en matière de PM et de PMRu.
Il prévoit que les modifications apportées par les 1° à 14 ° et 16° à 20° du I entrent en vigueur le 1 er janvier 2021 57 ( * ) .
Il prévoit également que, pour les PDU et PLU en tenant lieu approuvés avant le 30 décembre 2020, ces modifications s'appliquent à compter de la prochaine révision ou évaluation réalisée dans les conditions prévues à l'article L. 1214-8.
Le III complète le deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du CGCT, relatif aux objectifs de moyen et long termes du Sraddet, en prévoyant qu'ils concernent également la logistique et le développement des transports de marchandise , en complément de l'intermodalité et des transports de personnes.
Le IV prévoit que les modifications apportées par le III à l'article L. 4251-1 du CGCT entrent en vigueur lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux. Elles s'appliquent au Sraddet à compter de cette même date, sauf si le conseil régional a délibéré avant le renouvellement général en vue du maintien du schéma en vigueur.
Le V modifie le code de l'urbanisme.
Le 1° complète l'article L. 123-1, relatif au contenu du schéma directeur de la région d'Ile-de-France (Sdrif), en y intégrant la localisation préférentielle des activités logistiques , par parallélisme avec l'ajout au sein du Sraddet.
Le 2° complète l'article L. 151-16, relatif au règlement du PLU , en permettant la délimitation, dans les zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU), de secteurs dans lesquels la réalisation d'équipements logistiques est nécessaire. Il définit alors la nature de ces équipements et les prescriptions permettant d'assurer cet objectif.
Le VI prévoit que les modifications apportées par le 1° du V à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme entrent en vigueur lors de la prochaine procédure conduisant à une évolution du Sdrif.
Le VII prévoit à titre général le remplacement de la référence à un plan ou à des plans de déplacements urbains par la référence à un plan ou à des plans de mobilité, dans les dispositions législatives du code des transports, du CGCT et des titres III, IV et V du livre I er du code de l'urbanisme.
Le VIII procède à des coordinations à l'article L. 222-8 du code de l'environnement.
Le IX prévoit que les modifications apportées par les VII et VIII entrent en vigueur au 1 er janvier 2021.
III. La position de votre commission
Votre commission a relevé la portée modeste des ajustements apportés par l'article 5 à la planification, au-delà du changement de terminologie concernant les plans de déplacements urbains. Elle a donc adopté au total 24 amendements visant à apporter des précisions et des compléments aux documents de planification en matière de mobilité, en particulier pour soutenir les modes de déplacement durables .
Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-515 de votre rapporteur, pour doter le plan de mobilité d'un volet consacré à la continuité et à la sécurisation des itinéraires cyclables et piétons , et définissant les principes de localisation des zones de stationnement des vélos à proximité des gares, des pôles d'échanges multimodaux et des entrées de ville situés dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice. En complément, elle a adopté l'amendement COM-514 de votre rapporteur pour maintenir les dispositions prévoyant un suivi des accidents impliquant un cycliste ou un piéton , afin de permettre aux autorités organisatrices d'identifier de manière actualisée les zones à risques et d'ajuster leur politique de mobilité en faveur des mobilités actives. En complément, cet amendement ajoute au suivi les accidents impliquant les utilisateurs d'engins de déplacement personnel (trottinettes, gyropodes, etc).
L'amendement COM-513 de votre rapporteur a également été adopté, pour préciser la rédaction des dispositions du projet de loi relatives aux objectifs du plan de mobilité en matière de plans de mobilité employeur et de plans de mobilité scolaire , en particulier pour préciser que ces derniers visent à faciliter et diversifier la mobilité des élèves et des personnels des établissements scolaires.
Des précisions initialement prévues à l'article 1 er du projet de loi sur la faculté donnée à la région d'élaborer un plan de mobilité lorsqu'elle intervient en tant qu'AOM sur le territoire d'une ou de plusieurs communautés de communes ont été transférées à l'article 5 par l'adoption de l'amendement COM-481 de votre rapporteur.
En adoptant les amendements identiques COM-479 de votre rapporteur et COM-130 de la rapporteure pour avis de la commission des lois, votre commission a souhaité clarifier la portée du nouvel article L. 1214-19-1, fixant un délai aux autorités organisatrices de la mobilité nouvellement créées pour élaborer un plan de mobilité. Ces amendements précisent que cette disposition ne concerne que les autorités assujetties à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité en application de l'article L. 1214-3, afin d'éviter toute ambiguïté sur cette obligation dont le périmètre n'est pas étendu par le projet de loi initial. Ils portent également de dix-huit à vingt-quatre mois le délai imparti à ces autorités pour élaborer leur plan , au regard du délai moyen constaté pour l'élaboration des plans de déplacements urbains.
En complément, votre commission a adopté l'amendement COM-448 de Ronan Dantec simplifiant la condition de population prise en compte pour soumettre une AOM à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité , en prévoyant qu'elle s'appliquera aux AOM dont le ressort territorial comprendra au moins 100 000 habitants. Cette évolution évitera notamment que des EPCI de petite taille compris en partie dans le territoire d'une agglomération de plus de 100 000 habitants ne soit assujettis à cette obligation ; perspective qui pourrait alors être un frein à la prise de compétence d'organisation de la mobilité.
Afin de renforcer le lien entre politiques de mobilité et politiques climatiques , votre commission a adopté deux amendements proposés par Ronan Dantec : l'amendement COM-432 ajoute aux objectifs des plans de mobilité la diminution des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur des transports dans le territoire , selon une trajectoire cohérente avec les engagements climatiques de la France, et l'amendement COM-435 prévoit une prise en compte du ou des plans climat-air-énergie territoriaux par le plan de mobilité.
Soucieuse de soutenir le développement du transport par voie fluviale ainsi que les activités logistiques , votre commission a adopté les amendements identiques COM-82 de Charles Revet, COM-101 d'Éliane Assasi, COM-316 de Frédéric Marchand et COM-443 de Ronan Dantec, en vue de prévoir que le plan de mobilité intègrera un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire , lorsque l'agglomération est desservie par une voie de navigation fluviale ou par un réseau ferré. Ce schéma devra notamment identifier les quais utilisables pour les transports urbains de marchandises et de passagers par la voie d'eau, les zones et les équipements d'accès au réseau ferré, leurs principales destinations et fonctionnalités ainsi que l'articulation avec les équipements logistiques existants et futurs.
Votre commission a par ailleurs adopté les amendements identiques COM-284 de Michèle Vullien, COM-447 de Ronan Dantec et COM-100 d'Éliane Assasi maintenant l'obligation dans un plan de déplacements urbains - demain « plan de mobilité » - de définir des mesures prescriptives en matière de localisation des aires de stationnement, afin d'être ambitieux en termes de report modal.
L'amendement COM-258 de Michèle Vullien a été adopté en vue de préciser le périmètre de la nouvelle procédure de modification simplifiée du plan de mobilité en matière de stationnement . Votre commission a jugé utile d'exclure seulement le stationnement des résidents hors voirie de ce dispositif, dès lors que le stationnement des résidents sur voirie est dépourvu d'implications majeures en matière d'autorisations d'urbanisme et présente les mêmes enjeux que le stationnement des autres usagers.
S'agissant spécifiquement de l'Île-de-France, votre commission a adopté l'amendement COM-204 de Roger Karoutchi, généralisant l'élaboration de plans locaux de déplacements en complément du PDUIF . En contrepartie, la procédure de consultation du public a été simplifiée, en remplaçant l'enquête publique par la participation du public par voie électronique prévue à l'article L. 123-19 du code de l'environnement.
En matière de plans de mobilité rurale, votre commission a adopté l'amendement COM-68 de Cyril Pellevat, prévoyant que le projet de plan sera soumis pour avis au comité de massif concerné , lorsque le territoire couvert par le projet comprendra une ou plusieurs communes classées en zone de montagne. Elle a par ailleurs adopté les amendements identiques COM-6 de Daniel Laurent et COM-58 de Loïc Hervé permettant aux autorités organisatrices exerçant la compétence prévue au premier alinéa de l'article L. 2224-37 du CGCT 58 ( * ) d'être consultées à leur demande sur le projet de plan.
Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-526 et COM-562 et l'amendement de coordination COM-561 proposés par votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE III - Mobilité solidaire
Article 6 (articles L. 1215-2, L. 1231-1-1, L. 1231-3, L. 1214-1-1 [nouveaux] et article L. 1241-1 du code des transports) - Services de mobilité solidaire et aides individuelles à la mobilité
Objet : cet article ajoute l'organisation de services de mobilité solidaire et l'octroi d'aides individuelles aux attributions des autorités organisatrices de la mobilité.
I. Le droit en vigueur
Les dispositions législatives visant à assurer une égale capacité à se déplacer à toute personne, y compris aux publics fragiles ou en difficulté économique ou sociale, relèvent essentiellement du droit au transport.
L'article L. 1111-1 prévoit que le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'à toute personne , y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens .
La mise en oeuvre de ce droit au transport doit permettre à l'usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d'accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l'utilisation d'un moyen de transport ouvert au public (art. L. 1111-2). Elle doit aussi permettre à tout usager d' être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation (art. L. 1111-4).
L'article L. 1111-6 prévoit que les catégories sociales défavorisées , notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d'accès difficile du territoire national, peuvent faire l'objet de dispositions adaptées à leur situation .
Un dispositif de tarification sociale des services de transport est par ailleurs systématiquement offert depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. L'article L. 1113-1 prévoit en effet que, dans l'aire de compétence des AOM et, dans la région d'Ile-de-France, dans l'aire de compétence du Syndicat des transports d'Ile-de-France, les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures au plafond fixé en application de l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale 59 ( * ) , bénéficient d' une réduction tarifaire d'au moins 50 % sur leurs titres de transport ou d'une aide équivalente . Cette réduction s'applique quel que soit le lieu de résidence de l'usager.
Si les autorités organisatrices peuvent proposer des services visant à assurer à soutenir la mobilité des publics en difficulté, et doivent proposer une tarification sociale des titres de transport, l'étude d'impact du projet de loi relève que peu d'initiatives substantielles ont été prises , que l'existence d'une tarification spécifique reste souvent méconnue et qu'une simple approche tarifaire des transports ne permet pas toujours de répondre aux besoins individuels de déplacement, en particulier pour accéder à l'emploi.
À ce jour, les aides à la mobilité ont été essentiellement mises en place par des organismes publics et privés oeuvrant dans le domaine des politiques d'insertion et d'accès à l'emploi . À titre d'exemple, Pôle emploi propose depuis 2011 une aide à l'obtention du permis de conduire, ciblée sur les bénéficiaires d'aide sociale inscrits comme demandeurs d'emploi depuis au moins 6 mois. Les maisons de l'emploi et les missions locales offrent également des aides à la mobilité. De nombreuses structures de l'économie sociale et solidaire ont développé des aides et des conseils individualisés à la mobilité, tel Wiimov qui dispose d'un réseau territorial de 43 plateformes de mobilité consistant en des lieux physiques d'accueil des personnes en difficulté. Les activités de cette association sont essentiellement financées par les collectivités territoriales. Lorsque le service public de l'emploi identifie qu'une personne n'a pas accès à l'emploi en raison d'un problème de mobilité, celle-ci est redirigée vers Wiimov qui la prend alors en charge.
Ces aides à la mobilité peuvent prendre plusieurs formes : conseils pédagogiques, information sur l'accès aux droits et aide à l'acquisition de compétences de mobilité en faveur de l'autonomie (lecture de plans, accompagnement dans les transports, formation pour le passage du permis) ; aides financières (accès à la tarification sociale, micro-crédit sociale) ; solutions matérielles (location de véhicules à tarif social, transport à la demande, covoiturage...).
II. Le projet de loi initial
Le I de l'article 6 complète la rédaction des articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3 du code des transports, telle que résultant de l'article 1 er du projet de loi 60 ( * ) , en y insérant un 6°, donnant compétence, respectivement aux autorités organisatrices de la mobilité et à l'autorité organisatrice de la mobilité régionale, pour organiser des services de mobilité solidaire et verser des aides individuelles à la mobilité , ou contribuer au développement de ces services.
La finalité de cette compétence est ainsi formulée : améliorer l'accès à la mobilité des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale , des personnes en situation de handicap et des personnes à mobilité réduite .
Le II procède à un ajout analogue à l'article L. 1241-1, relatif à Île-de-France Mobilités dans sa rédaction résultant de l'article 1 er du projet de loi, en y insérant un nouvel alinéa. Il ne comprend pas de précisions relatives à la finalité et aux destinataires de ces initiatives, à la différence des ajouts aux articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3. A contrario , il précise qu'IDFM, les départements et les organismes concourant au service public de l'emploi coordonnent leur action en faveur de la mobilité solidaire.
A l'instar des autres composantes de la compétence d'organisation de la mobilité, celle-ci reste facultative. Selon l'étude d'impact du projet de loi : « les mesures envisagées permettraient de sécuriser l'action des collectivités exerçant la compétence mobilité souhaitant intervenir sur le champ social de la mobilité pour faciliter l'accès à la mobilité des publics les plus fragiles ».
III. La position de votre commission
Citant une étude réalisée en 2013 pour le Laboratoire de la mobilité inclusive, l'étude d'impact du projet de loi relève que 7 millions de Français seraient concernés par des problèmes d'accès à la mobilité . Ces difficultés dans les déplacements sont identifiées comme l'un des principaux obstacles à l'insertion et à l'accès à l'emploi . Une note du Conseil d'analyse économique (CAE) de 2017 sur le lien entre pauvreté, éducation et mobilité, relève : « Le paradoxe est que les populations les plus pauvres sont à la fois les moins mobiles et celles pour lesquelles la capacité à être mobile peut produire les effets les plus puissants sur le niveau de vie (...) Les ménages pauvres se déplacent moins fréquemment et sur des distances plus courtes. Or, une amélioration de la capacité de mobilité se traduit effectivement par une meilleure insertion professionnelle et par un supplément de revenu d'activité » 61 ( * ) .
L'ajout d'une attribution expresse liée à la mobilité solidaire dans les compétences des AOM permettra de soutenir et de structurer la mise en place de nouvelles initiatives, en partant des besoins et des contraintes des usagers . Elle facilitera également l'apport d'un soutien financier ou technique à des structures actives localement, et pourra servir de fondement à l'intégration de clauses en faveur de la mobilité solidaire dans les délégations de service public ou dans la gestion en régie des transports.
Votre commission a adopté l'amendement COM-475 de votre rapporteur, en vue de réécrire l'article 6. Outre une harmonisation rédactionnelle, cette réécriture a permis d'introduire un principe de coordination de l'action des collectivités, groupements et organismes concourant au service public de l'emploi en matière de mobilité solidaire. Une telle coordination sera indispensable dans un domaine faisant déjà l'objet de nombreuses interventions, en vue d'assurer la cohérence des différents dispositifs existants et futurs. Cet ajout permet par ailleurs d' intégrer les départements au regard de leurs interventions en matière d'action sociale , et d' établir un lien exprès avec le service public de l'emploi .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 7 (article L. 1111-5 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) - Mesures en faveur des personnes handicapées ou à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs
Objet : cet article vise à généraliser la mise en place de mesures spécifiques pour faciliter la mobilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite ainsi que de leurs accompagnateurs.
I. Le droit en vigueur
La possibilité de mesures particulières pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs
Le droit au transport, défini par l'article L. 1111-1, consiste à assurer que le système des transports permette de satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne , y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap , de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens .
Issu de l'article 2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), l'article L. 1111-5 du code des transports prévoit que des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ainsi qu'en faveur de leurs accompagnateurs , pour la mise en oeuvre du droit au transport.
Les articles L. 1112-1 à L. L. 1112-10 définissent les règles d'accessibilité des infrastructures et services de transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite.
La définition des personnes à mobilité réduite retenue par le code des transports (art. D. 1112-3) renvoie à celle prévue par la directive 2001/85/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2001 concernant des dispositions particulières applicables aux véhicules destinés au transport des passagers et comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises : « toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, les personnes handicapées(y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), personnes handicapées des membres, personnes de petite taille, personnes transportant des bagages lourds, personnes âgées, femmes enceintes, personnes ayant un caddie et personnes avec enfants (y compris enfants en poussette) . »
Au niveau national, les personnes en situation de handicap voient leur situation et leurs besoins spécifiques en matière de déplacement reconnus par l'octroi de la carte mobilité inclusion (CMI) prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles. Créée par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique et mise en place depuis le 1 er janvier 2017, la CMI a remplacé les cartes d'invalidité, de priorité et de stationnement pour personnes handicapées.
Accordée sous conditions, la CMI comporte une ou plusieurs mentions en fonction des besoins et de la situation :
- mention « invalidité » pour les personnes dont le taux d'incapacité permanente est au moins de 80 %, pouvant être accompagnée d'une sous-mention 62 ( * ) : « besoin d'accompagnement » s'il est nécessaire que le demandeur soit accompagné dans ses déplacements, ou « cécité » si la vision centrale du demandeur est inférieure à 1/20e de la normale ;
- mention « priorité » pour les personnes atteintes d'une incapacité inférieure à 80 % rendant la station debout pénible ;
- mention « stationnement » pour les personnes atteintes d'un handicap qui réduit de manière importante leur capacité et leur autonomie de déplacement à pied ou qui impose qu'elles soient accompagnées par une tierce personne dans leurs déplacements.
D'après une enquête réalisée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie sur la base des anciennes cartes aujourd'hui remplacées par la CMI, 2,77 millions de personnes sont détentrices d'une CMI , dont 1,3 million ont une CMI-stationnement, 1,6 million une CMI-invalidité et 0,96 million une CMI-priorité, sachant qu'une même personne peut être titulaire d'une CMI-stationnement et d'une CMI-invalidité ou d'une CMI-stationnement et d'une CMI-priorité.
Tout en relevant l'existence de mesures tarifaires mises en place par certaines autorités organisatrices (gratuité ou demi-tarif), l'étude d'impact du projet de loi indique qu'elles sont généralement limitées aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sans bénéficier à leurs accompagnateurs .
La création de places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique
Créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II), l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales permet aux communes de créer et d'entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables, ou de mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation de telles infrastructures. L'exploitation peut comprendre l'achat d'électricité nécessaire à l'alimentation des véhicules. Cette initiative est subordonnée à l'absence, l'insuffisance ou l'inadéquation de l'offre sur le territoire.
Les communes peuvent transférer cette compétence aux EPCI exerçant les compétences en matière d'aménagement, de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ou de réduction des émissions polluantes ou de gaz à effet de serre, aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité visées à l'article L. 2224-31 du code, aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Ile-de-France, au Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif).
Le projet de création d'infrastructures de charge fait l'objet d'une consultation de l'autorité organisatrice du réseau public de distribution d'électricité et du gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité.
Au 1 er janvier 2019, la moyenne nationale est de 1 point de recharge pour 8,3 véhicules électriques (particuliers et utilitaires légers) et véhicules hybrides rechargeables.
II. Le projet de loi initial
La généralisation de mesures particulières, notamment tarifaires, pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs
Le I de l'article 7 modifie l'article L. 1111-5 du code des transports sur deux points :
- il modifie l'alinéa unique pour rendre obligatoire l'adoption de mesures spécifiques pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite et leurs accompagnateurs ;
- il insère un second alinéa imposant l'adoption de mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées ou à mobilité est réduite et de leurs accompagnateurs.
L'étude d'impact estime le coût de la tarification sociale à 1,32 million d'euros pour les AOM et à 0,12 million d'euros pour l'État en raison de la perte de TVA, en faisant l'hypothèse que cette tarification prendrait la forme d'une gratuité pour 10 % des réseaux et d'un demi-tarif pour les 90 % restants.
L'obligation de créer des places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique et accessibles
Le II de l'article 7 complète l'article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa imposant que sur la voirie communale, toute voie comportant une ou plusieurs places équipées ou pré-équipées 63 ( * ) de bornes de recharge électrique comprend au moins une place dimensionnée pour être accessible aux personnes à mobilité réduite , sans que les places concernées leur soient réservées. Il est par ailleurs précisé que le nombre de ces places est au moins égal à une par installation électrique.
Le III de l'article 7 prévoit que l'article L. 2224-37 dans sa rédaction résultant du II s'applique aux places créées à compter de la date de publication de la présente loi .
Sans proposer de chiffrage, l'étude d'impact indique que le coût d'étude pour implanter ces places accessibles ne diffère pas des places classiques, et que le coût de réalisation est un peu plus élevé en raison de l'abaissé nécessaire pour rejoindre le trottoir et de la largeur supérieure des places accessibles 64 ( * ) .
III. La position de votre commission
Le présent article vise à généraliser la définition de mesures spécifiques aux personnes handicapées ou à mobilité réduite et à leurs accompagnateurs, notamment sur le plan tarifaire, pour faciliter l'utilisation des services de transport public. En intégrant systématiquement les accompagnateurs, cette mesure permettra de donner davantage de sens au droit à la mobilité pour les personnes handicapées , qui, malgré les opérations de mise en accessibilité des systèmes de transport, nécessitent souvent la présence d'un accompagnateur. L'accessibilité d'une partie des nouvelles places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique facilitera par ailleurs l'achat ou l'utilisation de véhicules électriques ou hybrides par les personnes handicapées ou à mobilité réduite.
Votre commission a adopté l'amendement COM-261 de Michèle Vullien en vue de remplacer le principe d'une tarification spécifique pour les personnes handicapées et à mobilité réduite et leurs accompagnateurs, par une disposition plus ciblée, visant les accompagnateurs des personnes handicapées ou à mobilité réduite porteuses de la carte invalidité ou de la carte mobilité inclusion . Cette nouvelle rédaction permettra de mieux répondre à l'objectif initial de l'article, visant à améliorer les conditions tarifaires proposées aux accompagnateurs.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE IV - Mesures spécifiques aux outre-mer
Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3 à L. 1811-5, L. 1831-1 et L. 1841-1 et articles L. 1851-1-1 et L. 1851-5 [nouveaux] du code des transports) - Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance
Objet : cet article précise les modalités d'application en outre-mer des nouvelles dispositions en matière de gouvernance.
I. Le droit en vigueur
Le livre VIII de la première partie du code des transports, relative aux dispositions communes, définit les conditions d'application des dispositions du code aux territoires d'outre-mer.
Ce livre est constitué d'un titre préliminaire , regroupant des dispositions communes aux différentes outre-mer.
Le chapitre I er définit les principes généraux d'application du code des transports à ces territoires.
L'article L. 1801-1 prévoit que les dispositions du code s'appliquent dans les départements d'outre-mer , à Mayotte , à Saint-Barthélemy , à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon , sous réserve de dispositions prévues par les titres consacrés à chacune de ces collectivités dans le livre relatif à l'outre-mer de chaque partie du code 65 ( * ) .
En d'autres termes, sauf exception expresse, l'ensemble de la législation et de la réglementation est applicable aux transports dans ces territoires (régime de l'identité législative).
L'article L. 1801-2 prévoit, s'agissant de la Nouvelle-Calédonie , de la Polynésie française , de Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises , que seules s'appliquent les dispositions du code dont l'application est expressément prévue par les titres consacrés à chacune de ces collectivités dans le livre relatif à l'outre-mer de chaque partie.
Dans ces territoires les transports ne sont donc pas régis par la législation et la réglementation du code des transports , sauf dispositions prévoyant de manière expresse l'application de certains éléments du code (régime de la spécialité législative).
Le chapitre II, constitué des articles L. 1802-1 à L. 1802-9, comprend des dispositions générales d'adaptation, propres à chaque territoire ultramarin, visant essentiellement à adapter certaines références du code aux spécificités de chaque territoire en termes d'organisation.
Le chapitre III est consacré à la politique nationale de continuité territoriale et aux conditions de sa mise en oeuvre.
Certaines mesures de fond, transversales ou non rattachables à la législation propre à chaque mode de transport, sont définies par les titres I er à IX dédiés à chaque outre-mer :
- titre I er pour les départements et régions d'outre-mer (art. L. 1811-1 à L. 1811-8) ;
- titre II pour Mayotte (art. L. 1821-1 à L. 1821-7) ;
- titre III pour Saint-Barthélemy (art. L. 1831-1 à L. 1831-3) ;
- titre IV pour Saint-Martin (art. L. 1841-1 à L. 1841-2) ;
- titre V pour Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L. 1851-1 à L. 1851-4) ;
- titre VI pour la Nouvelle-Calédonie (art. L. 1861-1 à L. 1864-1) ;
- titre VII pour la Polynésie française (art. L. 1871-1 à L. 1873-1) ;
- titre VIII pour Wallis-et-Futuna (art. L. 1881-1 à L. 1884-1) ;
- titre IX pour les Terres australes et antarctiques françaises (art. L. 1891-1 à L. 1893-1).
Toutefois, comme le prévoient les articles L. 1801-1 à L. 1801-2, les principales dispositions relatives aux spécificités des outre-mer en matière de transport, qu'il s'agisse d'adaptation du régime de droit commun ou de conditions d'application ciblée, sont définies dans un livre dédié au sein de chaque partie du code , correspondant aux différents modes de transport.
II. Le projet de loi initial
Le I modifie l'article L. 1802-1, relatif à des adaptations de références pour l'application du code des transports aux départements d'outre-mer, en vue de tenir compte des spécificités d'organisation territoriale en Guadeloupe, Réunion, Guyane et Martinique 66 ( * ) .
Il précise ainsi que :
- les références à la région sont remplacées par des références à la collectivité territoriale ;
- les références au président du conseil régional sont remplacées par des références, pour la Guyane, au président de l'assemblée de Guyane, et, pour la Martinique, au président du conseil exécutif de Martinique, pour les attributions dévolues à l'autorité exécutive de la collectivité, ou au président de l'assemblée de Martinique, pour les attributions liées à la présidence de l'assemblée délibérante.
Le II réécrit l'article L. 1811-2, donnant la faculté de créer une autorité organisatrice de transports unique compétente sur l'ensemble du territoire de chaque département et région d'outre-mer, en faisant désormais référence à une « autorité organisatrice unique de la mobilité ».
Le III procède à des coordinations analogues aux articles L. 1811-3 à L. 1811-5, relatifs aux procédures de désignation de l'AOM unique, en remplaçant par ailleurs la notion de « périmètre unique de transports » par celle de « périmètre unique des mobilités ».
Les IV et V modifient les articles L. 1811-3 et L. 1811-4, en supprimant l'avis conforme du conseil départemental en Guadeloupe et à la Réunion lors de la procédure de désignation de l'AOM unique et de délimitation du périmètre unique des mobilités 67 ( * ) .
Les VI et VII modifient les articles L. 1831-1 et L. 1841-1, relatif à certaines dispositions de la première partie du code non applicables respectivement à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Dans leur rédaction actuelle, ces articles excluent l'application des dispositions du chapitre IV du titre Ier ainsi que des titres II et III du livre II 68 ( * ) .
Cette exclusion est étendue au chapitre V du titre Ier du livre I er - relatif aux données des services de transports et réécrit par l'article 9 du présent projet de loi - ainsi qu'au nouveau chapitre V du titre Ier du livre II - relatif au contenu du chef de filât de la région et créé par l'article 4 du présent projet de loi.
Le VIII complète le titre V du livre VIII de la première partie, consacré à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Il insère un article L. 1851-1-1 nouveau, quasi-identique à l'article L. 1811-2 tel que réécrit par le II ( cf. supra ) en vue de permettre la désignation d'une autorité organisatrice unique de la mobilité compétente sur l'ensemble du territoire de la collectivité 69 ( * ) .
Il insère également un article L. 1851-5 nouveau, qui prévoit que le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission européenne du 31 mai 2017, complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux, tel que précisé par les articles L. 1115-1 à L. 1115-4 70 ( * ) , est applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les IX et X complètent les articles L. 233-1 et L. 2341-1, excluant l'application de certains articles de la deuxième partie du code, relative au transport ferroviaire ou guidé, respectivement pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en vue d'y ajouter l'article L. 2121-3-1 71 ( * ) .
III. La position de votre commission
Votre commission relève qu'en n'apportant pas aux dispositions relatives aux départements d'outre-mer d'exceptions notables en termes d'application, le projet de loi prévoit dans ces territoires une application pleine et entière des nouvelles mesures en matière de gouvernance. Il en va de même pour Saint-Pierre-et-Miquelon.
A contrario , en raison de différences importantes en matière d'organisation administrative, le projet de loi ne prévoit pas l'application des nouvelles dispositions en matière de gouvernance à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, de même que pour l'ensemble des collectivités soumises au régime de spécialité législative.
Votre commission a adopté l'amendement de précision COM-482 et l'amendement rédactionnel COM-563 de votre rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
TITRE II - RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS
CHAPITRE Ier - Accélérer l'ouverture des données et le développement des services numériques
Section 1 - Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité
Article 9 (articles L. 1115-1, L. 1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, L. 1263-5 [nouveau], L. 1264-7 et L. 3121-11-1 du code des transports) - Ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur
Objet : cet article articule le droit français avec le droit européen applicable à l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur. Il confie aux régions et aux métropoles la mission d'animer les démarches d'ouverture des données et à l'Arafer celle de contrôler la mise en oeuvre de l'ouverture des données et de sanctionner d'éventuels manquements.
I. Le droit en vigueur
A. Engagée dans une politique active d'ouverture des données, la France a été pionnière pour l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur
1. La France conduit une politique active d'ouverture des données publiques et retient une approche secteur par secteur pour les données privées
a. L'ouverture des données publiques
Trois justifications sont généralement avancées au soutien de la politique d'ouverture des données publiques. Celle-ci permettrait :
- un approfondissement de la dynamique démocratique, à travers plus de transparence et des possibilités accrues de concertation ;
- une plus grande efficacité de l'action publique, via un meilleur partage de l'information et de nouvelles méthodes de travail ;
- la contribution à la création de nouveaux services à valeur ajoutée reposant sur la réutilisation des données . Cette dernière justification se retrouve pour l'ensemble des politiques d'ouverture de données, publiques ou non.
Depuis le décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques, qui prend actuellement la forme du site www.data.gouv.fr 72 ( * ) , la France s'est engagée dans une politique active d'ouverture des données publiques. Notre pays se situerait actuellement 4 e au niveau mondial en matière d'ouverture des données publiques selon un classement établi par une association internationale indépendante 73 ( * ) et soutient l'ouverture des données publiques dans le cadre de sa politique extérieure 74 ( * ) .
L'ouverture des données numériques repose sur deux principes : la possibilité d'y accéder et celle de les réutiliser, c'est-à-dire de les exploiter, en les croisant et en les enrichissant avec d'autres données, en vue de créer des produits ou des services.
• La mise à disposition par défaut de documents administratifs disponibles sous forme électronique
Depuis la loi de 1978 créant la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) 75 ( * ) , le droit d'accès aux documents administratifs se traduit par un droit à communication, sur demande, des documents administratifs. Cette même loi imposait également la publication par défaut des circulaires et directives 76 ( * ) .
La loi de 2016 dite « République numérique » 77 ( * ) complète ce dispositif en établissant un principe de mise à disposition par défaut de la donnée , sans demande de l'administré. Ainsi, selon l'article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), l'État, les collectivités territoriales 78 ( * ) et les autres personnes de droit public comme les personnes de droit privé chargées d'une mission de service public 79 ( * ) doivent publier en ligne, lorsqu'ils sont disponibles sous forme électronique, les documents administratifs suivants :
- ceux que les administrations communiquent en application de procédures d'accès aux documents administratifs ;
- les documents figurant aux répertoires d'informations publiques (RIP) qu'elles mettent en place ;
- les bases de données qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent ;
- les données dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.
Les entités dont l'effectif des personnels est inférieur à 50 agents ou salariés en équivalents temps plein ne sont pas soumises à cette obligation.
Sauf disposition législative contraire, les documents comportant des données personnelles doivent être anonymisés et ceux comportant des secrets protégés par la loi (défense nationale, délibérations gouvernementales, sûreté de l'État, secret des affaires...) doivent en être expurgés.
Afin d'en permettre la réutilisation, toute mise à disposition sous forme électronique doit être effectuée dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé 80 ( * ) .
• La libre réutilisation des informations publiques figurant dans ces documents
Depuis une ordonnance de 2005 81 ( * ) transposant la directive européenne dite « PSI » 82 ( * ) (pour public sector information ), le droit français relatif à l'accès aux documents administratifs a intégré la question de la réutilisation des informations publiques. Les articles L. 321-1 et L. 324-1 du CRPA posent le principe de libre réutilisation des « informations publiques » 83 ( * ) par toute personne qui le souhaite, pour autant qu'elle soit effectuée « à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus » .
Les données ne doivent pas être altérées ni dénaturées, et la source et la date de leur dernière mise à jour doivent être mentionnées par le réutilisateur 84 ( * ) .
Une redevance ne peut être exigée que lorsque l'entité concernée est tenue de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l'accomplissement de ses missions de service public 85 ( * ) . C'est notamment le cas de l'INSEE. La réutilisation doit alors obligatoirement faire l'objet d'une licence 86 ( * ) .
La licence n'est, en dehors de cette hypothèse, pas obligatoire. Les conditions de la licence « ne peuvent apporter de restrictions à la réutilisation que pour des motifs d'intérêt général et de façon proportionnée. Elles ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence » 87 ( * ) . Des licences types doivent au préalable être mises à disposition du réutilisateur. Lorsque la licence ne s'accompagne pas d'une redevance, elle doit être choisie parmi une liste de licences déterminées par décret : il s'agit, sauf pour les informations sous forme de logiciel, de la licence ouverte de réutilisation des informations publiques élaborée par les services de l'État et de la licence « Open Database Licence » (dite « ODbL »).
Afin de faciliter leur réutilisation, certaines données sont qualifiées par la loi de « données de référence », dont le régime d'ouverture est arrêté par le Premier ministre 88 ( * ) .
b. La France privilégie une approche sectorielle pour l'ouverture des données détenues par des personnes privées
L'ouverture des données provenant d'entités privées reste très largement minoritaire . Le rapport dit « Villani » 89 ( * ) cite ainsi une étude de 2017 établissant que 90 % des entreprises interrogées affirmaient ne pas partager leurs données avec d'autres entreprises. Au sein même des entreprises, l'organisation en silos constitue la première barrière à la réutilisation des données d'un service à l'autre. Le partage et l'échange de données n'en sont pas moins nécessaires aujourd'hui pour les entreprises qui souhaitent innover.
S'agissant de ces données, le rapport dit « Cytermann » sur les données d'intérêt général 90 ( * ) plaidait pour « une démarche différenciée et progressive », considérant qu'« un régime juridique unique des données d'intérêt général n'est ni souhaitable ni possible juridiquement ». Le second rapport rendu sur ce thème retenait une approche similaire 91 ( * ) . De même le rapport « Villani » souligne que « le degré d'ouverture imposé à ces données doit prendre en compte un ensemble de facteurs, notamment l'impact économique, financier et concurrentiel sur les entreprises concernées. »
Retenant une telle approche progressive, la loi pour une République numérique a ainsi ouvert la porte à une plus grande réutilisation des données indispensables à l'exécution d'un contrat de concession 92 ( * ) ainsi que des données essentielles d'une subvention 93 ( * ) et permet à l' INSEE d'avoir accès à des données d'acteurs privés à des fins exclusives d'établissement de statistiques 94 ( * ) .
Des dispositions sectorielles ont également été adoptées, selon une approche au cas par cas.
En matière énergétique, le Parlement a adopté, à l'initiative du Sénat, une disposition relative à l'ouverture des données détaillées de consommation et de production issues des systèmes de comptage d'énergie des gestionnaires de réseaux publics de distribution et de transport d'électricité et de gaz 95 ( * ) . Cette disposition vise particulièrement les compteurs communicants Linky et Gazpar. Des dispositions réglementaires prises en application d'une directive européenne rendent également accessibles et réutilisables les données statiques et dynamiques des bornes de recharge en carburants alternatifs 96 ( * ) .
En matière sanitaire, la loi « santé » de 2016 97 ( * ) créé un système national des données de santé (SNDS) sous la responsabilité de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés. Les données de santé non personnelles, c'est-à-dire « traitées pour prendre la forme de statistiques agrégées ou de données individuelles constituées de telle sorte que l'identification directe ou indirecte des personnes concernées y est impossible » font l'objet d'une mise à disposition gratuite.
En matière de communications électroniques , les données des cartes numériques de couverture du territoire doivent être publiées sous forme électronique dans un standard ouvert aisément réutilisable par l'Autorité de régulation sectorielle 98 ( * ) .
2. Elle a souhaité être pionnière pour l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur
a. Un cadre juridique ambitieux adopté dès 2015
Le rapport du comité présidé par Francis Jutand en mars 2015 99 ( * ) a souligné les avantages d'une plus grande ouverture des données relatives à l'information du voyageur, qui recoupent les justifications traditionnelles de l'ouverture des données. Il considère notamment qu'une telle ouverture permettra, d'une part, le développement de services innovants, en particulier au travers d' applications de calculs d'itinéraires ou « services d'information multimodale » 100 ( * ) développées par des tiers, d'autre part, la promotion des modes de transports autres que la voiture individuelle.
Considérant que, d'un point de vue économique, « l'accès aux infrastructures « immatérielles » stratégiques présente un enjeu au moins aussi important que l'accès aux infrastructures physiques », l'Autorité de la Concurrence 101 ( * ) s'est également prononcée en faveur d'une « action tendant à assurer la circulation la plus grande et la plus neutre possible de ces données, dans l'intérêt des voyageurs, des transporteurs concurrents et des acteurs de l'information et de la distribution des services de transports », à condition que soient garantis la pertinence des données, notamment leur mise à jour rapide et régulière, et leur usage large et neutre, par la mise en place de modalités d'accès transparentes et non discriminatoires.
Dès 2015, la France a donc adopté un principe d'ouverture de certaines données de transport 102 ( * ) . La loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques crée un chapitre V du sein du titre Ier du livre Ier du code des transports, intitulé « L'accès aux données nécessaires à l'information du voyageur » et comportant un article, numéroté L. 1115-1.
L'article L. 1115-1 du code des transports pose un principe d'ouverture libre, gratuite et immédiate des données « en vue d'informer les usagers et de fournir le meilleur service, notamment en permettant l'organisation optimale des services de mobilité et des modes de transport ».
Les données concernées sont celles « des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité ». Si cette dernière notion n'est pas définie par le texte, il ressort des débats parlementaires que l'intention était d'intégrer les vélos en libre-service ou les services d'autopartage dans le champ d'application de l'ouverture des données. Plus précisément, l'article énumère les données théoriques et en temps réel qui doivent être diffusées :
- il s'agit, d'une part, des données relatives aux arrêts , aux tarifs publics, aux horaires planifiés et, en temps réel, à l'accessibilité aux personnes handicapées, à la disponibilité des services, ainsi qu'aux incidents constatés sur le réseau et à la fourniture des services de mobilité et de transport ;
- il s'agit, d'autre part, des données issues de services de calculateurs d'itinéraires multimodaux gérés par ou pour le compte des autorités organisatrices de transport .
Les personnes tenues d'ouvrir leurs données sont les exploitants des services de transport et de mobilité et, le cas échéant, les autorités organisatrices de transport .
Afin d'être réutilisables, elles doivent être diffusées dans un format ouvert .
Aucun système de contrôle n'est prévu par l'article L. 1115-1. Il suffit d' adhérer à des instruments non contraignants (des codes de conduite, des protocoles ou des lignes directrices) mais homologués par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du numérique pour être « réputé » - sans que le caractère simple ou irréfragable de la présomption soit précisé - remplir ses obligations.
Ces instruments doivent établir les conditions de diffusion et d'actualisation des données et comporter un certain nombre d'items listés par l'article. Parmi ces items figurent certains assouplissements des principes posés. C'est notamment le cas du principe de gratuité , qui peut faire l'objet de dérogations à l'égard des utilisateurs de masse justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition, sans toutefois que la contribution des utilisateurs ne puisse excéder ces coûts. Cette possibilité de déroger au principe de gratuité a été publiquement critiquée par un référé du Premier président de la Cour des comptes 103 ( * ) .
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Contenu obligatoire des instruments non contraignants attestant du respect de l'obligation d'ouvrir les données relatives à l'information du voyageur a) Le niveau de disponibilité des données de nature à permettre leur réutilisation immédiate. Est défini, en particulier, le rythme auquel les données sont rendues disponibles et diffusées ; b) En vue de fournir les données en temps réel, le délai raisonnable et les conditions techniques de diffusion de celles-ci ; c) En vue de faciliter l'organisation de l'intermodalité, le niveau d'information pertinent au sujet des variations significatives de l'offre de services, en particulier des variations saisonnières ; d) La manière dont la connexion entre les systèmes d'informations, notamment par abonnement ou par requête, permet de fournir les données, et les conditions de continuité de la fourniture des données en cas de changement des modalités de leur diffusion ; e) Les dérogations au principe de gratuité à l'égard des utilisateurs de masse , justifiées par des coûts significatifs de mise à disposition, sans toutefois que la contribution des utilisateurs puisse excéder ces coûts ; f) En vue de garantir la qualité de l'information et des services ainsi que la sécurité des usagers, les conditions assurant le caractère complet et neutre de la réutilisation des données. Source : article L. 1115-1 du code des transports |
Pour ceux qui n'ont pas adhéré à un tel document, un décret en Conseil d'État devait préciser les modalités d'application de cet article .
b. Une mise en oeuvre suspendue dans l'attente de l'issue des travaux au niveau européen
Seulement deux codes de conduite ont été homologués par arrêté : celui de la RATP 104 ( * ) et celui de Keolis Rennes 105 ( * ) . Pour le reste, le décret d'application n'a jamais été publié . Comme le soulignait notre collègue Valérie Létard, vice-présidente du Sénat, dans le bilan d'application des lois dressé le 29 mai dernier, « d'après le ministère chargé des transports, le projet de décret a fait l'objet d'un avis défavorable du Conseil d'État, qui a conseillé le réexamen de l'article L. 1115-1 » 106 ( * ) .
Cela ne signifie pas, cependant, qu'aucune action n'a été mise en oeuvre. Outre ceux déjà cités, de nombreux grands acteurs du transport proposent des portails d' open data (SNCF, Air France...). C'est également le cas de nombreuses collectivités territoriales. Comme le relève l'étude d'impact du présent projet de loi, qui reprend les termes d'un document des Assises de la mobilité 107 ( * ) , « les métropoles et les plus grandes villes françaises ont été pionnières dans l'ouverture de portails de données ouvertes . Rennes, avec son opérateur de transport, l'a fait dès 2010, Paris, Lyon, Toulouse ou Montpellier ont lancé les leurs en 2011 ». Certaines collectivités versent directement les données sur le portail national opéré par Etalab www.data.gouv.fr 108 ( * ) .
Par ailleurs, en l'état actuel du droit, l'articulation entre le droit général de l'ouverture des données publiques et le droit spécial de l'ouverture des données destinées à l'information du voyageur n'est pas toujours clairement établie , certaines données de transport pouvant être qualifiées d'informations publiques au sens du CRPA 109 ( * ) .
Prenant acte des avancées au niveau européen sur ce sujet, le Gouvernement a, ensuite, estimé opportun de suspendre la publication de ce décret 110 ( * ) .
Il convient de noter que, en dehors des cadres juridiques déjà définis, les données de transport peuvent faire l'objet de contrats de gré à gré , dont les modalités sont définies par les parties et relèvent du droit des contrats. C'est ainsi que, en 2017, la presse a relayé l'information selon laquelle les entreprises SNCF, RATP, Transdev et Blablacar 111 ( * ) auraient cherché à s'allier pour créer un entrepôt commun de données afin de proposer à leurs clients des offres de trajet sans coupure, mêlant par exemple métro, train ou covoiturage. Le projet aurait été abandonné pour des raisons juridiques, Blablacar se retirant de l'initiative en janvier dernier, sans pour autant que le projet ne soit totalement abandonné 112 ( * ) .
B. Mais le cadre européen adopté deux ans plus tard apparaît plus abouti
La directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, dite « directive STI », habilite la Commission européenne à adopter, par acte délégué, des « spécifications » dans plusieurs domaines et actions prioritaires destinées à favoriser le déploiement, dans l'Union, de STI, que l'on peut définir comme « l'usage des technologies de l'information et du numérique dans le domaine des transports » 113 ( * ) .
La mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux , fait partie de ces actions prioritaires.
Le règlement délégué 2017/1926 du 31 mai 2017 a donc été adopté en vue de garantir que ces services d'informations sur les déplacements multimodaux 114 ( * ) soient précis et disponibles par-delà les frontières à l'intention des utilisateurs des STI 115 ( * ) . Il s'agit du cinquième règlement délégué adopté en application de la directive STI 116 ( * ) . L'adoption de ces dispositions est motivée par le constat selon lequel les difficultés d'accès aux données constituent un obstacle empêchant la fourniture de services d'information à l'échelle européenne.
1. L'obligation, pour chaque État membre, de créer un point d'accès aux données de mobilité au niveau national
L'article 3 du règlement délégué impose à chaque État membre de créer un point unique d'accès 117 ( * ) , par les utilisateurs, aux données de mobilité, au niveau national (dénommé « point d'accès national »). Le point d'accès doit fournir aux utilisateurs des services de recherche, par exemple des services permettant de rechercher les données requises à l'aide du contenu des métadonnées correspondantes, et d'afficher ce contenu. Selon le considérant 10, il peut rendre diverses formes, telles qu'une base de données, un entrepôt de données, une place de marché de données, un référentiel, un registre, un portail web ou une structure analogue, selon le type de données en cause.
Le règlement impose que le point d'accès contienne au moins les données statiques sur les déplacements et la circulation 118 ( * ) et les données historiques concernant la circulation des différents modes de transport 119 ( * ) , y compris les mises à jour des données. Les États conservent la marge de manoeuvre 120 ( * ) d'imposer ou non l'accès aux données dynamiques 121 ( * ) . Il convient de préciser que seules les données qui existent déjà doivent être communiquées 122 ( * ) .
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Le point d'accès national français : transport.data.gouv.fr La France a commencé à développer son point d'accès national depuis juin 2017, à travers la plateforme transport.data.gouv.fr . La réalisation de cette plateforme est portée par le ministère chargé des Transports et confiée par convention à une « start-up d'État » 123 ( * ) incubée à la Direction interministérielle du numérique (DINSIC), compte tenu de l'expérience du service en matière d'ouverture des données. Conformément au considérant 25 du règlement 2017/1926, cette initiative bénéficie d'une subvention de la Commission européenne 124 ( * ) . En avril 2018, la « start-up d'État » a mené des ateliers en région, afin de promouvoir la démarche auprès des autorités organisatrices et des opérateurs. Un premier jeu de données a été publié en janvier dernier sur le point d'accès par une autorité organisatrice : le réseau Tisséo à Toulouse Métropole. En juillet, la Bretagne a ouvert sur la plateforme la totalité de ses données de transports réguliers. Y figurent à ce jour les données théoriques des transports collectifs : 78 jeux ont été ouverts, couvrant 15,37 millions d'habitants, 77 autorités organisatrices de la mobilité et 3 régions. Ces données sont réutilisées par neuf acteurs : Blablacar, Kisio, Handisco, Here technologies, Mappy, Mobigis, Mybus, Transit App et Urban Pulse. La start-up d'Etat a lancé en septembre et en octobre dernier deux expérimentations : l'une relative aux données en temps réel des transports réguliers - dont les conclusions du premier groupe de travail ont été publiées, l'autre sur les données relatives aux véhicules en libre-service, à l''autopartage et aux flottes en libre-service sans borne ( freefloating ). D'un point de vue technique, la plateforme est une extension de la plateforme data.gouv.fr. Elle est à la fois un entrepôt de données et un répertoire. Elle applique les recommandations du guide de « cybersécurité agile » de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et est soumis à l'audit et à la validation de cette dernière. Source : présentation du point d'accès national, 21 novembre 2018 et transport.data.gouv.fr ; réponses aux questions du rapporteur |
Il convient de noter que cette obligation n'empêche pas la création de plateformes à un niveau infra-national. L'article 3 du règlement précise également qu'un point d'accès commun peut être créé entre plusieurs États membres.
2. De nombreux acteurs sont obligés de fournir un grand nombre de données au point d'accès national, selon des modalités encadrées
Les données concernées doivent être fournies au point d'accès national par plusieurs entités, ci-après désignées par les termes de « fournisseurs de données » : il s'agit des autorités chargées des transports 125 ( * ) , des opérateurs de transport 126 ( * ) , des gestionnaires d'infrastructure 127 ( * ) et des fournisseurs de services de transport à la demande 128 ( * ) . Ces notions sont définies à l'article 2 du règlement délégué et ne s'appliquent que pour les besoins du règlement. Il convient de rappeler les termes du considérant 8, selon lequel « les spécifications énoncées dans le présent règlement devraient s'appliquer à tous les modes de transport ».
Les données statiques, historiques et dynamiques concernées sont énumérées à l'annexe du règlement . Celle-ci distingue principalement mais pas exclusivement 129 ( * ) trois types de modes de transports : les services réguliers, les services à la demande (définis à l'article 2 du règlement), et les modes personnels. Si le Gouvernement estime que les données concernées ne présentent « aucun risque en matière de données personnelles », il convient de noter que le considérant 5 du règlement précise que « chaque fois que les dispositions du présent règlement prévoient le traitement de données à caractère personnel, ce traitement doit être effectué dans le respect de la législation de l'Union européenne relative à la protection des données à caractère personnel ».
Afin de permettre aux États membres d'adopter une démarche progressive d'ouverture des données 130 ( * ) , l'annexe identifie trois niveaux de données. Les données de niveau 1 sont ainsi considérées comme essentielles pour le fonctionnement de base des services d'informations sur les déplacements multimodaux.
Au sein de chaque niveau, les données énumérées sont chapeautées par un type de service en vue desquelles elles doivent être ouvertes. Par exemple, en vue de permettre le fonctionnement d'un service de recherche 131 ( * ) de lieu, les données statiques de niveau 1 à ouvrir pour le point d'origine et de destination sont, entre autres, le numéro de bâtiment, la rue, le code postal, la ville...
La lecture de cette annexe est particulièrement ardue.
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Une annexe délicate à interpréter La première difficulté d'interprétation porte sur le caractère limitatif ou non des modes de transport cités au début de l'annexe . Le considérant 8 du règlement, selon lequel « les spécifications énoncées dans le présent règlement devraient s'appliquer à tous les modes de transport dans l'Union » et le fait que l'énumération semble être proposée à titre d'exemple 132 ( * ) plaident en faveur d'une interprétation non limitative : tous les modes de transport de personnes sont concernés par le règlement délégué et par son annexe. De plus, les différents modes de transport cités ne semblent être que des exemples en vue d'établir un contenu minimum à chaque type de mode de transport cité (régulier, à la demande, personnel). Néanmoins, ni les services réguliers ni les modes personnels ne sont définis, contrairement au service de transport à la demande. Ainsi, pour savoir si un service de transport à la demande entre bien dans les cas de données citées, on aura recours à la définition matérielle qui figure à l'article 2. En revanche, une telle définition ne figure dans le règlement ni pour les services réguliers ni pour les modes personnels. La deuxième difficulté d'interprétation porte sur les conséquences de cette segmentation en différents types de mode de transport . Là où certains items de l'annexe précisent qu'ils s'appliquent à tous les modes, d'autres précisent qu'ils s'appliquent à un type de mode de transport particulier, quand d'autres ne comportent aucune précision. Il convient semble-t-il de retenir une approche selon laquelle, sauf précision d'un type de mode de transport particulier, ce sont bien tous les modes qui sont visés. Enfin, la troisième difficulté d'interprétation porte sur l'identification précise des données à ouvrir pour chaque fournisseur de données . En l'absence d'une énumération, fournisseur de données par fournisseur de données, des données à ouvrir, il est particulièrement complexe de déterminer qui doit ouvrir quoi. De plus, certaines notions ne sont pas définies alors qu'elles sont particulièrement vagues. Il en va ainsi, par exemple, des « lieux intéressants ». |
Il convient de noter que les opérateurs de taxis, véhicules de transport avec chauffeur (VTC) et covoiturage doivent fournir, en tant que « services de transport à la demande » au sens du règlement européen, les informations concernant les modalités d'accès, de réservation et de paiement du service. Le règlement traite de façon spécifique deux types de « services de transport à la demande » : les opérateurs de véhicules et vélos partagés (avec ou sans station d'attache), qui doivent fournir les données de disponibilité en temps réel 133 ( * ) . Cette différence de traitement se justifie, selon le Gouvernement, par le fait que les auteurs du règlement n'ont pas souhaité s'écarter du champ strict de l'information : l'information sur la disponibilité d'un vélo ou d'un véhicule en partage est directement utilisable, un usager disposant de l'information peut l'utiliser pour se rendre à l'endroit où le véhicule est disponible et l'emprunter. En revanche, l'information relative à la disponibilité d'un taxi, d'un VTC ou d'une possibilité de covoiturage ne peut être utilisée qu'en procédant à une réservation du véhicule. Au demeurant, le Gouvernement constate que les services de voitures et de vélos en partage ne peuvent que bénéficier de la meilleure visibilité que leur offrent les services d'information et que, dans la mesure où il s'agit d'une simple information nécessitant ensuite un accès au véhicule au travers de l'application dont relève le véhicule choisi, il n'y a pas de risque de désintermédiation de l'acteur concerné.
Doivent également être fournies au point d'accès national les métadonnées 134 ( * ) « appropriées » 135 ( * ) afin de permettre une réutilisation simple des données.
Les conditions de mise à disposition de ces données sont également encadrées.
• Un premier type d'obligations, décrit à l'article 8§1, est relatif aux modalités de mise à disposition des données
Elles doivent, par l'intermédiaire du point d'accès national, être accessibles 136 ( * ) aux fins d'échange et de réutilisation , sur une base non discriminatoire . Elles doivent être accessibles dans un délai qui permet la fourniture « en temps utile » de services d'informations sur les déplacements. Ces données doivent être exactes et à jour . La mise à jour 137 ( * ) et la correction des inexactitudes détectées ou signalées par les utilisateurs doivent également être effectuées « en temps utile » 138 ( * ) .
De plus, les interfaces de programmation applicative (API) donnant accès aux données doivent être publiquement accessibles . Il est seulement possible pour le fournisseur de données de requérir des utilisateurs de s'enregistrer pour y avoir accès 139 ( * ) .
• Ces données doivent être communiquées au point d'accès national dans un format obligatoire
Ces formats obligatoires, énumérés aux articles 4 et 5 du règlement délégué 140 ( * ) , sont définis par des normes professionnelles élaborées notamment dans le cadre du comité européen de normalisation. Un profil minimal indiquant les différents éléments clés de la norme appliquée au niveau national 141 ( * ) doit être disponible sur le point d'accès national. Ils doivent se fonder, lorsqu'il existe, sur un profil minimal commun européen 142 ( * ) .
• Un calendrier obligatoire de fourniture des données statiques
Deux calendriers d'ouverture des données statiques ont été définis : l'un pour les données concernant les réseaux principaux 143 ( * ) , dont l'ouverture s'étale du 1 er décembre 2019 au 1 er décembre 2021, l'autre pour celles concernant les autres réseaux, dont l'ouverture est prévue au 1 er décembre 2023.
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Date d'ouverture au plus tard |
Réseaux principaux |
Autres réseaux, notamment hors aire urbaine des métropoles |
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Données de niveau 1 : principales données des services réguliers de transport public (horaires, correspondances, identité des opérateurs,...) |
Décembre 2019 |
Décembre 2023 |
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Données de niveau 2 : données des modes « à la demande » (aires de covoiturage,..) |
Décembre 2020 |
Décembre 2023 |
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Données de niveau 3 : données détaillées (tarifs détaillés,...) |
Décembre 2021 |
Décembre 2023 |
Source : étude d'impact
Il n'existe, en revanche, aucune exigence calendaire pour les données dynamiques puisque leur ouverture est optionnelle.
• Les conditions que peuvent poser les fournisseurs de données à la réutilisation de leurs données sont strictement encadrées
Selon l'article 8§4, les fournisseurs de données peuvent soumettre la réutilisation de leurs données à un accord de licence . Les conditions figurant dans cet accord sont alors encadrées :
- elles ne doivent pas limiter inutilement les possibilités de réutilisation ni être utilisées pour restreindre la concurrence ;
- la licence ne doit restreindre qu'« aussi peu que possible les possibilités de réutilisation ».
- en cas de compensation financière , elle doit être raisonnable et proportionnée aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données .
L'étude d'impact du projet de loi donne l'exemple suivant, qui correspond à la préoccupation légitime des collectivités locales souvent mentionnée lors des auditions menées par votre rapporteur : « la réutilisation de données routières pourrait être subordonnée à la prise en compte, dans le calcul d'itinéraire, des différentes catégories d'usage des voies (circulation de proximité, transit etc.) afin d'éviter que des poids lourds en transit circulent sur une voie locale desservant une école maternelle ». Le Gouvernement travaille actuellement avec les acteurs sur les questions posées par les licences.
Il convient également de noter que ces exigences ne devraient pas permettre aux détenteurs de données d'interdire au réutilisateur l'élaboration de données statistiques, en particulier prédictives.
3. Les réutilisateurs des données doivent également respecter un certain nombre d'obligations
L'objectif de l'ouverture des données nécessaires à l'information du voyageur est de favoriser le développement des services destinés à renforcer cette information. Les premiers réutilisateurs visés sont donc ceux que le règlement appelle les « services d'informations sur les déplacements ».
Selon l'article 8§2, la réutilisation des données doit être neutre, sans discrimination ni biais . Les critères utilisés par le réutilisateur pour le classement des options de voyage des différents modes de transport ou de leur combinaison doivent respecter les principes suivants :
- être transparents ;
- ne se fonder sur aucun facteur directement ou indirectement lié à l'identité de l'utilisateur ou, le cas échéant, à une considération commerciale liée à la réutilisation des données ;
- être appliqués sans discrimination à tous les utilisateurs participants.
La présentation d'itinéraire de voyage ne doit pas induire l'utilisateur final 144 ( * ) en erreur .
Selon l'article 8§3, la source des données doit être indiquée (pour tout type de données) par le réutilisateur ainsi que la date et l'heure de la dernière mise à jour (uniquement pour les données statiques).
Le considérant 20 invite également les fournisseurs de services d'informations à fournir des informations sur les émissions de gaz à effet de serre des différents modes de transport afin d'inciter au transfert vers des modes de transport durables. Ils sont également « fortement encouragés à permettre le retour d'information direct des clients concernant la qualité du service ».
Enfin, en vue de rendre possible un calcul d'itinéraire à l'échelle européenne, les liens entre fournisseurs de services d'informations sur les déplacements sont également encadrés . L'article 7 145 ( * ) régit en effet la « liaison de services d'information sur les déplacements » 146 ( * ) , afin de permettre l'interconnexion entre plusieurs services 147 ( * ) . Ainsi, les fournisseurs de services d'information sur les déplacements 148 ( * ) doivent fournir, sur demande, aux autres fournisseurs de services des résultats de recherche d'itinéraire 149 ( * ) fondés sur des informations statiques et, si possible, dynamiques. Ces résultats doivent être fondés sur :
- les points de départ et d'arrivée des demandeurs, ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux ;
- les options de voyage disponibles ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux, y compris les éventuelles correspondances possibles ;
- le point de transfert entre services d'informations sur les déplacements ;
- en cas de perturbations, les autres options de voyage disponibles ainsi que l'heure et la date de départ ou d'arrivée, ou les deux, y compris les éventuelles correspondances, le cas échéant.
L'article 8 encadre également les modalités de cette « liaison de services » en exigeant qu'un contrat soit conclu et que toute éventuelle compensation financière soit raisonnable et proportionnée.
Interrogé par votre rapporteur sur les cas d'interconnexion entre deux services d'information, le ministère de la Transition écologique et solidaire a notamment cité l'exemple du service d'information sur les déplacements Vialsace de l'ex-région Alsace, qui est interconnecté à celui du Baden-Wurtemberg. Au sein d'un État, ces dispositions ont également vocation à s'appliquer à un service d'information local qui s'interconnecterait à un service d'information longue distance.
4. Le contrôle de la bonne application des obligations imposées par le règlement
L'article 9 du règlement s'assure de la bonne application du règlement en confiant aux États membres la mission d' « évaluer » si les « exigences » qu'il détermine sont respectées par les fournisseurs de données et les fournisseurs de services d'information sur les déplacements.
L'autorité compétente au sein d'un État membre peut, à cette fin, demander d'accéder à deux documents :
- une description des données fournies, des services d'informations sur les déplacements disponibles ainsi que des informations sur leur qualité ;
- une déclaration de conformité aux exigences du règlement « fondée sur des données concrètes ».
Le contenu de la déclaration de conformité peut donner lieu à un contrôle aléatoire portant sur l'exactitude des renseignements qui y figurent.
Au-delà des mesures nationales à mettre en oeuvre, les États membres doivent, selon l'article 10, rendre compte auprès de la Commission européenne, à travers la remise d'un rapport au plus tard le 1 er décembre 2019, de la mise en oeuvre du règlement au niveau national. Ce rapport sera ensuite remis selon un rythme biennal.
5. Le Gouvernement estime que ces dispositions nécessitent d'assurer une meilleure articulation entre droits français et européen.
Comme le souligne l'étude d'impact, les dispositions nationales et européennes comportent des différences, dont les principales sont résumées dans le tableau suivant :
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Article L. 1115-1 du code des transports |
Règlement délégué (UE) 2017/1926 |
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Calendrier d'ouverture |
Ouverture immédiate |
Ouverture échelonnée de 2019 à 2023 |
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Données à diffuser |
Courte liste de données |
Liste détaillée des données à ouvrir |
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Format de diffusion |
Format ouvert |
Diffusion selon la norme européenne |
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Accès aux données |
Les États membres mettent en place un point d'accès national aux données |
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Principe de gratuité de la mise à disposition des données |
Oui, sauf pour les utilisateurs de masse |
Pas de principe affirmé, mais aucune obligation d'exiger une redevance |
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Autorité de contrôle |
Non |
Oui |
II. Le projet de loi initial
L'article 9 du projet de loi entend, d'une part, articuler le droit national et le droit européen en matière d'ouverture des données de transport en vue d'assurer leur parfaite lisibilité et, d'autre part, mettre à profit les possibilités offertes par le règlement.
Il constitue un bloc relatif à l'ouverture des données, avec l'article 10 et l'article 11, dont le premier volet porte sur les services pouvant bénéficier de cette ouverture des données. L'étude d'impact considère que l'ouverture des données permettra de faire émerger des services innovants à destination des usagers et des voyageurs, qui permettront une plus grande fréquentation des transports publics, une meilleure utilisation des infrastructures et éviteront un jeu à somme nulle entre opérateurs économiques.
Il convient de relever que, parallèlement aux travaux parlementaires sur le présent projet de loi, la ministre chargée des Transports et le secrétaire d'Etat chargé du Numérique ont mis en place un comité stratégique « données-MaaS » destiné à déterminer les mesures de mise en oeuvre de ces articles 150 ( * ) .
Le I de l'article 9 modifie, avec les articles 10 et 11 du présent projet de loi, le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports , relatif à l'accès aux données nécessaires à l'information du voyageur.
Son 1° modifie l'intitulé du chapitre, qui sera désormais le suivant : « Les services numériques destinés à faciliter les déplacements ».
Son 2° insère une première section au sein de ce chapitre, intitulée « Mise à disposition des données nécessaires à l'information du voyageur », quand la section 2 serait intitulée par l'article 10 « Collecte et mise à disposition des données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite » et la section 3 serait dénommée par l'article 11 « Services locaux d'information et de billettique multimodales ». Ce nouvel intitulé de section rappelle que l'objectif de l'ouverture des données est bien de renforcer l'information du voyageur.
A. Un nouvel article L. 1115-1 du code des transports
Le 3° du I de l'article 9 réécrit en totalité l'article L. 1115-1 du code des transports. Le 1° du nouvel article L. 1115-1 du code des transports coordonne les terminologies retenues en droits français et européen : les « autorités chargées des transports » du droit européen sont les « autorités organisatrices de la mobilité » du présent projet de loi.
Le 2° rappelle que sont soumis au règlement et donc à l'obligation d'ouverture des données « les opérateurs de transport, les gestionnaires d'infrastructure de transport, les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur fournie et les fournisseurs de services de transports à la demande ».
Le 3° lève l'option, pour la France, de l'inclusion des données dynamiques ou en temps réel dans le champ d'application de l'obligation d'ouverture. L'étude d'impact justifie ce choix par deux raisons : d'une part, il s'agit déjà du droit en vigueur, d'autre part, cela correspond à une forte attente des usagers. Elle estime que cela peut « entraîner des coûts de mise à disposition significatifs mais difficilement évaluables ».
Par ailleurs, il articule le droit applicable aux données de mobilité avec le droit relatif à l'ouverture des données publiques , en précisant que le régime spécial s'applique, que les informations concernées soient ou non des informations publiques au sens de l'article L. 321-2 du CRPA. Autrement dit, les dispositions relatives aux conditions d'ouverture des données de mobilités définies par le règlement européen et le code des transports écarteront celles applicables en droit commun interne relatives à l'ouverture des données publiques, suivant le principe selon lequel le spécial déroge au général 151 ( * ) . En revanche, cette disposition n'écarte pas la directive « PSI » en vigueur.
Le 4° confie la responsabilité de « la fourniture des données » de mobilité aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) pour les services de transport qu'elles organisent , sauf disposition contraire 152 ( * ) . L'étude d'impact estime qu'il convenait de désigner, pour les services conventionnés, une personne responsable, afin d'éviter que l'AOM et l'entreprise délégataire ne se rejettent mutuellement la responsabilité d'avoir à fournir les données. Le texte de l'article entend donc contraindre l'autorité et l'opérateur à s'accorder sur la responsabilité de la fourniture de données au point d'accès national. En l'absence de disposition particulière, c'est l'AOM ou la collectivité qui est considérée responsable, « du fait de (sa) responsabilité générale » d'organiser le service de transport ou de stationnement considéré.
Les 5° et 6° contiennent des dispositions similaires au 4° pour confier cette responsabilité :
- aux collectivités territoriales lorsqu'elles confient la gestion du stationnement en ouvrage ou sur voirie à un prestataire ;
- aux AOM ou aux collectivités selon le cas, lorsqu'elles organisent des services de partage de véhicules et de cycles .
Le 6° entend également lever toute ambigüité sur l'interprétation des termes du règlement délégué quant à l' inclusion dans le champ d'application de l'obligation d'ouverture :
- des données des fournisseurs de services de partage de véhicules et de cycles . Depuis la rédaction du règlement, sont apparus de nouveaux types de véhicules partagés qui ne sont pas explicitement énumérés par l'annexe du règlement délégué, aujourd'hui désignés par le vocable « engins de déplacement personnel » (trottinette électrique, gyropodes, monoroue, hoverboard...). Si ces nouveaux services correspondent bien à la définition du transport à la demande donnée par le règlement 153 ( * ) , un doute pourrait éventuellement provenir de ce que ses articles 4 et 5 renvoient à l'annexe pour définir le champ d'application des données à ouvrir. Or, cette annexe ne cite, parmi les services à la demande, que les voitures et les vélos. Il serait étonnant de considérer que la notion de « service à la demande » figurant à l'annexe est bornée alors que celle figurant dans le dispositif du règlement ne l'est pas, mais c'est afin de lever toute ambigüité que le projet de loi entend confirmer que ces nouveaux services figurent bien dans la liste des fournisseurs de services devant ouvrir leurs données ;
- des données relatives à la localisation des véhicules et cycles disponibles . Il s'agit également ici de lever toute ambigüité pouvant provenir du règlement délégué : celui-ci évoque bien la « disponibilité » 154 ( * ) des véhicules et cycles. On pourrait néanmoins arguer que fournir l'information de la disponibilité des véhicules n'implique pas nécessairement de fournir l'information de la localisation des véhicules disponibles. C'est la raison pour laquelle le présent article apporte cette précision. Cela ne revient pas, en revanche, à imposer le partage des données relatives à la localisation des véhicules en cours d'utilisation, autrement plus sensibles puisqu'il s'agit de données à caractère personnel.
Le 4° du I de l'article 9 du présent projet de loi crée trois nouveaux articles.
B. Métropoles et régions doivent « animer » les démarches de fourniture des données au point d'accès national
Le nouvel article L. 1115-2 confie aux métropoles et aux régions la tâche d'« animer les démarches de fourniture de données » au point d'accès national.
Les métropoles seraient compétentes sur le périmètre de l' aire urbaine , c'est-à-dire au-delà de leurs territoires administratifs, et les régions pour l'ensemble de leurs territoires hors aires urbaines des métropoles.
Cette mission consisterait à s'assurer :
- « de la fourniture des données à l'interface numérique unique » 155 ( * ) ;
- « de la conformité des données fournies aux normes prévues par le règlement, de leur mise à jour et des procédures mises en place à cet effet ».
Ces dispositions s'appliquent également à la métropole de Lyon. En Ile-de-France, cette mission d'animation est assurée par Ile-de-France Mobilités.
L'étude d'impact justifie ce choix par deux principales raisons :
- la France compterait, selon le CEREMA, environ 350 AOM et plus de 1 000 opérateurs de transport public régulier, sans compter les nouvelles mobilités et les autres modes de transports : l'État estime donc nécessaire que des autorités locales soient en charge de coordonner la démarche d'ouverture des données afin que celle-ci se déroule dans les délais impartis - il ne s'estime, en conséquence, pas en mesure de prendre en charge cette tâche ;
- métropoles et régions sont déjà investies sur ce sujet, il convient donc de les conforter dans cette mission 156 ( * ) . En conséquence, elle estime que, « dans la plupart des régions et métropoles, cette mesure ne nécessitera pas la mise en place de nouvelles équipes, ni de besoins de formation ».
Dans les faits, ce nouvel article confie principalement aux collectivités concernées la mission de fournir un appui et un accompagnement des producteurs de données. L'étude d'impact cite les missions suivantes qui pourraient en découler :
- dans une phase de démarrage, identifier et mobiliser l'ensemble des personnes ayant à ouvrir leurs données ;
- veiller à la compréhension des dispositions en matière d'ouverture des données par les personnes concernées, à la bonne mise en place des procédures permettant d'y répondre, ainsi qu'à l'appropriation des outils open source permettant de gérer les données (outil de saisie de données, de vérification de leur qualité, ...) ;
- mettre en place un dialogue avec les personnes concernées pour atteindre le niveau de conformité aux normes et encourager la création de nouvelles données ;
- s'assurer de la fourniture des données à l'interface numérique unique et de leur mise à jour.
Il convient de préciser que les fournisseurs de données n'ont aucune obligation de transmettre aux régions et aux métropoles leurs données préalablement à leur communication au point d'accès national.
Le Gouvernement a précisé à votre rapporteur qu'il estime le coût de cette mission à 810 000 euros pour l'ensemble des collectivités concernées 157 ( * ) .
En revanche, l'étude d'impact relève que l'exigence européenne de normalisation de la donnée nécessite « un appui » de la part de l'État. Afin d'assurer une diffusion des données conformes aux normes identifiées par le règlement européen et de garantir la qualité de ces données, l'étude d'impact précise que « l'État s'assurera de l'existence d'outils open source permettant notamment de faciliter la conversion des données aux normes prévues par le règlement européen, ainsi que la vérification de la qualité des données » au regard de ces normes. Le ministère chargé des Transports assure la maîtrise d'ouvrage de ce projet de logiciel, baptisé « Chouette » 158 ( * ) .
Enfin, il convient de noter que, si le Gouvernement avait initialement envisagé d'encadrer la possibilité, pour les collectivités, de créer des plateformes numériques territoriales, sortes d'intermédiaires entre les producteurs de données et le point d'accès national, cette option a finalement été expurgée de la dernière version du projet de loi, afin de ne pas imposer de contraintes à des initiatives pouvant en tout état de cause émerger des territoires. En somme, les collectivités sont libres de créer leurs propres plateformes territoriales de données, selon les modalités qui leur apparaissent les plus appropriées.
C. La gratuité de la réutilisation reste le principe
Le nouvel article L. 1115-3 articule le règlement européen avec le principe de gratuité de réutilisation jusqu'alors en vigueur en précisant qu'une compensation financière ne pourra être demandée à l'utilisateur des données du point d'accès national que lorsque le volume des données excède un seuil défini par décret en Conseil d'État pris après avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer).
L'étude d'impact précise que ce seuil vise à déterminer à partir de quel volume de données le coût de mise à disposition des données à l'utilisateur est significatif. Le seuil s'appréciera par utilisateur : un grand nombre de petits utilisateurs ne sera donc pas considéré comme générant un coût significatif. L'objectif de cette disposition est de préserver le droit en vigueur, qui vise à éviter la formation de barrières à l'entrée pour les petites entreprises et autres « jeunes pousses ».
D. L'Arafer se voit confier la mission de contrôler et de sanctionner la mise en oeuvre de l'ouverture des données
Selon le nouvel article L. 1115-4, l'Arafer se voit confier la tâche d' évaluer « le respect des exigences prévues par » le règlement - tant en matière de diffusion des données à travers le point d'accès national que s'agissant des modalités de leur réutilisation - « tel que précisé par les dispositions des articles L. 1115-1 à L. 1115-3 ».
L'étude d'impact justifie le choix de confier le contrôle de la mise en oeuvre de l'ouverture des données à l'Arafer par sa nature d'autorité administrative indépendante 159 ( * ) disposant déjà d'une expertise dans le domaine des transports et d'un régime de sanction bien établi.
À ce titre, elle procédera au contrôle de l'exactitude des déclarations de conformité prévue par l'article 9 du règlement. Il est précisé qu'un tel contrôle peut être exercé d'office, à la demande de l'AOM compétente 160 ( * ) ou, enfin, de façon aléatoire. L'étude d'impact estime que la déclaration de conformité devrait donner lieu à la mise en place d'une téléprocédure s'appuyant sur le point d'accès national en vue de permettre à l'Arafer de « se concentrer sur les contrôles aléatoires ».
Aux termes des dispositions proposées, l'Arafer peut demander aux producteurs de données et aux fournisseurs de services d'informations sur les déplacements « toutes informations et tous documents utiles à la réalisation » de ce contrôle. Elle ne peut, cependant, accéder qu'aux pièces comptables 161 ( * ) nécessaires au contrôle des licences de réutilisation des données prévoyant une compensation financière . Lorsqu'elle met en oeuvre ce droit d'accès aux documents, l'Autorité impartit un délai raisonnable pour la production des documents demandés, délai pouvant être prorogé.
L'Arafer doit également produire un rapport sur l'évaluation de la conformité au règlement , lequel sera intégré au rapport biennal prévu par l'article 10 du règlement, adressé par les États membres à la Commission et présentant les mesures prises en vue d'appliquer le règlement.
Un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application de ce nouvel article L. 1115-4.
Le 1° du II de l'article 9 du présent projet de loi crée une nouvelle section au sein du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie du code des transports intitulée « règlement des différends en matière de mise à disposition des données ».
Selon le nouvel article L. 1263-4 du code des transports, les producteurs des données, les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements et les utilisateurs tels que définis par l'article 2 du règlement 162 ( * ) peuvent saisir l'Arafer sur un différend portant sur la mise en oeuvre du règlement européen : le différend pourrait donc porter sur le caractère accessible et réutilisable des données, sur leur exactitude ou leur mise à jour, sur le bon format, sur la responsabilité de la fourniture des données d'un service conventionné, sur la mise en oeuvre, par les régions et métropoles, de leur rôle d'animation, sur la licence de réutilisation, et notamment ses modalités financières, ou encore sur le respect, par le fournisseur de service d'information de ses obligations au titre du règlement ou d'une licence...
L'Arafer devrait alors préciser les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend dans un certain délai. Cette décision pourrait être assortie d'une astreinte. Lorsque cela s'avérerait nécessaire, l'autorité pourrait fixer, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités de fourniture, d'échange, de réutilisation, de mise à jour et de correction des données. Elle pourrait, « le cas échéant », déterminer la compensation financière de la mise à disposition des données.
La décision de l'autorité devrait être notifiée aux parties et publiée au Journal officiel de la République française, sous réserve des secrets protégés par la loi.
Ce nouvel article doterait également l'autorité de pouvoirs d'urgence : en cas d'atteinte grave et immédiate aux « exigences » déterminées par le règlement européen, elle pourrait, après avoir entendu les parties, ordonner, le cas échéant sous astreinte, les « mesures conservatoires nécessaires ». Il pourrait être envisagé, par exemple, d'enjoindre la transmission de données à un fournisseur de services d'informations si l'objet du litige ne porte que sur le montant de la compensation financière afférente, celle-ci pouvant être définie lors du traitement du litige « au fond ».
Si le différend concerne un co-cotractant d'une AOM, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités, ces dernières ont la qualité de partie devant l'Arafer puis devant la Cour d'appel et, enfin, devant la Cour de cassation.
L'actuelle section 3 du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie du code des transports, qui prévoit un décret en Conseil d'État précisant les conditions d'application du chapitre serait, en conséquence de la création de cette nouvelle section, décalée au sein du même chapitre.
Le 2° du II de l'article 9 modifie l'article L. 1264-7, relatif aux manquements susceptibles de faire l'objet d'une sanction administrative par l'Arafer, pour y ajouter le non-respect , par les producteurs de données et les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements, des dispositions relatives à l'ouverture des données (articles 3 à 8 du règlement et articles L.1115-1 à L. 1115-3) et de celles relatives au contrôle de la conformité exercé par les Etats membres , c'est-à-dire à la non transmission à l'autorité compétente de la déclaration de conformité ou d'une description de certaines informations (article 9 du règlement).
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Les sanctions administratives pouvant être
prononcées
La commission des sanctions de l'Arafer peut prononcer les sanctions suivantes, en fonction de la gravité du manquement constaté : - une sanction pécuniaire ne pouvant excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos réalisé en France (porté à 5 % en cas de « récidive ») ou, à défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, d'un montant maximum de 150 000 euros (porté à 375 000 euros en cas de « récidive ») ; - une interdiction temporaire d'accès à tout ou partie du réseau ferroviaire pour une durée n'excédant pas un an. Cette seconde sanction n'est pas pertinente pour le non-respect des dispositions relatives à l'ouverture des données. Les sommes correspondantes aux sanctions pécuniaires sont versées à l'agence de financement des infrastructures de transport de France. La procédure pouvant aboutir au prononcé d'une sanction administrative se déroule en deux étapes. Une première étape précontentieuse, reposant sur une mise en demeure du collège de l'Arafer. Cette mise en demeure peut être rendue publique. Si l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai fixé ou fournit des renseignements incomplets ou erronés, le collège de l'autorité peut décider de l'ouverture d'une procédure de sanction. Il notifie alors les griefs à l'intéressé et en saisit la commission des sanctions. |
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La phase contentieuse se déroule alors devant la commission des sanctions, selon une procédure contradictoire (notification des griefs, possibilité de consulter le dossier et de présenter des observations écrites et orales, possibilité d'être assistée par la personne de son choix). La commission des sanctions siège à huis clos. Les parties peuvent être présentes, demander à être entendues et se faire représenter ou assister. Les décisions de sanction sont notifiées aux parties intéressées et publiées au Journal officiel. Elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat par les personnes sanctionnées, ou par le président de l'Arafer après accord du collège. Le recours contre des sanctions pécuniaires a un caractère suspensif. Sources : articles L. 1264-8, L. 1264-9 et L. 1264-10 du code des transports |
L'étude d'impact relève que cette mission nécessitera le renforcement des équipes de l'Arafer. Elle estime que le nombre d'équivalents temps plein nécessaires est inférieur à 10.
E. Un calendrier accéléré par rapport au droit européen
Le III de l'article 9 comporte une disposition non codifiée visant à accélérer le calendrier français par rapport au calendrier européen, ce que le considérant 12 du règlement autorise.
Si l'ouverture des données du réseau principal suivra le calendrier du règlement (entre 2019 et 2021), celle des données des autres réseaux devra être effectuée avant le 1 er décembre 2021 , alors que le règlement fixait ce délai butoir au 1 er décembre 2023.
Selon l'étude d'impact, le recul par rapport au droit en vigueur - qui prévoit une ouverture immédiate des données - s'explique par le fait que celui-ci n'exige qu'une ouverture sous un simple format ouvert, alors que le règlement européen prévoit que la fourniture des données s'effectue conformément à des normes définies au niveau européen, ce qui exige un délai de mise aux normes. L'étude précise que, à cette date, les travaux de normalisation pour l'ouverture des données seront achevés, tant au niveau national (définition des « profils nationaux » conformes aux profils minima européens) qu'européen. Le rapport « Villani » déjà cité considérait « crucial d'accélérer la mise en place » de ce règlement.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur est favorable à l'ouverture des données utiles aux voyageurs et qui sont déjà collectées par les fournisseurs de données. En particulier, l'ouverture des données en temps réel paraît constituer un véritable progrès qui permettra l'émergence de services innovants utiles à tous pour la mobilité du quotidien .
Néanmoins cette ouverture doit se dérouler dans des conditions satisfaisantes pour les acteurs du transport. S'agissant des modalités concrètes de mise en oeuvre de l'ouverture des données, et en particulier de la conversion au bon format , votre rapporteur s'est assuré auprès du Gouvernement de ce que celui-ci accompagnera les opérateurs ne disposant pas nécessairement des moyens pour mener à bien seuls cette opération .
S'agissant des conditions financières, votre rapporteur estime que le coût de mise à disposition des données doit pouvoir être répercuté sur le réutilisateur . Il s'est donc assuré que le principe de gratuité pour les « petits réutilisateurs » ne soit pas susceptible de contournements, en permettant au décret qui établira les critères de son champ d'application d'aller au-delà du seul critère du volume de données (amendement COM-528 ).
Votre rapporteur a également souhaité apporter, outre de nombreuses corrections d'ordre rédactionnel ( COM-529 , COM-530 , COM-531 , COM-532 , COM-534 , COM-535 , COM-537 rect. , COM-538 , COM-568 , COM-571 ), certaines précisions au texte proposé par le Gouvernement .
Celui-ci entend appliquer l'ouverture des données en temps réel, et en particulier celles relatives à leur localisation, aux engins de déplacement personnel , sans pour autant les citer. Afin d'éviter toute forme d'ambigüité, et dans la mesure où cette notion est amenée à être définie par décret, un amendement cite expressément cette notion ( COM-569 ).
S'agissant de la mission d'animation des démarches d'ouverture des données par les métropoles et les régions, le recours à la notion d'aire urbaine , qui relève de la statistique et est donc par nature susceptible d'évoluer, n'est pas apparu satisfaisant. C'est pourquoi un amendement clarifie la répartition des rôles entre métropoles et région en faisant référence à leurs ressorts territoriaux respectifs ( COM-570 ).
Votre rapporteur s'est également assuré que cette mission ne constitue pas une charge disproportionnée pour les métropoles et les régions . Comme cela a déjà été expliqué, d'une part, cette mission relève d'une démarche d'accompagnement et de conseil au bénéfice des fournisseurs de données, d'autre part, l'État a souhaité leur confier cette mission afin de faciliter la mise en place du point d'accès national. Dès lors, l'inclure dans les items susceptibles de faire l'objet d'un contrôle, d'un règlement des différends ou d'une sanction par l'Arafer n'aurait pas été cohérent avec la nature même de cette mission. C'est pourquoi plusieurs amendements excluent la mention de l'article L. 1115-2 des dispositions relatives au contrôle ( COM-533 ), au règlement des différends ( COM-536 ) et aux sanctions ( COM-574 ).
Afin d'améliorer la lisibilité des dispositions applicables à l'Arafer, un amendement insère également les nouvelles missions de celle-ci en matière de données au sein des dispositions du code des transports décrivant l'ensemble des missions dont elle a la charge ( COM-572 ). Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de doter correctement les équipes de l'Arafer afin qu'elle puisse faire face à ces nouvelles missions. Lors de son audition, l'autorité a souligné qu'il sera nécessaire de lui confier a minima dix équivalents temps pleins 163 ( * ) .
En vue de renforcer l'efficacité du dispositif de contrôle et de sanction confié à l'Arafer, votre commission a également adopté un amendement qui permet à l'autorité de sanctionner le non-respect d'une décision prononcée dans le cadre d'un règlement des différends portant sur l'ouverture des données ( COM-537 rect. ). Un autre amendement clarifie également le fait que le refus de produire les pièces demandées par l'Arafer dans le cadre de sa mission de contrôle est bien susceptible de faire l'objet de sanctions, en mentionnant explicitement l'article L. 1115-4 164 ( * ) ( COM-574 ).
Enfin, votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de mieux prendre en compte l'objectif à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité des normes 165 ( * ) dans la conduite de la politique normative de la France au niveau européen .
S'agissant du règlement délégué européen en lui-même, comme cela a déjà pu être relevé, certaines de ses dispositions sont particulièrement complexes : il propose des définitions vagues, il évoque à l'inverse des notions sans les définir 166 ( * ) , il semble même qu'y figurent des erreurs 167 ( * ) . Surtout, l'annexe du règlement sera délicate à appliquer en raison de son caractère relativement peu intelligible. Sollicité à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a précisé être en train de rédiger un document expliquant, acteur par acteur, les données qui doivent être ouvertes en application du règlement européen. La publication d'un tel document apparaît en effet indispensable à la bonne application de ce règlement . Afin d'éviter des distorsions trop importantes entre États membres, il conviendrait, dans l'idéal, qu'il soit élaboré au niveau européen.
S'agissant de l'articulation du règlement délégué européen avec la révision de la directive « PSI » actuellement en cours , votre rapporteur a d'abord souhaité s'assurer qu'elle n'amènerait pas à une remise en cause du présent projet de loi. Si la mobilité est bien inscrite dans le champ d'application de la notion de « données de haute valeur » 168 ( * ) dont la mise à disposition sera gratuite, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que la Commission européenne s'est engagée, lors du « COREPER » du 7 novembre 2018, à exclure les données concernées par le règlement 2017/1926 des actes d'exécution précisant les « données de haute valeur » en matière de mobilité.
Ensuite, votre rapporteur constate qu'il résultera de cette révision une articulation relativement complexe entre ces deux instruments de droit européen.
L'articulation du règlement européen avec l'actuelle directive « PSI » est assurée par le considérant 4 du règlement européen : celui-ci s'applique « sans préjudice des règles fixées » par la directive. Autrement dit, si une donnée entre dans le champ d'application de l'un comme de l'autre instrument, c'est le régime de la directive PSI qui doit s'appliquer.
En revanche, l'articulation avec la révision à venir de la directive « PSI » dans sa version issue du compromis du 1 er février dernier apparaît plus délicate. Le considérant 15 permet aux textes européens - comme nationaux, ce qui ne facilite pas, à nouveau, la lisibilité du droit - qui vont « au-delà » des exigences minimales posées par la directive de continuer à s'appliquer. Pour chaque cas d'espèce, il convient donc de s'interroger sur la question de savoir si le règlement européen - et le droit interne - déterminent des exigences qui vont « au-delà » de la directive afin de savoir si leurs dispositions prévalent sur celles de la directive. En matière de tarification de l'ouverture des données, par exemple, la directive pose un principe de gratuité applicable pour les organismes publics, sauf à couvrir les coûts marginaux de reproduction, de fourniture et de diffusion des données. Ce régime apparaît donc plus strict que celui du règlement européen, qui autorise une compensation financière « raisonnable et proportionnée » à ces mêmes coûts. Si l'on y ajoute le droit interne, le dispositif plus strict de gratuité pour les « petits réutilisateurs » devrait s'appliquer. Au-dessus des seuils caractérisant les « petits réutilisateurs », c'est le régime de la directive qui devrait s'appliquer... En revanche, s'agissant des entreprises publiques, la directive permettrait de facturer les coûts de collecte, de production, de reproduction, de diffusion et de stockage ainsi qu'un retour raisonnable sur investissement. Le règlement délégué devrait alors s'appliquer, dans la mesure où il ne permet la facturation que des seuls coûts « légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion de données ».
Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à clarifier autant que possible (ou à obtenir une telle clarification au niveau européen) l'articulation entre ces deux sources du droit européen, et à veiller, à l'avenir, à ce que les textes négociés au niveau européen ne renforcent ni la complexité du droit ni l'insécurité juridique pouvant en résulter.
Votre commission a également adopté un amendement de M. Marchand et du groupe La République En Marche ( COM-462 rect. bis ) qui rend obligatoire la transmission , par l'exploitant d'un taxi (lui-même ou par l'intermédiaire d'une centrale de réservation), de sa localisation en temps réel lorsqu'il est disponible sur sa zone de prise en charge, à la plateforme d'Etat Le.Taxi créée par l'article 1 er de la loi de 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur 169 ( * ) . Afin de donner le temps aux acteurs de s'adapter à cette évolution, cette disposition n'entrera en vigueur qu'un an après la promulgation de la présente loi . Il serait d'ailleurs opportun que le Gouvernement s'interroge sur les modalités d'adaptation du dispositif en vue de le rendre plus efficace pour les utilisateurs et davantage conforme à l'avis rendu par l'Autorité de la concurrence lors de la création de la plateforme 170 ( * ) .
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 10 (articles L. 1115-5 [nouveau] et L. 1115-6 [nouveau] du code des transports, L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et L. 111-7-12 du code de la construction et de l'habitation) - Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite
Objet : cet article oblige à collecter et à ouvrir les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public par les personnes handicapées ou à mobilité réduite. Il oblige également les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public à collecter et ouvrir les données relatives à l'identifiant unique et à la localisation des dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences installés à l'entrée des établissements ou sur leurs installations. Enfin, il exige que la commission locale d'accessibilité détaille l'accessibilité des principaux itinéraires proches des points d'arrêts prioritaires.
I. Le droit en vigueur
A. Le législateur a établi un cadre relatif à la mise en accessibilité des éléments de la chaîne de déplacement.
L'article 45 de la loi de 2005 sur le handicap a rendu obligatoire la mise en accessibilité aux personnes à mobilité réduite 171 ( * ) de l'ensemble de ces éléments : voirie et espaces publics, systèmes de transports collectifs, cadre bâti - et notamment les établissements recevant du public (ERP) 172 ( * ) et les installations ouvertes au public (IOP) 173 ( * ) . Différents outils de planification et de programmation ont été mis en place pour atteindre cet objectif de mise en accessibilité : les plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE), les schémas directeurs d'accessibilité des services de transports collectifs et les plans de déplacements urbains (PDU). La loi de 2005 crée également des observatoires locaux de l'accessibilité , à travers les commissions communales pour l'accessibilité.
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Les commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité L'article 46 de la loi de 2005 sur le handicap a créé l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, qui rend obligatoire la création de commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité dans les communes et intercommunalités de plus de 5 000 habitants. La création de cette instance était motivée par le souhait de parvenir à atteindre les objectifs fixés par la loi de façon concertée entre l'ensemble des acteurs intéressés. Leur rôle est de dresser le constat de l'état d'accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports, de façon concertée en y associant l'ensemble des acteurs intéressés. Elles sont notamment chargées d'établir un rapport annuel présenté en conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public concerné, qui établit un bilan de la situation et émet des recommandations. Présidée par le maire ou le président de l'intercommunalité, y sont notamment représentées les personnes suivantes : associations ou organismes représentant les personnes handicapées pour tous les types de handicap ; associations ou organismes représentant les personnes âgées ; représentants des acteurs économiques ; représentants d'autres usagers de la ville. Source : CEREMA, Les commissions pour l'accessibilité : quelles pratiques, quelles évolutions, quelles pistes de progrès ?, septembre 2017 |
Néanmoins, suite à un bilan décevant de la loi de 2005 174 ( * ) , l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées a instauré de nouveaux outils en vue de concilier exigence et précision des objectifs à atteindre avec une certaine souplesse dans la façon d'y parvenir.
Elle introduit deux grandes nouveautés. D'une part, l'obligation d'accessibilité du service de transport ne concerne plus la totalité des points d'arrêt, mais seulement les points d'arrêts prioritaires 175 ( * ) . D'autre part peut être mis en place, pour les autorités organisatrices qui le souhaitent, un schéma directeur d'accessibilité - agenda d'accessibilité programmée (ou Sd'AP), qui se substitue alors au schéma directeur d'accessibilité des services de transport. Les gestionnaires d'établissements recevant du public et d'IOP qui ne seraient pas accessibles au 31 décembre 2014 doivent quant à eux établir des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP) 176 ( * ) .
B. S'il n'existe que peu de données relatives à l'accessibilité des transports, celles-ci doivent néanmoins être accessibles.
Selon l'étude d'impact, il existe aujourd'hui très peu de données relatives à l'accessibilité des transports . Elle souligne que, lorsque ces données existent, elles sont parcellaires et non harmonisées et ne sont donc pas interopérables. Elle cite notamment en exemple les tentatives récentes de certains syndicats de transports.
Comme évoqué dans le commentaire de l'article 9, l'actuel article L. 1115-1 du code des transports exige que les données des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité relatives à leur accessibilité aux personnes handicapées 177 ( * ) soient diffusées librement, immédiatement, gratuitement et dans un format ouvert en vue d'informer les usagers et de fournir le meilleur service.
Comme les autres points de l'article L. 1115-1, cette obligation n'a été mise en oeuvre que de façon volontaire, dans l'attente de la publication d'un décret d'application. On peut ainsi relever que l'arrêté portant homologation du code de conduite établi par Keolis Rennes 178 ( * ) comporte en annexe les données déjà ouvertes par l'opérateur en matière d'accessibilité : il s'agit de la liste des points d'arrêt de bus du réseau déclarés accessibles et de la liste des lignes de bus et de métro accessibles.
Le règlement européen 2017/1926 prévoit également d'ouvrir certaines données relatives à l'accessibilité des transports . Son considérant 22 précise que, s'agissant des personnes présentant des « limitations fonctionnelles », « les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements et les États membres devraient, lorsqu'ils mettent en oeuvre le règlement délégué, tenir compte de la législation applicable en ce qui concerne les exigences d'accessibilité » .
Plusieurs données relatives à l'accessibilité des transports doivent être ouvertes en application de l'annexe du règlement. Il s'agit des données suivantes :
- l'accessibilité des véhicules des services réguliers de transport (caractère surbaissé ou non, accessibilité aux fauteuils roulants) 179 ( * ) ;
- l'accessibilité des points d'arrêt et voies de circulation au sein d'un point d'échange (informations sur le quai, guichets d'assistance/d'information, billetterie, ascenseurs, escaliers, entrées et sorties) 180 ( * ) ;
- l'existence de services d'assistance (notamment d'assistance sur place) 181 ( * ) aux points d'arrêts ;
- les services facilitant l'accessibilité du réseau piétonnier en vue de permettre un « calcul d'itinéraire » 182 ( * ) : il s'agit des données géolocalisées permettant de définir le réseau piéton (trottoirs, zones piétonnes, zones de rencontre, voies piétonnières) avec la topologie complète.
On rappellera que le règlement n'oblige pas à collecter des données mais uniquement à ouvrir celles qui le sont déjà.
II. Le projet de loi initial
A. L'article 10 oblige les producteurs de données à collecter les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public.
Le I de l'article 10 crée au sein du code des transports un article L. 1115-1 qui obligerait les « fournisseurs de données », tels que décrits dans le commentaire de l'article 9, à collecter les données sur l'accessibilité des services réguliers de transport public par les personnes handicapées ou à mobilité réduite . Elles devraient ensuite être ouvertes dans les conditions prévues par le règlement délégué européen.
En application d'un nouvel article L. 1115-6 du même code, les fournisseurs de données devraient également ouvrir les données relatives à l'identifiant et à la localisation de ce qu'il est convenu d'appeler des « balises numériques » installées sur leurs infrastructures, définies comme les « dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences » 183 ( * ) .
La répartition des tâches entre les autorités organisatrices de la mobilité et leurs opérateurs pour la fourniture des données serait la même que pour l'ensemble des données soumises à obligation d'ouverture en application du règlement délégué européen : c'est l'AOM qui, sauf clause contraire, devra fournir les données au point d'accès national.
Le IV prévoit que ces dispositions entrent en vigueur le 1 er décembre 2021 .
Le III introduit au sein du code de la construction et de l'habitation un article qui contraint également les gestionnaires d'établissements recevant du public ou d'installations ouvertes au public à ouvrir, dans les conditions déterminées par le règlement délégué européen, les données relatives aux identifiants uniques et à la localisation des balises numériques installées à leur entrée ou sur leurs installations, et ce « pour faciliter les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite ».
B. Il confie une nouvelle mission aux commissions communales pour l'accessibilité.
Le II confie aux commissions communales pour l'accessibilité une nouvelle mission : celle de « détailler en priorité l'accessibilité (...) des principaux itinéraires et cheminements 184 ( * ) dans un rayon de 200 mètres autour des points d'arrêt prioritaires ». La portée de l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales n'en serait pas modifiée, seul le contenu du diagnostic serait précisé.
Selon les réponses apportées par le Gouvernement à votre rapporteur, « cet ajout à la liste des actions à réaliser est un ajustement permettant d'une part de valoriser l'avancement de la mise en accessibilité des réseaux de transports en faisant connaître l'accessibilité des cheminements conduisant aux arrêts accessibles et d'autre part, d'attirer l'attention des gestionnaires de voirie sur les portions les plus susceptibles d'être utilisées par des personnes handicapées et qui peuvent nécessiter des aménagements. Cette mesure vise à mettre en relief une porte d'entrée du vaste chantier de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics ».
Enfin, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que l'article 10 a vocation à être complété par un décret.
III. La position de votre commission
Votre commission partage l'objectif d'améliorer la collecte et le partage des données relatives à l'accessibilité des transports publics afin de renforcer l'information disponible pour les personnes handicapées et à mobilité réduite.
Outre quelques amendements rédactionnels ( COM-539, COM-540, COM-541, COM-542, COM-543, COM-575 ), elle a souhaité aligner le délai octroyé aux différents acteurs, qu'il s'agisse des producteurs de données en matière de transport public ou des gestionnaires d'ERP et d'IOP (amendement COM-544 ).
Votre rapporteur invite néanmoins le Gouvernement à accompagner les producteurs de données dans cette démarche , comme il le propose dans l'étude d'impact 185 ( * ) .
Enfin, il regrette la présence d'erreurs dans l'étude d'impact , qui fait état d'un coût de 5,6 millions d'euros pour les collectivités territoriales alors que cette estimation portait sur une mesure qui n'est plus contenue dans la version du projet de loi déposée sur le bureau du Sénat. Il invite, en conséquence, le Gouvernement à faire preuve d'une plus grande vigilance quant à la qualité des études d'impact.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Section 2 - Services d'information et de billettique multimodales
Article 11 (articles L. 1115-7 [nouveau] et L. 1115-8 [nouveau] du code des transports) - Services locaux d'information et de billettique multimodales
Objet : cet article confie aux régions la mission de veiller à l'existence de services d'information multimodale. Il détermine également des obligations à respecter par tout service numérique de billettique multimodale. Enfin, il octroie aux services numériques de billettique multimodale développés par les autorités organisatrices de la mobilité un droit d'accès aux services numériques de distribution des services de transport et de stationnement actifs sur leur territoire.
I. Le droit en vigueur
A. L'information et la billettique multimodales sont deux incarnations du concept de MaaS, dont les modalités de réalisation concrète sont encore incertaines
1. Le concept de MaaS recouvre des réalités diverses
Selon la feuille de route « mobilité 3.0 » 186 ( * ) , le concept, développé depuis le début de la décennie, de « mobility as a service » (MaaS) 187 ( * ) renvoie à « des services offrant de manière combinée l'information sur la mobilité et l'accès aux services de mobilité ». Pour les usagers, il s'agit de rendre accessible, sur une même plateforme, le maximum de moyens de transports et leurs agencements possibles et donc de simplifier « l'expérience client » ; pour les systèmes de transports, cela renvoie à un renforcement de l'intermodalité pour optimiser les temps de trajet et réduire l'usage du véhicule particulier ; pour les autorités publiques, ces services pourraient favoriser des modes de déplacement plus durables et faciliter l'adaptation de l'offre en fonction de la demande.
Comme le souligne la feuille de route, le MaaS recouvre diverses acceptions. Il peut ainsi correspondre à :
- « la simple combinaison, pour chaque service de mobilité, de l'information voyageur avec l'achat de titre d'accès à ce service, permettant de faciliter la vie de l'usager ;
- la combinaison d' offres de différents services de mobilité (package mobilité), avec ou sans intégration d'une facturation unique, permettant de faciliter la vie de l'usager avec des inflexions tarifaires pouvant induire des changements de comportement ;
- une refonte de la tarification de la mobilité intégrant tous les services, le MaaS devenant un outil clef au service d'une politique de mobilité ».
Schématiquement, on peut considérer que ce concept se traduit concrètement par l'information multimodale et par la billettique multimodale.
L' information multimodale est définie dans la feuille de route précitée comme « l'ensemble des moyens permettant la connaissance de l'offre de mobilité ». Elle consiste à recueillir les données de mobilité permettant de procéder à des calculs d'itinéraires en vue d'en présenter les résultats à l'utilisateur du service d'information multimodale. Un tel service s'appuie sur l'ouverture des données mais s'en distingue par l'intervention d'algorithmes et d'un savoir-faire qui va au-delà de la simple mise à disposition des données.
La billettique multimodale est définie par l'étude d'impact comme un service qui « combine la vente ou la réservation de services de transport et permet, pour une large gamme de services de transport (...) d'acheter ou de réserver le service et, le cas échéant, d'acheter le titre de transport nécessaire ».
2. Une incertitude significative pèse sur les conditions de réalisation du concept
La mise en oeuvre de solutions répondant au concept de « MaaS » nécessite au préalable de surmonter des obstacles non négligeables , tant d'un point de vue technique (interopérabilité des données et des solutions de distribution), que d'un point de vue économique (dans la mesure où elle nécessite de faire coopérer des acteurs en situation de concurrence).
Pour l'utilisateur, ce type de service ne saurait être acceptable que s'il simplifie ses déplacements, ce qui suppose, d'une part, de maintenir des conditions de tarification transparentes et, d'autre part, que ces conditions soient suffisamment attractives, tout en étant suffisamment rémunératrices pour les partenaires de la solution. De fait, force est de constater qu' il existe aujourd'hui une grande incertitude sur le modèle économique de ce type de solutions. En conséquence, les acteurs n'ont d'autre choix que d'expérimenter.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'Ademe a lancé un appel à projets à l'attention des collectivités territoriales, des opérateurs et de leurs partenaires pour faire émerger des projets de MaaS partenariaux 188 ( * ) . Ces projets peuvent porter sur un ou plusieurs des champs suivants : l'information, la réservation ou la vente multimodales, ou encore l'amélioration des interfaces entre services.
Les défis majeurs du « MaaS » sont, selon cet appel à projets, les suivants : un modèle économique viable et acceptable, une gouvernance équilibrée et efficiente, une adaptation aux besoins des territoires et des usagers dans leur diversité, et l'ouverture et la gestion de données.
B. L'offre de services d'information multimodale est déjà substantielle
1. De nombreuses autorités organisatrices des transports ont mis en place un tel service, mais une couverture exhaustive et une montée en gamme semblent nécessaires
La loi « SRU » 189 ( * ) , légèrement modifiée par des textes ultérieurs 190 ( * ) , oblige les AOT dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants déterminées par arrêté 191 ( * ) ou recoupant celles-ci à instaurer « un service d'information , consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers, en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transports » 192 ( * ) . Comme le remarque l'étude d'impact, cette obligation se limite aux territoires des agglomérations concernées.
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Article L. 1231-8 du code des transports Les autorités organisatrices de la mobilité dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 221-2 du code de l'environnement ou recoupant celles-ci élaborent des outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité. Elles établissent un compte relatif aux déplacements dont l'objet est de faire apparaître, pour les différentes pratiques de mobilité dans l'agglomération et dans son aire urbaine, les coûts pour l'usager et ceux qui en résultent pour la collectivité. Elles instaurent un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, à l'intention des usagers, en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transports. Elles mettent en place un service de conseil en mobilité à l'intention des employeurs et des gestionnaires d'activités générant des flux de déplacements importants, ainsi qu'à l'intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées . |
Interrogé à ce propos par votre rapporteur, le Gouvernement estime que les collectivités visées par l'article L. 1231-8 ont toutes mis en place un service d'information multimodal disposant d'un calculateur d'itinéraire 193 ( * ) .
En dehors des AOM concernées par cet article, on peut considérer que les autres AOM ont, de fait, la compétence de créer un service d'information pour les services qu'elles organisent, l'information sur le service de transport faisant partie intégrante de l'organisation du service. Il peut également être considéré que la mise en place d'un tel service relève de la compétence octroyée aux régions en matière de coordination des politiques de mobilité en ce qui concerne l'information des usagers, prévue à l'article L. 1213-3 du code des transports.
Ainsi, si l'obligation définie à l'article L. 1231-8 du code des transports ne concerne pas les régions , celles-ci ont, selon l'étude d'impact, en majorité , mis en place un service d'information multimodale.
L'étude d'impact relève cependant qu' il existe des zones géographiques où aucun calculateur n'est présent . La carte ci-dessous, relativement datée, montre que l'enjeu d'une couverture exhaustive du territoire par des services d'information d'initiative publique a été identifié depuis plusieurs années.
Cartographie des systèmes d'information multimodale en France
Source : rapport relatif à l'ouverture des données de transport, François Jutand, 2015
De plus, les solutions développées à ce jour n'apparaissent pas toutes satisfaisantes . Selon le Gouvernement, les calculateurs d'itinéraires proposés ne sont pas souvent capables de proposer un itinéraire réellement intermodal (ces services se sont historiquement concentrés sur les services réguliers de transport public), la prise en compte du temps réel est assez peu répandue et les informations d'accessibilité rarement données 194 ( * ) .
2. L'offre privée de calcul d'itinéraires se développe, mais son déploiement jusque dans les zones les moins densément peuplées reste incertain
De nombreux calculateurs d'itinéraires d'initiative privée ont émergé aux côtés des applications des autorités organisatrices de la mobilité 195 ( * ) .
L'étude d'impact remarque que la question de savoir si l'initiative privée suffira à répondre aux besoins, notamment dans les zones moins denses de notre territoire, reste posée . De fait, aujourd'hui, on constate une présence très variable des principales applications sur le territoire de notre pays : par exemple, si Moovit est active dans plus de trente villes en France, Citymapper n'est proposée qu'à Paris et à Lyon.
Elle rappelle également un élément soulevé à la fois dans les travaux Mobilité 3.0 sur le MaaS et dans le cadre du séminaire MaaS des ateliers de l'innovation 196 ( * ) , à savoir que l'intégration des politiques publiques de mobilité dans les choix effectués par les calculateurs n'est pas garantie par ces initiatives privées.
3. Ces services font désormais l'objet d'un encadrement au niveau européen.
Comme évoqué dans le commentaire de l'article 9, les services d'information multimodale devront respecter les exigences posées par le règlement délégué 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.
En particulier, ils devront respecter les conditions de réutilisation des données posées à l'article 8 et garantir l'interopérabilité entre services d'informations tel qu'exigé par l'article 7 du règlement 197 ( * ) .
C. Les services de billettique multimodale sont, en revanche, moins développés et ne sont pas encadrés juridiquement
Selon l'état des lieux dressé par le groupe d'experts dans le cadre de la démarche Mobilité 3.0, « les villes, communautés d'agglomérations et les métropoles déploient peu de solutions relevant (...) de la billettique multimodale » 198 ( * ) . Là où de telles solutions sont déployées, elles « se révèlent aujourd'hui trop rigides et coûteuses » par rapport à leur utilité sociale. L'étude d'impact établit un constat du même ordre : « seuls quelques acteurs émergent n'intégrant ni des territoires complets ni tous les modes de transport ».
Elle considère que les services de billettique mis en place par les autorités organisatrices des transports visent principalement à assurer une interopérabilité de leurs supports à une échelle régionale et uniquement pour les transports publics réguliers 199 ( * ) .
À un niveau infra-régional, sont cités en exemple les comptes mobilité de Mulhouse et de Saint-Etienne , développés avec Transdev. À Mulhouse, ce compte mobilité permet à l'usager d'accéder à différents services de mobilité (transports en commun, vélo en libre-service, autopartage, location et gardiennage de vélos) et de stationnement à l'échelle du territoire de l'agglomération et de payer à la fin du mois selon sa consommation réelle. Saint-Etienne devrait se doter d'une application du même type en 2019 en comprenant une offre de transports encore plus vaste (s'y ajouteraient le covoiturage et le taxi).
Au niveau national, la SNCF ambitionne également de développer des solutions d'agrégation de services de transport afin d'offrir une expérience « porte-à-porte ».
À l'étranger, les services de ce type sont principalement développés dans un cadre privé. Les exemples déjà existants sont tantôt loués comme des modèles, tantôt décriés comme se concentrant sur la rentabilité davantage que sur le maillage et ciblant une population urbaine, déjà très intégrée dans les réseaux de transports.
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L'exemple de Whim Le service Whim, développé par l'entreprise MaaS Global, dont Transdev est actionnaire, est lancé fin 2016 à Helsinki. L'application propose plusieurs forfaits avec des tarifs différents selon les usages prévus : le premier (gratuit) ne prévoit aucun transport, l'usager ayant uniquement accès aux informations sur les transports disponibles ; le deuxième (49 euros par mois) comprend les bus gratuits et un prix unitaire pour la course en taxi (10 euros par course) ou à la journée pour la location de voiture (50 euros par jour) ; le troisième comprend l'ensemble du service (499 euros par mois). D'après ses développeurs, ce système serait financièrement viable si 3 à 5 % de la population totale de la région l'utilisait, dans la mesure où l'efficacité économique du service augmente avec le nombre d'usagers 200 ( * ) . Il existe d'autres exemples à l'étranger, comme le service Ubigo à Stockholm. |
La billettique multimodale suppose, d'un point de vue technique, l'interopérabilité entre les systèmes de distribution des différents acteurs et, d'un point de vue économique, que chacun de ces acteurs soient d'accord pour donner accès au service de billettique multimodale à leurs systèmes de distribution.
Sur ce dernier point, il convient de relever la création, par une ordonnance de décembre dernier 201 ( * ) , d'un dispositif particulier de droit d'accès à la distribution en matière ferroviaire figurant à l'article L. 3131-13-1 du code des transports. Cet article exige des autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs qu'elles garantissent un accès non discriminatoire des entreprises ferroviaires, des autres autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs et des agences de voyage à la distribution des titres de transport ferroviaire pour les services publics de transport ferroviaire de voyageurs qu'elles organisent .
II. Le projet de loi initial
Le I de l'article 11 complète l'oeuvre de refonte du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports en y introduisant une section 3 relative aux « services locaux d'information et de billettique multimodales » composée de deux articles.
A. La région doit veiller à l'existence de services d'information multimodale
Un article L. 1115-7 est créé en vue de confier aux régions et, en Île-de-France, à Ile-de-France Mobilités, la mission de veiller à l'existence de services d'information multimodale , définis comme des serviceÎs d'information sur l'ensemble des modes de déplacement à l'intention des usagers. L'objectif poursuivi est de faire en sorte que toute la France soit couverte par un service d'information multimodale - dont les données seront enrichies par l'ouverture des données garantie par l'article 9 du projet de loi.
Cet article vient donc compléter l'article L. 1231-8 déjà en vigueur et portant sur les principales agglomérations.
Le II de l'article 11 dispose que ces dispositions n'entreront en vigueur que le 1 er décembre 2021 . L'étude d'impact justifie cette date d'entrée en vigueur différée par :
- le délai incompressible pour créer un service d'information multimodale ou faire évoluer les services existants ou, à l'inverse constater qu'un service existe et répond aux besoins ;
- le fait que le délai laissé aux fournisseurs de données par l'article 9 pour les rendre accessibles est fixé au 1 er décembre 2021.
Selon l'étude d'impact, en se basant sur l'appel d'offres le plus récent (qui s'est déroulé en Nouvelle-Aquitaine), le coût de mise en place d'un service d'information serait, pour une région, de 250 000 euros en investissements et 150 000 euros en dépenses de fonctionnement, auxquels s'ajoutent 30 000 euros en phase de création.
B. La définition d'un cadre favorable au déploiement des services de billettique multimodale
Un article L. 1115-8 est créé en vue d'établir un cadre favorisant le déploiement de services de billettique multimodale, définis comme un « service numérique multimodal proposant la vente ou la réservation de services de transport ou de stationnement ». L'étude d'impact précise que les services de transport ou de stationnement considérés sont ceux concernés par le règlement 2017/1926, à savoir les services réguliers et les services de transport à la demande au sens de ce règlement. Il convient en effet de retenir une acception la plus large possible des « services de transport », sans quoi le dispositif se verrait privé d'efficacité.
Ce nouvel article établirait d'abord des obligations à respecter par un tel service, selon des termes très largement inspirés par l'article 8§2 du règlement 2017/1926 portant sur les conditions de réutilisation des données de transport ouvertes 202 ( * ) . De la sorte, un service de billettique sera soumis aux mêmes exigences, qu'il réutilise les données ouvertes ou qu'il utilise des données acquises par ailleurs, par exemple dans le cadre d'accords contractuels avec les opérateurs concernés. Ainsi, les solutions de déplacement doivent être présentées de manière claire et insusceptible d'induire l'usager en erreur 203 ( * ) . Les critères utilisés pour leur sélection et leur classement doivent être explicites 204 ( * ) . Ces critères doivent être appliqués sans discrimination à tous les services de transport ou de stationnement intégrés au service 205 ( * ) et ne se fonder sur aucun élément directement ou indirectement lié à l'identité de l'usager ou à une considération commerciale 206 ( * ) .
Cet article contiendrait ensuite une mesure destinée à faciliter l'émergence de ces services. Le texte proposé par le Gouvernement contraint les services de transport ou de stationnement organisés ou subventionnés 207 ( * ) par une AOM ou une collectivité à donner au service de billettique, à la demande de la personne qui le constitue ou le développe, un accès à leurs services numériques de vente ou de réservation . Autrement dit, il s'agit de conférer un accès aux services numériques de distribution des services.
L'accès 208 ( * ) s'entendrait, « au moins », comme permettant :
- l'achat d'un titre de transport faisant partie de la gamme des titres destinés aux voyageurs occasionnels - tels que les tickets unitaires, aller-retour, les carnets de tickets, les forfaits journaliers ou hebdomadaires des non-abonnés, ou les forfaits touristiques - notion qui ne comprend pas les abonnements destinés aux voyageurs fréquents ;
- ou, après inscription éventuelle au service, le paiement ou la réservation de services de transport ou de stationnement. Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement estime que cette précision vise les cas dans lesquels l'accès au service ne peut être anonyme. Ainsi « s'il parait évident qu'un ticket unitaire de métro peut être anonyme, la location d'un vélo même ponctuelle suppose un dépôt de garantie (et donc une inscription au service), de même les pass hebdomadaires sont le plus souvent nominatifs pour éviter les échanges de support ».
Le Gouvernement propose une telle alternative car il estime que cela correspond à la réalité des services actuellement proposés : soit le client achète un titre de transport, soit le client s'inscrit à un service de mobilité et achète un déplacement effectué par ce service. Dans ce dernier cas, il peut réserver son déplacement, payer a posteriori et voyager en disposant seulement d'un identifiant et non à proprement parler d'un titre de transport.
Les conditions de cet accès doivent être déterminées par contrat 209 ( * ) . Les conditions financières prévues au contrat doivent être raisonnables et définies sur la base de critères objectifs et pertinents .
L'article précise que le contrat « peut prévoir les modalités de présentation , par le service numérique multimodal, du service numérique de vente ou de réservation auquel il donne accès ainsi que l'échange d'informations entre les parties ». S'agissant des modalités de présentation, il s'agit d'éviter une présentation désavantageuse par rapport à d'autres services de transport proposés par le service de billettique. Quant à l'échange d'informations, l'objectif est de permettre à l'opérateur d'être informé des titres vendus et des conditions de vente. A priori, la vente étant réalisée au travers d'une API par le service de vente de l'AOM ou de l'opérateur, ceux-ci ont une bonne connaissance des titres vendus, mais ils doivent être en mesure de vérifier qu'il n'y ait pas de contournement des règles de vente.
Enfin, un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application de cet article L. 1115-8. Selon le Gouvernement, le décret pourrait préciser, entre autres, la liste des titres occasionnels concernés, certains éléments que le contrat peut de droit contenir (modalités de présentation, listes des données à échanger...), l'accès par API au service numérique de vente, les modalités de l'achat : réservation, pass...
L'étude d'impact estime que ce dispositif permettra « à l'usager de compléter un billet longue distance (avion, train) par un déplacement local en transports publics pour le premier et le dernier kilomètre de son déplacement ».
Le Gouvernement estime nécessaire de mettre en place un tel « droit d'accès » car il a été constaté en pratique que « certains opérateurs de transport (refusent) l'ouverture de la distribution, même à l'autorité organisatrice ».
III. La position de votre commission
S'agissant de la nouvelle mission confiée aux régions en matière de services d'information multimodale, votre rapporteur est quelque peu sceptique sur la portée concrète du dispositif. Néanmoins, il est pleinement en accord avec l'objectif poursuivi, qui est de faire en sorte que des services d'information soient disponibles sur l'ensemble du territoire de notre pays. Dans la mesure où les régions ont déjà pris des initiatives en la matière, il ne semble pas illégitime de leur confier le soin de veiller à ce qu'un tel service soit disponible sur l'ensemble de leur territoire.
S'agissant du volet relatif à la billettique multimodale, c'est probablement l'un de ceux qui a fait l'objet du plus grand nombre de modifications et qui restent, à ce jour, selon les termes mêmes du Gouvernement, très ouverts. Votre rapporteur souligne qu'il est particulièrement regrettable que le Gouvernement poursuive la réflexion et la concertation avec les acteurs parallèlement à l'examen parlementaire du projet de loi , alors même que sa préparation s'est déjà étalée sur de très nombreux mois. Le comité stratégique « Données - MaaS » mis en place par les ministres Elisabeth Borne et Mounir Mahjoubi le 19 octobre dernier et déjà évoqué dans le commentaire de l'article 9 s'est ainsi vu assigner la tâche de répondre aux questions suivantes, dont les réponses déterminent largement le dispositif à retenir in fine à l'article 11 : « quelle gouvernance adopter pour ces services ? Quelles modalités de tarification et de paiement ? Comment prendre en compte les droits des usagers et les enjeux de cybersécurité ? Les travaux doivent favoriser l'émergence de solutions intégrées, ou d'ensemble de solutions interopérables qui permettront d'effectuer et d'acheter des trajets de bout en bout à l'échelle du territoire ».
Votre rapporteur constate que le dispositif proposé ne satisfait, en l'état, presque aucun des interlocuteurs auditionnés sur le sujet. Pis, il ne semble pas répondre à l'objectif initialement poursuivi par le Gouvernement, à savoir tirer parti des innovations technologiques en vue de faciliter la mobilité du quotidien. De plus, de nombreux acteurs ont attiré l'attention de votre rapporteur sur le risque de perte de maîtrise de leur politique tarifaire par les AOM et leurs opérateurs qui résulterait de l'adoption de cet article en l'état.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement ( COM-583 ) qui tend, au contraire, à faciliter l'émergence de solutions technologiques favorisant les trajets du quotidien , en établissant le principe d'un droit d'accès des AOM aux services numériques de distribution des services de transport et de stationnement opérant sur leur territoire. Cette proposition, qui n'entend pas trancher le débat sur le modèle d'affaires du MaaS, dont seule la pratique permettra de déterminer les contours, repose sur une conception selon laquelle le développement de ce type de solutions relève de l'intérêt général et qu'il est donc légitime de doter les AOM de moyens juridiques particuliers à cette fin lorsqu'elles souhaitent agir sur ce terrain. La rédaction retenue a également le mérite d'écarter le risque de perte de maîtrise de leur politique tarifaire par les AOM et leurs opérateurs.
Enfin, votre rapporteur remarque que l'alinéa 5 de l'article 11, qui encadre les modalités d'exercice des plateformes souhaitant développer des services de billettique multimodale n'a pas été notifié à la Commission européenne. Or, la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information exige, sous peine d'inapplicabilité 210 ( * ) , de communiquer à la Commission « tout projet de règle technique 211 ( * ) » concernant les services de la société de l'information - en l'occurrence, les services numériques de billettique multimodale, qui auraient à respecter les exigences prévues par l'article L.1115-8. Le Conseil d'État rappelle néanmoins, dans son avis, qu'une telle « communication peut toutefois être reportée à l'examen des mesures réglementaires qui sont nécessaires à leur application ». Votre rapporteur invite donc le Gouvernement à notifier le présent article, au plus tard avant l'adoption du décret d'application, sans quoi les dispositions adoptées en droit national seront inapplicables.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE II - Encourager les innovations en matière de mobilité
Section 1 - Véhicules autonomes et véhicules connectés
Article 12 - Définition, par ordonnance, d'un cadre juridique pérenne applicable au véhicule autonome
Objet : cet article habilite pendant douze mois le Gouvernement à adapter, par ordonnance, la législation, notamment le code de la route, au cas de la circulation sur la voie publique de véhicules partiellement ou totalement autonomes, notamment en définissant le régime de responsabilité applicable. L'ordonnance pourrait également prévoir d'imposer la fourniture d'une information ou d'une formation appropriée.
I. Le droit en vigueur
A. La France et l'Europe entendent rester dans la course du véhicule autonome
1. Une définition délicate, mais normée
La définition du véhicule autonome 212 ( * ) est délicate. Selon une définition souvent citée 213 ( * ) proposée par la National Highway Traffic Safety Administration, il s'agit de tout véhicule qui peut être conduit, à un moment ou à un autre, par un système d'autonomie sans surveillance constante d'un conducteur. Le groupe de travail sur les voitures autonomes constitué sous la direction du Professeur Lionel Andreu 214 ( * ) a retenu une définition plus juridique mais également plus vaste : « tout véhicule terrestre à moteur doté de dispositifs permettant à l'utilisateur de déléguer au véhicule des fonctions relevant de la conduite ».
Il existe cependant une nomenclature des niveaux d'automatisation. En France comme en Europe, la nomenclature utilisée depuis 2014 est issue de celle élaborée par l'organisation de normalisation américaine « Society of automotive engineers international » (SAE) 215 ( * ) . Elle s'échelonne entre le niveau 0, c'est-à-dire sans automatisation, et le niveau 5, c'est-à-dire une automatisation complète. Du niveau 0 au niveau trois compris, le conducteur est seul responsable du véhicule. La responsabilité est partagée dans le cadre du niveau 4. Lorsque le niveau 5 est atteint, le conducteur est entièrement déchargé.
Source : développement des véhicules autonomes, orientations stratégiques pour l'action publique, mai 2018, p. 17
Selon le document rédigé en mai dernier sous l'égide d'Anne-Marie Idrac, Haute Responsable pour la stratégie nationale de développement des véhicules autonomes 216 ( * ) , il convient surtout de définir le véhicule autonome selon les cas d'usage , l'automatisation progressant principalement par extension des domaines d'emploi (environnements de circulation plus larges, plus complexes et moins sécurisés, vitesse croissante).
Il convient de noter que le présent article ne porte que sur les véhicules terrestres roulant sur une route . Autrement dit, les trains, les bateaux et navires 217 ( * ) ou les avions autonomes ne sont pas dans le champ de l'article commenté.
Comme y invite l'étude d'impact, il convient de distinguer trois grands types de véhicule automatisé : le véhicule particulier , le système de transport public autonome et le véhicule industriel (logistique et fret) autonome. À chaque type de véhicule correspondent plusieurs domaines d'application 218 ( * ) . Selon la Commission européenne 219 ( * ) , des voitures particulières de niveau 1 et 2 sont déjà sur le marché, les niveaux 3 et 4 sont à l'essai et pourraient être disponibles d'ici 2020 . Les transports publics autonomes pourraient se développer plus rapidement.
2. Sont prêtés de nombreux avantages au véhicule autonome, qui pose néanmoins autant de défis
Le premier avantage du véhicule autonome est la sécurité : à ce jour, l'erreur humaine est estimée jouer un rôle dans 94 % des accidents 220 ( * ) . On lui prête également des avantages d'ordre économique (relais de croissance 221 ( * ) , utilisation plus efficiente des ressources), environnementaux (via une réduction de la congestion), sociaux (accès à la mobilité individuelle pour personnes à mobilité réduite) et en termes d'aménagement du territoire 222 ( * ) .
Il convient de souligner que, selon certains acteurs, les avantages environnementaux liés à une réduction de la congestion ne verront le jour qu'à certaines conditions. L'Union des transports publics et ferroviaires estime notamment que, en renforçant l'attractivité du véhicule individuel, et « s'ils devaient rester sur un modèle de comportement individualiste, les véhicules autonomes provoqueraient une hausse de la congestion de l'ordre de 20 à 30 % » 223 ( * ) . À l'inverse, le véhicule autonome pensé comme s'inscrivant dans un réseau maillé associant services « classiques » de transports collectifs et véhicule autonome « permettrait de réduire la congestion en ville de plus de 20 % ». Auditionnée par votre rapporteur, l'Ademe a également souligné l'importance d'analyser l'émergence des véhicules autonome à travers le prisme environnemental.
Ainsi, de nombreux défis liés au développement des véhicules autonomes doivent être traités : la cyber-sécurité, le traitement des données à caractère personnel, les conséquences en termes d'emploi et de formation, le développement des infrastructures de connectivité nécessaires - surtout en zone rurale 224 ( * ) , les questions éthiques liées à la programmation des algorithmes 225 ( * ) ...
L'adaptation des industriels de l'automobile constitue également un défi majeur. En 2017, un rapport d'inspection 226 ( * ) constatait que « la France n'a pas encore atteint, dans plusieurs domaines, un niveau de préparation suffisant ». Il remarquait notamment que « l'un des deux grands constructeurs français a récemment annoncé publiquement que ses quatre voitures autonomes avaient déjà circulé sur 60 000 kilomètres de routes ouvertes, tandis que les cinquante-huit voitures de Google ont, quant à elles, déjà parcouru 3,6 millions de kilomètres »... et la tendance a, depuis, explosé, comme le montre le graphique ci-dessous :
Source : waymo.com
3. La France et l'Europe se sont dotées de stratégies pour favoriser leur déploiement
Au niveau européen, les ministres des transports de nombreux États membres ont appelé, lors de la déclaration d'Amsterdam du 14 avril 2016, à une approche plus coordonnée. La Commission européenne a publié le 17 mai 2018 une communication déjà citée sur la mobilité automatisée, qui a vocation à définir le cadre stratégique de l'Europe en la matière. Elle y annonce, entre de nombreuses autres initiatives, un budget d'environ 300 millions d'euros dans le cadre du programme-cadre de l'UE pour la recherche et l'innovation « Horizon 2020 » sur la période 2014-2020 sur les véhicules automatisés.
En France, le véhicule autonome est un élément de notre politique industrielle depuis le plan « véhicule autonome » de 2014 défini dans le cadre de la « Nouvelle France Industrielle ». Plus de 200 millions d'euros de fonds publics auraient été mobilisés à travers différents appels à projets 227 ( * ) . La feuille de route alors définie a été actualisée dans le cadre du contrat stratégique de filière automobile 2018-2022 du 22 mai dernier. État, régions et filière s'engagent à un important effort de R&D, un plan ambitieux d'expérimentation à grande échelle dès 2019 228 ( * ) , au développement d'infrastructures appropriées, et à la définition d'un environnement juridique adapté.
Surtout, une stratégie nationale dédiée au véhicule autonome a également été publiée en mai dernier sous l'égide d'Anne-Marie Idrac, Haute responsable pour la stratégie de développement du véhicule autonome.
B. Le cadre juridique applicable à la circulation des véhicules terrestres à moteur est déjà en cours d'adaptation
1. La France considère que le droit international de la circulation routière doit évoluer
Les règles en matière de circulation routière ont été définies au niveau international par plusieurs conventions. La plus ancienne est la convention de Paris du 24 avril 1926 relative à la circulation automobile, remplacée par la convention de Genève du 19 septembre 1949. Aujourd'hui, les règles en vigueur en France proviennent surtout de la convention de Vienne du 8 novembre 1968 sur la circulation routière 229 ( * ) . Ces conventions font l'objet de modifications régulières dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE-ONU) 230 ( * ) , à travers le WP.1 ou groupe de travail pour la sécurité de la circulation routière (également dénommé « Forum mondial pour la sécurité routière »).
Le droit international régissant la circulation sur les routes a déjà été adapté en vue de permettre un premier déploiement des véhicules autonomes . L'article 8 de la Convention de Vienne exige la présence d'un conducteur , défini par l'article 1 v) de la convention comme « toute personne qui assume la direction d'un véhicule, automobile ou autre ». Afin de permettre le développement d'expérimentations sur les véhicules à délégation de conduite, un paragraphe 5 bis a été inséré à cet article le 26 mars 2014 à l'initiative des gouvernements allemand, autrichien belge, français et italien. Cette modification entrée en vigueur le 23 mars 2016 autorise « les systèmes embarqués ayant une incidence sur la conduite d'un véhicule » conformes aux règlements des Nations Unies sur les véhicules ou, sinon, « pour autant qu'ils puissent être neutralisés ou désactivés par le conducteur ».
Selon le rapport d'inspection précité, cette modification fait l'objet d'interprétations diverses entre États. Les Pays-Bas considèrent qu'elle autorise la circulation de véhicules de niveaux 3 et 4 quand le Royaume-Uni 231 ( * ) ou l'Allemagne estiment qu'elle autorise la circulation de véhicules de niveau 5. Le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur que, si les positions des différents pays sont évolutives, ces trois pays ont, comme d'autres, tendance à vouloir interpréter de manière souple les conventions internationales sur ce sujet.
En France, le Conseil d'État considère, en revanche, que ce texte ne permet pas la circulation des véhicules de niveaux 4 et 5. C'est pourquoi, lors de la 77 e session du WP.1, le 3 octobre dernier, la France a annoncé avoir l'intention de soumettre une proposition de modification de l'article 8 en mars 2019 232 ( * ) . Afin de s'assurer du même niveau d'exigence quel que soit l'instrument ratifié, cette modification sera proposée tant pour la convention de Genève que pour celle de Vienne.
Il convient de noter que cette position n'est pas nécessairement sans incidence sur la politique industrielle d'un pays, alors que la concurrence pour la maîtrise des briques technologiques nécessaires au véhicule autonome est féroce. En effet, tant qu'un pays n'a pas ratifié la convention suivante (par exemple, la convention de Vienne), seule la convention précédente s'y applique (par exemple, la convention de Genève). Cette distinction des règles applicables selon les pays a pu être dénoncée comme une distorsion de concurrence par nos collègues de la commission des affaires européennes dans leur rapport sur le véhicule sans chauffeur 233 ( * ) . Ainsi, au sein de l'Union européenne, Chypre, l'Espagne, l'Irlande et Malte n'ont pas ratifié la convention de Vienne et la Chine, les États-Unis, l'Australie et le Japon n'ont ratifié que la convention de 1949, dont le dispositif est muet quant à la conduite des véhicules routiers sur les réseaux nationaux.
Au-delà des règles applicables en matière de circulation routière, la règlementation technique des véhicules , qui porte sur les spécifications techniques, leur homologation en vue de la mise sur le marché, leur immatriculation et le contrôle technique fait également l'objet d'une harmonisation au niveau international dans le cadre du forum mondial de l'harmonisation des règlements concernant les véhicules (le « WP.29 »). Celui-ci a adopté environ 140 règlements actuellement en vigueur et a déjà engagé des travaux en vue d'adapter ces normes à la situation du véhicule autonome.
Les organismes de normalisation professionnelle travaillent également à la définition d'une norme professionnelle en matière de cyber-sécurité des véhicules, à travers la norme IS 21434 en cours d'élaboration.
2. Le droit européen est en cours d'adaptation.
De très nombreux textes européens peuvent également faire l'objet d'une adaptation au cas spécifique du véhicule autonome.
En matière de règlementation technique , l'évolution est déjà en cours. Ainsi, la directive sur l'homologation des véhicules à moteur dans l'Union européenne a récemment été modifiée par un règlement devant entrer en vigueur au 1 er septembre 2020 et dont l'article 39 prévoit des modalités d'homologation dérogatoires pour les technologies nouvelles 234 ( * ) .
De même, dans le cadre de la révision du règlement général de sécurité des véhicules 235 ( * ) , la Commission européenne propose de définir des prescriptions spécifiques aux « véhicules automatisés » 236 ( * ) .
Dans sa communication de mai dernier déjà citée, la Commission européenne semble considérer qu'à ce stade, aucune modification n'est nécessaire en matière de responsabilité civile . S'agissant de la directive sur l'assurance des véhicules à moteur 237 ( * ) , dans sa communication de mai dernier précitée, elle estime que cette directive « prévoit déjà une indemnisation rapide des victimes, y compris lorsqu'un véhicule automatisé est impliqué » et qu'une évaluation a permis de conclure « qu'aucun changement n'était nécessaire en ce qui concerne les véhicules autonomes: ils seront tenus d'avoir une assurance responsabilité civile conformément à la directive ».
S'agissant de la directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux 238 ( * ) , selon la même communication, la Commission européenne se limitera à la publication d'« orientations interprétatives clarifiant d'importants concepts de la directive ».
Dans le domaine de la formation , on peut également citer la directive relative au permis de conduire 239 ( * ) et la directive relative à la formation des chauffeurs professionnels 240 ( * ) , qui pourraient être amenées à évoluer. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a d'ailleurs confirmé avoir saisi la Commission européenne en vue de travailler sur les évolutions du système de délivrance des permis de conduire à envisager.
3. Le droit français fixe un cadre aux expérimentations
a. La définition d'un cadre juridique pérenne pour la circulation des véhicules autonomes est identifiée comme un axe stratégique et nécessite une revue de l'ensemble des dispositions en vigueur
La stratégie nationale pour le véhicule autonome identifie comme l'un des axes prioritaires la nécessité de « construire le cadre permettant, d'ici 2020 à 2022, la circulation en France de voitures particulières, de véhicules de transport public et de véhicules de transport de marchandises hautement automatisés. Si besoin, le code de la route, les règles de responsabilité, la formation à la conduite seront adaptés ». De même, le rapport sur l'intelligence artificielle du député Cédric Villani 241 ( * ) a proposé « d'envisager une adaptation du code de la route par anticipation des modifications à venir du cadre international pour, dès aujourd'hui, autoriser, à compter de 2022, des fonctions d'autonomie de niveau 3 (...et), à compter de 2028, des fonctions d'autonomie de niveau 4 ».
Conformément à la convention de Vienne, la notion de conducteur 242 ( * ) est la pierre angulaire du régime juridique applicable à la circulation routière en France, ce qui pose nécessairement la question de savoir dans quelle mesure notre droit doit, lui aussi, faire l'objet d'adaptations. De très nombreux pans du droit doivent être évalués afin de déterminer si des modifications d'ordre législatif sont nécessaires. Un premier travail de recensement a été mené par un groupe de juristes sous la direction du Professeur Lionel Andreu 243 ( * ) . Il propose de retenir une approche consistant à modifier à la marge le droit en vigueur.
Pour mémoire, sans que cette liste ne soit exhaustive, les principaux textes susceptibles d'être modifiés sont les suivants :
- le code de la route , qui détermine les dispositions, y compris pénales, applicables au conducteur (responsabilité pénale 244 ( * ) , enseignement de la conduite et de la sécurité routière, permis de conduire, comportement du conducteur), au véhicule (caractéristiques techniques et dispositions administratives) et à la circulation ;
- la loi dite « Badinter » 245 ( * ) , qui instaure un régime spécial de responsabilité civile garantissant l'indemnisation de la victime 246 ( * ) ;
- le code civil , qui traite de la responsabilité des produits défectueux, conformément au droit européen ;
- le code des assurances , qui établit un principe d'assurance automobile obligatoire pour tout véhicule 247 ( * ) .
Le rapport d'Anne-Marie Idrac annonçait que les aménagements à apporter au code de la route seraient abordés dans le cadre d'un groupe de travail ad hoc . Il en est de même pour la responsabilité pénale. S'agissant du régime de responsabilité civile et du cadre assurantiel, le rapport estime qu'ils ne nécessitent pas d'aménagements particuliers.
Au-delà du code de la route, la question de l'adaptation de la formation du conducteur est également posée, notamment durant la période de transition durant laquelle un conducteur devra être capable de conduire lui-même le véhicule et de maîtriser les comportements adéquats en cas de délégation de conduite et les logiciels d'activation et de désactivation du mode autonome.
Le rapport d'Anne-Marie Idrac précisait que « la loi d'orientation des mobilités établira le principe d'une information des conducteurs sur les principales fonctionnalités d'automatisation, leurs domaines d'emplois et leurs limites, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf ». Cette question pourrait également se poser lors de la location d'un tel véhicule. En l'état du droit, le véhicule autonome pourrait être assimilé à du matériel technique 248 ( * ) , si ce n'est dangereux 249 ( * ) , auquel s'appliquerait la jurisprudence applicable en droit de la vente imposant au vendeur une obligation de renseignement et de conseil sur l'utilisation du produit, la seule remise d'une notice d'utilisation étant insuffisante.
b. La France s'est déjà dotée d'un cadre expérimental, en cours de révision
La France s'est néanmoins déjà dotée d'un cadre juridique relatif aux expérimentations de véhicules à délégations de conduite, actuellement en cours de réforme dans le cadre du projet de loi dit « PACTE » 250 ( * ) . L'ordonnance relative à l'expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques 251 ( * ) subordonne la circulation à des fins expérimentales d'un véhicule à délégation partielle ou totale de conduite sur une voie ouverte à la circulation publique à la délivrance d'une autorisation destinée à assurer la sécurité du déroulement de l'expérimentation. Cette autorisation est accordée par le ministre chargé des Transports après avis du ministre de l'Intérieur, s'il y a lieu après avis du gestionnaire de la voirie, de l'autorité compétente en matière de la police de la circulation et de l'autorité organisatrice des transports concernés. Les conditions de délivrance de l'autorisation et les modalités de sa mise en oeuvre ont été précisées par décret 252 ( * ) et par arrêté 253 ( * ) .
Le décret tranche, dans un cadre expérimental, certaines questions qui pourrait être introduites dans un cadre pérenne. Il prévoit notamment que :
- le véhicule doit être doté d'un dispositif d'enregistrement permettant de déterminer à tout instant si le véhicule a circulé en mode de délégation partielle ou totale de conduite 254 ( * ) ;
- le conducteur - défini comme la personne qui assure, lors de l'activation des fonctions de délégation de conduite, la conduite du véhicule - est, à tout instant et même lorsqu'il se trouve physiquement à l'extérieur du véhicule, en capacité de prendre le contrôle du véhicule 255 ( * ) ;
- le conducteur doit avoir reçu une formation préalable adéquate aux fonctions de délégation de conduite ;
- le véhicule destiné au transport public de personnes doit comporter une mention visible , par tous ses occupants, indiquant qu'il s'agit d'un véhicule expérimental.
L'article 43 du projet de loi dit « PACTE » entend clarifier le régime de responsabilité pénale en cas d'accident pendant les expérimentations en la faisant peser sur le titulaire de l'autorisation lorsque le véhicule roule en délégation de conduite 256 ( * ) . Il assouplit également les règles relatives à la circulation de véhicules autonomes sur les voies réservées aux transports collectifs : celle-ci ne peut être autorisée que pour un service de transport public de personnes ou, pour les autres véhicules, sous réserve de l'avis conforme de l'autorité de police de la circulation ou de l'autorité organisatrice des transports 257 ( * ) .
Concrètement, de fin 2014 à mi-2018, 54 autorisations ont été délivrées, 26 concernant des voitures particulières, 15 concernant des navettes urbaines, 13 des robots taxis 258 ( * ) . Une expérimentation à grande échelle devrait se dérouler à compter de cette année par le biais d'un appel à projets dénommé « EVRA », financé à hauteur de 40 millions d'euros 259 ( * ) par le troisième programme d'investissements d'avenir et clôturé le 29 novembre dernier.
Un strict encadrement des expérimentations apparaît nécessaire pour des raisons de sécurité, comme l'accident mortel en Arizona d'un véhicule Uber l'a tragiquement démontré cette année 260 ( * ) .
4. Le droit comparé fait apparaître des situations très contrastées
Deux exemples étrangers méritent d'être cités pour faire état de la diversité des situations.
Aux États-Unis , 22 États fédérés 261 ( * ) disposent d'une réglementation relative à la conduite autonome. Certains États, en revanche, interdisent leur déploiement. C'est pourquoi le débat se focalise aujourd'hui sur la répartition des compétences entre États fédérés et État fédéral.
Deux initiatives législatives sont actuellement en cours d'examen au Parlement américain. Il s'agit, d'une part, du Self Drive Act , adopté par la chambre des représentants le 6 septembre 2017 mais toujours pas examiné par le Sénat et, d'autre part, de l' AV Start Act , déposé au Sénat le 28 septembre 2017 mais toujours pas examiné. Ces deux textes visent à favoriser le déploiement des véhicules autonomes, notamment en empêchant les États fédérés d'adopter des lois trop restrictives. Le constat selon lequel un nouveau cadre législatif est nécessaire est donc établi, mais celui-ci n'est toujours pas adopté.
L'Allemagne apparaît, en revanche, particulièrement avancée sur ce sujet : elle a présenté sa stratégie pour la voiture autonome et connectée dès septembre 2015 et a modifié son code de la route en vue d'établir un cadre pérenne par une loi du 16 juin 2017 262 ( * ) .
Selon les travaux dirigés par le Professeur Andreu, le texte a adapté : la notion de conducteur en droit de la responsabilité civile 263 ( * ) , les conditions d'immatriculation des véhicules autonomes, les obligations qui pèsent sur l'utilisateur pendant la conduite, les conditions d'engagement de la responsabilité pénale du conducteur 264 ( * ) , les conditions de garantie d'assurance 265 ( * ) . Il oblige les véhicules à se doter d'un dispositif d'enregistrement. Il a également autorisé le gouvernement à élaborer une réglementation par voie d'ordonnance sur la protection des données informatiques collectées par le véhicule.
Il convient de noter que, selon le ministère des Transports, l'approche allemande n'est pas neutre technologiquement. La loi allemande dispose que le conducteur est obligé de reprendre la conduite sans délai si cela est exigé par le système de conduite ou s'il se rend compte ou devrait se rendre compte, à cause des circonstances évidentes, que les conditions d'emploi des fonctions de conduite hautement ou entièrement automatisées n'existent plus. Cette disposition constitue « une incitation pour les marchés à se positionner sur ce type de systèmes, peu exigeants en sécurité intrinsèque, et ne couvre pas les systèmes à même de pouvoir conduire une manoeuvre en mode délégué de bout en bout, fusse dans un domaine d'emploi très réduit et très sécurisé ».
Enfin, certains constructeurs ont déclaré assumer personnellement la charge des dommages causés par leurs voitures autonomes 266 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue d' adapter la législation au cas de la circulation sur la voie publique d'un véhicule autonome . Il s'agit de définir un cadre pérenne, qui a vocation à s'appliquer à tout véhicule ne se situant pas dans le cadre expérimental défini par l'ordonnance précitée et actuellement en cours de réforme dans le cadre du projet de loi « PACTE ».
Le véhicule autonome est ici défini comme un véhicule terrestre à moteur 267 ( * ) (VTM) « dont les fonctions de conduite 268 ( * ) sont, dans des conditions, notamment de temps, de lieu et de circulation pré-définies, déléguées partiellement ou totalement à un système de conduite automatisé ».
Il s'agit notamment d'adapter le code de la route et de définir le régime de responsabilité applicable.
L'ordonnance pourrait également prévoir d'imposer la fourniture d'une information ou d'une formation , préalablement à la mise à disposition du véhicule, tant en cas de vente qu'en cas de location. Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement a précisé que cette disposition ne porte pas sur la formation initiale à la conduite mais vise à déterminer des modalités d'information et de formation spécifiques à la prise en main d'un véhicule déterminé en vue de bien comprendre ses fonctionnalités et son domaine d'emploi.
Les objectifs opérationnels poursuivis sont, selon l'étude d'impact, les suivants :
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Horizon de temps |
Objectif |
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2020 |
1. circulation des véhicules particuliers de niveau 3 2. circulation des véhicules de transport public sans conducteur à bord et dont la conduite est assurée par un système automatisé supervisé par des opérateurs depuis un poste de contrôle |
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2022 |
1. circulation des véhicules particuliers de niveau 4 2. circulation des véhicules de transport de marchandises de niveau 4 3. engins de transport de colis en zone urbaine totalement automatisés |
Le délai d'habilitation proposé est de vingt-quatre mois et le délai de ratification, de trois mois.
Dans l'étude d'impact, le Gouvernement justifie ce délai d'habilitation par la nécessité, d'une part, de réviser au préalable la convention de Vienne, d'autre part, d'attendre de pouvoir tirer les conséquences des expérimentations en cours, et notamment de l'expérimentation à grande échelle dans le cadre de l'appel à projets « EVRA » déjà évoqué.
Interrogé par votre rapporteur sur l'état d'avancement des travaux de rédaction de l'ordonnance, le Gouvernement a fait état des éléments suivants :
- s'agissant des règles en matière de responsabilité , des groupes sur les règles de conduite et la responsabilité animés par le ministère de l'Intérieur et le ministère de la Justice ont débuté leurs réflexions. Un groupe de travail sur la reconnaissance et les injonctions des forces de l'ordre alimente également les travaux préalables à l'ordonnance ;
- s'agissant du code de la route , un groupe de travail a été constitué avec pour objectif de faire en sorte que le véhicule autonome s'adapte au code de la route et non l'inverse ;
- s'agissant de l'information et de la formation, des discussions ont été engagées avec les constructeurs afin d'établir un état des lieux des pratiques d'information (notamment des tutoriels internet) pour les assistants à la conduite.
Le Gouvernement a également indiqué que sa réflexion sur le sujet porte sur les conditions d'évaluation de la sécurité des véhicules autonomes . Il distingue deux champs de travail : le premier porte sur une validation attachée principalement au véhicule, de type homologation, et qui correspondrait aux véhicules dont le domaine d'emploi serait défini de façon générique, le second est relatif à un système de validation dual portant à la fois sur le véhicule et sur le parcours et qui concernerait les véhicules dont les conditions de sécurité seraient intimement liées au lieu précis de circulation. Ce dernier champ pourrait, selon le Gouvernement, amener à modifier les dispositions du code des transports relatives à la sécurité des systèmes de transport et figurant aux articles L. 1611-1 et suivants dudit code.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le Gouvernement, à savoir l'adoption rapide d'un cadre juridique permettant aux véhicules autonomes de circuler sur nos routes dans des conditions de sécurité matérielle et juridique pleinement satisfaisantes, en vue de permettre, d'une part, aux industriels de rester dans la course et, d'autre part, aux Français de bénéficier rapidement de cette rupture technologique majeure.
La commission ne peut, en revanche, que regretter le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance. D'abord parce qu'il n'est fondé sur aucun des motifs habituels : il ne s'agit pas d'une urgence puisque le délai d'habilitation demandé est de deux ans, ni d'un sujet dont la technicité justifierait de dessaisir pleinement le Parlement, comme l'actualisation du droit applicable à l'Outre-mer, la transposition de textes européens ou la codification de diverses dispositions législatives.
Ensuite parce que les sujets que pourrait aborder la future ordonnance sont, comme cela a été décrit dans le présent commentaire, d'une très grande importance, en particulier s'agissant de la responsabilité pénale du conducteur.
Néanmoins, force est de reconnaître que cette habilitation permettra de faire avancer rapidement les travaux du Gouvernement. C'est pourquoi, plutôt que de s'opposer au principe de l'habilitation, votre rapporteur a privilégié une approche consistant à éviter que le Parlement ne se dessaisisse de ces sujets pendant une durée trop longue. Votre commission a donc adopté un amendement ( COM-576 ) réduisant de moitié le délai d'habilitation.
Enfin, comme les rapporteurs du Sénat sur le projet de loi « PACTE », votre rapporteur ne peut que regretter que les dispositions sur le véhicule autonome soient réparties sur deux projets de loi distincts : cela nuit à la cohérence des dispositifs et à la bonne compréhension de l'ensemble des enjeux et, par suite, à la qualité des débats parlementaires .
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 13 (supprimé) - Cas d'accès aux données des « véhicules routiers connectés »
Objet : cet article, supprimé par votre commission, habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de permettre, d'une part, à certaines autorités publiques d'accéder à certaines données des véhicules connectés et, d'autre part, la correction télématique des défauts de sécurité et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation.
I. Le droit en vigueur
A. L'essor des véhicules connectés pose la question de l'encadrement de l'utilisation des données qu'ils produisent.
1. Les véhicules connectés produisent de multiples données.
Au sens large, un véhicule terrestre à moteur est connecté s'il communique avec l'extérieur 269 ( * ) à travers des solutions de communication intégrées au véhicule , telles que des boîtiers télématiques. Ces solutions peuvent être installées lors de la construction du véhicule (en première monte) ou ultérieurement (en seconde monte). Selon le cabinet PwC, la totalité des nouveaux modèles de voitures proposés au sein de l'Union européenne, aux États-Unis ou en Chine sera connectée à internet vers 2022 270 ( * ) . Selon l'étude d'impact, 50 millions de véhicules circulant en Europe en 2016 étaient connectés.
L'utilisation d'applications de calcul d'itinéraire routier sur les téléphones intelligents rend de fait connecté un véhicule pourtant dépourvu de capacités logicielles ou de connexion. C'est, du reste, l'approche du véhicule connecté retenue par l'étude d'impact, qui inclue les données produites par les appareils connectés « embarqués à bord par le conducteur et les passagers » ou par les « capteurs attachés aux marchandises et produits transportés ». Il serait alors probablement plus correct d'évoquer les données de mobilité liées à l'utilisation des véhicules terrestres à moteur .
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La distinction entre voiture autonome et connectée Les véhicules automatisés se repèrent en croisant une perception de l'environnement (signalisation horizontale, dispositifs de retenue, signalisation verticale) par capteurs natifs (caméras, radars, lidars) et un repérage satellitaire lié à une cartographie embarquée. Ils n'ont donc, en soi, pas nécessairement besoin d'être connectés à un réseau numérique (la connectivité du véhicule s'appréhende selon trois dimensions : la connexion à l'infrastructure (« I2V ») ; la connexion aux autres véhicules (« V2V ») ; et la connexion au réseau cellulaire). Du reste, la première génération de véhicules automatisés commercialisée ne devrait reposer que sur des capteurs et un suivi satellite, pas sur des solutions de connectivité. Néanmoins, la convergence, à terme, entre véhicule automatisé et véhicule connecté apparaît inéluctable , dans la mesure où les capteurs n'ont qu'une portée maximale de 100 à 200 mètres, ce qui est insuffisant pour l'anticipation de certaines situations critiques affectant la sécurité routière. Autrement dit, la connexion enrichit la perception. L'inverse est également vrai : la perception du véhicule peut être transmise aux autres véhicules et aux gestionnaires d'infrastructures, pour reconstituer de façon collaborative une perception élargie de l'environnement de conduite. Par ailleurs, la connectivité pourrait également permettre le développement de l'usage de cartographie numérique à très haute définition et ainsi renforcer les capacités de perception du véhicule. Du reste, l'action européenne se situe dans une logique de convergence entre automatisation et connexion du véhicule, comme l'indique la communication de la Commission sur le sujet en date du 17 mai dernier 271 ( * ) . |
À mesure que l'usage des téléphones intelligents et de capteurs attachés aux marchandises et que la production de véhicules connectés se développent, le volume des données qui en proviennent augmente . La réglementation applicable aux véhicules engendrera également, dans les années à venir, la collecte de nouvelles données, à travers la généralisation des enregistreurs de données d'accidents et d'état de délégation.
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La généralisation à venir des enregistreurs de données d'accidents et d'état de délégation Dans le cadre du projet de révision du règlement général de sécurité des véhicules 272 ( * ) présenté concomitamment à la communication établissant une stratégie de l'Union pour la mobilité du futur, la Commission européenne propose en effet que les nouveaux véhicules particuliers et les véhicules utilitaires légers soient obligatoirement équipés d'un « enregistreur de données d'évènement (d'accident) » 273 ( * ) , qu'elle définit comme « un système enregistrant et mémorisant les paramètres et informations critiques en rapport avec l'accident avant, pendant et après une collision ». Concrètement, ces dispositifs généralement désignés par l'acronyme « EDR » (pour « event data recorder » ) enregistrent, quelques secondes avant l'accident, au moment de l'accident et quelques millisecondes après l'accident, diverses informations (vitesse, accélération, freinage, effort sur direction, déclenchement des airbags, délégation de conduite enclenchée, etc.) nécessaires à la compréhension de son déroulement. On peut les assimiler aux « boîtes noires » des avions. Pour les véhicules autonomes, on parle d' « ADDR » (pour « autonomous driving data recorder » ), qui vise plus précisément à déterminer les actions respectives du conducteur et du système de délégation de conduite au moment d'un accident. Selon l'étude d'impact, une norme CEE-ONU est en cours de préparation pour rendre obligatoire un tel dispositif . Il convient de noter qu'il est déjà obligatoire en Allemagne depuis l'adoption de la loi du 16 juin 2017 évoquée dans le commentaire du précédent article. On remarquera également que le décret relatif à l'expérimentation des véhicules autonomes exige que ces véhicules soient équipés d'un dispositif d'enregistrement permettant de déterminer si le véhicule a circulé ou non en mode de délégation de conduite et de procéder à un effacement des données de façon automatique et régulière. En cas d'accident, le titulaire de l'autorisation d'expérimenter ne peut conserver que les cinq dernières minutes et ce pendant un an. Selon le Gouvernement, les EDR et ADDR sont en cours de définition technique au niveau international. |
En somme, les données provenant des « véhicules connectés » sont multiples : il s'agit des données « client » (nom, prénom, adresse, numéro de téléphone...), du numéro de série du véhicule ou de sa plaque d'immatriculation, des données de géolocalisation, des données liées à l'état du véhicule et de ses composants, des données liées à l'environnement du véhicule (conditions de circulation, météo...), des données biométriques du conducteur, des données liées à l'utilisation du véhicule par le conducteur (kilomètres parcourus, itinéraires habituels, caractéristiques comportementales de la conduite)... Elles peuvent être traitées à bord du véhicule ou exportées vers un serveur centralisé.
2. Ces données intéressent de nombreux acteurs, publics comme privés
L'accès à ces données constitue d'abord un enjeu d'ordre économique . Comme pour tous les objets connectés, les données des véhicules connectés ont une valeur économique majeure. Une étude estime cette valeur entre 450 et 750 milliards d'euros à l'horizon 2030 274 ( * ) . La question de l'utilisation des données sera encore plus aigüe avec l'émergence du véhicule autonome.
L'étude d'impact mentionne ainsi les nombreux services pouvant résulter de la collecte, du traitement et de l'exploitation de ces données : information voyageur, gestion de trafic, analyse des déplacements en voiture, info-divertissement, gestion de flotte, assurance connectée, entretien des infrastructures, sécurité routière, maintenance des véhicules...
En conséquence, de nombreux acteurs ont intérêt à accéder à ces données : développeurs d'applications, professionnels du secteur de l'automobile (constructeurs, réparateurs...), gestionnaires de la voirie routière, professionnels du secteur des assurances...
Au-delà des considérations d'ordre économique, ces données constituent de précieuses sources d'information pour les pouvoirs publics , tant pour des raisons de sécurité (police, gendarmerie, services de sécurité civile) qu'en vue de mieux calibrer la politique des transports publics (autorités organisatrices de la mobilité...). En particulier, les données issues des EDR et ADDR intéressent tout particulièrement les organismes chargés d'enquêter sur les accidents de la route en vue d'en établir les causes et de déterminer les responsabilités.
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Les services compétents pour enquêter sur les accidents de la route Il existe deux principaux acteurs pour constater et analyser les faits en cas d'accident de la route en vue d'en déterminer les causes et de déterminer les responsabilités. Il s'agit, d'une part, des autorités de police judiciaire : les officiers et agents de police judiciaire procèdent à une enquête en vue d'établir les responsabilités, qui détermineront les modalités d'indemnisation des victimes. Le procès-verbal de l'enquête est automatiquement transmis à l'assureur du véhicule en application des articles 11-1 et A. 1 du code de procédure pénale via l'organisme Trans-PV, développé par l'association pour la gestion des informations sur le risque automobile (AGIRA), elle-même créée par la fédération française de l'assurance 275 ( * ) . Il s'agit, d'autre part, des services compétents en matière d'enquête technique et de sécurité sur les accidents de transport terrestre prévue à l'article L. 1621-2 du code des transports. Le ministère des transports est ainsi doté, depuis 2004, d'un bureau d'enquêtes sur les accidents de transport terrestre compétent pour enquêter sur les accidents graves ou complexes en vue de dégager des recommandations préventives susceptibles d'en éviter le renouvellement. |
Les enjeux soulevés par l'accès aux données des véhicules connectés sont opportunément énumérés dans l'étude d'impact. Ils sont d'ordre :
- technique 276 ( * ) , comme l'interopérabilité ou la cybersécurité ;
- économique, les données pouvant être considérées comme des infrastructures essentielles, l'accès aux données dans des conditions non discriminatoires peut éviter que ne se constituent des barrières à l'entrée anti-concurrentielles ;
- et juridique, du fait qu'il s'agit de données à caractère personnel.
B. Le droit applicable à ces données comprend des dispositions à portée générale et des dispositifs particuliers .
1. Le droit du traitement des données à caractère personnel s'applique très largement à ces données.
• Avant même l'adoption du RGPD, la CNIL a publié un « pack de conformité » pour les véhicules connectés.
Comme l'étude d'impact le reconnaît, les données du véhicule connecté présentent, « pour la plupart (...), le caractère de données personnelles » et sont ainsi soumises au droit du traitement 277 ( * ) des données à caractère personnel, qui résulte aujourd'hui du règlement général sur la protection des données (RGPD) 278 ( * ) retranscrit en droit français par la loi relative à la protection des données personnelles 279 ( * ) au sein de la loi de 1978 280 ( * ) .
La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'est déjà saisie du sujet du véhicule connecté en publiant un « pack de conformité » 281 ( * ) . L'existence de ce document démontre que les traitements de données des véhicules connectés sont déjà très largement possibles à droit constant . Il examine de nombreux cas d'usage et identifie les conditions dans lesquelles les traitements de données à caractère personnel issues des véhicules connectés sont conformes au droit des données à caractère personnel.
La Commission rappelle ainsi que les traitements dits « in-in » , lorsque les données ne sont pas transmises à l'extérieur du véhicule, restent sous la maîtrise du conducteur et ne font donc pas l'objet d'un traitement de données à caractère personnel : on se situe alors dans l'exception de traitement des données à des fins purement personnelles ou domestiques 282 ( * ) . Il en va de même lorsque les données sont transmises à l'extérieur du véhicule mais à des fins personnelles, à travers un réseau local ou les réseaux de télécommunications ouverts au public, tant que l'usager conserve la maîtrise de ses données.
En revanche, dès lors qu'elles sortent du véhicule et sont traitées par un fournisseur de services, le droit des données à caractère personnel s'applique . La CNIL distingue alors deux grands cas. Le premier est celui de la transmission des données au fournisseur de services - cas dit « in-out », par exemple afin de fournir un service à valeur ajoutée à l'usager ou d'améliorer les produits. C'est notamment le cas d'utilisation de l'initiative « eCall » de l'Union européenne, prévoyant le déploiement de dispositifs d'appels automatiques vers le 112, numéro d'appel d'urgence européen.
Le second est celui de la transmission des données à l'extérieur à un fournisseur de service, lequel les utilise pour déclencher à distance une action automatique dans le véhicule - scénario dit « in-out-in ». La CNIL cite notamment l'exemple de la maintenance à distance, dans lequel la personne concernée contracte avec un fournisseur de services aux fins de recevoir des messages ou des alertes liés au fonctionnement du véhicule ou de recevoir à distance des mises à jour techniques dans le véhicule.
• Le traitement de données à caractère personnel par les forces de l'ordre est soumis à un régime particulier.
Le traitement de telles données par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales , d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, y compris la protection des menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces 283 ( * ) , fait l'objet de règles particulières édictées par la directive dite « police-justice » du 27 avril 2016, distincte du RGPD et transposée en droit français par la loi relative à la protection des données personnelles 284 ( * ) .
On remarquera que, préalablement au traitement des données, l'accès des organes d'enquêtes judiciaires à ces données est aujourd'hui possible sur le seul fondement de réquisitions judiciaires encadrées par le code de procédure pénale.
2. Certaines dispositions en vigueur ou à venir visent à répondre à certains enjeux particuliers posés par les données des véhicules connectés
• Une disposition spécifique du code de la route octroie aux forces de l'ordre un accès à certaines données dans un cadre bien défini.
La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle 285 ( * ) a inséré un article L. 311-2 au sein du code de la route en vue de permettre aux forces de l'ordre d'accéder à certaines données dans un cadre bien défini.
Ainsi, un tel accès n'est octroyé qu'à l'occasion des contrôles des véhicules et de leurs conducteurs effectués dans les conditions prévues au code de procédure pénale ou au code de la route.
Seuls les agents compétents pour effectuer ces contrôles, dont la liste est fixée par voie réglementaire, en bénéficient. Il s'agit des officiers ou agents de police judiciaire de la gendarmerie ou de la police nationales territorialement compétents ainsi que les fonctionnaires ou agents de l'État chargés du contrôle des transports terrestres placés sous l'autorité du ministre chargé des transports et détenteurs d'un dispositif technique permettant la lecture de ces informations et données 286 ( * ) .
Concrètement, cet accès consiste à procéder aux opérations permettant d'accéder aux informations et aux données physiques et numériques embarquées relatives à l'identification 287 ( * ) et à la conformité du véhicule et de ses composants 288 ( * ) .
La finalité de cet accès est de vérifier le respect des prescriptions techniques relatives aux véhicules fixées au livre III du code de la route et de vérifier si le véhicule ou tout ou partie de ses équipements n'ont pas été volés ou recelés.
Afin de garantir que ces dispositions ne permettent pas le recueil d'informations à d'autres fins, et notamment d'interdire toute possibilité de constater a posteriori des excès de vitesse, il est précisé que toute autre information recueillie ne peut être utilisée comme preuve d'autres infractions prévues par le code de la route.
• En 2020, les constructeurs devront donner accès à certaines informations aux réparateurs indépendants .
Un rapport d'inspection rendu public par voie de presse s'intéressait dès 2016 au cas des données des véhicules connectés et proposait « d'ouvrir largement l'accès aux données techniques et d'usage détenues par les constructeurs » 289 ( * ) .
Le règlement européen du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur 290 ( * ) répond à cette préoccupation en garantissant, à compter du 1 er septembre 2020, un accès octroyé par les constructeurs au bénéfice des réparateurs indépendants aux informations des systèmes « OBD » (pour « On Board Data ») 291 ( * ) des véhicules et aux informations sur la réparation et l'entretien du véhicule 292 ( * ) . Cet accès peut être facturé, de façon raisonnable et proportionnée. Le respect de ces obligations doit faire l'objet d'un contrôle. Les associations professionnelles représentant les opérateurs indépendants peuvent porter plainte auprès de l'autorité compétente. L'accès aux informations sur la réparation et l'entretien des véhicules est accordé « gratuitement aux autorités nationales, à la Commission et aux services techniques 293 ( * ) ».
• La directive « STI » traite également de certains enjeux liés au véhicule connecté.
La directive relative aux systèmes de transport intelligents, dite « STI » 294 ( * ) , dont l'article 9 du présent projet de loi met en oeuvre l'un des règlements délégués, identifie parmi les domaines prioritaires 295 ( * ) « l'utilisation optimale des données relatives à la route, à la circulation et aux déplacements » - domaine qui va au-delà du véhicule connecté - et « le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport » - qui concerne directement le véhicule connecté.
Elle identifie également des actions prioritaires 296 ( * ) ayant donné lieu aux actes délégués garantissant :
- la mise à disposition harmonisée d'un service d'appel d'urgence (eCall) interopérable dans toute l'Union européenne 297 ( * ) ;
- la fourniture, par les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services publics ou privés, d' informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière et gratuites pour les usagers 298 ( * ) , par l'intermédiaire d'un point d'accès national (également mis en place par Bison-futé 299 ( * ) ) afin de favoriser leur réutilisation ;
- la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation 300 ( * ) : les autorités routières, les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services disposant de données statiques et dynamiques (sur l'état des routes et de la circulation) doivent les rendre accessibles par l'intermédiaire d'un point d'accès national (également géré par Bison-futé) afin de favoriser leur réutilisation ;
- la mise à disposition de services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux 301 ( * ) (un point d'accès national aux données est mis en oeuvre par Bison-futé).
Dans sa communication du 17 mai dernier, la Commission évoquait l'adoption à venir d'un règlement délégué au titre de cette directive en vue d'assurer des communications sécurisées et fiables entre les véhicules et l'infrastructure, un niveau de protection des données personnelles suffisant et l'interopérabilité des messages pour les services en rapport avec la sécurité et de gestion de la circulation 302 ( * ) .
La même communication précise également que la Commission examinera la nécessité de spécifications relatives à l'accès aux données des véhicules pour les besoins des pouvoirs publics , selon le calendrier suivant :
- en 2018-2019, pour leurs besoins en matière de gestion de la circulation - ce qui pourrait prendre la forme d'un acte délégué au titre de la directive STI ;
- en 2019-2020, pour la collecte à grande échelle des informations sur la consommation de carburant en conditions réelles sous une forme anonymisée 303 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue de définir les conditions de mise en oeuvre de trois cas d'accès aux données des véhicules routiers . Si le Gouvernement avait initialement envisagé de traiter de plus nombreux cas d'accès, il semble qu'il y ait renoncé en raison de difficultés à rédiger les dispositifs envisagés. En conséquence, le texte se concentre sur les aspects d'ordre sécuritaire.
Le premier cas d'accès (1°) serait défini au bénéfice des « forces de l'ordre et aux services d'incendie et de secours ». Il porterait sur « certaines données des véhicules routiers connectés », sans toutefois que cette dernière notion ne soit définie. Le texte cite notamment les données issues « des systèmes d'aide à la conduite ou de navigation intégrés au véhicule ». Les données concernées seraient celles « nécessaires à l'exercice » des missions des « forces de l'ordre » et des services d'incendie et de secours.
Le deuxième cas (2°) bénéficierait aux « officiers et agents de police judiciaire ainsi qu'aux organismes chargés des enquêtes accidents » 304 ( * ) . Il porterait sur « certaines données événementielles 305 ( * ) ou d'état de délégation de conduite 306 ( * ) enregistrées » dans un cas précis : celui d'un accident de la route . Il s'agirait, selon le Gouvernement, de rendre la détermination des causes et des responsabilités beaucoup plus précise et rapide, en vue de réduire les durées des procédures d'enquête et d'indemnisation et les incertitudes qui s'y attachent pour les usagers.
Enfin, le troisième cas (3°) d'accès porte sur « la correction télématique des défauts de sécurité 307 ( * ) et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation ». Il s'agirait de définir des « modalités appropriées d'accès aux données pertinentes de ces véhicules » (sont donc visés les « véhicules routiers connectés » cités au 1°). L'objectif serait, selon l'étude d'impact, de « remplacer les traditionnels rappels de véhicules, qui sont longs et coûteux, par la télécorrection ». Elle cite une étude estimant le coût moyen d'un rappel par produit défectueux à 2,1 millions d'euros 308 ( * ) .
Le délai d'habilitation est de dix-huit mois et le délai de ratification, de trois mois. Le délai d'habilitation est justifié par la nécessité de prendre en compte les échanges avec les secteurs économiques concernés, les « études lancées en France » et les suites données par la Commission européenne à sa stratégie du 17 mai dernier.
III. La position de votre commission
On peut considérer que cet article constitue, en matière d'accès aux données, le pendant, propre aux véhicules terrestres à moteur, de l'article 9.
Le souhait du Gouvernement de traiter certains cas d'accès aux données des véhicules connectés suscite au préalable une remarque : une couverture exhaustive du territoire en infrastructures de connectivité des véhicules sera nécessaire pour que tous les territoires puissent bénéficier des innovations permises par la transmission des données des véhicules connectés. Il s'agit d'un enjeu crucial d'aménagement du territoire et d'égalité des citoyens dans les prochaines années.
Ensuite, comme pour l'article précédent, la nécessité de recourir à une ordonnance n'est pas évidente - il ne s'agit ni d'un cas d'urgence, ni d'un cas de mesures à la technicité élevée - et l'on peut regretter que le Gouvernement souhaite agir sur des sujets relevant pour la plupart de la protection des données à caractère personnel sans soumettre son travail à la discussion du Parlement . D'ailleurs, on relèvera que le Conseil d'État a, à juste titre, attiré l'attention du Gouvernement sur l'obligation de respecter les règles posées en matière de protection des données personnelles par le « RGPD » et la loi de 1978.
Surtout, votre rapporteur rejoint l'analyse de la commission des lois selon laquelle le dispositif de l'habilitation apparaît, en l'état, trop imprécis , tant sur les finalités poursuivies que sur les termes choisis.
Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement a bien voulu lui communiquer davantage d'informations.
Celles-ci permettent d'envisager une rédaction satisfaisante du dispositif en séance publique. Votre rapporteur n'a pas souhaité procéder à une clarification des termes de l'habilitation au stade de la commission, dans la mesure où, d'une part, il semble toujours nécessaire de poursuivre les travaux en vue de la discussion en séance publique et, d'autre part, il est apparu que, quand bien même l'habilitation serait précisée, celle-ci resterait d'une efficacité limitée. Il en va particulièrement ainsi du 1°, au sein duquel il paraît indispensable d'insérer la mention des gestionnaires d'infrastructures, comme c'était le cas dans l'avant-projet de loi, car la logique de cette disposition est de favoriser l'efficacité des interventions avant ou après la survenance d'un accident de la route : s'il s'avère que les services de sécurité des gestionnaires d'infrastructures sont les mieux placés pour intervenir le plus rapidement possible, il serait particulièrement regrettable qu'ils ne disposent pas de la même information que les autres services compétents que sont la police et la gendarmerie nationale et les services départementaux d'incendie et de secours.
Votre commission a donc adopté l'amendement de suppression proposé par la commission des lois ( COM-131 ).
Néanmoins, votre rapporteur partage l'objectif du Gouvernement de fournir des réponses juridiques aux questions posées par le recueil, le traitement et l'exploitation des données issues des véhicules connectés . Il l'invite en conséquence à proposer une nouvelle rédaction plus satisfaisante en vue de la discussion en séance publique.
Les auditions ont par ailleurs fait émerger la nécessité de renforcer l'information des autorités organisatrices de la mobilité sur les flux des véhicules routiers. C'est pourquoi un amendement portant article additionnel après l'article 13 a été adopté en ce sens (voir le commentaire de ce nouvel article 13 bis).
A. Sur l'accès des forces de l'ordre et des services d'incendie et de secours
Les termes de l'habilitation sont, en l'état, particulièrement vagues. Ni les services bénéficiaires du droit d'accès (les « forces de l'ordre »), ni la notion de « véhicules routiers connectés » ne sont correctement définis. Les données concernées ne sont pas clairement délimitées (« certaines données »). La finalité de la collecte n'est pas non plus précisée autrement que par la nécessité de l'exercice des missions. Mais s'agit-il des missions de police administrative, judiciaire, de renseignement ou de sécurité routière ? Ces données sont-elles amenées à être transmises en continu ou à un moment particulier (avant ou après un incident) ? L'étude d'impact n'établit pas non plus la nécessité de légiférer.
En l'état, le texte permettrait, par exemple, au Gouvernement d'autoriser les « forces de l'ordre » à accéder aux données relatives à la vitesse d'un véhicule en vue de mieux lutter contre les excès de vitesse. Cette disposition n'est pas sans rappeler la version proposée par amendement par le Gouvernement lors des débats relatifs au projet de loi sur la justice du XXIe siècle ayant conduit à créer l'article L. 311-2 du code de la route précité. Le Gouvernement avait proposé que « les agents compétents pour rechercher et constater les infractions au présent code, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, (aient) accès aux informations et données physiques et numériques embarquées du véhicule afin de vérifier le respect des prescriptions fixées par le présent code ». Les débats parlementaires avaient alors permis de préciser la disposition : cas d'accès (contrôle du véhicule), finalité de l'accès (respect des prescriptions techniques et vérification que les équipements du véhicule n'ont pas été volés ou recelés) et types de données concernées (celles relatives à l'identification et à la conformité des véhicules et de leurs composants).
Par ailleurs, cette habilitation paraît susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel du fait de son imprécision en raison de l'atteinte susceptible d'être portée à la vie privée 309 ( * ) .
Selon les éclairages apportés à votre rapporteur par le Gouvernement, seraient concernées les données qui « permettent de disposer d'une connaissance de l'environnement de conduite du véhicule (évènements inopinés dangereux, incidents ou accidents de la circulation, etc.) » 310 ( * ) . Il s'agit soit des déclenchements de manoeuvres ou d'organes par le véhicule lui-même, soit des scènes de conduite capturées par les capteurs, qui reflètent une situation anormale dans l'environnement (tels que des personnes, des animaux ou des encombres sur les voies, un véhicule en panne, une zone d'accident non protégée, un véhicule très lent, une plaque de verglas, une zone de brouillard ou une zone de pluie violente, des conditions de circulation dangereuses...). Selon le Gouvernement, « la liste des données sera précisée par décret ».
Les données seraient collectées en vue de l'exercice des missions relatives à la sécurité routière , et en particulier la prévention ou l'intervention rapide en cas d'incident, d'accident ou de conditions de circulation dangereuses , l'objectif poursuivi étant d' accélérer les modalités d'intervention des services concernés et, en conséquence, de limiter les risques d'incident.
Le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur qu'il ne s'agit en aucun cas de recueillir les données liées au comportement du conducteur ou pouvant caractériser la commission d'une infraction.
S'agissant de la nécessité de légiférer, le Gouvernement souligne que, « en l'état actuel du droit, ceci ne peut être obtenu que par des contrats bilatéraux avec chacun des constructeurs d'automobile et des fabricants de systèmes d'aide à la conduite ou de navigation » et qu'il est donc nécessaire d'édicter de nouvelles dispositions de nature législative afin « d'instaurer une obligation de remontée des données des véhicules connectés » au bénéfice des services concernés . De fait, les incidents ou les conditions de circulation critiques et inopinées sont actuellement détectées au moyen des patrouilles, de dispositifs vidéos (lorsqu'ils sont installés) ou du signalement par les usagers via des applications (qui, elles-mêmes, peuvent être accidentogènes). Les informations issues des dispositifs du véhicule, une fois traitées, présenteraient une meilleure fiabilité.
B. Sur l'accès des autorités compétentes aux données d'EDR et d'ADDR en cas d'accident de la route
Votre rapporteur rejoint l'analyse du Gouvernement selon laquelle la généralisation à venir des EDR et ADDR permettra d'accélérer les enquêtes judiciaires ou administratives, à condition que l'accès des services compétents aux données issues de ces dispositifs soit garanti dans des conditions respectueuses des droits et libertés constitutionnellement protégées, et en premier lieu du droit au respect de la vie privée.
Néanmoins, la nécessité de légiférer n'est pas clairement établie par l'étude d'impact. Interrogé sur ce point par votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il serait nécessaire, pour les autorités concernées, de s'exonérer du consentement préalable de la personne concernée et de ne pas avoir à solliciter une réquisition judiciaire pour intervenir.
C. Sur la correction télématique des défauts de sécurité et l'amélioration de la sécurité des systèmes d'automatisation
L'étude d'impact justifie cette disposition par le fait que « le constructeur automobile n'a pas, dans le cadre législatif et réglementaire actuel, de droit de modifier par voie télématique les paramètres de fonctionnement du véhicule connecté qui présentent des enjeux critiques des sécurité routière ».
Or, comme vu précédemment, le pack de conformité de la CNIL paraît démontrer le contraire. De plus, cet item ne mentionne pas qui serait habilité à procéder aux manoeuvres citées dans l'habilitation - même si, selon les réponses obtenues par votre rapporteur, cet accès serait surtout octroyé au bénéfice des développeurs de logiciels des constructeurs automobiles. Enfin, à nouveau, la notion de véhicule connecté n'est pas clairement définie, de sorte qu'il est très délicat de déterminer quelle serait la portée de l'habilitation.
Sur le volet relatif à la correction télématique, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que l'objectif poursuivi est de rendre plus efficace la détection et la correction à distance sans le consentement du conducteur. En revanche, sur le volet relatif à l'amélioration des algorithmes, le Gouvernement envisage d'exiger le recueil du consentement du propriétaire du véhicule lors de son achat « pour que l'ensemble des données de roulage puisse être utilisé pour l'amélioration des algorithmes, pendant la première détention du véhicule ».
Votre commission a supprimé cet article.
Article 13 bis (nouveau) - Accès des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, permet aux gestionnaires d'infrastructures routières et aux autorités organisatrices de la mobilité d'avoir accès, par contrat, aux données produites pendant la circulation d'un véhicule à moteur et détenues par les constructeurs automobiles ou par les fournisseurs de services d'aide à la conduite ou de navigation, à l'exclusion de celles caractérisant le comportement de conduite du conducteur.
I. Le droit en vigueur
A. Le besoin des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité d'accéder aux données des véhicules connectés comme aux données liées à l'utilisation de tels véhicules est caractérisé .
Comme étudié dans le commentaire de l'article 13, les données des véhicules connectés et des systèmes d'aide à la conduite ou à la navigation utilisés à bord sont multiples et intéressent de nombreux acteurs, en particulier des gestionnaires d'infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité .
Les premiers, qui recouvrent à la fois des personnes privées (cas de certaines autoroutes) et des personnes publiques (cas de certaines autoroutes, des routes nationales, départementales et communales), sont intéressés par ces données au titre de la sécurité des routes dont ils ont la charge, qui peut être affectée par des conditions anormales de circulation ou par un état dégradé des infrastructures routières. Un accès à ces données leur permettrait de connaître en temps réel, et donc plus rapidement qu'aujourd'hui, les événements sur lesquels ils sont amenés à intervenir.
Les secondes connaissent actuellement très mal les flux de circulation des véhicules individuels : cela a été relevé à plusieurs reprises lors des auditions menées par votre rapporteur. Or, il est difficile de lutter contre l' « autosolisme » sans en connaître les flux. Dès lors, une meilleure connaissance du trafic routier à travers un accès aux données des véhicules connectés permettrait aux autorités organisatrices de la mobilité de mieux calibrer leurs politiques de transport et, ainsi, de répondre aux besoins de façon plus satisfaisante pour les utilisateurs, et plus durable.
B. Mais le droit en vigueur ne leur garantit pas un tel accès .
Les dispositions en vigueur ou à venir ont été décrites dans le commentaire de l'article 13.
Il convient d'abord de rappeler que le traitement de ces données, de type « in-out » pour reprendre la typologie de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, est soumis au droit des données à caractère personnel.
Par ailleurs, plusieurs textes européens en vigueur traitent des données de trafic routier mais aucun n'oblige le constructeur automobile ou le fournisseur de services d'aide à la conduite ou de navigation à octroyer un accès à leurs données aux gestionnaires d'infrastructures et aux autorités organisatrices de la mobilité .
C'est notamment le cas :
- du règlement délégué européen de 2013 relatif à la fourniture d' informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers 311 ( * ) , qui n'oblige que les exploitants d'infrastructures routières ou les prestataires de services à partager les données qu'ils collectent au sein d'un point d'accès national ;
- et du règlement délégué européen de 2014 relatif à la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation 312 ( * ) , qui exige la fourniture à un point d'accès national de données statiques et dynamiques sur l'état des routes et de la circulation , mais n'oblige que les autorités routières, les exploitants d'infrastructures routières et les prestataires de services.
Dans sa communication du 17 mai dernier 313 ( * ) , la Commission européenne a néanmoins affirmé son intention d'examiner la nécessité d'adopter des spécifications relatives à l'accès aux données des véhicules pour les besoins des pouvoirs publics en matière de gestion de la circulation . À ce jour, selon les éléments transmis par le Gouvernement à votre rapporteur, ces travaux n'ont pas encore débuté et il est à prévoir qu'ils durent encore deux ans.
II. Le texte adopté par votre commission
Afin de répondre à cette préoccupation souvent soulevée lors des auditions de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de votre collègue Jean-François Longeot portant article additionnel ( COM-201 ).
Il crée un droit d'accès des gestionnaires d'infrastructures et des autorités organisatrices de la mobilité à certaines données , et pour certaines finalités, dans un cadre contractuel et selon des conditions financières à définir par décret mais ne devant pas excéder le coût de mise à disposition et, le cas échéant, d'enrichissement des données spécifique au cas d'usage envisagé.
Seules les données relatives à la connaissance de l'environnement de conduite, à l'exclusion des données qui caractérisent le comportement de conduite du conducteur devraient être rendues accessibles. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, préciserait les données rendues accessibles dans ce cadre.
S'agissant de la provenance des données , seraient concernées les données produites pendant la circulation des véhicules à moteur sur la voie publique par :
- les systèmes intégrés à ce véhicule ;
- le système d'information du fabricant du véhicule ou de son représentant en France ;
- ou les dispositifs électroniques d'aide à la conduite ou de navigation indépendants utilisés à bord aux fins de ce déplacement.
C'est pourquoi l'article précise que les personnes tenues de rendre accessibles ces données sont, d'une part, le constructeur automobile ou son représentant en France, d'autre part, le fournisseur de services d'aide à la conduite ou de navigation, ou son représentant en France.
Les gestionnaires d'infrastructures routières et les autorités organisatrices de la mobilité seraient les bénéficiaires de ce droit d'accès . Celui-ci ne serait justifié que par des finalités énumérées par le texte de l'amendement : les deux bénéficiaires pourraient y accéder « pour les finalités relatives à la connaissance du trafic routier », quand seuls les gestionnaires d'infrastructures routières pourraient y accéder « pour les finalités relatives à la connaissance de l'infrastructure routière, de son état et de son équipement ».
Les sous-traitants de ces bénéficiaires seraient autorisés à traiter ces données. Les bénéficiaires pourraient également octroyer un accès à ces données « aux établissements publics exerçant un service public de recherche qui en formulent la demande dans le cadre d'un projet de recherche dont les résultats sont rendus publics ».
Quant aux modalités de transmission des données, deux exigences sont posées par l'amendement.
D'abord, ces modalités doivent être « compatibles avec les exigences de la gestion du trafic routier, de l'entretien et de l'exploitation des infrastructures routières et de la préservation de la sécurité routière, notamment en matière de délais de mise à disposition ».
Ensuite, les données ne peuvent être utilisées qu'après agrégation , à l'exception de celles dont l'agrégation rend impossible leur utilisation pour la préservation de la sécurité routière.
Enfin, le décret en Conseil d'État déjà mentionné devrait déterminer les modalités de mise en oeuvre du traitement.
L'amendement adopté autorise le traitement de données à caractère personnel relatives aux condamnations pénales, aux infractions ou aux mesures de sûreté connexes.
Votre rapporteur souligne cependant qu'il poursuivra ses travaux en vue d'améliorer la rédaction du dispositif de cet amendement d'ici à la séance , en particulier en ce qui concerne la proportionnalité du dispositif au regard de l'atteinte potentielle à la vie privée et sur la pertinence d'autoriser le traitement de données relatives aux condamnations pénales, aux infractions ou aux mesures de sûreté.
Enfin, votre rapporteur relève également que l'adoption de cet amendement, qui concerne les applications de navigation ou d'aide à la conduite, devrait donner lieu à une notification à la Commission européenne en application de la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.
La commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé.
Section 2 - Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités
Article 14 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses
Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance afin de permettre d'expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses relatives au covoiturage, au transport particulier de personnes et au transport d'utilité sociale.
I. Le droit en vigueur
Les territoires peu denses, c'est-à-dire les territoires ruraux ou de montagne, pâtissent d'un manque de solutions de mobilité alternatives à la voiture . Les habitants de ces territoires sont par conséquent fortement dépendants de la voiture individuelle.
D'après une étude de l'Observatoire des mobilités émergentes de 2017 314 ( * ) , l'essor de pratiques alternatives à la voiture est freiné par des inégalités territoriales .
Cette étude note que « dans le cadre de leurs déplacements au quotidien, une majorité des Français (54 %) affirme ne pas avoir le choix du mode de transport utilisé » et que « dans près de 80% des cas, cette population dépourvue de choix a recours à l'automobile au quotidien ». L'étude relève également que l'accès à une solution de mobilité est très fortement corrélé à la densité de la zone habitée : « alors que seuls 22 % des habitants des communes rurales affirment pouvoir choisir entre plusieurs modes de transport , ce chiffre s'élève à 64 % dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, 72 % dans l'agglomération parisienne, 82 % dans les villes-centres des métropoles françaises et 89 % dans Paris intramuros ».
Les inégalités territoriales et digitales limitent les capacités à changer de manière de se déplacer et à abandonner sa voiture : « en zone rurale, 54 % des gens ne souhaitent pas changer de mode de déplacement, 10 % disent faire un effort pour diminuer leur usage de la voiture et 30 % souhaiteraient changer de mode de transport mais ne le peuvent pas pour le moment » 315 ( * ) .
Variation du choix ressenti en termes de mode de transport en fonction de la taille de l'agglomération de résidence
Source : Observatoire des mobilités émergentes
II. Le projet de loi initial
Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, des mesures à caractère expérimental « afin de réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations de mobilités proposant des solutions de mobilité pertinentes en zones peu denses » .
Il prévoit que la durée de ces expérimentations soit limitée à cinq ans et qu'elles fassent l'objet d'une évaluation dont les modalités sont définies par l'ordonnance.
D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, les expérimentations nécessitant des dérogations à la loi « pourront être identifiées par tous moyens, notamment par le canal généraliste des appels à manifestation d'intérêt successifs lancés par France Expérimentation, mais aussi, le cas échéant, par le canal d'un guichet spécifique aux domaines des mobilité s ».
III. La position de votre commission
En l'absence de solutions de mobilité dans les zones peu denses, les habitants sont des « captifs de l'automobile ». Il est donc important de favoriser des expérimentations de nouvelles solutions de mobilité dans ces territoires , notamment en matière de mobilités partagées et de mobilités actives.
Toutefois, de nombreux projets de mobilité innovants peuvent déjà être expérimentés et pérennisés sans qu'il soit nécessaire pour cela de déroger au cadre législatif en vigueur .
C'est ainsi que de nombreuses initiatives voient le jour dans les territoires ruraux en matière de transport à la demande, de covoiturage, d'autostop, d'autopartage, de services de location de vélo à assistance électrique ou encore de livraison logistique du dernier kilomètre.
De telles initiatives ont d'ailleurs été soutenues par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) qui, dans le cadre de son appel à manifestation d'intérêt (AMI) « French Mobility » lancé le 26 janvier 2018, a retenu 26 projets proposant des solutions de mobilité innovantes.
L'habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance prévue à l'article 14 est très large, puisqu'elle concerne toute expérimentation en matière de mobilité , alors même que les solutions qui pourraient être expérimentées et qui nécessiteraient des dérogations à la loi ne sont pas toutes connues à ce stade, comme le relève l'étude d'impact.
Dans sa rédaction issue de l'avant-projet de loi d'orientation des mobilités , transmis au Conseil d'État, cet article prévoyait d'habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour faciliter les expérimentations d'innovations de mobilité avec six objectifs, notamment celui de « réduire les fractures sociales et territoriales en visant à proposer des solutions de mobilité pertinentes en zones peu denses ou des solutions de mobilité à faible coût ou accessibles à des publics spécifiques présentant des difficultés d'accès à la mobilité comme, par exemple, les personnes à mobilité réduite ou les demandeurs d'emploi ».
Dans son avis 316 ( * ) , le Conseil d'État a jugé que cet article, « qui prévoit la possibilité de déroger à la loi, au gré en en fonctions de projets d'innovations susceptibles d'être présentés en matière de mobilité, sans préciser le cadre des expérimentations envisagées, ni définir l'objet et la finalité de cette habilitation, ne respect[ait] pas le cadre défini par le Conseil constitutionnel pour la mise en oeuvre de l'article 37-1 de la Constitution, ni les conditions pour la mise en oeuvre de son article 38 ».
Bien que le champ des dérogations ait été réduit dans la version définitive du projet de loi, et recentré sur les « expérimentations d'innovations de mobilité proposant des solutions de mobilités pertinentes en zones peu denses », il demeure large et imprécis .
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-581 du rapporteur visant, d'une part, à préciser le champ de cette habilitation pour qu'elle porte sur l'expérimentation de solutions identifiées à ce jour comme nécessitant des dérogations à la loi relatives aux modalités d'exercice du covoiturage, du transport particulier de personnes et du transport d'utilité sociale , et d'autre part à réduire de deux à un an le délai d'habilitation , ce qui devrait être suffisant pour définir le cadre de l'expérimentation envisagée.
Il s'agit notamment d'autoriser, à titre expérimental, des particuliers à transporter des personnes en percevant pour cela une contribution financière allant au-delà du strict partage de frais pris en compte dans le cadre d'un covoiturage . Il paraît utile d'expérimenter de telles solutions dans les territoires qui ne disposent pas d'offres de transport public, et pour lesquels l'offre de covoiturage ou de transport public particulier est limitée.
Votre commission a par ailleurs adopté un amendement COM-582 rédactionnel du rapporteur .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Section 3 - Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
Article 15 (articles L. 1231-14, 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2 et L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales) - Dispositions en faveur des mobilités partagées
Objet : cet article vise, d'une part, à permettre aux autorités organisatrices de transport de verser des aides au covoiturage et, d'autre part, à permettre aux maires de créer des voies de circulation ou des emplacements de stationnement réservés pour le covoiturage et pour certaines catégories de véhicules identifiées en fonction de leur niveau d'émissions de polluants atmosphériques.
I. Le droit en vigueur
1. La compétence des autorités organisatrices de transport en matière de mobilités partagées
Dans le cadre de leurs compétences en matière d'organisation des mobilités, les autorités organisatrices de transports peuvent organiser et réguler les services de mobilités partagées .
Afin de favoriser les mobilités partagées en permettant aux véhicules partagés ou utilisés dans le cadre d'un covoiturage de bénéficier de places de stationnement réservées ou d'une tarification préférentielle, les autorités organisatrices peuvent mettre en place une labélisation .
En matière d'autopartage 317 ( * ) , les autorités organisatrices sont ainsi compétentes pour délivrer un label aux véhicules affectés à cette activité , et fixer les caractéristiques techniques des véhicules pouvant bénéficier de ce label et leurs conditions d'usage 318 ( * ) .
S'agissant du covoiturage 319 ( * ) , elles peuvent créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage et définir ses conditions d'attribution, et établir des schémas de développement des aires de covoiturage 320 ( * ) .
Par ailleurs, en cas de carence du marché, les autorités organisatrices peuvent organiser elles-mêmes des services publics d'autopartage, de location de bicyclettes 321 ( * ) , ou mettre à disposition des usagers des plateformes dématérialisées de covoiturage pour faciliter la mise en relation de conducteurs et de passagers.
En Ile-de-France, ces différentes compétences sont attribuées au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), autorité unique des transports, par l'article L. 1241-1 du code des transports.
2. La compétence des maires en matière de police de la circulation et du stationnement
Le code général des collectivités territoriales prévoit que, dans le cadre de leur pouvoir de police de la circulation et du stationnement, les maires peuvent interdire ou restreindre la circulation sur certaines voies, ou créer des voies de circulation et emplacements de stationnement réservés pour certaines catégories de véhicules .
L'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que les maires peuvent, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement :
- interdire à certaines heures l'accès de certaines voies de l'agglomération ou de certaines portions de voies, ou réserver l'accès à diverses catégories d'usagers ou de véhicules ;
- réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux ;
- réserver des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules de personnes handicapées et aux véhicules bénéficiant d'un label « autopartage » ;
L'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales prévoit par ailleurs que les maires peuvent, par arrêté motivé :
- instituer des stationnements réservés, à titre permanent ou provisoire, pour les véhicules affectés à un service public et les véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux ;
- créer des voies réservées pour faciliter la circulation et le stationnement des transports publics de voyageurs, des taxis, des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux et, dans le cadre de leurs missions, l'arrêt des véhicules de livraison.
II. Le projet de loi initial
Le présent article vise à encourager le développement des mobilités partagées .
En premier lieu, il complète l'article L. 1231-15 du code des transports relatif au covoiturage afin de permettre aux autorités organisatrices de verser une allocation aux passagers ou aux conducteurs qui effectuent un déplacement en covoiturage , lorsque celui-ci est effectué par l'intermédiaire d'une plateforme dématérialisée.
Cette allocation ne peut dépasser les frais engagés par les passagers et les conducteurs pour le trajet de covoiturage, et ne peut couvrir l'ensemble des frais partagés entre eux.
Cet article complète également l'article L. 1241-1 du code des transports tel que modifié par l'article 1 er du présent projet de loi, afin de donner compétence à Île-de-France Mobilités pour mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage , seule ou conjointement avec d'autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités, et lui permettre également de verser des allocations aux passagers et conducteurs de covoiturage dans les mêmes conditions que celles décrites précédemment.
En second lieu, cet article complète les articles L. 2213-2 et L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux maires, par arrêté motivé de créer :
- des emplacements de stationnement réservés à des véhicules bénéficiant d'un signe distinctif de covoiturage ;
- des emplacements réservés, de façon temporaire ou permanente, pour faciliter la circulation et le stationnement des véhicules de transport en commun et des véhicules de transport public particulier de personnes, ainsi que des véhicules transportant un nombre minimal d'occupants ou des véhicules à très faibles émissions.
III. La position de votre commission
Le covoiturage constitue une solution de transport utile tant dans les territoires urbains , pour lesquels il permet de réduire la place de l'autosolisme et donc de réduire la congestion automobile et les émissions de polluants, que dans les territoires ruraux , pour lesquels il offre de nouvelles solutions de mobilité.
Les enquêtes réalisées auprès des Français montrent un intérêt réel pour le covoiturage . D'après les données de l'Observatoire des mobilités émergentes, environ 30 % des personnes contactées ont déjà pratiqué le covoiturage . Par ailleurs, contrairement aux autres usages émergents, le covoiturage apparaît comme le seul mode de déplacement qui est pratiqué aussi bien en zone urbaine que rurale et qui ne présente pas de différentiation en matière de catégorie socio-professionnelle.
Le développement du covoiturage courte-distance, pour les trajets du quotidien et notamment les trajets domicile-travail, est particulièrement intéressant pour remédier aux problèmes de nuisance posés par l'autosolisme.
D'après l'Ademe, environ un million d'actifs covoiturent tous les jours pour se rendre sur leur lieu de travail , qu'ils soient conducteurs ou passagers, ce qui correspond à une part modale du covoiturage de 3,9 % hors Ile-de-France et de 2 % en Ile-de-France.
Toutefois, le développement du covoiturage courte-distance se heurte à certains freins , en particulier le temps d'attente pour le conducteur ou le passager, la crainte de ne pas trouver de covoiturage de retour, et l'intérêt économique insuffisant du fait d'un montant des frais partagés souvent peu important compte tenu des distances parcourues.
C'est pourquoi, à côté des politiques à mener pour faciliter la circulation et le stationnement des véhicules en covoiturage (facilités de stationnement, voies réservées, aires de covoiturage), le versement d'incitatifs par les autorités organisatrices peut s'avérer nécessaire pour encourager le covoiturage courte-distance , au moins au démarrage de cette activité en vue d'atteindre une masse critique de covoitureurs. Ces aides peuvent venir bonifier la prime du conducteur, diminuer le coût pour le voyageur, ou associer les deux mesures.
La Région Île-de-France expérimente depuis octobre 2017 une opération « Tous ensemble pour le covoiturage » avec huit entreprises partenaires 322 ( * ) à qui elle verse une prime de deux euros pour chaque trajet de covoiturage effectué dans la région.
Il est par conséquent utile d'inscrire dans les compétences des autorités organisatrices la compétence pour verser des aides au covoiturage , étant entendu que le montant de ces aides ne devra pas excéder le montant des frais engagés par le conducteur ou le passager au titre du trajet effectué.
Afin que l'incitation financière puisse être versée directement par les opérateurs de covoiturage aux conducteurs et aux passagers, votre commission a adopté un amendement COM-585 du rapporteur qui prévoit que l'aide pourra être versée soit directement par l'autorité organisatrice, soit indirectement .
Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement COM-587 du rapporteur réparant une erreur du projet de loi qui, en réécrivant les dispositions du code des transports relatives aux compétences d'Ile-de-France Mobilités, a supprimé la possibilité pour elle de mettre en place un signe distinctif pour les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.
Afin d'éviter une concurrence de labélisation des véhicules en autopartage ou en covoiturage, qui serait source de confusion pour les usagers, votre commission a adopté un amendement COM-584 du rapporteur qui prévoit que, lorsque les autorités organisatrices locales ont déjà mis en place une labélisation, les labels délivrés par la région ne s'appliquent pas sur le ressort territorial de cette AOM .
S'agissant de la création des voies réservées, votre commission approuve l'extension de la compétence des maires pour créer des voies de circulation et des emplacements de stationnement réservés pour les véhicules en covoiturage, ce qui pourra encourager le développement de cette pratique .
Elle a revanche souhaité donner plus d'outils aux maires, en leur permettant de créer des voies et emplacements réservés non pas seulement aux véhicules à très faibles émissions, qui ne concernent que peu de véhicules aujourd'hui, mais aussi à certaines catégories de véhicules identifiées en fonction de leur niveau d'émissions de polluants atmosphériques, en adoptant un amendement COM-588 du rapporteur .
Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-586 rédactionnel du rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 15 bis (nouveau) (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) - Tarification de stationnement solidaire
Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, de notre collègue Michèle Vullien et de notre collègue Nathalie Delattre, permet aux communes et aux EPCI compétents de mettre en place des tarifs de stationnement spécifiques pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale et les personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles 323 ( * ) , dite loi Maptam , a procédé à une réforme du stationnement payant .
En vertu de l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent, depuis le 1 er janvier 2018, instituer des redevances de stationnement et fixer le niveau :
- du barème tarifaire de paiement immédiat de ces redevances , applicable lorsque la totalité de la période de stationnement est réglée par le conducteur du véhicule dès le début du stationnement. Ce barème peut « être modulé en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule ou de son impact sur la pollution atmosphérique » et peut « prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée ainsi qu'une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents » ;
- du tarif de post-stationnement (FPS) , applicable lorsque la redevance n'est pas réglée dès le début du stationnement ou insuffisamment réglée.
Afin de donner la possibilité aux collectivités qui le souhaitent de mettre en place une tarification de stationnement solidaire, votre commission a adopté trois amendements identiques COM-589 du rapporteur, COM-269 de Mme Michèle Vullien et COM-283 de Mme Nathalie Delattre , qui complètent l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales afin de permettre la mise en place d'une tarification spécifique pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale et les personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite .
Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé.
Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) - Contrôle des voies réservées
Objet : cet article permet aux services de police et de gendarmerie nationales et aux services de police municipale de mettre en oeuvre des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées à la circulation de certains véhicules.
I. Le droit en vigueur
3. Le contrôle automatisé des infractions au code de la route
L'article L. 529-11 du code de procédure pénale dispose que la constatation de certaines contraventions au code de la route dont la liste est fixée par décret peut être réalisée grâce à un appareil homologué de contrôle automatique .
Lorsqu'elles sont effectuées grâce à des appareils de contrôle automatique, les constatations relatives aux infractions au code de la route dont la liste est fixée voie réglementaire324 ( * ) font foi jusqu'à preuve du contraire, et peuvent faire l'objet d'un traitement automatisé , dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés 325 ( * ) . Dans ce cas, la durée maximale de conservation des informations nominatives relatives à l'infraction ne peut excéder dix ans 326 ( * ) .
L'article 26 de la loi précitée du 6 janvier 1978 autorise en effet le traitement de données à caractère personnel mis en oeuvre pour le compte de l'État qui « ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûretés ». Ces traitements peuvent être institués par arrêté 327 ( * ) , après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil).
Lors de son contrôle, la Cnil apprécie notamment la proportionnalité des dispositifs proposés compte tenu du risque d'atteinte aux libertés individuelles que pose la mise en place de mécanismes de contrôle automatisé des voies de circulation , et la bonne application des dispositions légales relatives à la protection des données personnelles .
4. Le contrôle des voies de circulation réservées
Dans le cadre de leur pouvoir de police de la circulation et du stationnement, les gestionnaires de voirie peuvent décider de créer des voies de circulation réservées pour certaines catégories de véhicules 328 ( * ) .
Le conducteur du véhicule est responsable pénalement des infractions commises par lui dans la conduite du véhicule 329 ( * ) .
Toutefois, s'agissant de certaines infractions énumérées par décret - dont l'usage de voies réservées à certaines catégories de véhicules - le redevable de l'amende encourue est le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule , à moins qu'il n'établisse l'existence d'un vol ou de tout autre événement de force majeure ou qu'il n'apporte tous les éléments permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction 330 ( * ) .
Conformément à l'article R. 412-7 du code de la route, le fait de circuler sur une voie réservée sans y être autorisé est puni d'une contravention de 4 ème classe (soit 135 euros).
II. Le projet de loi initial
Le présent article insère un nouvel article L. 130-9-1 dans le code de la route relatif au contrôle des voies réservées .
Il permet aux services de police et de gendarmerie nationales de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies de circulation réservées aux transports en commun, aux véhicules de transport public particulier de personnes, aux véhicules de covoiturage ou aux véhicules à très faibles émissions, afin de faciliter la constatation des infractions relatives au non-respect de ces voies.
Ces dispositifs peuvent être mis en place par arrêté du préfet de département et, à Paris, du préfet de police , le cas échéant à la demande d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale investi des pouvoirs de police de la circulation - dans ce cas, une convention est conclue entre l'État et la collectivité ou l'EPCI afin de préciser les modalités de mise en oeuvre et de financement des dispositifs de contrôle.
Ce contrôle automatisé peut porter sur les données signalétiques des véhicules et, s'agissant des voies réservées aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants, sur le nombre de personnes présentes à bord des véhicules.
Les données à caractère personnel collectées peuvent faire l'objet de traitements automatisés , dans le respect des dispositions de la loi précitée du 6 janvier 1978.
Ces traitements peuvent comporter la consultation du fichier des véhicules identifiés au titre de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique ainsi que des fichiers des véhicules autorisés à circuler sur les voies réservées. Si ces consultations ne sont pas suffisantes, le système d'immatriculation des véhicules peut être consulté . Ces consultations sont effectuées immédiatement après la collecte des données signalétiques et ne peuvent avoir pour objet d'identifier le titulaire du certificat du véhicule.
Lorsque le véhicule respecte les règles de circulation, les données collectées sont immédiatement détruites . Les données relatives aux véhicules ne respectant pas ces règles peuvent être enregistrées et conservées pour une durée qui ne peut excéder huit jours , sous réserve des besoins d'une procédure pénale.
Les données permettant l'identification du conducteur du véhicule peuvent être communiquées sur demande du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, du locataire, de l'acquéreur du véhicule, ou du représentant légal de la personne morale détentrice du véhicule, destinataire de l'avis d'amende forfaitaire, ou de l'officier du ministère public en cas de requêtes ou de réclamations.
III. La position de votre commission
1. Étendre la compétence pour mettre en place des dispositifs de contrôle aux services de police municipale
La mise en place de dispositifs de contrôle automatisé pourra s'avérer nécessaire pour permettre d'assurer le respect par les conducteurs des voies réservées à certaines catégories de véhicules .
Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de loi, le contrôle des voies réservées peut être envisagé selon plusieurs modes opératoires : par constatation avec ou sans interception par les forces de l'ordre, par un dispositif de contrôle-sanction automatisé ou par vidéo-verbalisation. Le contrôle-sanction automatisé est le système le plus efficient qui permet d'assurer le contrôle des infractions et l'envoi des amendes via le centre national de traitement (CNT).
Compte tenu du nombre de véhicules empruntant les voies de circulation, le dispositif de contrôle privilégié est un dispositif de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI) empruntant les voies réservées. S'agissant plus spécifiquement du contrôle des voies réservées au covoiturage, des dispositifs détectant le nombre de passagers à bord des véhicules , à l'aide de capteurs infra-rouge, sont en cours d'expérimentation.
Tel que rédigé, le présent article ne donne compétence qu'aux services de police et de gendarmerie nationales pour mettre en place de tels dispositifs de contrôle. Or ces services ont des missions davantage prioritaires que le contrôle des voies de circulation.
Par conséquent, afin d'alléger les missions de ces services, notamment en agglomération, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-591 rect. du rapporteur et COM-133 rect. de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis, afin de permettre aux agents de police municipale ou aux agents de la surveillance de Paris de mettre en place de tels dispositifs, après autorisation du préfet de département et, à Paris, du préfet de police .
Par ailleurs, lorsque les dispositifs de contrôle seront mis en place par l'État, les agents de police municipale pourront être rendus destinataires des données caractérisant l'infraction pour les besoins du constat qu'ils ont compétence pour opérer.
2. Renforcer la protection des données personnelles et l'information du public
Afin que les véhicules qui empruntent les voies réservées correspondent bien aux catégories visées, il est nécessaire que les services de police et de gendarmerie puissent consulter les différents fichiers des véhicules concernés . Il s'agit, en priorité, des fichiers des véhicules identifiés en fonction de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique (base de données nationale des vignettes Crit'Air) et des fichiers (« listes blanches ») qui pourront être constitués par l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation pour identifier les véhicules de transport en commun ou les véhicules de transport public particulier de personnes - dans l'attente d'un registre national fiable identifiant l'ensemble de ces véhicules - ainsi que, à défaut, le système d'immatriculation des véhicules (SIV).
Le cadre prévu par le présent article assure plusieurs garanties pour la protection des données personnelles, en particulier : l'enregistrement des données après un traitement destiné à empêcher l'identification des occupants du véhicule, la destruction immédiate des données lorsque les règles d'usages de la voie réservée ont été respectées, la durée maximale de conservation des données des autres véhicules de huit jours.
Par ailleurs, comme le rappelle la Cnil dans sa délibération du 18 octobre 2018 331 ( * ) , les actes règlementaires d'application qui préciseront les modalités de traitement de ces données seront soumis à l'avis de la Cnil , qui veillera à ce qu'ils prévoient des « garanties fortes de nature à éviter que le déploiement de ces dispositifs ne porte une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des personnes concernées, notamment leur liberté d'aller et venir anonymement ».
En outre, en application de l'article 70-4 de la loi du 6 janvier 1978, la mise en place des dispositifs de contrôle devra préalablement faire l'objet d'une analyse d'impact relative à la protection des données à caractère personnel par le responsable du traitement envisagé , « celui-ci répondant à plusieurs critères (surveillance systématique, collecte des données personnelles à large échelle, usage innovant, etc.) dont la réunion engendre un risque élevé pour les droits et libertés des personnes concernées » 332 ( * ) .
Toutefois, afin de renforcer ces garanties, votre commission a adopté des amendements identiques COM-594 du rapporteur et COM-135 rect. de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis qui prévoient que les données issues des contrôles automatisés devront faire l'objet d'un traitement afin de masquer de manière irréversible l'identité des passagers du véhicule et des tiers , étant entendu que l'identité du conducteur doit pouvoir être communiquée afin de permettre au titulaire du certificat d'immatriculation de contester sa responsabilité le cas échéant.
Dans sa délibération, la Cnil a relevé que le projet de loi ne faisait « aucune référence aux modalités d'information des personnes sur les dispositifs envisagés ». Pour y remédier, votre commission a adopté un COM-595 du rapporteur qui prévoit d'informer le public de la mise en place de dispositifs de contrôle automatisé au moins un mois avant leur déploiement .
Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-592 du rapporteur, ainsi que les amendements identiques de précision rédactionnelle COM-590 et COM-132, et COM-593 et COM-134 .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 17 (article L. 3132-1 et article L. 3231-1 [nouveau] du code des transports et habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour réguler l'activité des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises) - Définition du co-transportage de colis et régulation des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises
Objet : cet article vise à renvoyer à un décret le soin de préciser la notion de partage de frais dans le cas du covoiturage, à définir l'activité de co-transportage de colis et à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance afin encadrer l'activité des plateformes d'intermédiation dans le domaine du transport de marchandises.
I. Le droit en vigueur
5. Le covoiturage
L'activité de covoiturage est définie à l'article L. 3132-1 du code des transports comme « l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte ». Cet article dispose par ailleurs que la mise en relation du conducteur et du passager « peut être effectuée à titre onéreux et n'entre pas dans le champ des professions définies à l'article L. 1411-1 333 ( * ) ».
L'activité de covoiturage relève des activités de « co-consommation » exonérées de l'impôt sur le revenu . Le bulletin officiel des finances publiques 334 ( * ) indique, en effet, qu'il est admis de ne pas imposer les revenus tirés d'activités de « co-consommation » qui correspondent à un partage de frais, à condition qu'ils respectent deux critères cumulatifs :
- un critère lié à la nature de l'activité : il doit s'agir d'une prestation de service dont bénéficie également le particulier qui la propose, et non pas seulement les personnes avec lesquelles les frais sont répartis ;
- un critère lié au montant des frais partagés : les revenus générés ne doivent pas excéder le montant des coûts directs engagés à l'occasion de la prestation, à l'exclusion de tous les frais non directement imputables à la prestation en question, notamment les frais liés à l'acquisition ou l'entretien ou l'utilisation personnelle du bien.
Toutefois, la nature des frais pris en compte dans le cadre d'un covoiturage ne fait pas l'objet d'une définition réglementaire , et il n'existe pas de contrôle strict des sommes perçues par les conducteurs, par le biais des plateformes d'intermédiation numérique, afin de s'assurer qu'elles correspondent bien à un partage de frais.
Comme le relève l'étude d'impact annexée au projet de loi, certains sites de covoiturage conseillent les conducteurs sur les sommes maximales qu'ils peuvent demander aux passagers au titre du partage des frais et les avertissent en cas d'excès susceptible d'entraîner la requalification de l'échange financier en activité professionnelle de transport illicite. Ils proposent généralement de prendre comme référence la tranche la plus basse du barème kilométrique (0,41 euro/km) divisé par cinq (quatre passagers et un conducteur) pour arriver à une contribution aux frais maximale par passager de 0,082 euro/km .
6. Le co-transportage de colis
Au même titre que le covoiturage, le co-transportage de colis effectué entre particuliers correspond à une activité de « co-consommation » . Il s'agit, pour des particuliers, de transporter des colis à l'occasion d'un trajet qu'ils effectuent pour leur propre compte, et de partager les frais liés à ce trajet.
Le cadre juridique du co-transportage de colis n'est pas défini dans le code des transports, et les frais pris en considération dans le cadre de cette activité et les plafonds de revenus ne devant pas être excédés ne sont pas précisés.
Comme le relève le ministère des transports, « dans l'attente d'une clarification du régime juridique de l'activité de co-transportage , les services de contrôle tolèrent la pratique sous réserve de l'appréciation de l'administration fiscale » 335 ( * ) .
7. Les plateformes d'intermédiation numérique dans le domaine du transport de marchandises
Les plateformes d'intermédiation numérique spécialisées dans le transport de marchandises , qui mettent en relation des clients détenteurs de fret et des entreprises de transport ou des travailleurs indépendants, relèvent des activités définies à l'article L. 111-7 du code de la consommation. En vertu de cet article, est qualifiée d'opérateur de plateforme en ligne « toute personne physique ou morale proposant, à titre professionnel, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne reposant sur :
1° Le classement ou le référencement, au moyen d'algorithmes informatiques, de contenus, de biens ou de services proposés ou mis en ligne par des tiers ;
2° Ou la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un contenu, d'un bien ou d'un service. »
D'après le ministère des transports, il convient de distinguer deux grands types de plateformes spécialisées dans le transport de marchandises , selon leur niveau d'intervention dans la relation commerciale :
- les bourses de fret numériques , qui mettent en relation des entreprises de transport et des clients détenteurs de fret sans intervenir ni dans la définition de la prestation de transport, ni dans son exécution, ni dans sa tarification ;
- les services numériques de mise en relation commerciale , qui mettent en relation les entreprises et les clients en intervenant dans la définition de la prestation de transport, et/ou son exécution, et/ou sa tarification.
Si l'activité de la première catégorie relève de celle des courtiers de transports mentionnés à l'article L. 1411-1 du code des transports, la seconde catégorie de plateformes évolue dans une absence de cadre juridique clair .
Ces plateformes ne sont pas aujourd'hui considérées comme des commissionnaires de transports 336 ( * ) , soit des « personnes qui organisent et font exécuter, sous leur responsabilité et en leur nom propre, un transport de marchandises selon les modes de leur choix pour le compte d'un commettant » 337 ( * ) . En effet, elles ne font pas exécuter, en leur nom propre, l'opération de transport et ne font pas écran entre le donneur d'ordre et les transporteurs entre lesquels il existe un contrat.
Toutefois, leur activité présente de nombreux attributs de celle de commissionnaire de transports , puisqu'elles peuvent intervenir substantiellement dans la relation contractuelle entre le client et l'entreprise de transport en fixant notamment le prix des prestations, en prévoyant les conditions d'enlèvement de la marchandise, en précisant les conditions d'annulation et le régime de responsabilité ou encore en gérant les relations financières entre chargeurs et transporteurs. Le régime juridique applicable à ces plateformes mérite donc d'être clarifié .
II. Le projet de loi initial
En premier lieu, cet article modifie l'article L. 3132-1 du code des transports relatif à la définition du covoiturage, pour supprimer la mention selon laquelle la mise en relation du conducteur et du passager n'entre pas dans le champ des professions de commissionnaire et d'auxiliaire de transports . En effet, ces professions relèvent du transport de marchandises et ne concernent donc pas le covoiturage qui relève du transport routier de personnes.
Il renvoie également à un décret le soin de préciser l'application de l'article L. 3132-1, et notamment de définir la nature des frais pris en considération dans le partage de frais de covoiturage . D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, il s'agit, à travers ce décret, « [d'expliciter] la nature des frais pris en considération, le mode de calcul du partage de frais, les plafonds autorisés, [de] faire référence au barème kilométrique, préciser que le coût du trajet doit être modifié en fonction du nombre de passagers, etc., afin d'obliger les plateformes à contrôler leurs offres et empêcher le développement de transport occasionnel illégal ».
En second lieu, cet article habilite le Gouvernement, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, à prendre par voie d'ordonnance des mesures visant à « définir les conditions d'exercice de l'activité des plateformes d'intermédiation numérique entre clients détenteurs de fret et entreprises de transport public routier de marchandises , en prévoyant notamment l'obligation pour l'opérateur de plateforme de vérifier le respect, par les entreprises de transport mises en relation, des conditions légales relatives à l'exercice de leur activité, ainsi que le dispositif de contrôle et de sanction qui leur est applicable ».
Cette ordonnance aura donc pour objet de combler le vide juridique entourant l'activité des plateformes d'intermédiation numérique dans le secteur du fret routier en clarifiant leur statut et leurs responsabilités, et de lutter contre l'exercice illégal de la profession de transporteur de marchandises.
III. La position de votre commission
Le développement des activités de covoiturage et de co-transportage de colis nécessite de mieux définir la nature et les modalités de calcul des frais partagés , afin de s'assurer que ces activités relèvent bien d'une activité de co-consommation et non d'une activité déguisée de transport de personnes ou de marchandises effectuée à titre onéreux.
S'agissant du covoiturage, votre commission approuve donc de renvoyer à un décret le soin de préciser les frais pris en compte mais aussi le plafond de revenus qui ne devra pas être dépassé par les conducteurs. Une telle clarification est nécessaire pour éviter aux conducteurs le risque de voir requalifier leur activité en activité professionnelle non salariée, et de se placer en situation d'illégalité vis-à-vis du fisc mais aussi de la réglementation relative aux transports de personnes .
Afin d'encadrer, de la même manière, l'activité de co-transportage de colis qui n'est aujourd'hui pas réglementée, votre commission a adopté un amendement COM-596 du rapporteur .
Cet amendement créé un nouveau chapitre unique dans le titre III du livre II de la troisième partie du code des transports, comportant un nouvel article L. 3231-1 qui définit l'activité de co-transportage de colis comme « l'utilisation en commun, à titre privé, d'une voiture particulière effectuée à titre non onéreux excepté le partage des frais, pour transporter des colis dans le cadre d'un déplacement qu'un conducteur réalise pour son propre compte ».
Cet amendement prévoit également que le montant des contributions financières qui sont perçues par les conducteurs au titre du partage de frais ne pourra pas dépasser un plafond annuel , qui sera fixé par arrêté, sans quoi l'activité sera qualifiée d'activité professionnelle de transport public routier de marchandises.
En ce qui concerne l'activité des plateformes d'intermédiation numérique, votre commission attend de l'ordonnance prévue au présent article qu'elle clarifie le régime applicable à ces plateformes ainsi que leur responsabilité en fonction de leur niveau d'intervention dans la relation commerciale entre les clients détenteurs de fret et les entreprises de transport, et qu'elle permette effectivement de lutter contre l'exercice illégal de la profession de transporteur de marchandises.
Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-597 du rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) - Encadrement des services de mobilité en free-floating
Objet : cet article vise à permettre aux autorités organisatrices de la mobilité de soumettre les services de free-floating à un régime d'autorisation préalable comportant un certain nombre de prescriptions à respecter.
I. Le droit en vigueur
Les principes généraux de circulation applicables aux véhicules sont définis dans le livre IV « L'usage des voies » de la partie réglementaire du code de la route.
L'article R. 412-7 du code de la route pose un principe général selon lequel « les véhicules doivent, sauf en cas de nécessité absolue, circuler sur la chaussée », et « lorsque sur la chaussée, une voie de circulation réservée à certaines catégories de véhicules est matérialisée, les conducteurs d'autres catégories de véhicules ne doivent pas circuler sur cette voie ». En fonction de leur caractéristiques (taille, puissance de motorisation, vitesse de circulation, etc.), les véhicules font l'objet d'une classification 338 ( * ) , et peuvent ou non emprunter certaines voies de circulation et stationner sur des emplacements dédiés .
La compétence pour édicter des règles particulières de circulation pour certaines catégories de véhicules relève du pouvoir de police de la circulation et du stationnement des maires ou des présidents d'établissements public de coopération intercommunale qui ont reçu délégation, défini à l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales 339 ( * ) .
Ces derniers peuvent en particulier restreindre l'accès de voies à certaines catégories de véhicules, règlementer l'arrêt et le stationnement des véhicules et réserver des emplacements de stationnement dédiés aux personnes handicapées et aux véhicules d'autopartage, ou encore créer des voies réservées pour la circulation de certains véhicules comme les transports publics de voyageurs ou les taxis 340 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le présent article créé un nouvel article L. 1231-17 dans le code des transports afin de réguler les nouveaux services de partage de véhicules et d'engins accessibles en libre-service sans station d'attache (free-floating) , compte tenu de la gêne pour la circulation et pour les piétons, pour la sécurité ou la tranquillité publique ou des impacts en matière de congestion.
Il permet aux autorités organisatrices de la mobilité et à Ile-de-France Mobilités, après avis des communes concernées et des autorités compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, de soumettre ces services de mobilité à des prescriptions particulières, sur tout ou partie de leur ressort territorial . Ces prescriptions ne peuvent porter que sur :
- les informations relatives à la flotte d'engins ou de véhicules mis à disposition que l'opérateur doit transmettre à l'autorité organisatrice ;
- les mesures que l'opérateur doit rendre afin d'assurer le respect des règles de circulation et de stationnement ;
- les mesures que doit prendre l'opérateur pour assurer le retrait des engins et véhicules hors d'usage.
En cas de non-respect de ces prescriptions, l'autorité organisatrice peut infliger aux opérateurs, après recueilli leurs observations, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder 300 000 euros .
III. La position de votre commission
Depuis quelques années, de nouveaux services de mobilité en free-floating sont apparus dans certaines villes, proposant des voitures en libre-service, mais aussi des scooters, des vélos ou des engins de déplacement personnel comme des trottinettes.
Ces services de mobilité partagée offrent de nouvelles solutions de mobilités peu polluantes pour les citoyens . Toutefois, leur développement rapide et non-contrôlé a pu poser, dans plusieurs villes, des problèmes en termes de sécurité et de tranquillité publique , tant s'agissant de leurs conditions de circulation que de leur stationnement.
Face à cette situation, certaines villes comme Bordeaux ou Toulouse ont pris des mesures pour encadrer l'activité de ces services, en les soumettant par exemple à des chartes comportant un certain nombre d'engagements à respecter par l'opérateur.
La multiplication des opérateurs de free-floating rend nécessaire la mise en place d'une régulation plus forte . L'article 18 du projet de loi permet à cet égard aux autorités organisatrices de définir des prescriptions devant être respectées par les opérateurs en matière de transmission d'information, de respect des règles de circulation et de stationnement et de retrait des véhicules et engins hors d'usage. Tout opérateur serait donc libre de développer son activité à condition qu'il respecte ces prescriptions minimales fixées en amont .
Toutefois, tel que rédigé, cet article est insatisfaisant à plusieurs égards :
- d'une part, parce que les prescriptions qui pourront être fixées sont limitées , et ne pourront concerner que la transmission d'informations sur les flottes de véhicules et les mesures à prendre par l'opérateur pour s'assurer du respect des règles de circulation et de stationnement et pour retirer les véhicules hors d'usage. Cet article ne permet donc pas à des collectivités de fixer un nombre maximal d'engins pouvant être déployés, ni de les soumettre au paiement de redevances d'occupation du domaine public ;
- d'autre part, cet article ne permet pas aux collectivités de s'assurer du respect de ces prescriptions en amont du déploiement des services , par la délivrance d'une autorisation d'exploiter aux opérateurs.
Par ailleurs, le présent article donne compétence aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) pour réguler ces engins. Or, ce sont les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en cas de transfert de la compétence de police de la circulation et du stationnement, qui sont davantage à même que les AOM de prendre des mesures pour s'assurer que les véhicules et engins de free-floating respectent bien les règles de circulation qu'ils ont édictées et pour percevoir des redevances d'occupation du domaine public sur ces véhicules et engins.
Votre commission a donc adopté un amendement COM-599 rect. du rapporteur qui revoit le modèle de régulation défini à l'article 18. Il permet aux communes et aux EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de soumettre, s'ils le souhaitent, les opérateurs de free-floating à un régime d'autorisation préalable . Ce régime d'autorisation pourra comporter des obligations portant sur :
- le nombre et les caractéristiques des véhicules ou des engins mis à disposition ;
- les mesures que doit prendre l'opérateur afin d'assurer le respect des règles de circulation et de stationnement ;
- les mesures que doit prendre l'opérateur pour assurer le retrait des véhicules et engins hors d'usage ;
- le plafond d'émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre devant être respecté par les véhicules ou les engins ;
- l'interdiction partielle ou totale de publicité sur les véhicules et engins ;
- le montant de la redevance d'occupation du domaine public due par l'opérateur.
Votre commission a donc renforcé le pouvoir de régulation des collectivités territoriales et de leurs groupements , ce qui permettra d'instaurer un dialogue entre elles et les opérateurs en vue de définir les conditions d'exploitation du service en amont de son déploiement.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 19 (article L. 3120-2-1, 3120-2-2 et articles L. 3123-2 et L. 3123-2-1 [nouveaux] du code des transports) - Encadrement de l'activité des vélotaxis
Objet : cet article règlemente l'activité des cycles à pédalage assisté assurant du transport de personnes et permet aux autorités organisatrices de la mobilité de les soumettre à un régime d'autorisation préalable.
I. Le droit en vigueur
Les articles L. 3120-1 et suivants du code des transports précisent les conditions d'exercice de l'activité de transport routier de personnes effectuée à titre onéreux avec des véhicules de moins de dix places, c'est-à-dire des transports publics particuliers de personnes (T3P) . Sont inclus dans cette catégorie de transport les taxis, les véhicules avec chauffeur, ainsi que les véhicules motorisés à deux ou trois roues assurant du transport de personnes 341 ( * ) .
Les T3P doivent respecter des dispositions communes , qui prévoient :
- que les conducteurs répondent à des conditions d'aptitude 342 ( * ) et d'honorabilité professionnelles 343 ( * ) , définies par décret en Conseil d'Etat 344 ( * ) ;
- que les conducteurs sont titulaires d'une carte professionnelle délivrée par l'autorité administrative 345 ( * ) ;
- que les personnes qui fournissent une prestation de transport sont en mesure de justifier de l'existence d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile professionnelle 346 ( * ) .
Par ailleurs, à l'exception des taxis qui justifient d'une autorisation de stationnement, les conducteurs de T3P ne peuvent pas prendre en charge un client sur la voie de circulation, sauf s'ils justifient d'une réservation préalable , ni s'arrêter, stationner ou circuler sur la voie ouverte à la circulation publique en quête de clients 347 ( * ) .
Chaque catégorie de T3P est, par ailleurs, soumise à des dispositions particulières relatives à l'accès à la profession et aux conditions d'exercice de leur activité .
Les véhicules motorisés à deux ou trois roues mis à disposition par une entreprise doivent ainsi, au titre de l'article L. 3123-1 du code des transports :
- répondre à des conditions techniques et de confort et bénéficier d'une signalétique visible ;
- disposer de chauffeurs titulaires, depuis au moins trois ans, de la catégorie du permis de conduire autorisant la conduite des véhicules ;
- d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicule et de transport de personnes.
II. Le projet de loi initial
Le présent article créé, au sein du code des transports, une nouvelle catégorie de transports publics particuliers de personnes, les cycles à pédalage assisté , et définit leur condition d'exercice.
À cette fin, il modifie, au sein du titre II « Les transports publics particuliers » du livre Ier « Le transport routier de personnes » de la troisième partie du code des transports, le chapitre III relatif aux véhicules motorisés à deux ou trois roues. Ce chapitre est renommé « Les véhicules à deux ou trois roues » et comprend deux nouvelles sections : une section applicable aux véhicules motorisés à deux ou trois roues, qui comprend l'article L. 3123-1, et une section applicable aux cycles à pédalage assisté qui comprend un nouvel article L. 3123-2.
Le nouvel article L. 3123-2 dispose que les entreprises qui mettent des cycles à pédalage assisté à la disposition de leur clientèle pour assurer leur transport ainsi que celui de leurs bagages doivent disposer :
- d'un ou plusieurs véhicules adaptés répondant à des conditions techniques et de confort et sur lesquels doit être apposée une signalétique visible ;
- de conducteurs répondant à une condition d'honorabilité professionnelle et justifiant d'aptitude à la conduite en circulation 348 ( * ) ;
- d'un contrat d'assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicules et de transport de personnes.
Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.
Par ailleurs, l'article 19 du projet de loi exclut ces véhicules de deux dispositions générales applicables à l'ensemble des T3P :
- les dispositions de l'article L. 3120-2-1 qui prévoient que les conducteurs répondent à des conditions d'aptitude 349 ( * ) et d'honorabilité professionnelles ;
- les dispositions de l'article L. 3120-2-2 qui prévoient que les conducteurs sont titulaires d'une carte professionnelle délivrée par l'autorité administrative.
Les cycles à pédalage assisté sont donc soumis à un régime simplifié , qui les dispense de l'obtention d'une carte professionnelle préalablement à l'exercice de leur activité. En revanche, ils seront soumis à l'obligation de réservation préalable qui s'impose aux T3P autres que les taxis.
En cas de non-respect de ces obligations, les sanctions prévues par le code des transports s'agissant des transports particuliers de personnes seront applicables à ces véhicules 350 ( * ) .
III. La position de votre commission
Les cycles à pédalage assistés effectuant du transport de personnes à titre onéreux, également appelés « vélotaxis » , sont présents dans une quinzaine de grandes agglomérations ou de communes touristiques, d'après l'étude d'impact annexée au projet de loi. A Paris, environ 400 vélotaxis seraient en circulation.
Ces activités ne sont aujourd'hui pas réglementées , ce qui pose des difficultés pour les autorités de police lorsqu'elles souhaitent s'assurer que ces activités s'exercent dans des conditions de sécurité satisfaisantes pour les passagers.
Votre commission salue donc la création, à l'article 19, d'un cadre juridique particulier relatif à l'exercice de l'activité de transport de personnels par cycles à pédalage assistés, comportant des obligations en termes d'honorabilité professionnelle, d'aptitude à la conduite en circulation et de détention d'un contrat d'assurance.
Ces obligations minimales, en particulier celles relatives aux conditions d'aptitude à la circulation, permettront de s'assurer que les conducteurs de ces véhicules sont en capacité de réaliser du transport de personnes dans des conditions de sécurité.
Toutefois, compte tenu des problèmes constatés dans certaines grandes villes, en particulier Paris, et aux nuisances occasionnées, votre commission a souhaité renforcer les obligations pesant sur ces services, en adoptant un amendement COM-600 rect. du rapporteur qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de les soumettre à un régime d'autorisation préalable, afin de s'assurer qu'ils respectent bien les obligations prévues par le présent article .
Un tel régime d'autorisation préalable facilitera ensuite le contrôle sur la voie des vélotaxi s, qui seront tenus de présenter leur autorisation d'exploiter justifiant du respect de ces obligations.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) - Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique
Objet : cet article vise à renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique.
I. Le droit en vigueur
Les premiers contours d'une responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique ont été posés par l'article 60 de la loi du n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui a créé un nouveau titre IV relatif aux travailleurs utilisant une plateforme de mise en relation par voie électronique , au sein du livre III de la septième partie du code du travail .
Le premier chapitre de ce nouveau titre précise son champ d'application, qui vise les « travailleurs indépendants recourant, pour l'exercice de leur activité professionnelle, à une ou plusieurs plateformes de mise en relation par voie électronique définies à l'article 242 bis du code général des impôts » .
À la question de la nature de la relation contractuelle établie entre les plateformes et les travailleurs collaborant avec elles, le législateur de 2016 a donc semblé répondre par l'ébauche de la création d'un cadre juridique spécifique conférant à ces travailleurs indépendants des droits particuliers .
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La loi de finances pour 2016 (article 87) a défini les plateformes de mise en relation par voie électronique L'article 242 bis du code général des impôts définit ces plateformes comme des « entreprises, quel que soit leur lieu d'établissement, qui mettent en relation à distance, par voie électronique, des personnes en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un bien ou d'un service » . Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, ces plateformes se sont fortement développées au cours des dernières années et elles ne relèvent pas exclusivement du secteur des transports. Un rapport de l'Inspection générale du travail et des affaires sociales (IGAS) de 2016 - « Les plateformes collaboratives, l'emploi et la protection sociale » - relève que ces plateformes recouvrent des acteurs du service et du partage (dans les secteurs du transport et de l'hébergement), les places de marché (coopératives électroniques, vente à distance) ainsi que ce qu'il appelle les « plateformes de travail » regroupant les acteurs du crowdworking ou encore des services à la personne. Ce rapport estimait à 106 le nombre de ces plateformes en 2016. L'étude d'impact précise que le volume d'affaires des plateformes du secteur des transports (VTC, covoiturage, autopartage et location de voiture, partage et location de places de stationnement et livraison) est estimé en France, par une étude de la Commission européenne publiée en 2018, à 1,1 milliard d'euros . |
Les droits spécifiques conférés à ces travailleurs par ces récentes dispositions du code du travail concernent trois champs : la protection contre les accidents du travail , le droit à la formation et la reconnaissance du droit de grève . Il convient de noter que ces droits ne sont garantis que pour les travailleurs collaborant avec des plateformes qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et qui fixe son prix (article L. 7342-1). Ils constituent une « responsabilité sociale » s'exerçant dans des conditions définies par les articles L. 7342-2 à L. 7342-6 du code du travail.
L'article L. 7342-2 dispose que, lorsque le travailleur souscrit une assurance couvrant le risque d'accidents du travail ou adhère à l'assurance volontaire en matière d'accidents du travail prévue par l'article L. 743-1 du code de la sécurité sociale, la cotisation est prise en charge par la plateforme , dans la limite d'un plafond fixé par décret.
Le décret du 4 mai 2017 relatif à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique prévoit que ce plafond est égal à la cotisation due au titre de l'assurance volontaire des accidents du travail et des maladies professionnelles prévue à l'article L. 743-1 du code de la sécurité sociale, calculée sur la base du salaire minimum prévu au premier alinéa de l'article L. 434-16 du même code. Pour le travailleur d'une plateforme qui exerce une activité de transport de voyageurs, ce plafond est égal à environ 500 euros en 2019 351 ( * ) .
La plateforme est dispensée de cette obligation si le travailleur adhère au contrat collectif d'assurance qu'elle a mis en place pour ses collaborateurs à condition qu'il offre des garanties au moins équivalentes.
L'article L. 7342-3 dispose que les travailleurs collaborant avec ces plateformes bénéficient du droit d'accès à la formation professionnelle continue prise en charge par la plateforme , qui doit également s'acquitter, à la demande du travailleur, des frais d'accompagnement et de l'indemnité prévue en cas de validation des acquis de l'expérience .
L'article L. 7342-4 prévoit que ces deux premiers droits - protection contre les accidents du travail et droit à la formation - ne s'appliquent qu'aux travailleurs réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 13 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 5 268,12 € en 2019 . En d'autres termes, parmi les travailleurs collaborant avec ces plateformes, qui sont soit, pour la plupart, des travailleurs exécutant de micro-tâches, soit des livreurs, soit des conducteurs VTC, les premiers, qui ont généralement un chiffre d'affaires bien inférieur à 3 000 euros, ne bénéficient pas de ces droits, tandis que, d'après les informations transmises à votre rapporteur, la plupart des livreurs à domicile et des conducteurs VTC en bénéficient 352 ( * ) .
Pour tous les travailleurs collaborant avec ces plateformes sans condition de chiffre d'affaires, les articles L. 7342-5 et L. 7342-6 prévoient la reconnaissance :
- d'un droit de grève « sauf abus » ;
- d'un droit syndical .
D'après l'étude d'impact, les travailleurs indépendants des plateformes concernées par ces dispositions sur la responsabilité sociale sont « de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers » .
II. Le projet de loi initial
L'article 20 du présent projet de loi comporte trois dispositions complétant les articles du code du travail relatifs à la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique .
Il reprend l'article 66 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, introduit en séance publique par le rapporteur de l'Assemblée nationale Aurélien Taché, puis censuré par le Conseil constitutionnel comme ne présentant pas de lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, c'est-à-dire comme « cavalier législatif » (Cons. const., 4 septembre 2018, n° 2018-769 DC).
L'objectif affiché de cet article est de « renforcer et sécuriser la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique, de manière à offrir des droits sociaux supplémentaires aux travailleurs indépendants auxquels elles ont recours » 353 ( * ) .
En premier lieu , le 1° complète l'article L. 7342-1 du code du travail qui pose le principe d'une responsabilité sociale de toutes les plateformes de mise en relation par voie électronique qui déterminent les caractéristiques de la prestation de service fournie ou du bien vendu et qui fixent son prix.
Il précise que dans le cadre de cette responsabilité sociale, la plateforme peut établir une charte déterminant les conditions et modalités d'exercice de sa responsabilité sociale, définissant ses droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elle est en relation .
Cette charte facultative doit tout d'abord rappeler les dispositions prévues par les articles L. 7342-1 à L. 7342-6 du code du travail et préciser a minima huit champs constitutifs de leur responsabilité sociale :
- les conditions d'exercice de l'activité professionnelle de ces travailleurs, et en particulier les règles selon lesquelles ils sont mis en relation avec les utilisateurs de la plateforme, qui doivent garantir le caractère non-exclusif de la relation entre les travailleurs et la plateforme et la liberté pour eux d'avoir recours à la plateforme ;
- les modalités visant à permettre aux travailleurs d'obtenir un prix décent pour leur prestation de services ;
- les modalités de développement des compétences professionnelles et de sécurisation des parcours professionnels ;
- les mesures visant à améliorer les conditions de travail et à prévenir les risques professionnels auxquels les travailleurs peuvent être exposés en raison de leur activité ainsi que les dommages causés à des tiers ;
- les modalités de partage d'informations et de dialogue entre la plateforme et les travailleurs sur les conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;
- les modalités selon lesquelles les travailleurs sont informés de tout changement relatif aux conditions d'exercice de leur activité professionnelle ;
- la qualité de service attendue sur chaque plateforme et les circonstances qui peuvent conduire à une rupture des relations commerciales entre la plateforme et le travailleur ainsi que les garanties dont ce dernier bénéficie dans ce cas ;
- les garanties de protection sociale complémentaire négociées par la plateforme et dont les travailleurs peuvent bénéficier, notamment pour la couverture du risque décès, des risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, des risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, des risques d'inaptitude, ainsi que la constitution d'avantages sous forme de pensions de retraite, d'indemnités ou de primes de départ en retraite ou de fin de carrière.
L'article prévoit que cette charte facultative doit être publiée sur le site internet de la plateforme et annexée aux contrats ou aux conditions générales d'utilisation qui la lient aux travailleurs.
L'alinéa 15 précise que l'établissement d'une telle charte et le respect des engagements pris par la plateforme dans les huit matières énumérées « ne peuvent caractériser l'existence d'un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs. »
Il est prévu que l'autorité administrative se prononce sur toute demande d'appréciation de la conformité du contenu de la charte aux dispositions relatives à la responsabilité sociale des plateformes contenues dans le code du travail, formulée par la plateforme dans des conditions fixées par décret.
En second lieu , le 2° modifie l'article L. 7342-3 relatif aux droits à la formation professionnelle continue et à la validation des acquis de l'expérience (VAE) :
- le deuxième alinéa est modifié pour viser la validation des acquis de l'expérience, codifiée à partir du 1 er janvier 2019 au 3° de l'article L. 6313-1 du code du travail ;
- un alinéa est ajouté afin de prévoir l'abondement par la plateforme du compte personnel de formation du travailleur dont le chiffre d'affaires est supérieur à un seuil déterminé par décret et pouvant varier en fonction du secteur d'activité. D'après les informations transmises par le ministère, ce chiffre d'affaires sera défini comme un pourcentage du plafond annuel de la sécurité sociale et la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle sera consultée sur le projet de décret.
Enfin, le 3° réécrit l'article L. 7342-4 dans le but d'élargir le champ d'application de l'article L. 7342-3 relatif au droit d'accès à la formation professionnelle continue, à la prise en charge de la contribution à la formation professionnelle par la plateforme et à la validation des acquis d'expérience : la condition d'un chiffre d'affaires minimal est supprimée et tous les travailleurs collaborant avec des plateformes auront donc accès à ce droit.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur partage le constat d'un double besoin de sécurisation de la relation entre les plateformes de mise en relation par voie électronique et les travailleurs qui collaborent avec elles et de moralisation du secteur , notamment en renforçant les garanties sociales offertes à ces travailleurs.
La question de la nature de la relation entre les plateformes et leurs collaborateurs se pose en effet avec une acuité de plus en plus importante au vu de la jurisprudence récente .
L'arrêt de la Cour de cassation du 28 novembre 2018 354 ( * ) a ainsi établi, alors qu'elle se prononçait pour la première fois sur la qualification du contrat liant un livreur à la plateforme de livraison de repas Take Eat Easy, l'existence d'un lien de subordination caractérisé .
Pour le doyen de la chambre sociale de la Cour de cassation, Jean-Guy Huglo, cet arrêt n'est pas novateur sur le plan des définitions juridiques : « La chambre sociale n'a pas eu besoin de modifier sa jurisprudence sur le lien de subordination qui date d'une décision Société générale de 1996. (...) Pouvoirs de direction, de contrôle et de sanction sont les trois éléments cumulatifs qui découlent de cette jurisprudence de 1996 » 355 ( * ) .
Il ajoute : « En droit français, il n'y a que deux statuts : le salariat et le travail indépendant. La question aurait donc pu nous être posée autrement : les travailleurs de la plateforme Take Eat Easy sont-ils des travailleurs indépendants ? Où est la clientèle personnelle ? Où est la fixation libre des tarifs ? Où est la liberté de travailler quand on veut ? » .
Plus récemment encore, l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 10 janvier 2019 a requalifié le contrat liant un ancien chauffeur VTC à la société Uber en contrat de travail , jugeant qu'il existait un faisceau d'indices suffisant caractérisant le lien de subordination et renvoyant donc l'affaire devant le conseil de prud'hommes de Paris.
Cette jurisprudence plaide, pour votre rapporteur, pour une réforme plus large et relevant du droit du travail, relative à ce secteur des plateformes afin de trancher sur la création ou non d'une forme de « troisième statut » intermédiaire avec certaines dispositions du droit du travail applicables . Il relève d'ailleurs que le Gouvernement mène actuellement une négociation avec les professionnels du secteur VTC sur les questions de rémunération décente ou encore d'encadrement du temps de travail, à la suite de la publication du rapport de l'Inspection générale des affaires sociales.
Sur la question de l'encadrement du temps de travail, votre rapporteur souligne qu'en cas de nouveau litige sur la requalification en contrat de travail dans lequel le temps de travail sera en jeu, la Cour de cassation devrait poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), afin de vérifier si les travailleurs des plateformes méritent l'appellation de « travailleurs », « notion autonome définie dans certains domaines exclusivement par la jurisprudence communautaire et non par le droit français » 356 ( * ) . Se poserait alors inévitablement la question de l'application à ces travailleurs des dispositions de la directive n° 2003/88 du 4 novembre 2003 sur le temps de travail.
À ce stade, comme le soulignait la rapporteure de la commission des affaires sociales sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la disposition prévue à l'alinéa 15 « peut poser une sérieuse difficulté » et être « soit inutile, soit néfaste en ce qu'elle rendrait difficile voire impossible une éventuelle requalification par le juge de la relation contractuelle en contrat de travail » .
Au-delà des avancées que constituent le 2° et le 3° de l'article pour les travailleurs collaborant avec ces plateformes, votre rapporteur s'est interrogé, sur le 1° de l'article, sur la possibilité de rendre de telles chartes obligatoires, dans un souci de moralisation du secteur et de protection des travailleurs collaborant avec ces plateformes. Il lui est néanmoins apparu qu'il était peut-être à ce stade disproportionné de prévoir une telle obligation généralisée à des plateformes de services à la personne ou de réalisation de micro-tâches, qui ne sont pas confrontées aux mêmes enjeux sociaux que les plateformes des transports. La généralisation d'une telle obligation poserait en outre la question de la sanction en cas de son non-respect.
Il a souhaité que les travaux puissent continuer sur cette question au cours de la navette, afin d'intégrer les avancées qui pourront être rendues possibles par la négociation en cours au sein du secteur.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
TITRE III - Développer les mobilités propres et actives
CHAPITRE Ier - Mettre les mobilités actives au coeur des mobilités quotidiennes
Article 21 (article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Dérogations aux règles relatives à la circulation des engins de déplacement personnel
Objet : cet article permet aux maires de fixer des règles dérogatoires à celles prévues par le code de la route pour la circulation des engins de déplacement personnel.
I. Le droit en vigueur
1. Les règles applicables aux engins de déplacement personnel
La catégorie des engins de déplacement personnel (EDP) recouvre différents engins comme les trottinettes, les gyropodes, les hoverboard ou les monoroues.
Les EDP non motorisés comme les skate-boards, les rollers ou les trottinettes sont assimilés à des piétons par l'article R. 412-34 du code de la route, et peuvent donc circuler sur les trottoirs et sur les autres espaces autorisés aux piétons.
En revanche, les règles de circulations applicables aux EDP motorisés comme les trottinettes ne sont pas précisées dans le code de la route . En effet, ces engins ne sont pas considérés comme des véhicules et, à ce titre, leur utilisation est interdite sur les voies ouvertes à la circulation publique. Ils ne peuvent pas non plus, en théorie, circuler sur les pistes cyclables, qui sont définies comme des « chaussées exclusivement réservées aux cycles à deux ou trois roues » 357 ( * ) .
Toutefois, en pratique, ces engins sont assimilés à des cycles et sont donc tolérés sur les pistes cyclables, à condition de ne pas dépasser une vitesse de 25 kilomètre par heure, de même que sur les trottoirs lorsqu'ils sont conduits à la main 358 ( * ) .
Afin de clarifier les règles applicables à ces engins, le Gouvernement prévoit de créer dans le code de la route, par décret, une nouvelle catégorie de véhicules correspondant aux EDP équipés d'un moteur ou d'une assistance non thermique et ne dépassant pas 25 km/h . Ce décret, dont la publication est attendue d'ici l'été 2019, précisera également les conditions de circulation et de verbalisation ainsi que les équipements obligatoires de ces engins.
2. Le pouvoir de police de circulation des maires
L'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les maires exercent la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, ainsi que, hors agglomération, sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal , sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation.
À ce titre, les maires sont compétents pour fixer des vitesses maximales autorisées inférieures à celle prévues par le code de la route sur tout ou partie des voies de l'agglomération ouvertes à la circulation publique 359 ( * ) , pour interdire l'accès de certaines voies ou portions de voie à certains véhicules, réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules, notamment en réservant des emplacements de stationnement à certaines catégories de véhicules 360 ( * ) , ou encore créer des voies de circulation réservées pour certains véhicules 361 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le présent article complète l'article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux maires de fixer, par arrêté motivé, des règles dérogatoires à celles prévues par le code de la route pour la circulation des engins de déplacement personnel sur tout ou partie des voies et de leurs dépendances sur lesquelles ils exercent leur pouvoir de police.
III. La position de votre commission
Les engins de déplacement personnel sont de plus en plus utilisés comme des modes de déplacement à part entière . La récente motorisation d'une partie de ces engins a accéléré leur déploiement.
Afin de donner la possibilité aux maires d'adapter localement les règles de circulation de ces engins, il est utile de leur donner la possibilité de déroger au cadre national qui sera défini prochainement par décret .
Cela leur permettra par exemple d'autoriser ou de restreindre la circulation de ces engins sur tout ou partie des voies de circulation, dont les pistes cyclables, et des trottoirs.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-601 du rapporteur.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 21 bis (nouveau) (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) - Sécurité des passages piétons
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, interdit l'aménagement d'emplacements de stationnement sur la chaussée cinq mètres en amont des passages piétons, sauf si ces emplacements sont réservés aux vélos ou aux engins de déplacement personnel.
La visibilité des piétons lorsqu'ils s'engagent sur un passage piéton peut être compromise par la présence, en amont de ce passage, de véhicules stationnés , en particulier lorsqu'il s'agit de véhicules de gabarit important.
Afin d'améliorer la sécurité des passages piétons votre commission a adopté un amendement COM-602 du rapporteur qui créé un nouvel article L. 118-5-1 dans le code de la voirie routière qui dispose qu' « aucun emplacement de stationnement ne peut être aménagé sur la chaussée cinq mètres en amont des passages piétons, sauf si cet emplacement est réservé aux cycles et cycles à pédalage assisté ou aux engins de déplacement personnel ».
Cet interdiction est applicable lors de la réalisation de travaux d'aménagement, de réhabilitation et de réfection des chaussées , et devra avoir été mise en oeuvre par les gestionnaires de voirie au plus tard dix ans à compter de la promulgation de la présente loi .
Il s'agit de prendre en compte cet impératif de sécurité de manière progressive, au gré des travaux réalisés sur les chaussées. Au demeurant, de nombreuses collectivités territoriales intègrent déjà cette problématique lors de l'aménagement des voies dont elles ont la gestion .
Cette mesure de sécurité routière sera par ailleurs favorable au développement des vélos et des engins de déplacement personnel en agglomération , qui sont des modes de transport propres et non bruyants.
Votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi rédigé.
Article 22 (articles L. 1271-1, L. 1271-2, L. 1271-3, L. 1271-4, L. 1272-1, L. 1272-1, L. 1272-2, L. 1272-3, L. 1272-4 et L. 1272-5 [nouveaux] et article L. 2123-4 du code des transports ; articles L. 111-5-2, L. 111-5-3 et L. 111-5-4, L. 161-3 du code de la construction et de l'habitation ; article L. 151-30 et L. 151-47 du code de l'urbanisme) - Lutte contre le vol de vélos et équipements de stationnement pour vélos dans les gares
Objet : Cet article prévoit, d'une part, de lutter contre le vol de vélos en prévoyant un marquage obligatoire et la création d'un fichier national unique des vélos identifiés et, d'autre part, d'obliger certaines gares et certains pôles d'échange multimodaux à être équipés de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1 er janvier 2024.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 1211-3 du code des transports prévoit que la politique des transports favorise la complémentarité des modes de transports notamment « par la création d'aires de stationnement sécurisé pour les vélos dans les nouvelles gares et les réaménagements de gares existantes du réseau ferré ».
Par ailleurs, la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire obligeait SNCF Mobilités à établir un plan de stationnement sécurisé des vélos dans un délai de trois ans à compter de sa promulgation , en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.
Ce plan devait fixer « le nombre et l'emplacement des équipements de stationnement des vélos et les modalités de protection contre le vol, en tenant compte de la fréquentation de la gare, de sa configuration et des possibilités d'y accéder selon les différents modes de déplacement ». Il devait également prendre en compte les possibilités d'embarquement des vélos non démontés à bord des trains et programmer la réalisation des travaux correspondants.
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article créé un nouveau titre VII « Mobilités actives et intermodalité » au sein du livre II de la première partie du code des transports, composé de deux chapitres intitulés « Mobilités actives » et « Intermodalité » et de sept nouveaux articles.
L'article L. 1271-1 définit les mobilités actives comme « l'ensemble des modes de déplacements où la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée ».
Les articles L. 1271-2 à L. 1271-4 visent à lutter contre le vol, le recel et la revente illicite des cycles . À cette fin, ils prévoient :
- l'identification obligatoire des cycles et cycles à pédalage assisté , à partir du 1 er juillet 2020 pour les cycles neufs et du 1 er juillet 2021 pour les ventes d'occasion ;
- la création d'un fichier national unique recensant les cycles identifiés .
Les modalités d'application de ces dispositions sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, en particulier s'agissant des obligations faites aux vendeurs et aux propriétaires de cycle, et des conditions de collecte et de traitement des données relatives aux cycles, qui seront confiées à des opérateurs agréés par l'État.
Les articles L. 1271-1 à L. 1271-4 prévoient des obligations pour certaines gares et certains pôles d'échanges multimodaux d'équipement en places de vélos sécurisées .
L'article L. 1271-1 prévoit que les gares de voyageurs, les pôles d'échanges multimodaux et les gares routières identifiés dans les conditions prévues aux articles suivants devront être équipés de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1 er janvier 2024 .
S'agissant des gares de voyageurs gérées par SNCF Mobilités et des gares dont la Régie autonome des transports parisiens (RATP) est propriétaire, l'article L. 1271-2 prévoit que la liste des gares soumises à l'obligation d'équipement de stationnements sécurisés pour les vélos sera déterminée par décret , de même que le nombre et les caractéristiques de ces équipements. Si la surface des emprises disponibles dans ces gares ou à leur abord est insuffisante pour réaliser de tels équipements, l'article L. 1272-4 prévoit que SNCF Mobilités ou la RATP solliciteront le concours de l'autorité organisatrice de la mobilité concernée aux fins de trouver un emplacement de substitution.
S'agissant des pôles d'échange multimodaux, l'article L. 1272-3 prévoit que la commune d'implantation ou l'autorité organisatrice concernée invite les collectivités territoriales et les personnes propriétaires d'emprises et d'installations dans ces pôles à se prononcer sur la nécessité de les doter de stationnements sécurisés pour les vélos avant le 1 er janvier 2021 .
Le II du présent article contient des dispositions de coordination pour tenir compte de la transformation de Gares et Connexions en filiale de SNCF Réseau à compter du 1 er janvier 2020, en application de l'article L. 2111-9 du code des transports tel que modifié par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.
Le III abroge l'article L. 2123-4 du code des transports relatif à l'obligation pour SNCF Mobilités d'établir un plan de stationnement sécurisé des vélos.
Enfin, le IV comporte des dispositions de coordination dans le code de la construction et de l'habitation relatives aux obligations d'équipement d'infrastructures de recharge électrique pour les véhicules dans les bâtiments, pour tenir compte des nouvelles obligations prévues à l'article 23 du projet de loi.
III. La position de votre commission
D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, environ 400 000 vélos sont volés chaque année , ce qui représente 14 % des ventes de vélo et un préjudice de 140 millions d'euros.
Ce phénomène représente un frein important à la pratique du vélo . C'est pourquoi, le deuxième axe du plan « Vélo et mobilités actives » présenté le 14 septembre 2018 prévoit de mieux lutter contre le vol de vélo par la généralisation du marquage des vélos, constant qu' « aujourd'hui, un vélo volé retrouvé par la police ne peut être rendu à son propriétaire faute de pouvoir identifié ».
Le marquage obligatoire des vélos, à compter de juillet 2020 pour les vélos neufs et juillet 2021 pour les vélos d'occasion, et la constitution d'un fichier unique des vélos identifiés qui pourra être consulté par les services de police, sont de nature à mieux lutter contre le vol et le recel de vélos, et permettront de restituer à leurs propriétaires les vélos retrouvés .
S'agissant de l'équipement des gares et pôles d'échange en stationnements sécurisés pour vélos, votre commission regrette que le plan de stationnement sécurisé pour vélos n'ait jamais été présenté par SNCF Mobilités et approuve, par conséquent, la définition d'objectifs à atteindre en termes de développement de ces équipements dans les gares d'ici 2024.
L'équipement des gares en places de vélos sécurisées est en effet essentiel pour favoriser l'intermodalité train-vélo et accroître la part modale des vélos, qui est aujourd'hui d'environ 3 %.
À ce jour, d'après les données transmises par SNCF, il existe environ 21 000 places de stationnement vélos réparties dans 700 gares de voyageurs , dont 2 000 places en Ile-de-France. D'après l'étude d'impact, l'objectif visé par le présent article est de tripler le nombre de ces équipements, en créant 30 000 nouvelles places d'ici 2024.
Afin de préciser ou renforcer les obligations d'équipements des gares en places de stationnement sécurisées pour les vélos, votre commission a adopté plusieurs amendements :
- un amendement COM-604 du rapporteur et des amendements identiques COM-43 de Mme Pascale Bories, COM-87 de Mme Françoise Férat, COM-308 rect. bis de M. Jérôme Bignon et COM- 439 de M. Ronan Dantec qui suppriment la mention selon laquelle la liste des gares ferroviaires et routières devant être équipés de places de stationnement sécurisées pour les vélos prend en compte, le cas échéant, les moyens d'accès à la gare et notamment la présence d'aménagements cyclables. La présence d'aménagements cyclables existants ne doit pas être un critère pour décider de la création de places de stationnement ;
- un amendement COM-605 du rapporteur qui prévoit que le nombre de places de stationnement sécurisées pour les vélos doit être modulé en fonction de la fréquentation des gares ;
- un amendement COM-606 rect. rapporteur qui prévoit que, lorsque l'autorité organisatrice concernée est sollicitée par SNCF ou la RATP pour trouver un emplacement de substitution, la réalisation des équipements vélos pourra passer, au besoin, par la suppression de places de stationnement pour les véhicules motorisés.
Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement COM-186 de Mme Eliane Assassi prévoyant que les matériels neufs et rénovés affectés aux services ferroviaires de transport de voyageurs, à l'exception des services urbains, soient équipés d'au minimum huit emplacements destinés au transport de vélos non démontés , afin de favoriser l'intermodalité train-vélo.
Enfin, votre commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-603 et COM-626 du rapporteur .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 22 bis (nouveau) (article L. 1212-3-4 [nouveau] du code des transports ; articles L. 4211-1 et L.4251-1 du code général des collectivités territoriales) - Schéma national et itinéraires régionaux de véloroutes
Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, prévoit, d'une part, la définition d'un schéma national des véloroutes et voies vertes et, d'autre part, la définition d'itinéraires de véloroutes par les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).
Le schéma national des véloroutes et voies vertes , adopté en 1998 et révisé lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010, prévoit la réalisation d'un réseau structurant d'itinéraires cyclables nationaux de 23 300 kilomètres afin de promouvoir la pratique touristique du vélo et les déplacements quotidiens à vélos. Au 1 er janvier 2019, 15 780 kilomètres étaient réalisés, soit 68 % du schéma.
Les véloroutes peuvent emprunter des voies diverses . Il peut s'agit des voiries nationales, départementales ou communales, de chemins ruraux ou forestiers, ou encore de chemins de halage.
Jusqu'en 2014, le suivi et la coordination de la mise en oeuvre de ce schéma étaient assurés par la mission nationale des véloroutes et voies vertes attachée au ministère de l'environnement. Depuis cette date, le suivi de l'avancement de ce schéma est réalisé par l'association Vélo et Territoires . Cette association procède, depuis octobre 2018, à l'actualisation de ce schéma.
Les régions peuvent élaborer des schémas régionaux des véloroutes et voies vertes , en articulation avec le schéma national. La circulaire du 31 mai 2001 362 ( * ) fixait ainsi pour objectif que chaque région soit dotée d'un « volet régional du schéma national des véloroutes et voies vertes » devant tenir compte des aménagements existants ou des projets régionaux, et dont l'élaboration « repose sur une démarche conjointe État-région qui doit être organisée dans le cadre d'un comité régional de développement des véloroutes et voies vertes ».
D'après Vélo et Territoires, toutes les régions de France métropolitaine (hors Corse) disposaient de tels schémas en 2016 , qui, au total, identifiaient 9 190 kilomètres d''itinéraires régionaux s'ajoutant au réseau défini par le schéma national.
L'état d'avancement du schéma national des véloroutes et voies vertes au 1 er janvier 2019
Source : Vélo et Territoires
Votre commission considère que le développement d'un réseau structurant de voies aménagées pour la circulation des vélos est essentiel pour favoriser l'essor des mobilités actives . Les véloroutes permettent en effet le développement du vélotourisme mais constituent également des itinéraires pouvant être empruntés par les habitants pour des trajets du quotidien.
Par conséquent, votre commission a adopté un amendement COM-607 du rapporteur qui :
- consacre l'existence du schéma national des véloroutes et voies vertes dans un nouvel article L. 1212-3-4 du le code des transports, et prévoit qu'il définit le réseau structurant de véloroutes et voies vertes sur le territoire national et qu'il est arrêté par le ministre chargé des transports, pour une durée de dix ans, après avis du conseil national de l'aménagement et du développement du territoire ;
- prévoit que les schémas régionaux d'aménagement, de développement et d'égalité des territoires (Sraddet) identifient les itinéraires de véloroutes et voies vertes d'intérêt régional à développer , en cohérence avec le schéma national. Afin de ne pas fragiliser les Sraddet en cours de finalisation ou récemment adoptés, cette intégration ne devra avoir lieu qu'à l'occasion de leur prochaine révision .
Votre commission a adopté l'article 22 bis ainsi rédigé.
Article 22 ter (nouveau) (article L. 228-2 du code de l'environnement) - Création d'itinéraires cyclables sur les voies interurbaines
Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de notre collègue Pascale Bories, prévoit que les voies interurbaines soient, à l'occasion de leur réalisation ou de leur rénovation, pourvues d'itinéraires cyclable.
La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, dite loi « Laure », a prévu que les voies urbaines, à l'exception des autoroutes et des voies rapides, soient pourvues, à l'occasion de leur réalisation ou de leur rénovation, d'itinéraires cyclables sous forme de pistes, de marquages au sol ou de couloirs indépendants, en fonction des besoins et des contraintes de la circulation 363 ( * ) .
L'aménagement de ces itinéraires cyclables doit tenir compte des orientations du plan de déplacements urbains, lorsqu'il existe.
Afin de favoriser l'essor des mobilités actives, votre commission a adopté un amendement COM-45 rect. de Mme Pascale Bories qui étend l'obligation de créer des pistes cyclables aux voies interurbaines.
Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé.
CHAPITRE II - Développer des infrastructures pour le déploiement des véhicules propres
Article 23 (Art. L. 111-3-3 à L. 111-3-7, L. 334-4 et L. 443-13 [nouveaux] du code de l'énergie) - Développement des infrastructures pour la mobilité électrique
Objet : cet article vise à favoriser le déploiement des véhicules électriques ou hybrides rechargeables en portant à 75 % la prise en charge des coûts de raccordement des bornes de recharge publiques par le tarif d'utilisation des réseaux jusqu'en 2022 et en renforçant les obligations de pré-équipement et d'installation de bornes dans tous les bâtiments neufs ou faisant l'objet d'une rénovation importante, conformément à la directive révisée sur la performance énergétique des bâtiments.
I. Le droit en vigueur
1. Une mobilité électrique en pleine croissance et soutenue par de nombreux dispositifs
Même si sa part dans les immatriculations (1,5 % en 2018 364 ( * ) ) et dans le nombre total de véhicules légers en circulation (environ 0,4 % 365 ( * ) ) est encore modeste , la mobilité électrique connaît une croissance importante , à près de 40 000 voitures vendues en 2018, soit une hausse de 27 % par rapport à 2017, auxquelles s'ajoutent environ 10 000 deux-roues motorisés électriques, 13 000 véhicules hybrides rechargeables (soit une part de marché de 0,6 %) et un millier de véhicules électriques avec prolongateur thermique d'autonomie.
La tendance ne se dément pas sur le début d'année 2019, avec une hausse de 93 % des immatriculations de véhicules électriques légers en janvier 2019 par rapport à janvier 2018 (et même 138 % sur le segment des voitures particulières).
Cette croissance s'explique par une forte demande de mobilité propre de nos concitoyens 366 ( * ) mais aussi par des signaux publics puissants, à la fois pour désinciter à l'usage des véhicules thermiques (trajectoire haussière de la taxe carbone et rattrapage des fiscalités de l'essence et du diesel avant le gel des taxes décidé en loi de finances pour 2019, création de zones à circulation restreinte dans certaines agglomérations, durcissement du malus écologique) et pour encourager l'achat de véhicules électriques :
- un bonus écologique pouvant attendre jusqu'à 6 000 euros et 27 % du prix d'achat TTC, augmenté le cas échéant de la location des batteries (pour un coût total évalué à 264 millions d'euros en loi de finances pour 2019) ;
- une prime à la conversion , cumulable avec le bonus en cas de remplacement d'un véhicule thermique, dont le montant a été doublé pour certains ménages : 2 500 euros pour l'achat d'un véhicule électrique ou hybride rechargeable neuf sans condition de ressources, 2 500 euros pour les ménages non imposables qui achètent un véhicule électrique ou hybride rechargeable d'occasion (contre 1 000 euros pour les autres ménages), et jusqu'à 5 000 euros et 80 % du prix d'acquisition pour ces mêmes véhicules neufs ou d'occasion pour les 20 % des ménages les plus modestes et pour ceux qui ne paient pas d'impôts et qui parcourent plus de 60 kilomètres aller-retour chaque jour pour se rendre sur leur lieu de travail 367 ( * ) (pour un coût total estimé à 596 millions en loi de finances pour 2019) ;
- des mesures fiscales diverses , bénéficiant aux particuliers comme aux entreprises (possibilité d'exonération à 50 % ou 100 % de la taxe sur les certificats d'immatriculation sur délibération des conseils régionaux) ou uniquement aux entreprises (exonération de la taxe sur les véhicules de sociétés [TVS] et régime de déductibilité fiscale de l'amortissement des véhicules plus favorable 368 ( * ) ).
On signalera encore les avantages qui peuvent être accordés, sur décision des municipalités, aux usagers de véhicules électriques (voies de circulation réservées, emplacements de stationnements gratuits, etc.).
En réduisant l'écart entre les coûts d'acquisition et d'utilisation des véhicules thermiques et électriques ou hybrides rechargeables, les aides jouent sur l'un des trois principaux éléments cités par les Français 369 ( * ) pour justifier le passage, ou non, à l'électrique, soit la différence de prix à l'achat (67 % déclarent qu'ils passeraient à l'électrique à prix équivalent).
L'autonomie limitée (mise en avant par 62 % des sondés) constitue un autre frein à l'achat. À cet égard, l'annonce récente d'un investissement public franco-allemand d'1,7 milliard d'euros pour la création d'un « Airbus des batteries » vise certes avant tout à repositionner l'Europe dans la chaîne de valeur du véhicule électrique mais pourrait aussi contribuer à repousser les limites des batteries actuelles.
Le manque d'infrastructures de recharge constitue le troisième obstacle le plus cité : 22 % des sondés pointent cet inconvénient et 57 % disent qu'ils passeraient à l'électrique s'ils avaient la possibilité de recharger facilement chez eux ou à proximité.
Le déploiement d'un réseau de recharge adapté aux besoins est donc clé pour le développement de la mobilité électrique. Plusieurs types d'aides existent d'ores et déjà en la matière :
- des subventions accordées dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA) pour des projets portés par les collectivités territoriales (plus de 20 000 points de recharge aidés pour un montant total de 61 millions d'euros 370 ( * ) ) pour des bornes accessibles au public et aussi, depuis 2016, pour les bornes situées dans les zones d'activités et les zones résidentielles ;
- des aides financières attribuées dans le cadre du programme Advenir géré par l'Ademe pour encourager l'installation de bornes en parking non résidentiel (flottes et véhicules des salariés d'entreprises ou personnes publiques), en parking résidentiel partagé (particuliers, bailleurs sociaux et syndics) et sur la voirie, avec pour objectif d'installer 13 700 nouveaux ponts de recharge (dont 3 000 en voirie) ;
- le crédit d'impôt transition énergétique , au taux de 30 %, pour les particuliers installant une borne à leur domicile 371 ( * ) ;
- la prise en charge, par les tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe) acquittés par l'ensemble des consommateurs d'électricité, d'une partie des coûts de raccordement aux réseaux . Cette réduction, communément appelée « réfaction tarifaire », est aujourd'hui fixée par l'autorité administrative au niveau maximal prévu à l'article L. 341-2 du code de l'énergie, soit 40 % des coûts de raccordement , pour un raccordement aux réseaux de distribution 372 ( * ) ;
- ou encore l'exonération de la redevance d'occupation du domaine public pour les réseaux reconnus de « dimension nationale » 373 ( * ) .
Enfin, le développement des infrastructures de recharge est aussi promu par les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables, soit qu'elles obligent à faire - c'est le cas en matière d'équipement et de pré-équipement des bâtiments 374 ( * ) , obligations que le présent article entend encore renforcer ( cf. infra ), ou de caractéristiques des bornes 375 ( * ) -, soit qu'elles accordent un « droit à la prise » - que le projet de loi entend là aussi étendre ( cf. article 24) -, soit enfin qu'elles permettent de déroger à certaines règles pour expérimenter des solutions innovantes, par exemple pour simplifier les conditions de raccordement (dans le cadre du « bac à sable réglementaire » prévu à l'article 52 bis A du projet de loi « Pacte » en cours d'examen).
2. Un déploiement des bornes de recharge publiques majoritairement porté par les collectivités territoriales mais une couverture qui varie suivant les territoires
Depuis 2015, la France s'est fixée pour objectif de déployer d'ici à 2030 au moins 7 millions de points de charge publics ou privés 376 ( * ) .
Avec 24 808 points de recharge répartis au sein de 10 491 stations accessibles au public au 1 er janvier 2019, notre pays possède le 2 e réseau le plus important en Europe derrière les Pays-Bas (36 136 points de recharge publics) mais devant l'Allemagne (24 729), le Royaume-Uni (16 302) et la Norvège (10 430) 377 ( * ) et un nombre de bornes rapporté au nombre de véhicules en circulation meilleur que la moyenne préconisée par la Commission européenne d'un point de recharge pour 10 véhicules, soit 1 point de recharge pour environ 5 véhicules particuliers électriques , pour 6,7 véhicules si l'on intègre les utilitaires légers et pour 8,3 véhicules si l'on ajoute encore les hybrides rechargeables.
On notera toutefois que le nombre de points de recharge a pâti de la fermeture des stations Autolib' le 31 juillet 2018, qui n'a à ce jour été que partiellement compensée (le nombre de points de recharge était de 26 390 en juillet 2018).
Surtout, comme rappelé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), « la couverture du territoire n'est pas homogène , aussi bien sur les bornes privées - les zones hors agglomérations avec beaucoup de maisons individuelles étant par exemple globalement mieux loties - que pour les bornes ouvertes au public, où des disparités entre départements existent » 378 ( * ) , conduisant, comme en matière de couverture numérique, à l'existence de « zones blanches » insuffisamment équipées.
Nombre de points de charge ouverts au public pour 100 000 habitants
CRE, d'après le groupement pour l'itinérance de la recharge électrique des véhicules (Gireve) (données septembre 2018)
Dans 71 % des cas - dont 66 % avec le concours financier de l'État au travers du PIA -, ce sont des collectivités territoriales qui sont à l'origine de l'installation d'une borne publique.
Répartition des stations de recharge ouvertes au
public
par catégorie d'aménageur
|
Aménageur |
Part |
|
Collectivités territoriales |
71%, dont 66 % cofinancés par le PIA |
|
Concessions automobiles |
7% |
|
Grande distribution |
7% |
|
Autres |
15% |
Source : réponses du Gouvernement au rapporteur
91 % de ces bornes publiques permettent une recharge normale et 9 % une recharge rapide (puissance supérieure à 22 kW).
Répartition des stations de recharge ouvertes au
public
par puissance
|
Puissance |
Part |
|
|
3,7 kW |
11% |
Recharge normale |
|
7 kW |
5% |
|
|
11-22 kW |
75% |
|
|
30- 36 kW |
1% |
Recharge
|
|
40- 50kW |
7% |
|
|
120 kW |
1% |
Source : réponses du Gouvernement au rapporteur
Il n'existe pas un modèle économique unique de la recharge sur les bornes accessibles au public :
- les collectivités territoriales facturent généralement l'accès aux bornes pour couvrir les frais d'exploitation 379 ( * ) , mais selon des grilles tarifaires très variables 380 ( * ) ;
- certains constructeurs automobiles créant des réseaux de recharge rapide ou ultra-rapide intègrent une partie du coût dans le prix du véhicule mais peuvent aussi facturer tout ou partie de la recharge ;
- dans la grande distribution , la gratuité de la recharge est généralement compensée par le résultat attendu de la visite du client dans le magasin ;
- le coût de la recharge peut encore être fixé forfaitairement pour couvrir les frais d'exploitation, comme c'est le cas par exemple pour le réseau développé par la Compagnie nationale du Rhône (CNR) 381 ( * ) .
Les coûts moyens des bornes de recharge ouvertes au public sont variables mais le poids du raccordement peut être important , en particulier pour les bornes de recharge rapide lorsqu'elles impliquent un renforcement du réseau.
Répartition des coûts moyens des bornes de recharge publique
|
Postes de dépenses |
Pour une borne 2,7/22 kW avec deux points de charge |
Pour une borne 50 kW
|
|
Forfait raccordement Enedis 382 ( * ) |
~1 200 € (~15 % 383 ( * ) ) |
Fonction de l'emplacement et des besoins de renforcement mais jusqu'à quelque dizaines de milliers d'euros |
|
Installation 384 ( * ) |
~3 000 € (~36 %) |
~6 000 € à 8 000 € |
|
Borne |
~4 000 € (~15 %) |
~25 000 € |
|
Service 385 ( * ) |
~800 € par an |
~800 € par an |
|
Énergie |
Fonction de la nature de l'abonnement souscrit
|
|
D'après les réponses du Gouvernement au rapporteur
Enfin, la nature de l'activité d'opérateur de recharge n'est aujourd'hui pas définie au niveau législatif : elle pourrait donc être alternativement qualifiée d'« activité de fourniture » ou d'« activité de prestation de service » en fonction des services associés à la fourniture (stationnement, entretien du véhicule, etc.) ou du mode de paiement (au temps, au kilowattheure, au kilomètre, etc.), sachant que le régime de la fourniture emporte un certain nombre d'obligations, dont l'exercice du libre choix du fournisseur par l'usager.
Même si les services instructeurs l'assimilent de fait à une activité de prestation de service, il en résulte une insécurité juridique qui pourrait à terme freiner le déploiement des bornes en complexifiant inutilement l'accès aux infrastructures.
3. Des obligations existent déjà en matière de pré-équipement de certains bâtiments pour faciliter la recharge électrique des véhicules
Introduites ou modifiées par les lois « Grenelle II », « Alur » et « Transition énergétique » 386 ( * ) , les obligations minimales applicables en matière de pré-équipement des bâtiments sont fixées aux articles L. 111-5-2 à L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation et déclinées aux articles R. 111-14-2 à R. 111-14-3-2 et R. 136-1 du même code.
Ce pré-équipement consiste à doter une partie des places de stationnement « des gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité nécessaires à l'alimentation d'une prise de recharge pour véhicule électrique ou hybride rechargeable » 387 ( * ) . Les obligations varient suivant le type de bâtiment et la taille du parking selon le tableau ci-après.
Obligations de pré-équipement prévues par le droit en vigueur
|
Bâtiments concernés |
Pré-équipement minimal |
Date d'application |
Art. du CCH 388 ( * ) applicables |
|
|
Parking
|
Parking
|
|||
|
Habitation
- groupant au moins deux logements |
50 % des places |
75 % des places |
1 er janvier 2017 389 ( * ) |
L. 111-5-2 R. 111-14-2 à R. 111-14-3-2 |
|
Décompte individualisé
et tableau BT
390
(
*
)
dimensionné
|
||||
|
Industriel et tertiaire - neufs |
10 % des places |
20 % des places |
||
|
Service public - neufs |
||||
|
Ensembles commerciaux
- neufs |
5 % des places |
10 % des places |
||
|
Habitation, industriel et tertiaire, service public, ensembles commerciaux et cinémas - existants - en cas de travaux |
Non défini en l'absence de parution
|
Non applicable |
L. 111-5-4 |
|
|
Tertiaire - existants |
10 % des places
pour les parkings > 20 places dans les aires
urbaines
|
5 % des places pour les parkings > 40 places dans les autres cas |
1 er janvier 2015 |
L. 111-5-3 R. 136-1 |
Aucune sanction n'est prévue , même si le respect de ces obligations est susceptible d'être contrôlé par les services de l'État, au même titre que les autres règles de la construction.
À ces obligations définies en droit interne s'ajoutent désormais des règles fixées au niveau européen par la directive du 30 mai 2018 391 ( * ) , qui doivent être transposées au plus tard le 10 mars 2020. La directive autorise les États membres à ne pas appliquer ces règles dans un certain nombre de cas ( cf. dérogations possibles dans le tableau ci-après) et les laisse libres de prévoir des infrastructures spécifiques pour les personnes à mobilité réduite.
Obligations de pré-équipement et d'équipement prévues par le droit européen
|
Bâtiments concernés 392 ( * ) |
Pré-équipement minimal |
Équipement
|
Date d'application
|
Dérogations possibles |
|
Non résidentiels
- avec plus de 10 places de parkings |
20 % des places |
1 place |
11 mars 2021 393 ( * ) |
1. Coût excédant 7 %
2. Parkings possédés
3. Micro-réseaux isolés
4. Bâtiments publics déjà soumis à des exigences comparables |
|
Non résidentiels - existants - avec plus de 20 places |
Nombre minimal fixé par les États membres |
1 er janvier 2025 |
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Résidentiels - neufs ou rénovés de façon importante - avec plus de 10 places de parkings |
100 % des places
Doit permettre
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11 mars 2021 |
II. Le projet de loi initial
Combiné à l'article 24 qui élargit le « droit à la prise », l'article 23 entend agir sur plusieurs leviers pour accélérer le déploiement des infrastructures de recharge de véhicules électriques :
- la clarification de l'activité d'opérateur de recharge (1° du I) ;
- une prise en charge plus importante des coûts de raccordement des bornes ouvertes au public par le tarif d'utilisation des réseaux (2° du I et IV) ;
- un renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement en bornes des bâtiments (II et III).
1. La clarification de l'activité d'opérateur de recharge
Il est proposé, par l'ajout d'une nouvelle section et d'un nouvel article L. 334-4 au sein des dispositions particulières applicables à la commercialisation de l'électricité, de prévoir explicitement que les opérateurs de recharge « n'exercent pas une activité d'achat pour revente (...) mais une activité de prestation de service ».
Dans le cadre d'une « activité de prestation de service », l'opérateur pourra proposer une prestation complète incluant, outre la fourniture d'énergie, des services complémentaires tels que le stationnement ou la réservation de places de parkings, qui non seulement pourront constituer un élément important de son modèle économique mais permettront aussi d'intégrer des contraintes et enjeux de nature différente (gestion de la recharge en fonction des contraintes réseaux et du nombre de charges en cours, contraintes de stationnement, etc.).
À l'inverse, la qualification d'« activité de fourniture » , en ce qu'elle impliquerait l'exercice du libre choix du fournisseur d'énergie par l'utilisateur au niveau de la borne, viendrait renchérir l'accès au service (notamment par les surcoûts de systèmes d'information visant à proposer toutes les offres de fourniture du marché et par les obligations réglementaires supplémentaires imposées à l'opérateur) et risquerait de freiner son développement , sans aucune utilité globale pour la collectivité. C'est d'ailleurs pour ces raisons que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) s'est prononcée à plusieurs reprises en faveur d'une telle clarification 394 ( * ) .
2. Le relèvement temporaire de la prise en charge des coûts de raccordement des bornes publiques par le tarif d'utilisation des réseaux
Pour accélérer le déploiement des bornes de recharge ouvertes au public, il est proposé de relever temporairement , jusqu'au 31 décembre 2021, la part du coût de raccordement qui est prise en charge par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (Turpe), en portant son niveau maximal de 40 % à 75 % . En d'autres termes, jusqu'à 75 % du coût de raccordement des bornes publiques serait socialisé et financé par l'ensemble des utilisateurs du réseau, laissant 25 % à la charge de l'aménageur.
Selon le dispositif proposé, le niveau de la prise en charge, qui serait réservé aux bornes « ouvertes au public » 395 ( * ) serait fixé par arrêté après avis de la CRE et modulé « en fonction des caractéristiques » de la borne, « notamment de son niveau de puissance ».
On observera que bien que réservée sur le principe même de cette « réfaction tarifaire » 396 ( * ) , la CRE admet qu'une telle réduction puisse permettre d'accélérer le déploiement des bornes publiques mais recommande qu'elle « revête un caractère temporaire et que le taux de réfaction, qui constitue un maximum atteignable, puisse être modulé en fonction des caractéristiques 397 ( * ) des bornes ou des “zones blanches” », c'est-à-dire des zones les moins couvertes.
Dans l'étude d'impact, le Gouvernement indique viser « un rythme d' environ 15 000 bornes par an , et un nombre total de bornes installées compris entre 55 000 et 65 000 d'ici fin 2020 », contre environ 25 000 points de charge publics aujourd'hui. Sur la base d'un doublement du nombre de bornes installées sur les deux ans et demi d'application de la mesure, l'impact sur le Turpe serait selon le Gouvernement de l'ordre de 100 à 150 millions d'euros 398 ( * ) , « soit moins de 1 % du montant total du Turpe sur le périmètre d'Enedis », ce qui occasionnerait pour les consommateurs une hausse de la facture d'électricité d'environ 0,3 % 399 ( * ) .
3. Le renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement en bornes des bâtiments
Le dispositif proposé par le Gouvernement aux articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7 du code de la construction et de l'habitation transpose strictement les exigences de la directive du 30 mai 2018 en visant les mêmes bâtiments et les mêmes niveaux d'obligations minimales et en retenant les échéances maximales d'application prévues par la directive. Toutes les dérogations autorisées par le droit européen sont par ailleurs mises en oeuvre ( cf. tableau ci-après).
En particulier, la « rénovation importante » dans le cadre de laquelle des travaux de pré-équipement ou d'équipement devront être réalisés est définie comme une rénovation dont le montant « représente un quart de la valeur du bâtiment hors coût de terrain » 400 ( * ) ; les travaux n'auront pas à être réalisés si leur coût représente « plus de 7 % du coût de cette rénovation » .
Les petites et moyennes entreprises seront dispensées de ces obligations nouvelles pour les parkings des bâtiments qu'elles possèdent et occupent, de même que les collectivités d'outre-mer et les zones non interconnectées en tout ou partie dans les conditions précisées par les programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE) spécifiques à ces territoires ou par le volet annexé à la PPE nationale.
Obligations de pré-équipement et d'équipement proposées par le projet de loi
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Bâtiments concernés 401 ( * ) |
Pré-équipement minimal |
Équipement
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Date d'application |
Dérogations |
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Non résidentiels
- avec plus de 10 places de parkings |
20 % des places
2 % (et une place minimum) réservés
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1 place
Accessible
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11 mars 2021 403 ( * ) |
1. Coût excédant 7 %
2. Parkings possédés
3. Adaptations possibles
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Non résidentiels - existants - avec plus de 20 places |
- |
1 place |
1 er janvier 2025 |
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Résidentiels - neufs ou rénovés de façon importante - avec plus de 10 places de parkings |
100 % des places
Doit permettre
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- |
11 mars 2021 |
S'agissant des obligations prévues par le droit en vigueur , le IV de l'article 22 du présent projet de loi prévoit de les supprimer par coordination avec l'instauration des nouvelles obligations prévues au présent article.
Cependant, en l'état, la rédaction proposée aurait pour effet de supprimer toute obligation en la matière entre l'entrée en vigueur de la loi - soit au lendemain de sa publication au Journal officiel sauf précisions contraires - et le 11 mars 2021 , date d'entrée en vigueur des nouvelles obligations.
Les coûts supplémentaires induits par ces nouvelles obligations sont difficiles à estimer précisément sur la base des éléments fournis dans l'étude d'impact et repris de l'étude d'impact de la directive :
- pour le neuf résidentiel, le surcoût serait faible dans la mesure où « les maîtres d'ouvrage pré-équipaient la plupart du temps déjà à 100 % » ;
- pour le neuf non résidentiel , le surcoût serait lié pour l'essentiel à l'installation d'au moins une borne et estimé à environ 30 millions d'euros par an 404 ( * ) , sans compter l'effet de la hausse du nombre de places à pré-équiper sur les coûts de raccordement liés au dimensionnement du réseau, qui n'est pas évalué ;
- pour les bâtiments existants rénovés de façon importante , aucune estimation n'est fournie mais il est rappelé que le surcoût sera nécessairement plafonné à 7 % du coût total des travaux ;
- de même, pour les bâtiments non résidentiels existants , le coût total lié à l'installation d'au moins une borne au 1 er janvier 2025 n'est pas évalué .
III. La position de votre commission
La couverture de l'ensemble du territoire par un réseau de bornes de recharge adapté aux besoins est un facteur clé du développement de la mobilité électrique.
Votre rapporteur approuve donc, dans leur principe, les trois mesures prévues par le présent article en ce qu'elles permettront d'accélérer ce déploiement , qu'il s'agisse de la clarification du statut de la recharge, de la majoration temporaire de la prise en charge des coûts de raccordement des bornes ouvertes au public ou du renforcement des obligations de pré-équipement et d'équipement des parkings.
Votre rapporteur appelle toutefois à la vigilance sur deux points liés au coût des deux dernières dispositions citées.
Avec une réfaction tarifaire temporairement portée de 40 % à 75 %, le signal-prix adressé aux aménageurs pour les inciter à optimiser les emplacements choisis au regard des besoins et des coûts de réseau réellement engendrés sera nécessairement moindre.
Pour éviter le surdimensionnement ou l'inadéquation aux besoins de l'offre ainsi proposée, il importera donc de moduler la prise en charge , non seulement en fonction des caractéristiques techniques de la borne et notamment de sa puissance, comme prévu dans le texte initial - le taux pourrait être dégressif à mesure que la puissance augmente afin de privilégier la recharge de proximité et de ne pas inciter au surdimensionnement -, mais aussi en tenant compte de l'offre existante , pour faire porter l'effort maximal sur les zones qui sont aujourd'hui les moins couvertes .
Pour assurer un maillage équilibré du territoire, la CRE suggère par ailleurs que le dimensionnement du réseau de recharge normale et accélérée puisse être concerté au niveau local et intégré dans les exercices de planification existants (plans de déplacement urbains, plans climat-air-énergie territoriaux, etc.), et que celui du réseau de recharge rapide, qui correspond à des besoins d'itinérance plus large, soit fixé à un niveau régional voire national. Elle préconise aussi la mise en place d'un observatoire national pour suivre le déploiement et identifier les « zones blanches » dont la couverture serait insuffisante.
Le second point de vigilance concerne le coût des obligations nouvelles en matière de bâti , neuf ou existant. Si les surcoûts pour les bâtiments neufs apparaissent modérés, ceux occasionnés pour les bâtiments existants, notamment en cas de rénovation, n'ont fait l'objet d'aucune évaluation.
En tout état de cause, et même s'il faudrait, pour disposer du coût complet pour la collectivité, les mettre en regard des coûts évités 405 ( * ) ou de la valeur ajoutée au bien , voire des bénéfices environnementaux attendus du développement de la mobilité électrique, il importera que les mesures d'application réglementaire ne prévoient pas de prescriptions techniques qui iraient au-delà des exigences du droit européen .
Sur la proposition du rapporteur, votre commission a adopté, outre quatre amendements rédactionnels COM-517 , COM-491 , COM-486 et COM-490 :
- un amendement COM-634 précisant que les opérateurs de recharge de véhicules électriques pourront s'approvisionner , pour les besoins de leur activité, auprès d'un ou de plusieurs fournisseurs de leur choix ;
- un amendement COM-487 rectifié pour clarifier le statut juridique de l'activité de recharge en gaz : comme pour la recharge électrique, la qualification de prestation de service permettra la fourniture de services complémentaires à la recharge et dispensera les opérateurs d'obligations injustifiées ;
- un amendement COM-492 pour moduler la bonification temporaire de la réfaction tarifaire en fonction de la localisation des bornes , afin d'attribuer le taux maximal aux « zones blanches », et pour viser uniquement le raccordement aux réseaux de distribution ;
- un amendement COM-488 reprenant la définition du pré-équipement retenue par la directive du 30 mai 2018, visant uniquement la mise en place de conduits pour le passage des câbles, pour éviter toute surtransposition du droit européen qui viendrait augmenter les coûts sans justification ;
- un amendement COM-489 pour harmoniser les obligations d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite des places pré-équipées ou équipées en prévoyant que, dans tous les cas de figure, au moins une place pré-équipée ou équipée devra être dimensionnée pour leur être accessible mais sans leur être réservée, comme c'est par ailleurs prévu à l'article 7 pour le pré-équipement ou l'équipement sur la voirie communale ;
- enfin, un amendement COM-627 pour maintenir les obligations actuelles de pré-équipement des bâtiments jusqu'à l'entrée en vigueur des nouvelles obligations prévues au présent article et regrouper, au sein d'un même article du projet de loi, l'ensemble des obligations, en vigueur ou à venir.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 23 bis (nouveau) (Art. L. 322-8 du code de l'énergie) - Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement
Objet : cet article, inséré par votre commission sur proposition de son rapporteur, vise à clarifier les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement afin, en particulier, de faciliter et d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge électrique des véhicules.
I. Le droit en vigueur
Les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité sont fixées à l'article L. 322-8 du code de l'énergie qui prévoit, entre autres, que ces gestionnaires sont chargés de « fournir aux utilisateurs des réseaux les informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux , sous réserve des informations protégées par des dispositions législatives ou réglementaires ».
Dans ce cadre, les gestionnaires de réseaux réalisent très fréquemment des études de raccordement qui permettent aux utilisateurs de disposer d'une première estimation général de l'impact de leur projet sur le réseau afin, le cas échéant, d'en adapter le dimensionnement ou la localisation pour optimiser le coût et le délai de raccordement. Sont en particulier concernés des projets d'aménagement urbain, de planification énergétique, de production d'énergies renouvelables ou de déploiement de dispositifs de recharge pour véhicules électriques .
La jurisprudence récente du Conseil d'État 406 ( * ) a toutefois souligné le caractère parfois confus de la détermination des missions des gestionnaires de réseaux de distribution. Dans une réponse écrite publiée le 21 février 2019 à une question posée par Mme Morhet-Richaud 407 ( * ) , le Gouvernement a considéré que cette jurisprudence « a démontré la nécessité de clarifier les missions de service public assignées aux gestionnaires de réseaux en termes d'études de raccordement [et] de prévoir une possibilité pour les gestionnaires de réseau d'évaluer l'impact sur le réseau public des projets des territoires », précisant que « le ministère de la transition écologique et solidaire mène actuellement des travaux en vue d'évolutions législatives de l'article L. 322-8 afin de permettre cette évolution ».
II. Le texte adopté par votre commission
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-625 portant article additionnel pour opérer cette clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution.
En précisant explicitement, à l'article L. 322-8 du code de l'énergie, que ces gestionnaires pourront « [évaluer] l'incidence sur le réseau des projets qui [leur] sont soumis en matière d'insertion des énergies renouvelables, de déploiement des dispositifs de charge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables, d'aménagement urbain et de planification énergétique », cette disposition viendra lever un risque de contentieux de nature à retarder la réalisation des projets.
Votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi rédigé.
Article 24 (Art. L. 111-6-4 et L. 111-6-5, L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation et art. 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) - Renforcement du « droit à la prise »
Objet : cet article vise à renforcer le « droit à la prise » en l'étendant aux bâtiments non résidentiels et aux parkings extérieurs, en l'ouvrant aux locataires ou occupants de bonne foi d'une place de parking même lorsqu'ils ne sont pas locataires d'un local dans l'immeuble et en renouvelant l'obligation d'inscription à l'ordre du jour des assemblées générales de copropriétés de la question des travaux permettant la recharge.
I. Le droit en vigueur
Le « droit à la prise » a été instauré par la loi « Grenelle II » 408 ( * ) et codifié aux articles L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l'habitation, au sein d'une nouvelle sous-section intitulée « Droit d'équiper une place de stationnement d'une installation dédiée à la recharge électrique d'un véhicule électrique ou hybride rechargeable ».
Ce droit, entré en vigueur au 1 er janvier 2015 409 ( * ) , vaut aujourd'hui uniquement pour les bâtiments d'habitation et pour les parkings clos et couverts 410 ( * ) . Il permet à tout propriétaire occupant 411 ( * ) , locataire ou occupant de bonne foi d'un local d'immeuble doté de places de stationnement d'accès sécurisé à usage privatif d'installer, à ses frais , une borne de recharge électrique sans que le propriétaire ou le syndicat représenté par le syndic, en cas de propriété, ne puisse s'y opposer, sinon pour un « motif sérieux et légitime ». L'article L. 111-6-4 précise qu'un tel motif est constitué, « notamment », par « la préexistence de telles installations ou la décision prise par le propriétaire de réaliser de telles installations en vue d'assurer dans un délai raisonnable l'équipement nécessaire ». Des raisons techniques, telles qu'un système électrique qui ne permettrait pas de supporter une charge supplémentaire, pourraient aussi être légitimement invoquées.
En vertu de l'article L. 111-6-5, les conditions d'installation, de gestion et d'entretien des bornes doivent faire l'objet d' une convention entre un prestataire et le propriétaire ou le syndicat représenté par le syndic.
L'exercice concret du droit à la prise est précisé aux articles R. 136-2 et R. 136-3 412 ( * ) . Avant de procéder aux travaux, le locataire ou occupant de bonne foi doit informer le propriétaire par lettre recommandée avec avis de réception, avec copie au syndic, en joignant une description détaillée des travaux à entreprendre. Dans les trois mois suivant la réception de la demande 413 ( * ) , le copropriétaire doit demander au syndic l'inscription de la question à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale. Dans les six mois suivant la réception de la demande d'inscription, le syndic peut s'opposer aux travaux en saisissant le tribunal d'instance , qui appréciera alors le caractère sérieux et légitime de son opposition, ou réaliser lui-même les travaux afin d'équiper l'ensemble des places. À défaut de mise en oeuvre de l'une ou l'autre de ces hypothèses à l'issue des six mois, le demandeur pourra procéder à l'exécution des travaux .
On rappellera que l'installation d'une borne ouvre droit à un certain nombre d'aides au plan national (crédit d'impôt, programme Advenir 414 ( * ) ) qui peuvent être complétées, le cas échéant, par des aides locales 415 ( * ) .
Enfin, la loi « Grenelle II » a aussi prévu, par l'ajout d'un article 24-5 à la loi du 10 juillet 1965 sur le statut des copropriétés 416 ( * ) , l'obligation pour le syndic d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale « la question des travaux permettant (...) la recharge des véhicules électriques ou hybrides et des conditions de gestion ultérieure du nouveau réseau électrique, ainsi que la présentation des devis élaborés à cet effet ». Il est ici bien question de travaux de pré-équipement, et non d'équipement en bornes de recharge.
Il n'existe aujourd'hui aucune donnée disponible sur le nombre de cas où le droit à la prise a pu s'exercer, et sous quels délais, ou de cas où ce droit aurait été empêché pour un motif sérieux et légitime, pas plus que sur le taux d'inscription à l'ordre du jour de la question des travaux, l'absence d'inscription ne faisant certes l'objet d'aucune sanction spécifique mais pouvant toujours faire l'objet d'une action en responsabilité contre le syndic, pour carence.
Selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE) 417 ( * ) , « les retours d'expérience montrent qu'en pratique, le droit à la prise présente des limites : en effet, il peut s'écouler jusqu'à 9 mois pour un locataire et jusqu'à 6 mois pour un propriétaire entre la notification de la demande de travaux et la possibilité de commencer les travaux ; par ailleurs, si le syndicat des copropriétaires ne s'est pas prononcé au terme du délai de 6 mois suivant la demande, l'installation d'une borne de recharge individuelle est censée être de droit, mais en pratique la réalisation de travaux dans les parties communes peut s'avérer délicate » 418 ( * ) . Dans ce contexte, la CRE recommande de réfléchir à la suppression du droit d'opposition pendant 6 mois et d'« introduire à la place l'obligation d'inscrire la demande à l'ordre du jour d'une assemblée générale devant se tenir dans un délai de 4 mois après réception ». L'assemblée générale devrait alors proposer une solution de raccordement, la solution retenue par le demandeur s'imposant à défaut d'une telle proposition. La CRE rappelle aussi la nécessité d'appliquer l'obligation d'inscription à l'ordre du jour des assemblées générales de la question des travaux.
Enfin, on notera que la directive du 30 mai 2018 demande aux États membres de simplifier le déploiement des points de recharge dans les bâtiments mais les laisse libres des modalités de mise en oeuvre de cet objectif 419 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
L'article 24 comporte trois dispositions visant à renforcer le droit à la prise.
La première consiste à étendre ce droit , non plus uniquement aux bâtiments d'habitation, mais à tous les bâtiments, résidentiels et non résidentiels 420 ( * ) . Pour ce faire, le I propose de déplacer les articles dédiés au sein d'une section du code de la construction et de l'habitation comprenant les « dispositions applicables à tous bâtiments » (1° et 4° du I).
Par la modification proposée au 2° du I, justifiée dans l'étude d'impact par l'application du principe d'égalité, le droit à la prise est ouvert aux locataires ou occupants de bonne foi d'une place de parking , même lorsqu'ils ne sont pas locataires ou occupants de bonne foi d'un logement dans l'immeuble.
Les 3° du I et le II permettent d' inclure dans le droit à la prise les parkings extérieurs , en supprimant les termes se référant « à l'intérieur » des bâtiments (à l'article L. 111-6-5 devenu L. 111-3-9), aux places de stationnement « couvertes » et aux installations électriques « intérieures » (art. 24 et 25 de la loi de 1965).
Enfin, le III dispose que l'obligation d'inscrire à l'ordre du jour la question des travaux permettant la recharge électrique des véhicules, telle qu'étendue aux parkings extérieurs par le présent article, s'appliquera aux assemblées générales convoquées dans les trois mois suivant la promulgation de la loi. L'étude d'impact précise que « ce délai est nécessaire pour permettre aux syndics de recueillir les devis correspondants aux travaux à réaliser ».
Compte tenu du changement de périmètre prévu par le texte (inclusion des parkings extérieurs), même les copropriétés qui auraient déjà inscrit cette question à l'ordre du jour devront en toute logique la réexaminer de nouveau. On rappellera cependant que l'obligation concerne uniquement la réalisation de devis et l'inscription à l'ordre du jour de la question du pré-équipement , mais que la décision de réaliser ces travaux de pré-équipement relève d'une décision souveraine de l'assemblée générale 421 ( * ) , prise à la majorité absolue des voix de tous les copropriétaires (art. 25 j de la loi de 1965) 422 ( * ) .
III. La position de votre commission
Votre rapporteur considère que les modifications proposées au présent article sont les bienvenues. Elles permettront d' élargir le champ du droit à la prise et d' inviter les assemblées générales de copropriétaires à se prononcer sur l'opportunité de réaliser, ou non, des travaux de pré-équipement. Il importe en effet de concilier deux droits non moins légitimes : celui du copropriétaire ou du locataire qui souhaiterait installer, à ses frais, une borne de recharge pour son usage personnel, et celui de l'ensemble des copropriétaires de décider de travaux dont le coût serait mis à la charge de la copropriété.
Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements COM-494 et COM-495 de clarification et d'harmonisation rédactionnelles.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 25 (Art. L. 453-1 du code de l'énergie) - Développement du gaz et du biogaz dans les transports
Objet : cet article vise à favoriser l'utilisation du gaz et du biogaz dans le secteur des transports en permettant aux stations de ravitaillement de se raccorder au réseau de transport de gaz naturel et en mettant en place un mécanisme de soutien aux installations de production de biogaz non injecté.
I. Le droit en vigueur
De nombreuses études attestent du rôle que peuvent jouer le gaz naturel véhicule (GNV) et son équivalent renouvelable, le bioGNV obtenu grâce à la méthanisation de déchets organiques (notamment d'origine agricole), dans l'atteinte de plusieurs objectifs de la politique énergétique , qu'il s'agisse de :
- la baisse des émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 et de 75 % en 2050 par rapport à 1990 ; depuis le plan Climat de juillet 2017, c'est même la neutralité carbone qui est visée à l'horizon 2050 (soit une baisse de 87,5 %) ;
- la réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à 2012 ; cet objectif devrait même être porté à 40 % par un projet de loi à venir sur l'énergie ;
- le relèvement de la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % en 2030 dont, à cette échéance, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz ;
- ou encore la contribution à l'atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (Prépa).
Comparé aux carburants issus du pétrole, le GNV permet en effet de réduire fortement les émissions d'oxydes d'azote et de particules fines 423 ( * ) et présente des émissions de gaz à effet de serre a minima équivalentes à celles du diesel, voire moindres selon les études 424 ( * ) . Même s'il reste une énergie fossile, le GNV peut donc constituer un bon carburant de transition en remplacement des produits pétroliers dans la perspective de son verdissement par l'incorporation croissante de bioGNV.
Tout en présentant les mêmes caractéristiques que le GNV en termes d'émissions de polluants atmosphériques, le bioGNV présente quant à lui un bilan carbone très favorable voire proche de la neutralité 425 ( * ) , le volume de CO 2 émis ayant été au préalable absorbé par la matière qui a fermenté.
Des objectifs ambitieux de développement du bioGNV ont été fixés dans la première programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 426 ( * ) : « atteindre 0,7 TWh consommé en 2018 et 2 TWh en 2023, dans la perspective que le bioGNV représente 20 % des consommations de GNV en 2023 , sur des segments complémentaires de ceux des véhicules électriques et des véhicules hybrides rechargeables », tandis que serait visée « une part du parc de poids lourds roulant au GNV de 3% en 2023 et de 10 % en 2030 ».
Le développement du GNV et du bioGNV est aujourd'hui soutenu par une fiscalité favorable qui combine le maintien jusqu'en 2022 d'un faible niveau de taxation (5,80 € de TICPE 427 ( * ) pour 100 m 3 ) et le bénéfice, prorogé jusqu'en 2021, d'un dispositif de suramortissement particulièrement attractif pour l'achat de véhicules utilitaires légers ou de poids lourds fonctionnant au gaz par les entreprises (réduction du résultat imposable de 20 % à 60 % selon la date d'achat et le poids des véhicules concernés 428 ( * ) ).
Même si la part des véhicules lourds roulant au gaz est encore très modeste, le nombre d'immatriculations croît fortement chaque année (575 immatriculations en 2016 contre 289 par exemple un an plus tôt 429 ( * ) ) et les collectivités les intègrent de plus en plus dans leurs flottes de bus ou de bennes à ordures ménagères 430 ( * ) . Sur les 1 300 GWh de gaz naturel comprimé (GNC) 431 ( * ) consommés en France en 2018, les bus représentaient 69 % des consommations , les poids-lourds 19 %, les bennes à ordures 9 % et les véhicules légers (utilitaires compris) seulement 3 %. 8,8 % de ce GNC était du bioGNC 432 ( * ) .
Les infrastructures de ravitaillement en GNV bénéficient par ailleurs d'un soutien direct au travers de l'appel à projets « Solutions intégrées de mobilité GNV » lancé par l'Ademe pour développer les stations en lien avec une flotte de véhicules, à hauteur de 30 millions d'euros 433 ( * ) . Au 25 février 2019, 123 points d'avitaillement en GNV (GNC ou GNL) étaient en service et 72 étaient en projet 434 ( * ) .
En revanche, la production de biogaz n'est aujourd'hui soutenue 435 ( * ) qu'en cas d'injection dans un réseau de gaz naturel . En 2017, 408 GWh de biométhane ont été injectés dans le réseau (soit moins de 1 % des 465 TWh de gaz consommés en France) et le coût du soutien public, destiné à compenser le surcoût du biométhane par rapport au prix moyen du gaz fossile 436 ( * ) , est estimé à 132,1 millions en 2019 437 ( * ) . Malgré un développement rapide, les objectifs fixés dans la première PPE pour 2018 ne seront pas atteints (0,8 TWh contre 1,7 TWh visés) et l'objectif fixé pour 2023 n'en est que plus ambitieux (8 TWh).
Enfin, en vertu de l'article L. 453-1 du code de l'énergie , les stations de ravitaillement en GNV , lorsqu'elles sont situées sur une commune raccordée au réseau de gaz naturel, doivent par priorité se raccorder au réseau de distribution et, par exception, peuvent se raccorder au réseau de transport à deux conditions : lorsque le réseau de distribution ne peut accueillir les volumes de consommation envisagés et sous réserve de l'accord du gestionnaire du réseau de distribution.
II. Le projet de loi initial
Considérant que « le développement des carburants alternatifs et en particulier du GNV/bioGNV représente un levier important pour la transition et la “décarbonation” du secteur des transports », le présent article vise à favoriser le développement du GNV et du bioGNV par deux mesures distinctes .
La première consiste à élargir les possibilités de raccordement des stations de ravitaillement au réseau de transport pour accélérer le maillage du territoire (I du présent article). Par dérogation au principe de raccordement par priorité au réseau de distribution, il est proposé que le raccordement au réseau de transport puisse être autorisé « dans des conditions définies par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie » .
Cette dérogation est justifiée par le fait que, malgré la présence d'un réseau de distribution auquel la station pourrait être raccordée, il peut s'avérer économiquement plus avantageux de se raccorder au réseau de transport dans la mesure où celui-ci admet une pression plus élevée qui permet de diminuer les coûts du poste de compression d'une station 438 ( * ) .
Selon l'étude d'impact, « moins de 5 demandes par an » devraient être formulées pour se raccorder au réseau de transport, ce qui sera donc marginal à l'échelle de l'ensemble des sites 439 ( * ) .
La seconde mesure proposée prévoit d' habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour instaurer un mécanisme de soutien financier au biogaz non injecté dans les réseaux (II du présent article).
L'injection n'est en effet possible que lorsqu'il existe à proximité un réseau capable d'absorber le volume de biogaz produit. Compte tenu du nombre de communes non raccordées à un réseau de gaz naturel (26 000 sur les 36 000 communes françaises) qui concentrent pourtant l'essentiel de la biomasse « méthanisable », le potentiel de biométhane non exploité car non injectable et donc non soutenu est estimé à environ 1 à 2 TWh d'ici 2023 440 ( * ) .
En l'absence de mesures de soutien au biométhane non injecté, le biométhane non injectable est aujourd'hui transporté par camion de l'installation de production vers un point d'injection (on parle d'« injection indirecte portée »), ce qui est bien entendu moins favorable sur le plan environnemental.
Pour inciter à une utilisation directe du biométhane non injectable plutôt qu'à l'injection indirecte portée, il est donc proposé de mettre en place « une compensation tarifaire adaptée [qui] pourrait couvrir l'investissement dans les installations de traitement du biogaz et de logistique dédiée » 441 ( * ) et qui pourrait être attribuée « par un système d'appel d'offres ou par des contrats de gré à gré ».
L'habilitation à légiférer par ordonnance serait accordée pour une durée d'un an et le projet de loi de ratification devrait être déposé sous trois mois.
Selon l'étude d'impact, « le soutien pourrait être réalisé par un système d'appel d'offres ou par des contrats de gré à gré , afin de s'adapter à la spécificité de chaque installation ».
Même s'il variera d'un projet à l'autre, le coût du soutien public serait, selon les études de la filière citées par le Gouvernement dans l'étude d'impact ou en réponse aux questions de votre rapporteur, du même ordre que celui au biométhane injecté (environ 100 euros/MWh) voire légèrement supérieur (120 euros/MWh). La demande de biogaz non injecté atteindrait entre 1 et 2 TWh à l'horizon 2023 , pour un coût global de soutien public de l'ordre de 100 millions d'euros par an à cet horizon.
III. La position de votre commission
Votre commision est favorable aux deux mesures proposées. Même si elle trouvera à s'appliquer à un nombre limité de cas, la possibilité d'un raccordement des stations de GNV au réseau de transport permettra d'accélérer le déploiement des stations . Quant à la mise en place d'un soutien au biogaz non injecté, elle donnera la visibilité nécessaire aux acteurs pour exploiter de nouveaux gisements de biogaz .
Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté :
- un amendement COM-496 pour mieux encadrer les conditions du raccordement des stations au réseau de transport , compte tenu des impacts qu'une telle disposition pourrait avoir sur le niveau des tarifs d'utilisation de réseaux acquittés par les consommateurs de gaz naturel, en rappelant la nécessité d'une pertinence économique et en prévoyant la fixation des conditions génériques à respecter par la CRE, conformément à ses missions ;
- un amendement COM-633 pour introduire directement dans la loi , plutôt que de renvoyer à une ordonnance, les grands principes du soutien public au biogaz non injecté .
Le recours à une législation directe est en effet justifié par l'importance des enjeux économiques, budgétaires et environnementaux et permettra, en supprimant le délai d'habilitation de douze mois, de soutenir plus rapidement les premiers projets .
Ce soutien prendra la forme d'un complément de rémunération versé aux producteurs qui auront été sélectionnés dans le cadre d' appels à projets puis, dans un second temps et lorsque la filière sera plus mature, par des appels d'offres . Dans le cadre des contrats de gré à gré souscrits après appel à projets, la rémunération pourra être ajustée au cours de la vie du contrat en fonction des coûts effectivement constatés.
En revanche, l'attribution d'aides en guichet ouvert n'est manifestement pas adaptée au regard tant de la faible maturité de la filière que de la très grande hétérogénéité des modèles qui pourront émerger (vente à un fournisseur, à un opérateur de recharge, à une station de bioGNV gérée par le producteur lui-même, etc.). Comme indiqué dans l'étude d'impact, il faudra en effet « s'adapter à la spécificité de chaque installation », ce que ne permettrait pas l'attribution d'un soutien uniforme en guichet ouvert.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 25 bis (nouveau) (Art. L. 221-1 du code de l'énergie) - Mobilisation des certificats d'économie d'énergie en faveur de la mobilité propre
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur, entend clarifier les missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité en matière d'études de raccordement afin, en particulier, de faciliter et d'accélérer le déploiement des infrastructures de recharge électrique des véhicules.
I. Le droit en vigueur
Le dispositif des CEE défini aux articles L. 221-1 et suivants du code de l'énergie impose aux vendeurs d'énergie (les « obligés ») des obligations d'économies d'énergie dont ils peuvent s'acquitter soit en réalisant directement ou indirectement des opérations d'économies d'énergie auprès de leurs clients et des autres consommateurs d'énergie (ménages 442 ( * ) , collectivités territoriales ou professionnels), soit en acquérant des CEE auprès d'acteurs dits « éligibles » qui réalisent eux-mêmes des opérations d'économies d'énergie.
Les CEE peuvent être obtenus soit dans le cadre d' opérations standardisées , qui sont détaillées dans le cadre de fiches définies par arrêté, soit par des opérations spécifiques ou en participant à des programmes d'accompagnement validés par l'administration. En fixant des montants forfaitaires d'économies d'énergie pour les opérations les plus fréquentes, les fiches sécurisent les acteurs et les orientent vers les actions sur lesquelles elles portent ; elles ont donc un effet d'entraînement important .
Or, si le catalogue des opérations standardisées comporte déjà 193 fiches, il apparaît que sur les 29 fiches existantes pour le secteur des transports, aucune ne porte sur des enjeux pourtant majeurs tels que le développement d'infrastructures de recharge pour la mobilité propre ou l'acquisition d'autobus ou d'autocars électriques ou roulant au GNV , voire à l'hydrogène. De même, s'il existe aujourd'hui un programme spécifique, baptisé Advenir, d'aides au financement des bornes de recharge, il vise prioritairement le développement des bornes en parking non résidentiel ou en parking résidentiel partagé (avec un objectif de 13 700 nouveaux points de charge) et secondairement l'installation de bornes en voirie (3 000 nouveaux points de charge).
II. Le texte adopté par votre commission
Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-493 portant article additionnel pour flécher davantage les CEE vers le secteur des transports , et ainsi mettre à la disposition des collectivités publiques ou des acteurs privés de nouvelles sources de financement d'actions concourant au développement de la mobilité propre.
Il est précisé, à l'article L. 221-1 du code de l'énergie, que les CEE visent non seulement la baisse globale des consommations d'énergie mais aussi la réduction spécifique des consommations d'énergies fossiles , ce qui facilitera leur attribution, par exemple, dans le cadre de projets de conversions de flottes de bus thermiques en bus électriques ou utilisant des carburants alternatifs.
En explicitant certaines des actions éligibles aux CEE dans le domaine des transports, le dispositif invite le Gouvernement à réaliser de nouvelles fiches d'opérations standardisées sur ces sujets.
Enfin, en mobilisant de nouveaux gisements d'économies d'énergie, ces dispositions contribueront à réduire les tensions actuelles sur le marché des CEE , et donc à diminuer leur impact sur la facture énergétique des ménages .
Dans un contexte marqué à la fois par le doublement des obligations d'économies d'énergie à réaliser entre 2018 et 2020, par la raréfaction des gisements d'économies les plus faciles à réaliser et par la baisse du nombre de délégataires, le prix des CEE, qui se répercute sur la facture des consommateurs et représente déjà 3 % à 4 % des dépenses énergétiques des ménages (soit entre 100 et 150 euros par ménage et par an), ne cesse d'augmenter, témoignant de la difficulté pour les vendeurs d'énergie à remplir leurs obligations.
L'exploration de ces nouveaux gisements est du reste parfaitement cohérente avec les actions mises en oeuvre par le Gouvernement (attribution de nouveaux programmes, bonification des CEE pour le remplacement des vieilles chaudières ou l'isolation des combles ou des planchers ou encore éligibilité des installations classées soumises à quotas carbone dans le cadre du projet de loi « Pacte » 443 ( * ) ).
Le bénéfice pour les ménages sera double : contribuer à la maîtrise du coût des CEE sur leur factures et renforcer l'aide au financement de modes de transports du quotidien plus propres, qu'ils soient individuels ou collectifs, tout en renforçant l'acceptabilité et la notoriété du dispositif.
Votre commission a adopté l'article 25 bis ainsi rédigé.
CHAPITRE III - Dispositions relatives à la promotion des usages propres et à la lutte contre la congestion
Article 26 (article L. 3261-3-1 du code du travail ; article 81 du code général des impôts ; article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) - Forfait mobilités durables
Objet : Cet article permet aux employeurs de prendre en charge tout ou partie des frais engagés par leurs salariés effectuant leurs trajets domicile-travail à vélo ou en covoiturage, sous la forme d'un « forfait mobilités durables ».
I. Le droit en vigueur
Afin d'encourager la pratique du vélo pour les trajets domicile-travail, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 444 ( * ) a instauré une indemnité kilométrique vélo , dont le montant a été fixé, par décret, à 25 centimes d'euro par kilomètre 445 ( * ) .
Au départ obligatoire, cette indemnité a été rendue facultative pour l'employeur par la loi de finances rectificative pour 2015 446 ( * ) .
Par ailleurs, la loi de finances pour 2019 447 ( * ) , a étendu la prise en charge facultative des employeurs aux frais de déplacements effectués par leurs salariés en tant que passagers en covoiturage , sous la forme d'une « indemnité forfaitaire covoiturage ».
L'article L. 3261-3-1 du code du travail dispose ainsi que l'employeur peut prendre en charge « tout ou partie des frais engagés par ses salariés pour leurs déplacements à vélo ou à vélo à assistance électrique entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail, sous la forme d'une "indemnité kilométrique vélo", dont le montant est fixé par décret ou, lorsque les salariés effectuent ces déplacements en tant que passagers en covoiturage, sous la forme d'une "indemnité forfaitaire covoiturage" dont les modalités sont précisées par décret ».
Cette prise en charge s'effectue par accord entre l'employeur et les représentants des organisations syndicales représentatives dans l'entreprise , lorsqu'elles existent, ou par décision unilatérale de l'employeur après consultation du comité social et économique.
Le bénéfice de ces indemnités peut être cumulé avec la prise en charge obligatoire par l'employeur d'une partie 448 ( * ) du prix des titres d'abonnement souscrits par leurs salariés pour leurs déplacements accomplis au moyen de transports publics de personnes ou de services publics de location de vélos, prévue à l'article L. 3261-2 du code du travail, lorsqu'il s'agit de trajets de rabattement vers une gare ou une station 449 ( * ) .
Ces indemnités ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu 450 ( * ) ni aux cotisations sociales 451 ( * ) , dans la limite de 200 euros par an .
II. Le projet de loi initial
Le présent article réécrit les dispositions de l'article L. 3261-3-1 du code du travail en vue de remplacer l'indemnité kilométrique vélo et l'indemnité forfaitaire covoiturage par un « forfait mobilités durables » à compter du 1 er janvier 2020 .
L'article dispose ainsi que « l'employeur peut prendre en charge, dans les conditions prévues pour les frais de carburant par l'article L. 3261-4, tout ou partie des frais engagés par ses salariés se déplaçant entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail avec leur vélo ou vélo à assistances électrique personnel ou en tant que passager en covoiturage sous la forme d'un "forfait mobilités durables" dont les modalités sont fixées par décret. »
Ce forfait ne serait pas cumulable, au titre d'un même mois , avec la prise en charge obligatoire par l'employeur des frais d'abonnement aux transports publics prévue par l'article L. 3261-2 du code du travail et avec la prise en charge facultative des frais de carburant prévue à l'article L. 3261-3 du code du travail 452 ( * ) .
Ce forfait ne serait pas soumis à l'impôt sur le revenu et aux cotisations sociales, dans la limite de 400 euros par an .
III. La position de votre commission
Depuis sa création en 2015, l'indemnité kilométrique vélo (IKV) a été mise en place dans 134 structures publiques ou privées , bénéficiant ainsi à près de 190 000 salariés.
D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, là où elle a été mise en place, la part du vélo dans les déplacements domicile-travail des salariés est passée en moyenne de 3 % à 6 %, et une baisse de 15 % des arrêts maladie a été observée.
Ces résultats rejoignent les constats d'un rapport d'évaluation sur l'indemnité kilométrique vélo de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) 453 ( * ) , qui dressait un bilan positif de ce dispositif, constant que cette incitation financière était un levier pour attirer des nouveaux usagers du vélo.
L'utilisation du vélo pour les trajets domicile-travail présente des bénéfices tant en termes de réduction du trafic routier et de la pollution de l'air, qu'en termes de santé publique .
Le présent article, qui augmente de 200 à 400 euros le montant annuel des frais pouvant être pris en charge par l'employeur, permettra d'encourager la pratique du vélo et du covoiturage, et de favoriser ainsi le report modal et la baisse du trafic routier et des congestions .
Toutefois, votre commission regrette que cet article ne permette pas le cumul entre le forfait mobilités durables et la prise en charge par l'employeur des frais d'abonnement aux transports publics et des frais de carburant.
En effet, certains salariés qui habitent loin de leur lieu de travail peuvent souhaiter utiliser un vélo sur une partie de leur trajet , pour rejoindre une solution de transport public. Par ailleurs, en fonction des saisons, les salariés pourront souhaiter alterner entre l'utilisation d'un vélo, d'un transport en commun ou de leur véhicule personnel . Il est donc nécessaire de permettre aux entreprises qui le souhaitent de proposer une prise en charge complémentaire entre les transports publics et le vélo ou le covoiturage.
Par conséquent, votre commission a autorisé le cumul de ces différentes prises en charge, sans restriction, en adoptant un amendement COM-608 du rapporteur .
À travers cet amendement, votre commission a également souhaité étendre le bénéfice du forfait mobilités durables aux conducteurs dans le cadre d'un covoiturage . Il est en effet important que l'incitation à réaliser un trajet de courte distance en covoiturage concerne non seulement les passagers mais aussi les conducteurs, pour lesquels la prise en charge d'un passager peut représenter une contrainte.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 27 (article L. 229-26 du code de l'environnement ; articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) - Plans d'action de lutte contre la pollution de l'air
Objet : Cet article prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants ou dont le territoire est couvert par un plan de protection de l'atmosphère établissent des plans d'action de lutte contre la pollution de l'air.
I. Le droit en vigueur
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a prévu l'obligation pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existants d'adopter un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) au plus tard le 31 décembre 2016 pour les EPCI regroupant plus de 50 000 habitants , et le 31 décembre 2018 pour ceux de plus de 20 000 habitants.
L'article L. 229-26 du code de l'environnement dispose que ces plans doivent définir :
- des objectifs stratégiques et opérationnels permettant d'atténuer le changement climatique, de le combattre et de s'y adapter ;
- le programme d'actions à réaliser en matière d'efficacité énergétique, de développement des réseaux de distribution d'électricité, de gaz et de chaleur, de production d'énergie renouvelable ou de stockage d'énergie ;
- pour les EPCI dont le territoire est couvert par un plan de protection de l'atmosphère (PPA) 454 ( * ) ou qui sont compétents en matière de lutte contre la pollution de l'air, un programme d'actions permettant de prévenir ou de réduire les émissions de polluants atmosphériques ;
- un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats.
Ces plans sont rendus publics et mis à jour tous les six ans . Ils doivent être compatibles avec les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, ainsi qu'avec les objectifs des plans de protection de l'atmosphère, lorsqu'ils existent.
Pour la région Ile-de-France, les articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales prévoient que la métropole du Grand Paris, de même que les établissements publics territoriaux et la ville de Paris, sont tenus d'élaborer et d'adopter un PCAET 455 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article renforce les obligations des EPCI en matière de lutte contre la pollution de l'air :
- il étend aux EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 100 000 habitants l'obligation, dans le cadre d'un PCAET, de réaliser un plan d'action de lutte contre la pollution de l'air - que leur territoire soit couvert par un PPA ou non - ;
- il prévoit que les plans d'action de lutte contre la pollution de l'air devront permettre d'atteindre, à compter de 2025 et 2030, « des objectifs de réduction des émissions de polluants atmosphériques au moins aussi exigeants que ceux prévus au niveau national [...] » et de « respecter les normes de qualité de l'air dans les délais les plus courts possibles et au plus tard en 2025 ». Si ces objectifs de réduction des polluants ne sont pas atteints aux échéances fixées, ces plans d'action devront être renforcés dans un délai de dix-huit mois ;
- il prévoit que les plans d'action devront comporter une étude portant sur la mise en place d'une zone à faibles émissions (ZFE) , et sur son renforcement progressif en vue de privilégier la circulation des véhicules à zéro émission à partir de 2025.
Afin d'inclure ces nouvelles obligations dans les PCAET existants, l'article prévoit que lorsque ces PCAET ne comportent pas de plan d'action de réduction des émissions de polluants atmosphériques, un tel plan doit être adopté dans un délai d'un an pour la métropole de Lyon et les EPCI sur le territoire desquels les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées et de deux ans pour les autres EPCI .
Les II et III du présent article étendent à la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux et à la ville de Paris l'obligation de réaliser un plan d'action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques.
III. La position de votre commission
Les plans climats-air-énergie territoriaux sont des instruments utiles de pilotage de la politique de transition énergétique dans les territoires .
Toutefois, compte tenu des difficultés à élaborer de tels plans, peu d'EPCI ont respecté l'obligation de les adopter avant le 31 décembre 2018 .
Sur les 734 EPCI de plus de 20 000 habitants tenus par cette obligation, 14 avaient adopté un PCAET au 1 er janvier 2019 . Cependant, d'après le Gouvernement, beaucoup de démarches sont en cours de finalisation, de sorte que les deux tiers des PCAET devraient être approuvés dans les prochains dix-huit mois.
Parmi ces 734 EPCI, 122 EPCI de plus de 100 000 habitants seront concernés par l'obligation de réaliser un plan de lutte contre la pollution de l'air.
Lutter contre la pollution de l'air est un impératif de santé publique , au regard du nombre de décès prématurés et de la morbidité qu'elle engendre. C'est également une obligation qui s'impose à la France dans le cadre de ses engagements européens 456 ( * ) .
Votre commission approuve par conséquent le renforcement des obligations de lutte contre la pollution de l'air prévu par le présent article .
Afin d'éviter une redondance des études sur le territoire francilien, elle a adopté un amendement COM-610 du rapporteur, qui prévoit que les plans d'action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques réalisés par les établissements publics territoriaux ne devront pas comporter d'étude relative à la mise en place d'une zone à faibles émissions . Il paraît plus cohérent que la mise en place d'une ZFE fasse l'objet d'une étude par la métropole du Grand Paris, sur l'ensemble de son ressort territorial, et non par chacun des établissements publics territoriaux.
Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-609 du rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Zones à faibles émissions
Objet : cet article prévoit, d'une part, la mise en place obligatoire de zones à faibles émissions avant le 31 décembre 2020 dans les territoires où les normes de qualité de l'air ne sont pas respectées et, d'autre part, la possibilité pour les services de police et de gendarmerie nationales et les services de police municipale de mettre en oeuvre des dispositifs de contrôle automatisé de ces zones.
I. Le droit en vigueur
1. Les zones à circulation restreinte (ZCR)
La loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 457 ( * ) a donné la possibilité pour les communes et leurs groupements de plus de 100 000 habitants connaissant des dépassements des normes de la qualité de l'air d'expérimenter la mise en place de zones d'action prioritaires pour l'air (ZAPA) en vue de restreindre la circulation des véhicules les plus polluants.
Si plusieurs collectivités ont lancé des études de faisabilité pour la création de ZAPA sur leur territoire, aucune zone n'a finalement été expérimentée .
En vue de faciliter la procédure de mise en place de restrictions de circulation par les collectivités territoriales, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 458 ( * ) a remplacé les ZAPA par des zones à circulation restreinte (ZCR) , en simplifiant les modalités de leur mise en oeuvre.
Les ZCR peuvent être créés dans « les agglomérations et les zones pour lesquelles un plan de protection de l'atmosphère est adopté, en cours d'élaboration ou en cours de révisio n, par le maire ou le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale » 459 ( * ) .
Ces zones sont délimitées par un arrêté qui fixe les mesures de restriction de circulation applicables et détermine les catégories de véhicules concernés, qui font l'objet d'une identification en fonction de leur contribution à la lutte contre la pollution de l'air (vignettes Crit'Air). Ces mesures doivent être cohérentes avec les objectifs de diminution des émissions de polluants fixés par le plan de protection de l'atmosphère.
La création d'une ZCR fait l'objet d'une étude présentant l'objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus 460 ( * ) . Le projet d'arrêté de création de la ZCR et cette étude sont soumis pour avis aux autorités organisatrices des transports, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie, ainsi qu'aux chambres consulaires concernées, puis sont mis à la disposition du public.
Les ZCR doivent faire l'objet d'une évaluation par l'autorité compétente au moins tous les trois ans.
Un décret du 28 juin 2016 461 ( * ) précise les catégories de véhicules dont la circulation dans une zone à circulation restreinte ne peut être interdite 462 ( * ) et prévoit que des dérogations individuelles aux mesures de restriction peuvent être accordées, sur demande des intéressés, et précise le régime des sanctions applicables en cas de non-respect d'une ZCR.
2. Des dépassements des normes de qualité de l'air dans de nombreux territoires
Les valeurs limites de concentrations de polluants atmosphériques, définies au niveau européen 463 ( * ) et transposées en droit interne 464 ( * ) , ne sont pas respectées dans plusieurs zones ( voir infra ).
En raison de ces dépassements, la France est visée au niveau européen par :
- une procédure contentieuse s'agissant du dioxyde d'azote : la Commission européenne a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 11 octobre 2018 pour non-respect des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote dans 13 zones et pour insuffisance des plans d'actions associés ;
- une procédure précontentieuse s'agissant des particules fines PM 10 : la Commission a transmis à la France un avis motivé le 29 avril 2015 pour non-respect des valeurs limites relatives aux PM 10 dans 10 zones et pour insuffisance des plans d'actions associés.
Par ailleurs, dans un arrêt Association Les Amis de la Terre du 12 juillet 2017, le Conseil d'État a jugé que les dispositions européennes relatives au respect des valeurs limites de polluants atmosphériques imposent à l'État une obligation de résultat , et a par conséquent enjoint Gouvernement à prendre « toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre, pour chacune des zones énumérées (...) un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM 10 sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 ».
Zones en contentieux ou en pré-contentieux pour non-respect des normes de qualité de l'air
Source : Ministère de la transition écologique et solidaire
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article modifie l'article L 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales afin de remplacer les zones à circulation restreinte par des zones à faibles émissions (ZFE) , cette terminologie étant plus positive et cohérente avec le terme anglais de « low emission zone ».
Il élargit le champ des territoires pouvant être inclus dans une ZFE au-delà des seuls territoires couverts par un plan de protection de l'atmosphère, puisqu'une ZFE pourra être mise en oeuvre dans toute agglomération de plus de 100 000 habitants .
Par ailleurs, il prévoit l'obligation de mettre en place une ZFE avant le 31 décembre 2020 « lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement ne sont, au regard de critères définis par voie réglementaire, pas respectées de manière régulière sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
La notion de dépassement régulier sera précisée par voie réglementaire. D'après les informations transmises par le ministère de la transition énergétique et solidaire, une fréquence de dépassement pendant une période pluriannuelle sera prise en compte afin d'écarter les zones qui ne font l'objet que d'un dépassement ponctuel. Cette fréquence pourrait être de trois années de dépassement sur les cinq dernières années, ce qui, appliqué sur la période 2013-2017, concernerait l'ensemble des zones concernées par l'arrêt du Conseil d'État et la saisine de la CJUE .
Le I du présent article prévoit également plusieurs mesures visant à simplifier la mise en place des ZFE :
- le projet d'arrêté de création de la ZFE et l'étude qui l'accompagne seront mis à disposition du public et soumis à l'avis des collectivités et acteurs concernés en même temps ;
- les projets de ZFE couvrant le territoire de plusieurs collectivités pourront faire l'objet d'une étude unique et d'une seule procédure de consultation et de mise à disposition du public ;
- les études réalisées préalablement à l'institution d'une ZFE pourront être reprises lorsqu'il est envisagé d'étendre la ZFE à tout ou partie du territoire d'une autre commune ou collectivité territoriale limitrophe , en apportant les éléments de justification et ceux nécessaires à l'actualisation de l'étude initiale ;
- lorsqu'un plan d'action de lutte contre la pollution de l'air adopté dans le cadre d'un plan-climat air-énergie territorial (PCAET) contient une mesure relative à la mise en place d'une ZFE et qu'a été réalisée, à ce titre, une étude de préfiguration relative à la mise en place de cette zone, il ne sera pas nécessaire d'accompagner le projet d'arrêté de création de la ZFE d'une nouvelle étude et de le mettre à consultation des collectivités limitrophes et du public .
Le II du présent article porte sur les modalités de contrôle des ZFE. Il créé un nouvel article L. 2213-4-2 au sein du code général des collectivités territoriales qui permet aux services de police et de gendarmerie nationales et aux services de police municipale de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules , afin de faciliter la constatation des infractions relatives au non-respect des ZFE.
La mise en place de ces dispositifs doit être autorisée par arrêté du préfet de département et, à Paris, du préfet de police . Cette autorisation ne peut être délivrée que si :
- les modalités de contrôle ne conduisent pas à contrôler chaque jour plus de 15 % du nombre moyen journalier de véhicules circulant au sein de la zone ;
- le rapport entre le nombre de dispositifs de contrôle mis en oeuvre au sein de la ZFE et la longueur totale de la voirie publique mesurée en kilomètres n'excède pas 0,025 ;
- les lieux de déploiement n'ont pas pour effet de permettre un contrôle de l'ensemble des véhicules entrant dans la zone à faibles émissions ou dans un espace continu au sein de cette zone.
La demande d'autorisation doit être accompagnée d'une étude de la circulation et de la pollution au sein de la zone permettant d'apprécier le respect de ces conditions.
Les données à caractère personnel collectées peuvent faire l'objet de traitements automatisés , dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Ces traitements peuvent comporter la consultation du fichier des véhicules identifiés au titre de leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique ainsi que des fichiers des véhicules autorisés à circuler sur les voies et espaces concernés. Si ce n'est pas suffisant, le système d'immatriculation des véhicules peut être consulté . Ces consultations sont effectuées immédiatement après la collecte des données signalétiques et ne peuvent avoir pour objet d'identifier le titulaire du certificat du véhicule.
Lorsqu'il est avéré que le véhicule respecte les règles de circulation, les données collectées sont immédiatement détruites . Les données relatives aux véhicules ne respectant pas ces règles peuvent être enregistrées et conservées pour une durée qui ne peut excéder huit jours , sous réserve des besoins d'une procédure pénale.
Les données permettant l'identification du conducteur du véhicule peuvent être communiquées sur demande du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule, du locataire, de l'acquéreur du véhicule, ou du représentant légal de la personne morale détentrice du véhicule, destinataires de l'avis d'amende forfaitaire, ou de l'officier du ministère public en cas de requêtes ou de réclamations.
Seuls les agents de police municipale intervenant sur le territoire d'une ZFE peuvent avoir accès aux données issues des contrôles. Lorsque les dispositifs de contrôle sont mis en oeuvre par l'État, ces agents peuvent également avoir accès à ces données .
Lorsqu'ils sont mis en place par l'État à la demande d'une collectivité territoriale ou d'une EPCI, une convention est conclue entre l'État et cette collectivité ou cet EPCI afin de définir les modalités de mise en oeuvre et de financement de ces dispositifs .
III. La position de votre commission
À ce jour, seules la ville de Paris et les métropoles de Grenoble et de Strasbourg ont mis en place des restrictions de circulation permanentes pour améliorer la qualité de l'air qui s'apparentent à des zones à circulation restreinte.
Quinze collectivités ou groupements de collectivités 465 ( * ) ont signé, le 8 octobre 2018, un engagement avec l'État afin de déployer une ZFE avant la fin de l'année 2020 sur leur territoire .
Cet engagement, qui concerne la quasi-totalité des zones mises en cause dans l'arrêt du Conseil d'État et la procédure contentieuse européenne , trouve sa traduction dans les dispositions du présent article obligeant les collectivités qui connaissent des dépassements des valeurs limites à mettre en place des ZFE d'ici le 31 décembre 2020.
Par ailleurs, douze collectivités supplémentaires ont réalisé ou sont en train de réaliser des études sur la mise en place de ZFE , que ce soit dans le cadre de l'appel à projets « Villes respirables en cinq ans » lancé en 2015 ou en réponse à l'appel à projets « zones à faibles émissions » lancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) en juillet 2018.
Les zones à faibles émissions sont un levier utile pour permettre une réduction rapide des concentrations de polluants atmosphériques dans les territoires pollués . D'après une étude de l'Ademe de 2018, la mise en place de ZFE peut, selon les cas, conduire à une réduction des concentrations dans l'air de dioxyde d'azote et de PM 10 jusqu'à 12 %, et de PM 2,5 jusqu'à 15 % 466 ( * ) .
Territoires engagés à mettre en place une ZFE avant la fin de l'année 2020
Source : Ministère de la transition écologique et solidaire
La mise en place de ZFE doit s'accompagner de dispositifs de contrôle permettant d'en assurer le respect par les automobilistes .
Compte tenu du caractère potentiellement intrusif pour la vie privée des conducteurs des dispositifs de contrôle, il est utile que la loi fixe des plafonds en termes de nombre de véhicules pouvant faire l'objet d'un contrôle au sein d'une ZFE .
Toutefois, les critères retenus par le présent article sont trop restrictifs , et ne permettent pas, en l'état, d'assurer un contrôle efficace de ces zones. Le critère du ratio entre le nombre de dispositifs et la longueur de la voirie en particulier conduit à ne pouvoir mettre en place que 42 points de contrôle à Paris , et environ 24 pour le Grand Lyon, ce qui serait insuffisant pour assurer le respect des ZFE dans ces territoires.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement COM-613 du rapporteur qui supprime ce ratio, et qui porte à 50 % le nombre journalier moyen de véhicules circulant dans la ZFE qui pourront faite l'objet d'un contrôle .
Par ailleurs, comme s'agissant du contrôle des voies réservées prévu par l'article 16, votre commission a adopté des amendements identiques COM-614 et COM-136 rect. du rapporteur et de Mme Françoise Gatel, rapporteure pour avis, qui prévoient que les données issues des contrôles automatisés devront faire l'objet d'un traitement afin de masquer de manière irréversible l'identité des passagers du véhicule et des tiers , étant entendu que l'identité du conducteur doit pouvoir être communiquée afin de permettre au titulaire du certificat d'immatriculation de contester sa responsabilité le cas échéant.
Votre commission a également adopté un amendement COM-615 du rapporteur qui prévoit d'informer le public de la mise en place de dispositifs de contrôle automatisé au moins un mois avant leur déploiement , et un amendement COM-616 du rapporteur qui prévoit que le produit des amendes résultant des infractions relatives au non-respect d'une ZFE est affecté aux communes, lorsque ces dernières ont mis en place, à leurs propres frais, les dispositifs de contrôle de la zone.
Enfin, votre commission a adopté les amendements rédactionnels COM-611 et COM-612 du rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 28 bis (nouveau) (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) - Mutualisation des flottes de véhicules propres
Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, permet aux collectivités et à leurs groupements de mettre à disposition d'autres collectivités les flottes de véhicules à faibles émissions dont elles sont propriétaires.
Afin de permettre la mutualisation d'équipements collectifs entre collectivités territoriales , l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'utilisation de tels équipements par une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte « fait l'objet d'une participation financière au bénéfice de la collectivité territoriale, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte propriétaire de ces équipements ».
Le montant de la participation financière due par la collectivité qui utilise l'équipement est calculé par référence aux frais de fonctionnement de celui-ci, et fait l'objet d'une convention passée avec la collectivité propriétaire de l'équipement. A défaut de signature de cette convention au terme d'un délai d'un an d'utilisation de cet équipement, le propriétaire détermine le montant de cette participation financière, qui constitue une dépense obligatoire pour l'utilisateur.
Afin d'encourager, sur le même modèle, la mutualisation de flottes de véhicules à faibles émissions entre collectivités, votre commission a adopté un amendement COM-617 du rapporteur . Il complète l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux collectivités propriétaires de telles flottes de les mettre à disposition d'autres collectivités , en contrepartie d'une participation financière dont les modalités de calcul seront définies par convention.
Votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé.
Article 28 ter (nouveau) (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Évaluation des nuisances sonores ferroviaires
Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Nathalie Delattre, prévoit que l'évaluation des nuisances sonores générées par les transports ferroviaires prenne en compte des critères de fréquence et d'intensité des bruits, à tout moment de la journée ou de la nuit.
Le code de l'environnement, aux articles L. 571-9 et L. 571-10, prévoit que, lors de la réalisation ou l'aménagement d'infrastructures de transport terrestres, la problématique des nuisances sonores soit prise en compte afin que ces nuisances soient limitées .
S'agissant des infrastructures ferroviaires, des valeurs-limites de niveaux sonores admissibles sont déterminées par l'arrêté du 8 novembre 1999 467 ( * ) , sur la base des indicateurs de bruit moyen « LAeq (6h-22h) », « LAeq (22h-6h) » et « Lden », qui intègrent le nombre de passages de train sur la période considérée et l'intensité de chaque passage.
Cet arrêté prévoit également des dispositions spécifiques aux lignes nouvelles parcourues par des trains à grande vitesse (TGV) à des vitesses supérieures à 250 km/h, pour lesquelles des valeurs limites plus strictes sont définies afin de tenir compte des spécificités de ces infrastructures en termes de nuisances sonores.
Le respect de ces valeurs-limites constitue une obligation de résultat pour le maître d'ouvrage, qui vaut sur toute la durée de vie de l'infrastructure.
Toutefois, s'ils permettent de représenter de manière satisfaisante la gêne de long terme, les indicateurs de bruit moyen sont critiqués quant à leur capacité à représenter les effets de court terme et les gênes liées à des événements sonores de courte durée (pics de bruits lors du passage des trains).
Afin d'évaluer la pertinence de modifier la réglementation applicable à la mesure des nuisances sonores ferroviaires, l'article 36 de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, introduit à l'initiative du Sénat, prévoyait que le Gouvernement remette au Parlement un rapport « présentant et analysant, notamment en termes de coûts, l'intégration d'indicateurs dits "évènementiels" au sein de la réglementation relative aux nuisances sonores des infrastructures ferroviaires et permettant de retranscrire l'exposition de la population à des sources de bruit présentant un caractère évènementiel (pics de bruit) », dans un délai de cinq mois à compter de la promulgation de la loi.
Ce rapport a été transmis au Parlement à la fin du mois de décembre 2018 . Il indique que des expérimentations ont eu lieu pour prendre en compte des indicateurs de pics de bruits mais que ceux-ci conduisent à une grande variabilité de résultats pour un même type de train . Cette variabilité des résultats des mesures pose, selon le rapport, la question de la capacité de ces indicateurs à constituer la base pour l'établissement des valeurs limites réglementaires et qu'il convient par conséquent de clarifier au préalable les méthodologies de mesures .
Toutefois, prenant note du fait que certains pays européens comme l'Espagne, la Norvège ou la Suède prennent en compte des indicateurs de bruit événementiel en complément des indicateurs de bruit moyen, votre commission a adopté un amendement COM-279 de Mme Nathalie Delattre, qui créé un nouvel article L. 571-10-2 dans le code de l'environnement et prévoit que l'évaluation de la mesure des nuisances sonores générées par les trains doit prendre en compte non seulement la fréquence mais aussi l'intensité de ces nuisances , selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État.
Votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi rédigé.
CHAPITRE IV - Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
Article 29 - Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur
Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter notre droit à la réglementation européenne en matière de contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur.
I. Le droit en vigueur
A. Surveillance du marché des véhicules à moteur
Plusieurs règlements européens prévoient le cadre juridique applicable à la surveillance du marché des véhicules à moteur :
- le règlement européen n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles ;
- le règlement européen n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers ;
- le récent règlement européen n° 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE.
Aux termes de ces règlements, la « surveillance du marché » s'entend des opérations effectuées et des mesures prises par les autorités nationales chargées de la surveillance du marché pour garantir que les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques distinctes ainsi que, le cas échéant, les pièces et équipements mis à disposition sur le marché sont conformes aux prescriptions énoncées dans la législation d'harmonisation applicable de l'Union et ne portent pas atteinte à la santé, à la sécurité, à l'environnement ou à tout autre aspect lié à la protection de l'intérêt public .
Ces règlements établissent également des obligations pour les autorités chargées de la surveillance du marché sur le territoire de chaque État membre :
- l'article 7 du règlement n° 167/2013 et l'article 8 du règlement n° 168/2013 prévoient que les autorités chargées de la surveillance du marché effectuent des contrôles documentaires , peuvent exiger la mise à disposition de documentation ou d'informations complémentaires, tiennent dûment compte des éventuels certificats de conformité ;
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Article 7 Mesures de surveillance du marché 1. Pour les véhicules, les systèmes, les composants et les entités techniques réceptionnés par type, les autorités chargées de la surveillance du marché effectuent, à une échelle adéquate, des contrôles documentaires appropriés, en tenant compte des principes établis de l'évaluation des risques, des réclamations et d'autres informations. Les autorités chargées de la surveillance du marché peuvent exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à leur disposition la documentation et les informations qu'elles jugent nécessaires pour mener leurs activités. Les autorités chargées de la surveillance du marché tiennent dûment compte des certificats de conformité, lorsque les opérateurs économiques leur en présentent. 2. Pour les pièces et les équipements autres que ceux visés au paragraphe 1 du présent article, l'article 19, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 765/2008 s'applique dans son intégralité. |
- l'article 6 du règlement n° 2018/858 prévoit que les États membres sont tenus de désigner et de notifier à la Commission européenne une ou deux autorités compétentes en matière de réception et de surveillance du marché (si ces autorités se retrouvent au sein de la même organisation, leurs activités doivent être gérées de manière autonome dans le cadre de structures distinctes) ; ces autorités doivent être autorisées , si nécessaire et de manière justifiée, à pénétrer dans les locaux des opérateurs économiques sur leur territoire et à prélever tout échantillon nécessaire de véhicule, de système, de composant et d'entité technique distincte pour les besoins de la vérification de la conformité.
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Article 6 du règlement
n° 2018/858
1. Les États membres mettent en place ou désignent leurs propres autorités compétentes en matière de réception ainsi que leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché. Les États membres notifient la mise en place ou la désignation de ces autorités à la Commission. Cette notification comprend le nom de ces autorités, leur adresse, y compris leur adresse électronique, et leurs domaines de compétence. La Commission publie sur son site internet la liste et les coordonnées des autorités compétentes en matière de réception et des autorités chargées de la surveillance du marché. Les États membres veillent à ce que leurs propres autorités compétentes en matière de réception et leurs propres autorités chargées de la surveillance du marché adhèrent à une séparation stricte des rôles et des responsabilités et à ce qu'elles fonctionnent indépendamment l'une de l'autre. Ces autorités peuvent se trouver au sein de la même organisation, pour autant que leurs activités soient gérées de manière autonome dans le cadre de structures distinctes. 2. Un État membre dans lequel plusieurs autorités sont responsables de la réception des véhicules, y compris la réception individuelle d'un véhicule, désigne, aux fins de l'article 11 et du respect des obligations énoncées au chapitre XV, l'une d'entre elles comme étant compétente pour accorder des réceptions par type en tant que seule autorité compétente en matière de réception responsable de l'échange d'informations avec les autorités compétentes en matière de réception d'autres États membres. 3. Un État membre dans lequel plusieurs autorités sont chargées de la surveillance du marché désigne, aux fins de l'article 11, l'une d'entre elles en tant que seule autorité chargée de la surveillance du marché responsable de l'échange d'informations avec les autorités chargées de la surveillance du marché d'autres États membres. 4. Les États membres n'autorisent la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service que pour les véhicules, systèmes, composants et entités techniques distinctes qui sont conformes au présent règlement. 5. Les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou empêcher la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service des véhicules, systèmes, composants ou entités techniques distinctes qui sont conformes au présent règlement, sauf dans les cas prévus au chapitre XI. Par dérogation au premier alinéa du présent paragraphe, les États membres peuvent décider de ne pas autoriser la circulation sur route, la mise sur le marché, l'immatriculation ou la mise en service de véhicules qui ont fait l'objet d'une réception par type conformément au présent règlement mais qui dépassent les dimensions, les poids et les charges par essieu harmonisés indiqués à l'annexe I de la directive 96/53/CE du Conseil. 6. Les États membres organisent et réalisent une surveillance du marché et des contrôles pour les véhicules, systèmes, composants et entités techniques distinctes qui entrent sur le marché, conformément au présent règlement et au chapitre III du règlement (CE) n° 765/2008. 7. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir que les autorités chargées de la surveillance du marché sont autorisées, lorsqu'elles le considèrent nécessaire et justifié, à pénétrer dans les locaux des opérateurs économiques sur leur territoire et à prélever tout échantillon nécessaire de véhicule, de système, de composant et d'entité technique distincte pour les besoins de la vérification de la conformité. 8. Les États membres réexaminent et évaluent périodiquement le fonctionnement de leurs activités de réception par type. Ces réexamens et évaluations ont lieu au moins tous les quatre ans et leurs résultats sont communiqués à la Commission et au forum pour l'échange d'informations sur l'application visé à l'article 11 (ci-après dénommé « forum »). Les États membres rendent accessible au public une synthèse des résultats des réexamens et évaluations périodiques. Les États membres rendent compte à la Commission et au forum de la manière dont ils donnent suite à toute recommandation visée à l'article 11, paragraphe 5, émise par le forum. 9. Les États membres réexaminent et évaluent périodiquement le fonctionnement de leurs activités de surveillance du marché. Ces réexamens et évaluations ont lieu au moins tous les quatre ans et leurs résultats sont communiqués à la Commission et au forum. Les États membres rendent accessible au public une synthèse des résultats des réexamens et évaluations périodiques. Les États membres rendent compte à la Commission et au forum de la manière dont ils donnent suite à toute recommandation visée à l'article 11, paragraphe 5, émise par le forum. 10. La Commission peut adopter des actes d'exécution établissant les critères communs applicables au format des rapports résultant des réexamens et évaluations visés aux paragraphes 8 et 9 du présent article. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 83, paragraphe 2. |
B. Surveillance du marché des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers
Le règlement européen n° 2016/1628 du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, modifiant les règlements (UE) n° 1024/2012 et n° 167/2013 et abrogeant la directive 97/68/CE définit des limites d'émissions polluantes pour des moteurs de différentes puissances et visant différentes utilisations sur des engins mobiles non routiers dans le but de réduire progressivement les émissions et d'abandonner petit à petit les équipements dotés des moteurs les plus polluants. Il s'applique depuis le 1 er janvier 2017.
Les engins mobiles non-routiers couvrent une très grande variété d'engins utilisés ailleurs que sur les routes : les petits outils de jardinage comme les tondeuses à gazon, les engins de construction comme les bulldozers, les engins agricoles comme les moissonneuses, les autorails, locomotives et bateaux de navigation intérieure.
En vertu de ce règlement, les États membres doivent désigner une autorité chargée de la surveillance du marché pour les émissions polluantes des moteurs . L'article 7 prévoit que cette dernière peut, dans ce cadre, effectuer des contrôles documentaires et, le cas échéant, des contrôles physiques et de laboratoire des moteurs, sur une échelle suffisante et sur la base d'un pourcentage adéquat d'échantillons. Elle peut aussi exiger des opérateurs économiques qu'ils mettent à sa disposition la documentation et les informations qu'elle juge nécessaires pour mener ses activités.
En outre, les États membres doivent mettre en place un régime de sanctions en cas de violation du règlement, qu'ils doivent notifier à la Commission européenne au plus tard le 7 octobre 2018 .
C. Lutte contre la désactivation des systèmes anti-pollution
L'article L. 318-3 du code de la route prévoit une amende de 7 500 euros en cas de suppression ou de transformation d'un dispositif de maîtrise de la pollution ou même de toute propagande ou publicité de ce type de transformation. C'est la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte qui a défini et sanctionné dans cet article ce qu'on appelle communément le « défapage » (retrait d'un filtre à particules).
L'article prévoit également une peine complémentaire pour les personnes physiques coupables de ce délit qui seront interdites, pendant une durée maximale d'un an, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle ils ont commis cette infraction.
L'étude d'impact annexée au projet de loi fait état d'une forte augmentation du phénomène de désactivation des dispositifs anti-pollution , et notamment des systèmes de réduction catalytique sélective par injection de solution d'urée sur les poids-lourds. D'après les informations transmises à votre rapporteur, hors celles relevées par les forces de l'ordre, « le nombre d'infractions relatives aux défaillances des dispositifs anti-pollution relevées par les contrôleurs sous l'autorité de la ministre des transports est de l'ordre de 500 sur l'année 2018 » .
II. Le projet de loi initial
Le présent article comprend deux habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnance en vertu de l'article 38 de la Constitution et une modification rédactionnelle .
Le I prévoit que le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi pour :
- permettre la recherche, la constatation et la sanction des infractions et manquements à la législation et à la réglementation nationales et européennes ainsi qu'aux actes délégués et aux actes d'exécution de la réglementation européenne applicables à la mise sur le marché des véhicules à moteur et de leurs remorques ainsi qu'aux systèmes, aux composants, aux entités techniques distinctes, aux pièces détachées ainsi qu'aux équipements qui sont destinés à ces véhicules ;
- prévoir les mesures de police administrative destinées à assurer le respect de ces dispositions.
Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance afin qu'elle ne devienne pas caduque.
L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que cette ordonnance devrait habiliter des agents à rechercher et constater des infractions , prévoir les sanctions administratives et pénales en cas de manquement avéré et habiliter le service qui sera chargé de la surveillance de marché à ordonner le paiement d'amende ou des mesures d'interdiction de mise sur le marché voire des mesures de retrait du marché.
D'après les informations transmises à votre rapporteur, cette surveillance sera exercée par un service à compétence nationale créé spécifiquement pour cette activité et qui sera dénommé « Service de surveillance du marché des véhicules » (SSMV) . Ce service aura pour mission d'effectuer des contrôles réguliers.
Toujours d'après les indications du ministère des transports, ce service sera chargé :
« - de définir le plan de contrôle annuel ainsi que tout contrôle supplémentaire nécessaire et d'en assurer l'exécution,
- d'effectuer ou de faire exécuter les contrôles documentaires, les prélèvements, les tests, les analyses, les contrôles physiques, les essais en laboratoire et les essais sur route,
- d'instruire et d'assurer le suivi des plaintes et de toutes les informations concernant des produits mis sur le marché présentant des risques graves pour la sécurité ou l'environnement, compromettant la protection des consommateurs ou non conformes aux prescriptions en matière de réception et prendre les mesures appropriées,
- de publier sur son site internet les informations relatives à un danger identifié par lui, par une autorité de surveillance du marché d'un autre État membre ou par la Commission européenne au sujet de tout véhicule à moteur, remorque, système, composant, entité technique distincte, pièce ou équipement,
- d'établir un rapport annuel d'activité et de le publier sur son site internet.
- d'évaluer au moins tous les quatre ans le fonctionnement de son activité et en communiquer les résultats à la Commission européenne, au forum pour l'échange d'informations sur l'application prévue à l'article 11 du règlement n° 2018/858 susvisé et à toute instance intéressée,
- de développer des activités de veille, d'analyse et de prospective s'inscrivant dans son champ de compétence. »
Il sera également chargé de « renforcer la coordination, la coopération et l'échange d'informations entre les autorités nationales de surveillance du marché, la Commission européenne et les autorités de surveillance du marché des États membres » .
À ce titre, il sera chargé :
« - de participer au forum pour l'échange d'informations sur l'application mentionné à l'article 2 du Règlement (UE) n° 2018/58 ;
- d'échanger avec les autorités de surveillance du marché des États membres ;
- de coopérer avec la Commission européenne lorsque celle-ci effectue les essais et les inspections » .
La loi de finances pour 2018 a prévu 5 millions d'euros , dans le cadre du programme 174, pour ces activités de surveillance de marché, budget qui devrait être, selon le ministère, « pérennisé les années suivantes, voire réévalué à la hausse, compte tenu de l'importance stratégique » de cette activité.
Le II du présent article prévoit que le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi pour :
- permettre la recherche, la constatation et la sanction des infractions et manquements au règlement (UE) n° 2016/1628 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif aux exigences concernant les limites d'émission pour les gaz polluants et les particules polluantes et la réception par type pour les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers, ainsi qu'aux actes délégués et d'exécution adoptés pour son application ;
- prévoir les mesures de police administrative destinées à assurer le respect de ces dispositions.
Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de cette ordonnance.
Pour ce marché des engins mobiles non-routiers, l'autorité de surveillance est le ministère de la transition écologique et solidaire , en charge de l'environnement et des transports, qui pourra, à ce titre, réaliser des contrôles de la réglementation applicable et prendre, le cas échéant des mesures de police administrative et des sanctions appropriées.
Le III modifie l'article L. 130-6 du code de la route afin d'habiliter les contrôleurs des transports terrestres à relever l'infraction prévue à l'article L. 318-3 du code de la route relative à toute action sur des dispositifs anti-pollution afin de renforcer l'application des sanctions.
III. La position de votre commission
Sur les I et II, votre rapporteur regrette, malgré les précisions qui lui ont été transmises, que l'ordonnance et les décrets d'application ne lui aient pas été transmis en amont de l'examen du texte dans la mesure où les règlements de 2013 sont applicables depuis 2016 et le règlement de 2018 le sera au 1 er septembre 2020.
Sur le III, il a été indiqué à votre rapporteur que les fraudeurs utilisaient des techniques complexes, dont la détection pouvait ainsi nécessiter des investigations sophistiquées. Il se réjouit donc de cette mesure utile pour lutter contre ces infractions pénalisantes pour l'environnement et la santé publique.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement COM-553) .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
TITRE IV (division et intitulé supprimés) - Programmation des investissements dans les transports
Article 30 (Supprimé) - Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027
Objet : cet article, supprimé par votre commission et déplacé avant l'article 1 er , prévoit la programmation financière des investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027 et approuve le rapport annexé.
Cet article, déplacé au début du présent projet de loi au sein du nouveau titre Ier A , a été supprimé par l'adoption d'un amendement du rapporteur (COM-551) .
Votre commission a supprimé cet article.
TITRE V - Simplification et mesures diverses
CHAPITRE Ier - Renforcer la sûreté et la sécurité
Article 31 (articles L. 121-3, L. 211-0-1 [nouveau], L. 211-1, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article L. 712-2 du code pénal) - Mesures relatives à la sécurité routière
Objet : cet article comporte plusieurs mesures relatives à la sécurité routière. En premier lieu, il vise à renforcer les sanctions applicables aux agressions contre les examinateurs du permis de conduire. En second lieu, il vise à réprimer l'usage du téléphone tenu en main et à aménager en conséquence les dispositions relatives à la rétention et à la suspension administratives du permis de conduire. En troisième lieu, il vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière administratives des véhicules et à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de simplifier et de moderniser les procédures applicables à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules. En quatrième lieu, il prévoit des mesures relatives à l'accès au système d'immatriculation des véhicules (système européen eCall). Enfin, il comporte plusieurs dispositions relatives à la lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool et après usage de stupéfiants.
I. Le droit en vigueur
Le plan de lutte contre l'insécurité routière annoncé le 9 janvier 2018 par le Premier comporte 18 mesures destinées à lutter contre les comportements dangereux sur la route. L'objet du présent article est de décliner ces mesures sur le plan législatif.
Source : La sécurité routière en France - Bilan de l'accidentalité 2017 (ONISR)
Source : Comité interministériel de la sécurité routière, 2018.
Sanctions à l'encontre des auteurs de violences ou d'outrages envers un inspecteur du permis de conduire et de la sécurité routière
Environ deux millions de candidats sont présentés chaque année (par 13 778 établissements d'enseignements) aux épreuves du permis de conduire, effectuées par 1 275 inspecteurs du permis de conduire et de la sécurité routière (IPCSR).
Depuis 2015, les actes d'agression d'un IPCSR sont en augmentation . Depuis le début de l'année 2018, plus de 30 plaintes ont été recensées pour ces faits, contre 28 pour l'année 2017, 15 en 2016 et 13 en 2015. Pour ces raisons, les neuf demandes de protection fonctionnelle formulées par des IPCSR en 2017 ont toutes fait l'objet d'une décision d'octroi 468 ( * ) . Par ailleurs, le Premier ministre a pris une série de mesures visant à renforcer la protection des IPCSR dans le cadre d'une circulaire du 28 juillet 2017 469 ( * ) .
Actuellement, les violences ou outrages sur un IPCSR sont punis des peines prévues par le chapitre II du titre II du livre II 470 ( * ) et par le chapitre III du titre III du livre IV 471 ( * ) du code pénal . Les sanctions à l'encontre des auteurs de telles infractions sont en outre aggravées lorsque la victime est chargée d'une mission de service public et que l'agression a eu lieu en raison de sa qualité, ce qui est le cas en l'espèce pour les IPCSR 472 ( * ) .
Entre 2012 et 2016, sept condamnations ont été prononcées pour outrage à un IPCSR et le montant moyen des amendes assorties s'élèvent à 386 euros. Sur la même période, trois condamnations ont été prononcées pour des faits de violence , sans incapacité ou suivie d'une incapacité n'excédant pas 8 jours, dont deux ont été assorties d'une peine d'emprisonnement avec sursis total et d'une peine d'amende ferme d'un montant moyen de 800 euros. Une condamnation a été assortie d'un travail d'intérêt général.
Depuis 2003 473 ( * ) , l' article L. 211-1 du code de la route prévoit également que le tribunal peut assortir la condamnation des auteurs de ces infractions d'une peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire pour une durée maximale de trois ans. Cette condamnation est par ailleurs portée à la connaissance du représentant de l'État dans le département concerné.
Toutefois, ainsi que le souligne l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette mesure complémentaire est très rarement prononcée par les juridictions pénales et un seul cas est recensé par le ministère de l'intérieur.
Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite renforcer les dispositions visant à réprimer les outrages et violences commis à l'encontre des IPCSR en modifiant la rédaction de l'article L. 211-1 du code de la route et en créant une mesure administrative permettant, dans l'attente d'un jugement définitif sur l'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire, d'interdire à l'auteur présumé de faits d'outrages ou de violences de se présenter à l'examen du permis de conduire.
Usage du téléphone tenu en main et dispositions applicables à la rétention et à la suspension du permis de conduire
S'agissant de l'usage du téléphone tenu en main , l'Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR) relève qu'environ 1 % des accidents mortels auraient pour cause l'utilisation du téléphone de même que près de 10 % des accidents corporels. Aussi, selon une expertise collective Ifsttar-Inserm, une communication téléphonique multiplie par trois le risque d'accident matériel ou corporel.
Par ailleurs, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les observations des véhicules en circulation de jour ont révélé que 3,1 % des automobilistes , 5,2 % des conducteurs de véhicules utilitaires et 4,9 % des conducteurs de poids lourds observés utilisaient un téléphone tenu en main ou à l'oreille.
Pour les automobilistes, le taux d'usage du téléphone est plus élevé dans les grandes agglomérations (4,3 %) que sur les routes hors agglomération (3,1 %) ou les autoroutes de liaison (1,7 %). L'ONISR estime que 71 % des jeunes téléphonent souvent en conduisant et le téléphone apparaît en 2017 comme un facteur d'accident mortel sur autoroute chez les 18-24 ans.
Le phénomène n'est pas nouveau . Ainsi, la réglementation a été renforcée au cours des vingt dernières années, en lien avec le développement des usages sociétaux et une infraction spécifique liée à l'utilisation du téléphone portable au volant a été créée en 2003, punie d'une contravention de deuxième classe et d'un retrait de deux points du permis de conduire, avant d'être plus sévèrement réprimée en 2012, par la voie d'une amende de quatrième classe (135 euros, minorée à 90 euros) et d'un retrait de trois points du permis de conduire 474 ( * ) . En outre, depuis un décret du 24 juin 2015 475 ( * ) , le « port à l'oreille, par le conducteur d'un véhicule en circulation, de tout dispositif susceptible d'émettre du son, à l'exception des appareils électroniques correcteurs de surdité » est également interdit 476 ( * ) .
Le non-respect de ces dispositions est constaté par procès-verbal après interception par les forces de l'ordre, ainsi que sans interception par l'utilisation de la vidéo-verbalisation et, à l'avenir, d'un système de contrôle automatique 477 ( * ) .
En 2016, ce sont 303 205 infractions qui ont été constatées en matière d'usage du téléphone portable tenu en main, occasionnant le retrait de 909 637 points du permis de conduire. En 2015, ces chiffres s'élevaient respectivement à 343 829 et 956 169.
S'agissant des mesures de rétention et de suspension du permis de conduire , la loi du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d'ordre social 478 ( * ) a introduit une procédure de rétention du permis de conduire au sein du code de la route pour le cas de la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (article L. 224-2). Cette procédure a ensuite été étendue aux cas de refus de se soumettre à un contrôle d'alcool 479 ( * ) , d'excès de vitesse égal ou supérieur à 40 km/h 480 ( * ) , de conduite après usage de stupéfiant 481 ( * ) et aux accidents mortels 482 ( * ) .
Le code de la route permet ainsi de mettre en oeuvre des mesures administratives provisoires , avant toute sanction pénale définitive, afin d' écarter de la route des conducteurs potentiellement dangereux et d'empêcher matériellement la commission de nouvelles infractions.
L'ensemble de ces dispositions sont aujourd'hui inscrites aux articles L. 224-1, L. 224-2 et L. 224-7 dudit code (chapitre IV du titre II du livre II du code de la route).
L'alcool et les stupéfiants sont en effet à l'origine de près du tiers des accidents mortels (19 % pour l'alcool et 9 % pour les stupéfiants). En 2016, 488 personnes ont été tuées dans un accident avec stupéfiants, soit 22 % des personnes tuées dans les accidents mortels (résultats de tests connus). Entre 2010 et 2016, le nombre de personnes tuées dans ces accidents varie autour de 500 par an.
En 2016, la conduite après usage de stupéfiants (ou refus de se soumettre au dépistage) représentait 44 379 infractions , en augmentation de 13 % par rapport à 2015, soit 7,5 % des délits routiers. Elle est par ailleurs en progression constante.
Aussi, afin de tirer les conséquences des annonces du Premier ministre de janvier 2018, le Gouvernement souhaite modifier les articles L. 224-1 et suivants du code de la route .
Immobilisation et mise en fourrière des véhicules
Le chapitre V du titre II du livre III du code de la route prévoit les dispositions applicables à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules.
Les articles L. 325-1 et suivants du même code, issus de la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure 483 ( * ) , permettent aux préfets (ou aux forces de l'ordre par délégation de signature) de procéder, à titre provisoire, à l'immobilisation et à la mise en fourrière d'un véhicule en cas d'infraction au code de la route pour laquelle la peine de confiscation du véhicule est obligatoire. Cette mesure vise à priver immédiatement l'auteur d'une infraction grave au code de la route de la libre disposition de son véhicule pendant une durée maximale de 7 jours 484 ( * ) . Durant ce délai, le procureur de la République se prononce, au titre de ses prérogatives, sur la mise en fourrière judiciaire du véhicule, prolongeant ainsi la durée d'immobilisation en fourrière du véhicule, en vue de permettre au tribunal de statuer par la suite sur sa confiscation.
La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle a par ailleurs étendu l'application de ce dispositif à la contravention de dépassement de 50 km/h ou plus de la vitesse maximale autorisée et ce, sans que la peine de confiscation obligatoire du véhicule ne soit encourue. Cette même loi a cependant supprimé la peine de confiscation obligatoire en cas de conduite sans permis , afin de tirer les conséquences de la création d'amendes forfaitaires délictuelles en la matière 485 ( * ) .
Dans le cadre du plan de renforcement de la sécurité routière, le Gouvernement envisage d'étendre ces procédures à d'autres infractions . Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, environ 250 000 infractions sont potentiellement concernées par l'extension de cette faculté attribuée aux préfets et celle-ci concernerait in fine 10 à 20 % de ces infractions, soit entre 25 000 et 50 000 procédures chaque année.
Ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi, la mise en fourrière vient sanctionner de nombreuses infractions aux règles de la circulation et du stationnement . Elle permet ainsi d'écarter de la route des conducteurs dangereux, à l'origine d'infractions graves, dans le but de préserver la sécurité des usagers de la route, ainsi que la tranquillité, l'esthétique ou l'hygiène publique.
Les particuliers ou conducteurs dont le véhicule a été mis en fourrière doivent s'acquitter des frais afférents auprès du gardien de fourrière (enlèvement, garde), dont les maximas sont prévus par l'arrêté du 14 novembre 2001 modifié et par l'arrêté du 28 novembre 2003 modifié.
Dans le cas d'un véhicule abandonné , les frais d'indemnisation des professionnels responsables de l'enlèvement, de la garde en fourrière et de l'expertise, sont à la charge de l'autorité de fourrière (collectivités territoriales ou État, ce dernier étant l'autorité de fourrière dans près de deux tiers des départements). L'État consacre ainsi 10 millions d'euros par an à cette mission, correspondant à plus de 38 000 véhicules abandonnés par leurs propriétaires pour l'année 2017, dont 1,3 million au titre des frais d'expertise.
Au-delà de l' enjeu financier , les procédures afférentes sont complexes et mobilisent une pluralité d'acteurs (publics ou privés dont les forces de l'ordre, les préfectures, les gardiens de fourrière, les experts en automobile, le service chargé du domaine ou le centre des véhicules hors d'usage - VHU) dans des délais contraints .
La dernière étude de grande ampleur sur la mise en fourrière, réalisée en 2003, soulignait que sur les 495 093 véhicules mis en fourrière cette année-là, 95 006 avaient fait l'objet d'une proposition de classement par un expert en automobile (soit près de 20 % des véhicules concernés). Sur ces véhicules, seuls 799 ont été vendus par le service en charge du domaine, soit 0,16 % du volume total concerné et 91 585 livrés à la destruction (18,5 %).
L'objectif du Gouvernement est d'éviter la remise en circulation de véhicules potentiellement dangereux et de moderniser ces procédures.
Accès au système d'immatriculation des véhicules (eCall)
Depuis le 1 er avril 2018 et dans toute l'Union européenne, un appel d'urgence fondé sur le n° 112 (eCall 112) doit pouvoir être émis depuis tout véhicule léger homologué soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement.
Par ailleurs, l' article L. 330-2 du code de la route fixe la liste limitative des personnes pouvant accéder aux données du Système d'immatriculation des véhicules.
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L'accès au système d'immatriculation des
véhicules
Rapport d'information de M. Benoît
Huré,
Le déploiement du système eCall : un enjeu de sécurité routière mais des données particulièrement sensibles Le déploiement d'un service eCall disponible dans tous les véhicules et dans tous les États membre s 487 ( * ) pour réduire le nombre de personnes tuées sur les routes d'Europe, est l'un des principaux objectifs de l'Union en matière de sécurité routière depuis 2003 . Le lancement et la mise au point de ce dispositif ont pris du temps mais il est opérationnel sur le territoire français, conformément à la décision (UE) n° 585/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Consei l 488 ( * ) . Le règlement délégué (UE) n° 2015/758 fixe les exigences techniques détaillées et les essais pour la réception CE par type de véhicules en ce qui concerne leurs systèmes eCall embarqués fondés sur le numéro 112 et pour la réception CE par type des composants et entités techniques de ces systèmes. Le système doit être embarqué sur tous les véhicules légers homologués depuis le 1er avril 2018 afin de pouvoir émettr e (hors zone blanche) via un système compatible avec le service fourni par le programme Galileo, soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement, en direction d'une plateforme technique qui achemine les données du véhicule et les appel s 489 ( * ) . Il peut également être installé, à l'initiative du propriétaire, sur un véhicule plus ancien. En raison de la sensibilité particulière des données (géolocalisation, conversations dans l'habitacle) et du risque d'atteinte à la vie privée , le dispositif est encadré tant par le règlement délégué que par le règlement général sur la protection des données à caractère personnel (RGPD) entré en vigueur en mai 2018 et la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, dite ePrivacy , qui devrait prochainement être remplacée par un règlemen t 490 ( * ) . |
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Les constructeurs doivent en particulier faire en sorte que les données soient automatiquement et constamment effacées dans la mémoire interne du système eCall embarqué. Seules les trois dernières positions du véhicule peuvent être conservées dans la mesure strictement nécessaire pour préciser la position actuelle du véhicule et la direction suivie au moment de l'évènement. En aucun cas, le système eCall embarqué n'est traçable et ne peut faire l'objet d'une surveillance constante. Les dispositifs embarqués doivent en outre être techniquement protégés, en application du principe de la « prise en compte du respect de la vie privée dès la conception ». La sécurité de ces données, qui continue de soulever des inquiétudes, appelle une vigilance particulière. Elle doit être vérifiée tant au moment de la mise sur le marché du véhicule que dans le cadre de la surveillance du marché des véhicules à moteur. Un accès strictement encadré au système d'immatriculation des véhicules Le système eCall embarqué est un système d'urgence. En France , ces données et appels sont centralisés et traités par un GIE constitué par le syndicat national des sociétés d'assistance (SNSA) avec lequel l'État a signé une convention en 2017, qui couvre l'ensemble du territoire national, conformément à la décision (UE) n° 2014/585 précitée. La plateforme filtre les appels et les redirige après analyse vers les services appropriés (SAMU, police, pompiers, services autoroutiers, dépanneurs...). La plateforme de réception doit donc pouvoir accéder à un nombre minimal de données pour permettre aux services d'urgence d'identifier précisément le véhicule . |
Votre rapporteur partage l'observation de notre collègue Benoît Huré , pour qui la sécurité des données enregistrées par le système eCall embarqué devra faire l'objet de vérifications attentives , en raison de leur caractère particulièrement sensible.
Lutte contre la conduite sous l'emprise de l'alcool par la mise en place de dispositifs d'éthylotest anti-démarrage (EAD)
Aux termes de l' article L. 234-1 du code de la route (chapitre IV du titre III du livre II du code de la route), le délit de conduite en état d'ivresse manifeste ou de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (concentration d'alcool dans le sang supérieure ou égale à 0,8 g/l ou concentration d'alcool dans l'air expiré supérieure ou égale à 0,4 mg/l) est puni de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 euros d'amende .
L' article R. 234-1 du même code prévoit par ailleurs une contravention de la quatrième classe pour le fait de conduire avec une concentration d'alcool dans le sang comprise entre 0,5 et 0,8 g/l.
Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, un conducteur qui a consommé de l'alcool a 8,5 fois plus de risque d'être responsable d'un accident mortel par rapport à un conducteur qui n'a pas bu .
En 2016, selon l'ONISR, 70 000 personnes ont été blessées et 819 personnes ont été tuées dans un accident avec alcool (- 5,4 % par rapport à 2015). Ces dernières représentent 30 % des personnes tuées dans les accidents où l'alcoolémie des conducteurs en cause est connue. De même, sur la période 2012-2016, dans les départements d'outre-mer, 34 % des personnes tuées le sont dans un accident où un conducteur avait un taux d'alcoolémie supérieur ou égal à 0,5 g/l de sang et 36 % avec un conducteur positif aux stupéfiants (contre respectivement 30 % et 22 % en métropole).
L' ordonnance du 22 septembre 2000 portant partie législative du code de la route 491 ( * ) a par ailleurs repris la mesure prévue par la loi du 9 juillet 1970 492 ( * ) s'agissant de l' obligation de détenir un éthylotest dans son véhicule . Cette obligation est aujourd'hui inscrite à l' article L. 234-14 du code de la route .
Dans la continuité de la lutte contre l'alcool, l'utilisation des dispositifs d'éthylotest anti-démarrage (EAD), prévue par le comité interministériel de la sécurité routière en 2015 493 ( * ) , permet d'empêcher la conduite des personnes sous l'empire d'un état alcoolique 494 ( * ) .
A l'heure actuelle, l 'EAD est obligatoire dans tous les transports en commun de personnes depuis le 1 er septembre 2015 .
Par ailleurs, l e législateur a étendu le champ d'application de ce dispositif en 2014 495 ( * ) et 2016 496 ( * ) qui peut désormais être ordonné, en cas de conduite en état alcoolique ou en état d'ivresse et d'homicide ou de blessures involontaires par un conducteur sous l'empire d'un état alcoolique. Il peut également être ordonné à titre de modalité du contrôle judiciaire , ou à titre de peine complémentaire ou alternative à l'emprisonnement et, enfin, comme modalité d'un sursis assorti d'une mise à l'épreuve ou du suivi post-sentenciel.
En outre, en matière administrative, un décret du 17 septembre 2018 497 ( * ) permet à l'autorité préfectorale, dans les cas où une mesure de suspension en lien avec une conduite en état alcoolique est encourue, de prononcer une mesure de restriction du droit de conduire aux seuls véhicules équipés d'un éthylotest anti-démarrage. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise par ailleurs que les commissions médicales du permis de conduire pourront, à compter du 1 er janvier 2019, proposer au préfet qu'une mesure de restriction du même type soit prise, celle-ci étant alors accompagnée d'un suivi médico-psychologique.
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article modifie le code de la route afin d'apporter plusieurs évolutions issues du plan de lutte contre l'insécurité routière de janvier 2018.
Le 1° apporte une modification rédactionnelle à l' article L. 121-3 du code de la route , pour tenir compte de la réforme des tribunaux de grande instance dans le cadre de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ème siècle 498 ( * ) .
Le 2° tend à créer un nouvel article L. 211-0-1 au sein du chapitre I er du titre I er du livre II du même code , définissant une mesure administrative d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire. Sur le fondement d'un dépôt de plainte de la part d'un IPCSR, le préfet pourra ainsi interdire à l'auteur présumé de faits d'outrage ou de violence de se présenter à l'examen du permis de conduire, pour une durée de deux mois dans le premier cas et de six mois dans le second. Ces mesures pourront faire l'objet de recours de droit commun devant les tribunaux administratifs territorialement compétents.
Le 3° modifie l' article L. 211-1 dudit code pour prévoir l'obligation, pour la juridiction, de se prononcer sur l'opportunité et la durée de la peine complémentaire d'interdiction de se présenter à l'examen du permis de conduire.
Les 9° et 10° du présent article constituent des mesures de coordination avec les 2° et 3° du présent article.
Le 4° rédige entièrement l' article L. 224-1 dudit code , relatif à la rétention du permis de conduire, à droit constant à l'exception des modifications décrites ci-après.
En l'espèce, le 4° vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à la rétention du permis de conduire par les officiers et agents de police judiciaire (et leurs adjoints dans certains cas) aux situations liées à l'usage du téléphone tenu en main. Dans ce cadre, la rétention du permis de conduire serait obligatoire en cas d'accidents mortels et en cas d'accidents corporels mais aussi en cas de commission simultanée de l'infraction d'usage du téléphone tenu en main et d'une seconde infraction (respect des vitesses maximales autorisées, règles de croisement, de dépassement, d'intersection et de priorités de passage). La liste des infractions concernées en tant que seconde infraction sera fixée par décret en Conseil d'État 499 ( * ) . Les agents de police judiciaire adjoints sont habilités à constater cette nouvelle infraction d'usage du téléphone tenu en main.
Le 5° rédige entièrement l' article L. 224-2 dudit code , relatif à la suspension du permis de conduire, à droit constant à l'exception des modifications décrites ci-après.
En l'espèce, le 5° prévoit que les préfets pourront prononcer la suspension du permis de conduire dans un délai de 120 heures à compter de la rétention de ce permis, pour les infractions pour lesquelles les vérifications prévues aux articles L. 234-4 à L. 234-6 (conduite sous l'influence de l'alcool) et L. 235-2 du code précité (conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants) doivent être effectuées, afin de tenir compte des contraintes des laboratoires réalisant ces vérifications.
En outre, il vise à allonger de six mois à un an les durées maximales de suspensions administratives du permis de conduire en cas d'accident mortel ou ayant occasionné un dommage corporel, en cas de conduite en état d'ivresse ou sous l'empire d'un état alcoolique, de conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants et de refus de se soumettre aux épreuves de vérifications susmentionnées, afin de lutter plus durement contre ces délits.
Les 6° et 7° procèdent à des mesures de coordination liées aux 4° et 5° du présent article.
Le 8° vise à étendre le champ d'application de l' article L. 224-8 du code précité, qui prévoit que la durée d'une mesure de suspension administrative prise sur le fondement de l' article L. 224- 7 du même code peut être portée à un an, aux infractions en matière de stupéfiants.
Le 17° modifie l'article L. 325-1-2 du code précité. Il vise à étendre le champ d'application des dispositions relatives à la procédure administrative d'immobilisation et de mise en fourrière aux véhicules utilisés dans les délits liés à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (123 000 infractions en 2016) dès la première commission de l'infraction, en cas de conduite en état d'ivresse manifeste (5 500 délits en 2016), à la conduite sans permis (72 000 infractions en 2016), à la conduite après usage de stupéfiant (42 600 infractions en 2016), aux refus de se soumettre aux vérifications permettant d'établir la conduite sous l'empire d'un état alcoolique (3 480 infractions en 2016).
Par cohérence, les points 11° , 12° et 16° modifient les articles L. 234-2, L. 234-8, L. 235-1 et L. 235-3 du code précité . Ils prévoient d'ajouter une peine complémentaire de confiscation non obligatoire du véhicule ayant servi à commettre les infractions de conduite sous l'influence de l'alcool ou après usage de stupéfiants ou aux refus de se soumettre aux vérifications.
Par ailleurs, les 19° et 20° du présent article visent à étendre l'application de l' article L. 325-1-2 du code précité , dans sa rédaction résultant du présent projet de loi, respectivement à la Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
Le II du présent article vise à donner la possibilité aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de constater les infractions assimilées au recel ou voisines de celui-ci dans les conditions prévues aux articles 321-7 et 321-8 du code pénal . Il s'agit en l'espèce d'étendre les pouvoirs des services d'enquête de la DGCCRF s'agissant de la vente de véhicules d'occasion 500 ( * ) .
Le 18° modifie l' article L. 330-2 du code précité afin de permettre aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et aux personnels habilités du GIE SNSA d'accéder, à partir du numéro VIN du véhicule, au système d'immatriculation des véhicules (SIV) pour identifier le véhicule à partir de cinq données, dans le respect du règlement délégué précité UE/2015/758 : la marque, le modèle, la couleur, l'immatriculation et le type d'énergie utilisée.
Les 13° et 15° tendent à modifier les articles L. 234-13, L. 234-14 et L. 234-16 du code précité pour traduire la mesure n° 11 du CISR du 9 janvier 2018. Ainsi, après annulation automatique du permis de conduire et à la date d'obtention d'un nouveau permis de conduire, les conducteurs condamnés pour l'une des infractions prévues aux articles L. 234-1 et L. 234-8 du code de la route, commise en état de récidive au sens de l'article 132-10 du code pénal, pourront voir leur droit à conduire restreint aux seuls véhicules équipés d'un EAD, pour une durée maximale de trois ans. Cette interdiction ne s'appliquera pas si le nouveau permis de conduire a été obtenu plus de trois ans après l'annulation du précédent. Par cohérence, le III du présent article modifie l' article 712-2 du code pénal .
Le 14° vise à supprimer l'obligation de détenir un éthylotest dans son véhicule, prévu à l'article L. 234-14 du code de la route 501 ( * ) .
Le V du présent article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai d'un an, afin de simplifier et moderniser les dispositions applicables aux véhicules en fourrière . L'étude d'impact précise que les articles L. 325-6 et suivants du code de la route seraient modifiés dans le cadre de cette habilitation. Des dispositions adaptées pour les collectivités d'outre-mer seraient également prévues. L'objectif du Gouvernement est d'améliorer la gestion des procédures et de faire diminuer le coût de l'indemnisation des gardiens de fourrière pesant sur les autorités de fourrière (collectivités territoriales et État) en cas d'abandon de véhicules sur les parcs de fourrière. Le Gouvernement envisage également de remplacer, dans le cadre de la procédure d'abandon des véhicules laissés en fourrière, l'intervention de l'expert par la simple prise en compte des données techniques de ces véhicules (date de première immatriculation, caractéristiques techniques) et de leur motif de mise en fourrière.
Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, « la modernisation de la gestion et du suivi des procédures conduirait, entre autres actions, à créer un système d'information qui permettra notamment de mettre en ligne, à destination de leurs propriétaires, les informations sur les véhicules en fourrière, d'alléger les tâches à accomplir pour les forces de l'ordre, en externalisant l'envoi des notifications ou simplifier la procédure de classement des véhicules » 502 ( * ) .
Le dernier alinéa ( alinéa 80 ) du présent article prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance prise en application du V.
Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État considère que les mesures provisoires prévues susceptibles d'être mises en oeuvre pour réprimer des comportements augmentant le risque d'accident ne méconnaissent pas le principe de nécessité et de proportionnalité des peines « eu égard à la gravité des comportements ainsi visés, qui mettent en cause la sécurité des différents usagers de la route de façon immédiate » 503 ( * ) .
III. La position de votre commission
Sur cet article, votre rapporteur a travaillé en lien étroit avec le rapporteur pour avis de la commission des lois Françoise Gatel . Le fruit de ce travail donne lieu à une position commune sur l'ensemble des dispositions de l'article 31, traduite par le dépôt d' amendements identiques .
Ainsi, en premier lieu, votre rapporteur a souhaité réserver à l'autorité judiciaire le soin de sanctionner les agressions contre les examinateurs du permis de conduire
Bien qu'elle déplore, comme le Gouvernement, les actes de violence à l'encontre des examinateurs du permis de conduire et, plus généralement, des personnes chargées d'une mission de service public, votre commission a estimé que ces nouveaux pouvoirs de police administrative confiés aux préfets soulevaient des difficultés d'ordre juridique .
Faire reposer une mesure administrative restrictive de droits sur une simple plainte, qui ne constitue ni un indice de culpabilité, ni un constat d'infractions, apparaît en effet disproportionné au regard de l'objectif poursuivi. En ne précisant ni les critères, ni les éléments de nature à permettre au préfet d'établir la dangerosité de la personne concernée et la menace qu'elle représente pour l'ordre public, les dispositions proposées ne paraissent en effet pas de nature à assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis, au premier rang desquels la liberté d'aller et venir, et sont, dès lors, susceptibles d'être jugées contraires à la Constitution .
Au-delà de ces difficultés juridiques, votre rapporteur s'est interrogée sur la nécessité de légiférer , eu égard à l'ampleur limitée du phénomène.
Certes en augmentation au cours des dernières années, le nombre de plaintes déposées pour des agressions n'en demeure pas moins marginal : 28 plaintes en 2017, 15 en 2016. Le nombre de condamnations est encore plus faible : entre 2012 et 2016, sept condamnations seulement ont été prononcées pour des outrages à l'encontre d'un inspecteur du permis de conduire et trois pour violences. Alors que de nombreux agents publics sont concernés par des agressions et des outrages de la part des administrés, le traitement spécifique accordé aux examinateurs du permis de conduire ne paraît pas, au vu de ces statistiques, se justifier.
Aussi, les amendements identiques COM-497 et COM-137 visent à supprimer les dispositions introduisant une nouvelle mesure d'interdiction administrative de se présenter au permis de conduire et améliore la rédaction des dispositions relatives à la peine complémentaire obligatoire prévue à l'article L. 211-1 du code de la route, dans le respect du principe à valeur constitutionnelle d'individualisation des peines.
En second lieu, les amendements identiques COM-498 et COM-138 adoptés par votre commission visent à corriger une erreur matérielle : à l'alinéa 14, pour préciser que l'état d'ivresse auquel il est fait référence à l'article L. 224-1 sur la rétention du permis de conduire, ne concerne que celui constaté lors de la conduite et à l'alinéa 29, pour retirer la mention de la conduite en état d'ivresse de l'article L. 224-2 sur la suspension du permis, qui s'avère inopérante.
En troisième lieu, outre les amendements rédactionnels COM-518 et COM-519 de son rapporteur, votre commission a adopté les amendements identiques COM-499 et COM-139 visant d'une part, à harmoniser les sanctions applicables au refus de se soumettre aux vérifications de l'état alcoolique avec celles prévues en matière de conduite sous l'emprise d'un état alcoolique ou en état d'ivresse manifeste, en ajoutant la peine complémentaire d'interdiction de conduire sans dispositif homologué d'anti-démarrage par éthylotest électronique et, d'autre part, à clarifier les conditions dans lesquelles une personne condamnée pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique en état de récidive est soumise, à l'issue de sa peine, à un contrôle médical de l'aptitude à conduire, en supprimant la référence à la commission médicale, qui relève du domaine réglementaire.
En quatrième lieu, votre commission a adopté les amendements identiques COM-500 et COM-140 visant à revenir sur l'extension du champ de la procédure administrative d'immobilisation et de mise en fourrière de l'article L. 325-1-2 du code de la route à quatre nouveaux délits (conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise de l'état alcoolique, conduite après usage de stupéfiants, conduite sans permis de conduire), à laquelle procède l'article 31 du projet de loi. Votre commission a en effet considéré que cet élargissement pourrait emporter des conséquences importantes en matière sociale, pour les conducteurs, et en matière opérationnelle, pour les forces de l'ordre, par exemple dans les zones où les réseaux de fourrière sont moins denses et les déplacements plus importants. Au-delà, il sera toujours possible, en application de l'article L. 325-1-1 du code de la route, de faire procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière judiciaires du véhicule, dans le cadre d'une procédure faisant intervenir le procureur de la République.
Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-507 ainsi qu'un amendement COM-516 visant à tenir compte de l'avis n° 2018-16 A/APF du 29 novembre 2018 de l'Assemblée de la Polynésie française, dans lequel cette dernière indique que « le projet de loi d'orientation des mobilités recueille un avis défavorable de l'assemblée de la Polynésie française en raison de l'extension à la Polynésie française sans aucune adaptation de l'article L.325-1-2 du code de la route national ».
Au-delà, en matière de sécurité routière, votre rapporteur a pris connaissance avec inquiétude des chiffres du ministère de l'intérieur concernant la dégradation et la destruction de 60 % des radars automatiques de contrôle de la vitesse, pour un coût total de 510 millions d'euros (80 millions d'euros de réparation et environ 430 millions de manque à gagner). Dans ces conditions, assoir une partie du financement des infrastructures sur les recettes des radars apparaît peu opportun , d'autant plus que la progression des recettes des radars ne constitue pas un objectif d'intérêt général .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) - Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes
Objet : cet article vise à permettre aux exploitants de services de transport public ferroviaires ou guidés de personnes et aux gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs correspondantes de recourir à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs.
I. Le droit en vigueur
Aux termes des articles L. 733-1 (chapitre III « Déminage » du titre III du livre VII) et R. 733-1 du code de la sécurité intérieure , la détection d'explosifs est une des cinq phases d'une opération de déminage et constitue, de même que les activités d'enlèvement, de neutralisation, de stockage et de destruction des explosifs et pièges de guerre, des activités relevant de la seule compétence de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, rattachée au ministre de l'intérieur.
Toutefois, depuis 2010, un régime spécifique a été mis en place dans le secteur de l'aviation civile , sur la base d'un règlement européen complété par la suite 504 ( * ) : une équipe cynotechnique peut ainsi être agréée par le Service technique de l'aviation civile (STAC), service à compétence nationale de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) afin de procéder à la détection d'explosifs 505 ( * ) , en dehors de la présence du public.
Depuis 2016 et en l'absence de règles européennes ou nationales, une expérimentation a été mise en place au sein de la RATP et de la SNCF sur certaines gares du réseau francilien, sous le contrôle et avec l'autorisation de la préfecture de police de Paris, dans le cadre de leur procédure de traitement des colis abandonnés 506 ( * ) .
Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi « ce dispositif a notamment permis de réduire significativement le temps moyen d'arrêt du trafic après découverte d'un colis abandonné », qui serait passé de 52 à 12 minutes à la SNCF et de 45 à 31 minutes à la RATP. Aussi, la SNCF estime que cette mesure a permis d'éviter la suppression de 335 trains en 2017 (sur près de 2 700 trains supprimés au total). Île-de-France Mobilités estime pour sa part que sur les 18 mois de l'expérimentation, 72 heures d'interruption de trafic ont pu être évitées, soit 4 heures par mois environ.
Le ministère de l'intérieur a également indiqué à votre rapporteur que 310 interventions ont eu lieu sur cette période.
À titre de précision, votre rapporteur rappelle que la RATP a choisi de recourir à des prestataires extérieurs 507 ( * ) , tandis que la SNCF a investi dans ses propres équipes cynotechniques 508 ( * ) .
Dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d'État constate « la nécessité de recourir à la loi pour subordonner la possibilité, pour les exploitants de services de transports publics ferroviaires ou guidés de personnes et les gestionnaires des infrastructures de transport et des gares de voyageurs correspondantes, de faire appel à des équipes cynotechniques pour la détection d'explosifs, à la détention par les équipes cynotechniques concernées d'une certification technique propre à cet environnement de travail » 509 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Le premier alinéa tend à insérer un nouvel article L. 1631-5 au sein du chapitre I er « Lutte contre le terrorisme » du titre III « Atteintes à la sécurité ou à la sûreté des transports » du livre VI « Sûreté et sécurité des transports » de la première partie du code des transports.
Le deuxième alinéa dispose que les exploitants de services de transport public collectifs de personnes et les gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs relevant de la deuxième partie du code des transports 510 ( * ) peuvent recourir à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d'explosifs, à condition que ces équipes aient été dûment habilitées à opérer dans ces environnements de travail spécifiques. Cette mesure vise les systèmes de transport de métro , RER et de tramway .
Le troisième alinéa renvoie au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions de délivrance de la certification technique permettant à une équipe cynotechnique d'opérer dans le cadre des transports ferroviaires ou guidés et les mesures transitoires applicables dans l'attente de la certification de ces équipes.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur se félicite du travail accompli en lien avec la rapporteure pour avis de la commission des lois sur ce sujet, qui prolonge celui réalisé en 2016 dans un format associant nos deux commissions par nos collègues Alain Fouché et François Bonhomme et qui avait donné lieu à la publication du rapport Renforcer la sécurité des transports terrestres face à la menace terroriste 511 ( * ) .
Ce travail a permis d 'élaborer une rédaction permettant de sécuriser cette activité au regard de l'interdiction constitutionnelle de délégation à une personne privée de compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits 512 ( * ) . La jurisprudence du Conseil constitutionnel ne s'oppose pas, en effet, à la délégation de missions de sécurité à des personnes privées qui se limiteraient à des « prestations techniques détachables des missions de souveraineté » 513 ( * ) .
Ainsi, les amendements identiques COM-501 de votre rapporteur et COM-141 de la rapporteure pour avis de la commission des lois adoptés par votre commission permettent de mieux encadrer le périmètre d'intervention de ces agents, laissant aux seuls agents publics compétents pour la détection d'explosifs sur la voie publique, le soin de définir plus étroitement la nature des activités susceptibles d'être confiées à des sociétés privées et d'exclure explicitement la possibilité d'exercer cette activité à des fins d'inspection des personnes physiques.
Sur le sujet visé par le présent article, votre rapporteur souligne qu'une réflexion interministérielle, pilotée par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a été initiée en vue de créer, au sein du code de la sécurité intérieure, un cadre juridique général autorisant la délégation à des personnes privées, quel que soit le secteur concerné, d'activités de détection cynotechniques 514 ( * ) .
Au-delà des réserves de principe exprimées par plusieurs acteurs sur la création d'un cadre spécifique au code des transports, qui apparaît pour autant cohérente avec les dispositions d'ores et déjà inscrites au sein de ce code et justifiée par la spécificité des enjeux de sûreté propres à ce secteur d'activités , votre commission a souhaité valider cette mesure. Elle permet, en effet, de donner un cadre légal clair aux activités initiées, à titre expérimental, par la RATP et la SUGE et pourra faire l'objet de modifications lorsque les contours du futur régime général évoqué par le ministère de l'intérieur auront été définis avec plus de précision puis, lors de l'examen du projet de loi visant à créer effectivement ce régime. En l'absence d'indication plus précise sur ce volet, votre commission ne peut laisser les exploitants de services de transport collectif de personnes et les gestionnaires d'infrastructures ou de gares de voyageurs démunis face à la menace terroriste.
Votre rapporteur a également pu prendre connaissance de la partie du rapport public annuel de 2018 de la Cour des comptes consacré aux Activités privées de sécurité : une contribution croissante à la sécurité publique, une régulation insuffisante 515 ( * ) dans laquelle la Cour appelle à un renforcement du pilotage de l'État et souligne une régulation inaboutie du secteur , animée par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Votre rapporteur relève, à cet égard et par comparaison, que le secteur des transports, avec l'antériorité dont dispose la RATP et la SNCF, fait l'objet d'une régulation importante, notamment avec des procédures bien établies et articulées entre les exploitants de services de transport et les forces de l'ordre.
Votre commission souligne la nécessité, pour le Gouvernement, de faire aboutir l'ensemble de ces réflexions et de prendre les mesures nécessaires dans la perspective des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 afin de garantir un haut niveau de sûreté et de sécurité, en tous lieux, à nos concitoyens et à l'ensemble des personnes qui visiteront notre pays à cette occasion.
Enfin, votre rapporteur attire l'attention des ministres concernés sur la nécessité de prendre rapidement les mesures réglementaires prévues afin de sécuriser le cadre d'exercice des équipes cynotechniques qui seront mobilisées.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 32 bis (nouveau) (article L. 2241-2 du code des transports) - Extension du délit de non maintien à disposition d'un agent assermenté, postérieurement à l'information et à la décision de l'officier de police judiciaire en cas d'impossibilité ou de refus du contrevenant de justifier son identité
Objet : cet article, introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi et Sophie Primas, vise à pénaliser la soustraction du contrevenant à l'ordre donné par l'officier de police judiciaire de se tenir à la disposition des agents assermentés de l'exploitant de services de transports ou du gestionnaire d'infrastructures de transport ferroviaire et guidé, soit pour être conduit devant ledit officier soit le temps nécessaire à son arrivée.
Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi et Sophie Primas, par l'adoption des amendements identiques COM-218 rect. et COM-378 rect. bis , l'article 32 bis du projet de loi vise à améliorer la répression des infractions à la police du transport ferroviaire ou guidé, constatées par un agent assermenté du gestionnaire d'infrastructures, de l'exploitant du service de transport ou des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) 516 ( * ) .
L' article 16 de la loi du 22 mars 2016 dite loi « Savary » 517 ( * ) a créé un délit puni de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende pour les contrevenants qui ne respectent pas l'obligation de rester à la disposition des agents assermentés visés aux 3° à 5° de l' article L. 2241-1 du code des transports.
Ces dispositions sont inscrites au même article L. 2241-2 , qui permet de retenir un contrevenant le temps de prévenir un officier de police judiciaire (OPJ). Cette obligation était peu respectée auparavant dans la mesure où elle n'était pas assortie de sanction. Le contrevenant pouvait partir à tout moment sans être sanctionné. Désormais, le fraudeur qui tenterait de s'y soustraire commettrait un délit passible d'une peine de prison ferme.
Toutefois, l'article L. 2241-2 du code des transports ne prévoit aucune sanction en cas de fuite du contrevenant postérieurement à l'ordre donné par l'OPJ de le conduire devant lui ou de le retenir.
Aussi, le présent article vise à étendre les sanctions prévues par l'article L. 2241-2 du code des transports au refus de l'auteur de l'infraction d'obtempérer .
Votre commission a adopté l'article 32 bis ainsi rédigé.
Article 33 (article L. 2251-1-1 du code des transports) - Adaptation du périmètre d'intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
Objet : cet article vise à définir l'organisation de la sûreté et de la sécurité des réseaux de transports collectifs de personnes en Île-de-France, en prévoyant l'établissement d'un monopole du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens sur le réseau souterrain (métro, RER, sans préjudice des compétences de la surveillance générale - SUGE - de la SNCF) et une intervention de ce dernier sur le réseau de surface (bus, tram) à la demande de l'autorité organisatrice de la mobilité.
I. Le droit en vigueur
La sécurité dans les transports
L' article L. 2261-1 du code des transports permet aux exploitants de services de transport ferroviaire ou guidé de se doter de leur propre service de sécurité interne , soumis aux dispositions relatives aux activités privées de sécurité du code de la sécurité intérieure 518 ( * ) .
Sans préjudice des compétences exclusives reconnues par la loi à l'État en matière régalienne, les exploitants sont en effet tenus « d'assurer la sûreté des personnes et des biens transportés conformément aux cahiers des charges fixés par les autorités organisatrices de transport ».
Pour les services de transports collectifs circulant sur le réseau ferré national (RFN) géré par SNCF Réseau, le service de sûreté de la SNCF (la surveillance générale ou « SUGE ») est compétent 519 ( * ) et, en Île-de-France, exerce sa mission principalement dans les services Transilien et RER circulant sur le RFN aux termes de l' article L. 2251-1-1 du même code .
Pour les services de transports collectifs circulant sur le réseau de transport guidé géré par la RATP et les services de transport de surface exploités par la RATP en Île-de-France, aux termes de l' article L. 2251-1-2 dudit code, le groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la RATP assure cette mission, principalement dans le métropolitain, les services RER circulant sur le réseau RATP, les services de tramway et bus exploités par la RATP. Les commandes de prestations de sûreté sont réalisées en interne au sein de la RATP, entre les services d'exploitation et les services de sûreté.
Ce régime spécifique à la police des chemins de fer et à l'Île-de-France résulte initialement de la loi du 15 juillet 1845, modifiée par la loi du 2 janvier 1990.
La loi du 12 juillet 1983 520 ( * ) a créé un cadre global pour la réglementation des activités de sécurité, avec un statut particulier pour les services de sécurité interne de la SNCF et de la RAPT. Ce statut a ensuite été confirmé dans le cadre de la loi du 15 novembre 2001 521 ( * ) relative à la sécurité quotidienne, dont résulte l' article L. 2251-1 du code des transports , qui autorise la SNCF et la RATP à disposer d'un service interne de sécurité. Ces dispositions confient le soin à ces services « dans le cadre d'une mission de prévention, de veiller à la sécurité des personnes et des biens, de protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et de veiller au bon fonctionnement du service ». Les activités de ces services et leurs conditions d'exercice sont régies par le titre V du livre II de la deuxième partie du code des transports et précisées par voie réglementaire 522 ( * ) .
La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire 523 ( * ) a codifié les dispositions relatives à la SUGE de la SNCF et au GPSR de la RATP. Son article 23 prévoit également l'émission, par la SNCF, d'un document de référence et de tarification des prestations de sûreté qu'elle fournit au profit de SNCF Réseau, SNCF Mobilités et de l'ensemble des autres entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national ainsi que de leurs personnels, à leur demande et dans un cadre formalisé.
La loi du 22 mars 2016 524 ( * ) dite loi « Savary » , à laquelle nos commissions des lois et de l'aménagement du territoire et du développement durable ont largement contribué à travers le travail de leurs rapporteurs François Bonhomme et Alain Fouché , dans le prolongement du rapport d'information Renforcer la sécurité des transports terrestres face à la menace terroriste , a introduit des évolutions importantes pour la sûreté dans les transports.
Celle-ci prévoit plusieurs dispositions permettant de mieux prévenir et lutter contre les atteintes graves à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs , parmi lesquelles 525 ( * ) :
- la possibilité, pour les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, de procéder, dans l'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, à l'enregistrement audiovisuel de leurs interventions au moyen de caméras individuelles ;
- l'établissement d'un code de déontologie pour les agents précités 526 ( * ) ;
- l'élargissement des possibilités, pour ces agents, d'exercer leurs missions en dispense du port de la tenue , afin de renforcer l'efficacité des services opérationnels en facilitant la détection des infractions ;
- la réalisation d'une enquête préalable au recrutement et à l'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport en matières dangereuses soumise à l'obligation d'adopter un plan de sûreté ;
- la possibilité pour les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire et certaines catégories d'agents de police judiciaire adjoints de procéder, en vue de prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens, de procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et à leur fouille, avec l'accord du possesseur ou à défaut sur instruction du procureur de la République . Cette possibilité est également ouverte, aux mêmes catégories d'agents, dans le cadre d'une procédure judiciaire, sur réquisitions écrites du procureur de la République, aux fins de recherche et de poursuite des actes de terrorisme ;
- l' obtention de renseignements relatifs aux contrevenants , auprès des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale, sans que le secret professionnel ne puisse être opposé, dans le cadre du recouvrement des sommes dues au titre de la procédure prévue aux articles 529-3 à 529-5 du code de procédure pénale (infractions à la police des services publics de transports terrestres) ;
- les conditions dans lesquelles les communes formant un ensemble d'un seul tenant peuvent autoriser un ou plusieurs agents de police municipale à intervenir sur le territoire de chacune d'entre elles ;
- le renforcement de la lutte contre les violences faites aux femmes dans les transports, avec l'élaboration d'un bilan annuel des atteintes à caractère sexiste, énonçant les actions entreprises pour prévenir et recenser ces atteintes.
La loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique 527 ( * ) a également prévu, en son article 34, les modalités d'articulation des interventions du GPSR et de la SUGE. L' article L. 2251-1-3 du code des transports dispose désormais que, par dérogation aux articles L. 2251-1-1 et L. 2251-1-2, sur les sites d'interconnexion des réseaux de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens , « les agents des services internes de sécurité de ces deux établissements publics peuvent intervenir ponctuellement dans les emprises immobilières et véhicules relevant de la compétence de l'autre service interne de sécurité : 1° Lorsque cette intervention est nécessaire à la constatation d'une infraction mentionnée à l'article L. 2241-1 ; 2° Pour assurer, avec l'autorisation de l'autorité administrative, la mission prévue au deuxième alinéa de l'article L. 2251-1. Ces interventions ne peuvent être réalisées qu'avec l'autorisation conjointe des deux établissements publics ».
Enfin, la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme 528 ( * ) complète, en son article 21 , codifié à l' article L. 2251-4-1 du code des transports , le dispositif introduit par la loi Savary de 2016 sur l'enregistrement audiovisuel des interventions des agents du GPSR et de la SUGE en prévoyant que « lorsque la sécurité des agents est menacée, les images captées et enregistrées au moyen des caméras individuelles peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service interne de sécurité concerné ».
Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des transports en Île-de-France et en l'état actuel du droit, les exploitants de services de transport ferroviaire ou guidé seront tenus soit de recourir aux services internes spécifiques de sécurité de la SNCF ou de la RATP soit de se doter de leur propre service interne de sécurité privée .
Pour rappel, s'agissant du réseau historique actuellement exploité par la RATP, l'ouverture à la concurrence se fera au 1 er janvier 2025 pour le bus, au 1 er janvier 2030 pour le tramway et au 1 er janvier 2040 pour le métro, aux termes de l' article L. 1241-6 du code des transports .
Toutefois, les activités de gestion d'infrastructure, pour les transports guidés (métro, RER) ne sont pas ouvertes à la concurrence et la RATP demeure gestionnaire d'infrastructure sur les réseaux qu'elle gère et devient gestionnaire sur les nouvelles lignes de métro du Grand Paris Express, en vertu de la loi de 2010 relative au Grand Paris 529 ( * ) .
Aussi, compte tenu des caractéristiques du réseau de transport public urbain d'Île-de-France, qui répond aux besoins de mobilité quotidienne de plus de 12 millions d'habitants et présente des caractéristiques particulières ayant des implications en matière de sûreté 530 ( * ) , le Gouvernement souhaite définir un cadre spécifique . En l'absence de dispositif législatif adapté à l'ouverture à la concurrence, l'action en matière de sûreté serait dispersée, sans homogénéité dans l'espace ni continuum dans le temps.
Le groupe de protection et de sécurisation des réseaux de la RATP
Aux termes des articles L. 2241-1 et suivants du code des transports 531 ( * ) , les agents assermentés et missionnés du GPSR 532 ( * ) sont habilités à constater par procès-verbaux certaines infractions contraventionnelles 533 ( * ) et délictuelles 534 ( * ) , à appréhender les marchandises vendues à la sauvette 535 ( * ) et, dans certains cas, à interdire l'accès aux véhicules de transport à des personnes munies d'un titre de transport valide 536 ( * ) . Ils peuvent se voir délivrer une autorisation de port d'arme, par la préfecture de police après enquête administrative approfondie.
En outre, aux termes de l' article L. 2251-9 du code des transports , les agents du GPSR peuvent procéder à l' inspection visuelle des bagages et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille. Ils peuvent également, sous des conditions strictes, procéder à des palpations de sécurité 537 ( * ) .
Ces agents sont soumis aux dispositions des articles L. 612-2 et L. 612-4 du code de la sécurité intérieure s'agissant des incompatibilités fonctionnelles et de certaines interdictions.
L' arrêté du 28 novembre 2016 relatif à la formation des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP précise les compétences que les agents de ces services doivent maîtriser.
En janvier 2018, le GPSR compte 1 300 agents , fonctions support comprises. Le groupe a indiqué procéder à une embauche pour soixante-douze curriculum vitae examinés. Ils interviennent en moins de 10 minutes dans près de 90 % des cas où ils sont sollicités. Ces agents sont, comme les agents de la SUGE mais contrairement aux autres opérateurs de sécurité privée, contrôlé par la sous-direction régionale de police des transports 538 ( * ) .
L'activité du GPSR est importante sur ces réseaux. En particulier, en 2018, le trafic et la consommation de crack ont fait l'objet de 5 390 signalements, contre 602 en 2011, soit une multiplication par 9 . Face à l'ampleur du phénomène, une convention a été signée le 9 novembre 2017 entre la RATP et la préfecture de la région Île-de-France. Un groupe local de traitement de la délinquance (GLTD) a par ailleurs été mis en place à l'initiative du procureur de la République de Paris.
Au-delà, le tableau ci-dessous récapitule les principaux chiffres disponibles pour 2018, s'agissant des incivilités et de la délinquance constatés sur le réseau exploité par la RATP.
Délinquance et incivilités sur le réseau RATP
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2018 |
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Atteintes aux voyageurs |
- violences : 6 153 actes (18/j) dont 74 % commises sur les réseaux ferrés, en hausse de 5 % par rapport à 2017 ; - vols à la tire : 4 111 (12/j), dont 81 % commis sur les réseaux ferrés, en hausse de 5 % par rapport à 2017 ; |
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Atteintes aux agents |
- violences : 1 027 actes recensés, en baisse de 9 % sur un an ; - outrages et menaces : 2 598 actes recensés, chiffres stables. |
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Atteintes aux biens |
- graffitis : 901 constats, en hausse de 2,4 % ; - jets de projectiles : 864 faits constatés, en baisse de 25 % sur un an. |
Source : chiffres RATP 2018.
Enfin, votre rapporteur relève que, dans leur rapport intitulé D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale , les députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue ont souligné que la SUGE et le GPSR constituent des « références en matière de professionnalisme, qui présentent toutes les garanties attendues pour les fonctions qu'ils occupent, et même au-delà ».
II. Le projet de loi initial
Les alinéas 2 à 4 du présent article prévoient que le GPSR de la RATP restera seul chargé d'une mission de prévention de la délinquance et de sûreté dans les emprises des infrastructures du réseau de transport public de personnes souterrain d'Île-de-France et dans les véhicules de transport public de personnes circulant sur ce réseau, y compris après l'ouverture à la concurrence de l'exploitation des lignes .
Toutefois, s'agissant des réseaux de surface , le GPSR sera compétent de droit pour les lignes de tramway et de transport routier régulier ou à la demande exploités par la RATP jusqu'aux échéances prévues par l'article L. 1241-6 du code des transports ( alinéa 5 ) mais son intervention sur les autres réseaux ouverts à la concurrence se ferait uniquement à la demande d'Île-de-France Mobilités, autorité organisatrice de la mobilité en Île-de-France ( alinéa 7 ).
Le sixième alinéa précise que les frais afférents à cette mission, qui sera comptablement séparée des autres missions de la RATP ( alinéa 9 ), seront pris en charge par l'autorité organisatrice de transports Île-de-France Mobilités dans le cadre d'une convention pluriannuelle définissant les objectifs assignés au GPSR et les moyens qui lui sont alloués.
Le huitième alinéa dispose que cette mission s'accomplit dans des conditions objectives et non discriminatoires.
Le dixième alinéa précise que la compétence du GPSR s'exerce sans préjudice des compétences exercées par la SUGE de la SNCF, s'agissant du réseau Transilien et du RER exploité par cette dernière.
Enfin, le onzième alinéa prévoit une entrée en vigueur de l'obligation de séparation comptable définie à l'alinéa 9 au 1 er janvier 2021.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur relève que, dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État souligne que « l'organisation envisagée est destinée à permettre une bonne prise en charge de cette mission compte tenu, d'une part, des caractéristiques du réseau en cause (forte densité, très grande fréquence de passage des véhicules, très grand nombre de voyageurs, dans un espace que son caractère essentiellement souterrain soumet à des risques particuliers), lesquelles rendent nécessaire l'homogénéité et la continuité dans l'espace et dans le temps de cette prise en charge et, d'autre part, du lien nécessaire entre cette mission et la mission de sécurité du réseau souterrain assurée par la RATP en tant que gestionnaire d'infrastructure ».
Par suite, le Conseil d'État considère que « le droit exclusif ainsi conféré au GPSR pour assurer, pour le compte d'Île-de-France Mobilités, la sûreté des transports publics souterrains en Île-de-France est compatible avec les dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il estime en effet que l'activité exercée par le GPSR pour prévenir la délinquance dans l'emprise du réseau souterrain mentionné ci-dessus et dans les véhicules circulant sur ce réseau, se rattache par sa nature, son objet et les règles auxquelles elle est soumise, à l'exercice de prérogatives de puissance publique . Elle ne peut donc être regardée comme étant de nature économique ».
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-509 visant à prévoir l'émission par la RATP d'un document-cadre référençant les tarifs des prestations de sûreté du GPSR , qui donnerait lieu à un avis contraignant de l'autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer). Cette mesure vise à établir un parallélisme des formes avec ce qu'a prévu l' article 23 de la loi de 2014 portant réforme ferroviaire pour la SUGE. La publication de ce document cadre et le contrôle de l'Arafer permettront ainsi de s'assurer que les prestations de sûreté fournies par le GPSR seront établies dans des conditions transparentes, équitables et non discriminatoires. De même, l'Arafer pourra accéder aux informations de RATP qui sont indispensables à l'émission de cet avis. Enfin, les conditions d'établissement de ce document de référence ainsi que les règles encadrant l'élaboration des tarifs ayant vocation à être définies par voie réglementaire, l'amendement renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir, de manière générale, les conditions d'application de l'article L. 2251-1-2.
En outre, votre commission a adopté un amendement COM-545 de son rapporteur, visant à préciser, à droit constant, le lieu d'exercice de la mission des agents du GPSR pour le réseau historique de surface exploité par la RATP.
Enfin, afin de prévoir la possibilité, pour les exploitants de services de transport, de commander directement et de bénéficier de prestations de sûreté fournies par la RATP , dans des conditions transparentes, équitables et non discriminatoires, votre commission a adopté un amendement COM-508 de son rapporteur. Ce dispositif est comparable avec ce qu'a prévu l'article 26 de la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire 539 ( * ) , s'agissant de la SUGE.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33 bis (nouveau) (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) - Localisation des passages à niveau par les GPS
Objet : Cet amendement, introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Jean Sol, prévoit que les fournisseurs de services d'information sur la circulation signalent aux utilisateurs la présence de passages à niveau sur les itinéraires routiers qu'ils empruntent.
Malgré les plans de sécurisation mis en place en 2008 et 2014, et l'inscription des passages à niveau les plus dangereux au programme de sécurisation national (PSN) 540 ( * ) , le nombre de personnes tuées et blessées lors de collisions entre un train et un véhicule est élevé et ne diminue pas .
En moyenne, chaque, année, une centaine de collisions se produisent aux passages à niveau . En 2017, 107 collisions ont eu lieu, et ont provoqué 42 décès et 15 blessés graves.
Les comportements des automobilistes appellent une attention particulière, en ce qu'ils constituent une cause importante d'accidents.
Par conséquent, afin d'améliorer l'information des usagers de la route sur la présence de passages à niveau , votre commission a adopté un amendement COM-408 de M. Jean Sol qui insère un nouvel article L. 1115-3-1 dans le code des transports afin de prévoir :
- que le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire rend gratuitement accessibles les données relatives à la localisation des passages à niveau situés sur son réseau , par l'intermédiaire du point d'accès national aux données (PAN) ;
- que les fournisseurs de services d'information sur la circulation, c'est-à-dire les opérateurs de GPS, fournissent aux usagers de la route les informations relatives à la localisation des passages à niveau .
Il s'agit donc d'informer les conducteurs de la traversée prochaine d'un passage à niveau afin qu'ils accroissent leur vigilance .
Votre commission a adopté l'article 33 bis ainsi rédigé.
Article 33 ter (nouveau) (article L. 3117-1 [nouveau] du code des transports) - Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif
Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Jean Sol, prévoit que les véhicules de transport collectif de personnes doivent être équipés de dispositifs permettant de signaler la présence des passages à niveau sur l'itinéraire qu'ils empruntent.
Les transports publics collectifs de personnes sont particulièrement exposés aux risques d'accidents aux passages à niveaux , du fait de leur taille et de leur inertie. Les accidents impliquant ces véhicules sont également les plus mortels.
Afin de lutter contre l'accidentalité aux passages à niveau, votre commission a adopté un amendement COM-409 de M. Jean Sol, qui insère un nouvel article L. 3117-1 dans le code des transports et prévoit que les véhicules utilisés dans le cadre de l'exécution de service public collectif de personnes doivent être équipés d'un dispositif d'information sur la circulation permettant de signaler la présence des passages à niveau sur l'itinéraire qu'ils empruntent .
Il vise à accroître la vigilance des conducteurs à l'approche des passages à niveau.
Cet amendement est complémentaire avec l'amendement COM-408 541 ( * ) , puisque l'obligation prévue pourra être satisfaite dès lors que les autobus et les autocars seront équipés de GPS signalant la localisation des passages à niveau .
Votre commission a adopté l'article 33 ter ainsi rédigé.
Article 33 quater (nouveau) (article L. 1614-1 du code des transports) - Diagnostics de sécurité des passages à niveau
Objet : Cet article, inséré par votre commission à l'initiative de notre collègue Jean Sol, prévoit que les gestionnaires de voirie réalisent, en coordination avec SNCF Réseau, des diagnostics de sécurité routière des passages à niveau situés sur leur réseau.
La France compte environ 15 000 passages à niveau , dont 0,4 % se situent sur des routes nationales, 31,4 % sur des routes départementales et 68,2 % sur des voies communales.
Les passages à niveau sont au croisement du domaine public routier 542 ( * ) et du domaine ferroviaire 543 ( * ) .
Comme le rappelle une note d'information du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), « en pratique, sur un passage à niveau, la limite entre le domaine routier et le domaine ferroviaire n'est pas toujours évidente. On prend, par défaut, le prolongement des barrières, des feux R24 ou de la signalisation de position » 544 ( * ) .
Ainsi, l'entretien de la signalisation routière aux passages à niveau « avancée » incombe au gestionnaire routier , et celui de la signalisation « de position » est à la charge du gestionnaire ferroviaire.
De même, les opérations de sécurisation de la chaussée en amont du passage à niveau (signalisation, visibilité des équipements du passage à niveau, lisibilité du passage à niveau en approche) relèvent du gestionnaire routier.
Limite entre les domaines routier et ferroviaire
Source : Cerema
Afin de renforcer la sécurité des passages à niveau, votre commission a adopté un amendement COM-411 de M. Jean Sol , qui prévoit que les gestionnaire de voirie, en coordination avec le gestionnaire d'infrastructure ferroviaire, réalisent, mettent à jour et publient « un diagnostic de sécurité routière des passages à niveau ouverts au trafic automobile situés à l'intersection du réseau dont [ils ont] la charge et du réseau ferré national ».
Ce diagnostic doit permettre d'identifier les facteurs de risques et aménagements de sécurisation nécessaires à réaliser sur les passages à niveau , en fonction de leur configuration, de leurs conditions d'approche, de leur visibilité et plus globalement de la façon dont ils s'insèrent dans l'environnement.
Votre commission a adopté l'article 33 quater ainsi rédigé.
Article 34 - Adaptation du droit applicable aux installations à câbles et simplification du droit applicable aux remontées mécaniques situées pour partie dans les zones de montagne
Objet : cet article vise à autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance et dans un délai de douze mois, une série de mesures destinées à simplifier et adapter le droit applicable aux transports par câbles (téléphériques, funiculaires, et tout autre engin à câbles porteurs ou tracteurs).
I. Le droit en vigueur
À l'heure actuelle, les règles régissant la sécurité des installations à câbles sont partagées entre le code du tourisme 545 ( * ) , s'agissant des installations répondant à la définition d'une remontée mécanique située en zone de montagne, conformément à l'article L. 1251-2 du code des transports, et le code des transports 546 ( * ) , pour les installations implantées hors zone de montagne.
Dans les zones de montagne , définies à l'article 3 de la loi « montagne » du 9 janvier 1985 547 ( * ) comme celles caractérisées par « des handicaps significatifs entraînant des conditions de vie plus difficiles et restreignant l'exercice de certaines activités économiques », le décret n° 2016-29 du 19 septembre 2016 dit « système de gestion de la sécurité » (SGS) fixe les règles applicables aux remontées mécaniques ainsi qu'aux tapis roulant de station de montagne 548 ( * ) . En complément, le code de l'urbanisme précise les règles relatives aux autorisations avant exécution de travaux et mise en exploitation 549 ( * ) . Ces dernières années, les dispositions inscrites au sein du code du tourisme ont fait l'objet de modifications par voie d'ordonnance et par le biais de la loi « montagne II » du 28 décembre 2016 550 ( * ) .
En dehors des zones de montagne et, pour un nombre croissant de projets, dans des zones urbaines , la sécurité des transports par câble est précisée par le code des transports, dans ses dimensions d'aménagement et de mise en service. Le décret n° 2017-440 du 30 mars 2017 dit « STPG » précise les règles relatives à la sécurité de ces transports publics guidés.
L'intervention du règlement 2016/424 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux installations à câbles et abrogeant la directive 2000/9/CE, bien que d'applicabilité directe 551 ( * ) , impose toutefois une modification de ces régimes .
Ce règlement, qui s'applique à l'ensemble des États membres depuis le 21 avril 2018 , a pour objet d'établir les règles relatives à la mise à disposition sur le marché et à la libre circulation des sous-systèmes et composants de sécurité destinés aux installations à câbles et contient les règles relatives à la conception, à la construction et à la mise en service des nouvelles installations à câbles 552 ( * ) .
En l'état actuel du droit, de nombreuses dispositions du code des transports, auxquelles le code du tourisme renvoie, sont applicables aux remontées mécaniques de montagne. À l'inverse, les installations à câbles privées et celles situées dans les établissements recevant du public ou dans les parcs de loisirs ne sont pas concernées par ces textes .
De même, l'étude d'impact annexée au projet de loi fait état du cas hybride des installations à câbles situées à la fois en zone de montagne et en zone urbaine , auxquelles devraient s'appliquer le double régime prévu par le code des transports et le code du tourisme, avec une « articulation potentiellement difficile à trouver dans la mesure où les autorités compétentes, les délais d'instruction et les missions des organismes d'évaluation de la sécurité ne sont pas identiques ».
Au regard du développement récent des projets d'installations à câbles en milieu urbain , à l'instar des 12 projets actuellement à l'étude en Île-de-France, à Grenoble, à Toulouse, à Orléans ou encore à Saint-Denis de La Réunion, la définition d'un corpus juridique adapté aux caractéristiques topographiques de ces zones semble nécessaire .
Aussi, le Gouvernement souhaite, en premier lieu, étendre les procédures existantes (autorisation de construction, de modification et mise en service) en matière d'installations à câbles à l'ensemble des installations répondant à la définition du règlement européen 553 ( * ) , y compris les installations privées et celles situées dans les établissements recevant du public. En second lieu, il souhaite adapter les procédures de déclaration et d'évaluation de la conformité des sous-systèmes et des composants de sécurité en ajoutant une procédure de marquage CE et en harmonisant les terminologies utilisées.
II. Le projet de loi initial
Le premier alinéa du présent article précise la durée pendant laquelle le Gouvernement pourrait être habilité à légiférer dans les domaines visés au sein du code des transports et du code du tourisme, c'est-à-dire douze mois en l'espèce. Ce délai expirera le dernier jour du douzième mois à compter de la publication de la présente loi.
Le deuxième alinéa définit le premier objet de l'habilitation demandée, à savoir l'adaptation du droit applicable aux installations à câbles pour tirer les conséquences de l'intervention du règlement 2016/424 précité. Cette disposition couvre l'ensemble du droit applicable aux installations à câbles devant être mis en cohérence et en conformité avec les règles techniques européennes.
Le troisième alinéa précise le second objet de l'habilitation demandée à savoir le traitement du cas spécifique des remontées mécaniques situées pour partie dans des zones de montagnes et pour partie en milieu urbain , afin de leur appliquer les seules dispositions prévues par le code des transports.
Un dispositif réglementaire devra intervenir en complément, pour préciser l'application de ces règles et notamment traiter la question des zonages (montagne, urbain, mixte).
Enfin, le dernier alinéa du présent article précise qu'un projet de loi de ratification devra être déposé dans un délai expirant le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance.
III. La position de votre commission
Votre commission attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas sur-transposer le règlement 2016/424 du 9 mars 2016 , en particulier s'agissant du régime des installations privées et de celles situées dans les établissements recevant du public comme les parcs de loisirs, puisque le législateur européen a clairement exclu les « matériels spécifiques implantés ou mobiles destinés exclusivement aux loisirs et au divertissement et non utilisés comme moyens de transport pour les personnes » .
Au-delà de cette considération technique, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-506 .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE II - Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial
Article 35 (articles L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) - Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes
Objet : cet article vise à réaffirmer la possibilité, pour les grands ports maritimes, de conclure des conventions d'occupation domaniale pour l'exploitation technique et commerciale de leurs terminaux, en prévoyant des dérogations aux règles de droit commun du code général de la propriété des personnes publiques, afin de créer un chaînage vertueux pour l'entretien et le développement des infrastructures portuaires.
I. Le droit en vigueur
Les conventions de terminal, outil de droit domanial au service de l'activité portuaire
Les terminaux portuaires , c'est-à-dire les infrastructures servant au débarquement et à l'embarquement des marchandises, sont essentiels à l'activité portuaire.
Parmi les soixante-six ports de commerce que compte la France à l'heure actuelle, les douze ports « étatiques », également appelés grands ports maritimes 554 ( * ) (GPM) , sont concernés par les dispositions du présent article : il s'agit des sept GPM de métropole (Marseille - Fos, Le Havre, Dunkerque, Nantes - Saint-Nazaire, Rouen, Bordeaux et La Rochelle), des quatre GPM des territoires d'outre-mer (La Réunion, Guyane, Guadeloupe, Martinique) et du port d'intérêt national de Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'activité économique des GPM représente plus de 15 milliards d'euros de richesse produite par an 555 ( * ) , 268,1 millions de tonnes , soit une part de marché de 13,2 % du trafic total des ports européens et près de 180 000 emplois portuaires et industriels .
Instituée en 1999 556 ( * ) , la convention de terminal est définie comme le contrat par lequel un grand port maritime confie à une personne privée la gestion et l'exploitation d'un terminal portuaire après une procédure de sélection transparente et non discriminatoire 557 ( * ) .
La sous-section 1 « Terminaux » de la section 5 du chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie de la partie réglementaire du code des transports précise le régime applicable à ces conventions.
L' article R. 5312-84 du même code dispose ainsi que « sans préjudice des dispositions des articles 7, 8 et 9 de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, les conventions de terminal sont conclues à l'issue d'une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire .
Ces conventions qui valent autorisation d'occuper le domaine public sont passées avec le ou les opérateurs retenus. Elles portent sur l'exploitation et, le cas échéant, la réalisation d'un terminal comprenant les outillages et les aménagements nécessaires aux opérations de débarquement, d'embarquement, de manutention et de stockage liés aux navires. Elles peuvent aussi comprendre la réalisation de quais ou d'appontements pour ce terminal. Elles peuvent prévoir des objectifs de développement du trafic et des sanctions , pouvant aller jusqu'à la résiliation sans indemnité de la convention, dans le cas où ces objectifs ne seraient pas atteints. Des indicateurs de suivi permettent de définir si les objectifs fixés sont atteints ».
La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a procédé à une refonte de l'organisation de la manutention dans les GPM métropolitains, en prévoyant l'unification de la manutention dite « horizontale » assurée par les dockers employés par les entreprises de manutention et de la manutention dite « verticale » , opérée par les agents des ports affectés aux portiques et aux grues. Conséquence de cette nouvelle organisation du travail de manutention portuaire, le commandement des terminaux a été unifié et il a été procédé au transfert des outillages et des personnels (grutiers, portiqueurs et mécaniciens conducteurs d'engins) des établissements portuaires vers les entreprises de manutention, à travers les conventions de terminal , valant autorisation d'occuper le domaine public, établies entre ces opérateurs 558 ( * ) .
Ainsi, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les terminaux portuaires sont aujourd'hui exploités par des manutentionnaires appartenant généralement à des grands groupes privés (Bolloré ports, Sea Invest etc.) ou des groupes de manutention liés à des armateurs), présents dans plusieurs ports. Leurs clients sont les compagnies de transport maritimes (CMA/CGM, MAERSK, MSC, etc.), acteurs économiques également majeurs.
Si la doctrine a peu étudié la nature juridique des conventions de terminal, celle-ci soulève cependant des débats importants depuis sa création.
Dans une chronique de jurisprudence administrative publiée en 2011 à l'AJDA, Xavier Domino indiquait que « la grille de distinction entre convention d'occupation et délégation de service public (était) donc maintenant non seulement bien établie sur le plan théorique, mais aussi bien rôdée sur un plan opérationnel : tout n'est pas dans tout, et l'existence, dans le paysage du domaine, d'activités d'intérêt général ne saurait à elle seule contaminer la nature de contrats qui ne relèvent par ailleurs pas de la logique des délégations de service public ».
Au-delà, il résulte d'une jurisprudence constante que la satisfaction d'un besoin de la personne publique doit s'inscrire dans le droit de la commande publique , qu'il s'agisse de marchés publics ou de concessions 559 ( * ) .
D'ailleurs, la Cour de justice de l'Union européenne et le Conseil d'État jugent qu'une autorisation allouée dans le cadre d'une valorisation du domaine public n'a pas pour objet de satisfaire un besoin de la personne publique (CJUE, 14 juillet 2016, aff. C-458/14, Promoimpresa Srl ) 560 ( * ) .
Le droit des concessions, en phase de stabilisation
Depuis la création des conventions de terminal, outil au service de l'activité portuaire, le droit de la commande publique a connu de nombreuses évolutions . Ainsi, la directive 2014/23/CE sur l'attribution de contrats de concession 561 ( * ) unifie et harmonise le droit applicable aux contrats de concession de travaux ou de services au sens du droit de l'Union européenne.
L' ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession 562 ( * ) , prise pour sa transposition, précise le nouveau régime applicable aux contrats de concessions de services ou de travaux passés par des personnes morales de droit public (critère organique régissant la définition des pouvoirs adjudicateurs et des entités adjudicatrices), sans distinction du caractère public ou privé des services et travaux qu'elle régit (critère matériel) 564 ( * ) .
L' article 5 de l'ordonnance du 29 janvier 2016 précitée, futur article L. 1121-1 du code de la commande publique , dispose que « les contrats de concession sont les contrats conclus par écrit, par lesquels une ou plusieurs autorités concédantes soumises à la présente ordonnance confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service , en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix ».
L' article 32 de l'ordonnance précitée, futur article L. 3114-6 du même code , précise que le contrat de concession doit déterminer « les tarifs à la charge des usagers » de l'infrastructure ou du service, ainsi que les paramètres qui déterminent l'évolution de ces tarifs.
L' article 53 de l'ordonnance précitée, futur article L. 2196-2 du même code , dispose que « l'acheteur rend accessibles sous un format ouvert et librement réutilisable les données essentielles du marché, hormis celles dont la divulgation méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 2132-1 565 ( * ) ou serait contraire à l'ordre public ».
Au-delà de ces dispositions techniques, votre rapporteur rappelle que le considérant 15 de la directive de 2014, dénué de valeur juridique au demeurant, faisait état d'un régime spécial pour les ports maritimes, permettant d'envisager la conclusion de conventions de terminal ayant pour seul objet l'occupation du domaine public. Il précise à cet égard : « certains accords dont l'objet est le droit, pour un opérateur économique d'exploiter certains domaines publics ou ressources publiques, en droit privé ou public, tels que des biens fonciers ou des biens publics, en particulier dans le secteur des ports maritimes , des ports intérieurs ou des aéroports, par lesquels l'État ou le pouvoir adjudicateur ou l'entité adjudicatrice fixe uniquement les conditions générales d'utilisation des domaines ou ressources en question, sans acquisition de travaux ou services spécifiques, ne devraient pas être qualifiés de concessions au sens de la présente directive . C'est habituellement le cas des baux immobiliers publics ou des baux fonciers, qui contiennent généralement des conditions applicables à l'entrée en possession du preneur, à l'usage auquel le bien est destiné, aux obligations du bailleur et du preneur relatives à l'entretien du bien, à la durée du bail et à la restitution de la possession au bailleur, à la location et aux frais accessoires à charge du preneur ».
En outre, l' article 10-8 de la directive de 2014 précitée précise en son point a) que le régime des concessions n'est pas applicable à « l'acquisition ou la location, quelles qu'en soient les modalités financières, de terrains, de bâtiments existants ou d'autres bien immeubles ou qui concernent des droits sur ces biens ».
Votre rapporteur rappelle également que notre collègue député européen Philippe Juvin , rapporteur de la directive précitée, a attiré l'attention de nombreux parlementaires français sur l'intention du législateur européen lors de l'édiction de ces dispositions : « nous avons souhaité exclure du champ d'application de la directive les activités des opérateurs économiques exploitant les terminaux des ports maritimes [...] Il y a eu de très nombreux débats entre la Commission, le Conseil et le Parlement à l'époque pour discuter de ces affaires. L'unanimité des représentants du Parlement et du Conseil en trilogue a confirmé cette appréciation » 566 ( * ) .
En février 2017, une décision du Conseil d'État a cependant créé une forte incertitude doublée d'une insécurité juridique quant à la possibilité, pour les GPM, de continuer à conclure des conventions de terminal dans le cadre actuel .
Dans cette décision rendue à l'occasion d'un différend contractuel relatif à la procédure de passation d'un contrat conclu par le GPM de Bordeaux (référé précontractuel), le Conseil d'État a procédé à la requalification d'une convention de terminal en concession de service .
Le considérant 9 de cette décision indique en effet : « Considérant que la convention de terminal conclue dans le cadre des dispositions de l'article R. 5312-84 du code des transports entre le GPMB et la société Europorte confie à cette dernière le soin de réaliser les investissements nécessaires, d'assurer la pérennité de l'exploitation et de permettre le développement de l'activité sur le site du Verdon ; qu'à cette fin, la société s'engage à investir sur le terminal, à construire et entretenir les équipements, bâtiments, outillages et terre-pleins nécessaires au maintien et au développement de l'activité portuaire, à assurer l'exploitation technique et commerciale du terminal en ayant la responsabilité des opérations de débarquement, d'embarquement, de manutention et de stockage des conteneurs et autres marchandises ; que cette exploitation donne lieu au versement au GPMB d'une redevance composée d'une part fixe et d'une part variable indexée sur le trafic réalisé ; qu'en contrepartie, la société attributaire se voit mettre à disposition les terrains et ouvrages nécessaires et reconnaître le droit d'exploiter le terminal, le GPMB s'engageant à assurer l'entretien des infrastructures ; qu'alors même que l'article R. 5312-84 du code des transports dispose que les conventions de terminal valent autorisation d'occuper le domaine public, la convention litigieuse doit, compte tenu des engagements réciproques des parties, être regardée non comme une simple convention d'occupation du domaine public mais comme un contrat administratif conclu pour répondre aux besoins du GPMB qui, en application de l'article L. 5312-2 du code des transports, a en charge non seulement la gestion et la valorisation du domaine dont il est propriétaire ou qui lui est affecté, mais aussi la construction et l'entretien de l'infrastructure portuaire, ainsi que l'aménagement et la gestion des zones industrielles ou logistiques liées à l'activité portuaire, sans pouvoir en principe, en vertu de la loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, assurer lui-même l'exploitation des outillages portuaires de manutention ; que cette convention de terminal conclue le 19 décembre 2014 avec la société Europorte a ainsi pour objet principal l'exécution, pour les besoins du GPMB, d'une prestation de services rémunérée par une contrepartie économique constituée d'un droit d'exploitation, et qui transfère au cocontractant le risque d'exploitation ; qu'elle revêt pour ces motifs le caractère d'une concession de services au sens et pour l'application de l'article 5 de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession ; qu'elle est, par suite, au nombre des contrats visés à l'article L. 551-1 du code de justice administrative et relevant de la compétence du juge du référé contractuel ».
Sur ce point, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que « le terminal du Verdon qui avait fait l'objet de la décision du 14 février 2017 concernait une situation particulière , portant sur une infrastructure nouvelle, devant conduire à une réorganisation de l'implantation des activités de manutention sur le site du grand port maritime de Bordeaux, ce qui impliquait que le port fixe des objectifs précis et exerce, à titre exceptionnel, un contrôle sur la gestion du terminal. Cette situation n'est pas représentative du rôle habituel du grand port maritime vis-à-vis des opérateurs économiques ».
Dès lors, à travers le présent article, le Gouvernement souhaite sécuriser la possibilité, pour les GPM, de conclure des conventions de terminal pour la gestion et l'exploitation des terminaux portuaires tout en clarifiant les cas dans lesquels le GPM devra recourir à un contrat de concession de services.
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article tend à insérer un nouvel article L. 5312-14-1 au sein de la section 3 « Exploitation » du chapitre II du titre I er du livre III de la cinquième partie du code des transports.
Le deuxième alinéa prévoit que les conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes pour la réalisation de leurs missions sont des conventions d'occupation du domaine public relevant du régime général de l'utilisation du domaine public, sous réserve des dispositions spéciales prévues au second paragraphe du nouvel article L. 5312-14-1 du code précité.
Le troisième alinéa dispose que ces conventions de terminal peuvent prévoir une part dégressive au sein de la redevance due par l'exploitant, en fonction du trafic ou de la performance environnementale de la chaîne de transport, par dérogation à l' article L. 2125-3 de code de la propriété des personnes publiques .
Le quatrième alinéa dispose que ces conventions peuvent également prévoir, à leur échéance, les conditions d'acquisition, par le grand port maritime, des ouvrages, constructions, installations et biens réalisés ou acquis par le cocontractant afin de pouvoir les mettre à disposition ou les céder à un autre cocontractant ou, le cas échéant, de permettre leur exploitation directement par le grand port maritime, à titre exceptionnel et après accord de l'autorité administrative compétente et si le projet stratégique du grand port maritime le prévoit. Cette disposition constitue une dérogation à l' article L. 2122-9 du code précité de la propriété des personnes publiques .
Le cinquième alinéa prévoit le cas où une convention de terminal aurait pour objet l'exécution d'une prestation de services au profit d'un grand port maritime. Dans ce cas et par exception au deuxième alinéa du présent article, ce contrat relèverait du régime des concessions déterminé par l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, à l'exception de certaines dispositions en matière de tarifs (article 32 de l'ordonnance) et de transparence des données de la concession (articles 53 et 53-1 de la même ordonnance) et du décret n° 2016-86 du 1 er février 2016 relatif aux contrats de concession.
Le II vise à insérer un « notamment » à l'article L. 5312-18 du code des transports, qui prévoit que des décrets en Conseil d'Etat déterminent les modalités d'application du chapitre II relatif aux GPM, au sein du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code des transports, pour faire apparaître la nécessité de prendre un nouveau décret en Conseil d'État afin de tirer les conséquences du cadre rénové des conventions de terminal.
Le III tend à insérer un 5° bis après le 5° de l'article L. 5713-1-1 du code des transports, à titre de coordination pour les ports maritimes relevant de l'État situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion.
Enfin, le IV précise les mesures de coordination à prendre au sein de l'article 9 de la loi de 2008 portant réforme portuaire, pour tirer les conséquences des dispositions introduites dans le code des transports par le présent article.
Dans son avis 567 ( * ) , le Conseil d'État « admet que la combinaison des dispositions de l'article L. 5312-2 du code des transports , qui définissent les missions des grands ports maritimes en y incluant « la réalisation, l'exploitation et l'entretien des accès maritimes » (1°), avec celles de l'article 5312-4 du même code , qui prévoient qu'ils ne peuvent en principe exploiter eux-mêmes « les outillages utilisés pour les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de stockage liés aux navires » permet d'envisager la conclusion de conventions ayant pour seul objet l'exploitation des terminaux portuaires sans induire l'acquisition de travaux ou de services spécifiques destinés à répondre à des besoins du grand port , donc sans impliquer systématiquement une qualification de concession de services au sens de l'ordonnance du 29 janvier 2016 ».
En outre, il estime que « les dispositions dérogatoires aux règles du code général de la propriété des personnes publiques [...] d'une part ne méconnaissent pas les dispositions de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession, d'autre part, n'exposent pas en tant que telles ces conventions à une requalification en concession de services. Ces dispositions dérogatoires ont en effet vocation à permettre à l'autorité domaniale de renforcer l'attractivité du port concerné et de s'assurer de la prise en compte de considérations d'intérêt général, sans interférer avec la gestion des installations par l'exploitant ».
Enfin, le Conseil d'État considère que « la dérogation à certaines dispositions à certaines dispositions de l'ordonnance du 29 janvier 2016 ne pose pas de difficultés dès lors que les dispositions en cause n'ont pas été prises pour la transposition de la directive 2014/23/UE. En revanche, il estime que les dispositions prévues dans le projet du Gouvernement ouvrant une possibilité de rachat des biens de l'exploitant en fin de concession sont inutiles dès lors que ne se trouvant pas, par hypothèse, dans le cadre d'une concession de service public, aucun des biens de l'exploitant ne peut être regardé comme un bien de retour au sens de la répartition en trois catégories des biens affectés à une concession ».
III. La position de votre commission
Ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi, la majorité des contrats passés par les ports (à la fois en bord à quai ou sans bord à quai) sont des autorisations ou des conventions d'occupation temporaires (AOT ou COT), selon les grands ports maritimes, entre 700 et 1000. Les autres contrats sont passés sous forme de conventions de terminal , conformément aux dispositions entrées en vigueur en 2008, selon les grands ports maritimes entre 10 et 15, certaines répondant aux critères de la convention requalifiée en concession de service par la décision du Conseil d'État du 14 février 2017 Société de Manutention portuaire d'Aquitaine.
Sur ces dispositions, votre rapporteur a travaillé en collaboration avec le rapporteur pour avis de la commission des lois , Françoise Gatel , qui s'est saisie pour avis de cet article au titre de la compétence de la commission des lois s'agissant des règles applicables à la commande publique et à la domanialité publique.
Ainsi que l'a noté Françoise Gatel dans son avis rendu sur le présent projet de loi et compte tenu de la décision précitée du Conseil d'État, « le présent article ne peut donc que clarifier la frontière existant entre convention de terminal et concession , mais ne peut pas la déplacer. Toute tentative du législateur tendant à soustraire au droit de la commande publique une convention qui répond matériellement aux critères fixés par le droit européen serait vaine, une loi de « camouflage » étant alors écartée par le juge qui resterait libre de requalifier la convention en cause ».
Interrogé par votre rapporteur, le ministère des transports précise par ailleurs que « le choix du régime dépend de l'existence d'un besoin exprimé par le port et de son degré d'implication dans le projet . Dans tous les cas, le contenu du contrat constitue l'élément déterminant pour la qualification de son régime juridique » 568 ( * ) .
Dans un contexte de concurrence forte entre les ports européens, y compris dans la perspective du retrait du Royaume-Uni de l'Union, votre rapporteur est particulièrement soucieux de préserver l'attractivité portuaire française et de renforcer la compétitivité des GPM , enjeux récemment soulignés par le président Hervé Maurey et notre collègue Michel Vaspart , dans leur rapport d'information La compétitivité des ports français à l'horizon 2020 : l'urgence d'une stratégie 569 ( * ) .
Toute disposition législative ayant pour effet de dégrader ces éléments auraient des conséquences négatives à terme pour la France, de nature à peser sur sa capacité à attirer de nouveaux volumes de trafic et à développer les infrastructures portuaires (outillages, connexions intermodales) nécessaires à la connexion à la fluidité du transport de marchandises.
Dès lors, votre commission n'a pas adopté, suivant l'avis de son rapporteur, l'ensemble des amendements allant au-delà de cadre, proposés par nos collègues.
Aussi, en dehors de l' amendement rédactionnel COM-504 de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements identiques COM-503, COM-142 de la rapporteure pour avis de la commission des lois et COM-227 de notre collègue Michel Vaspart visant à améliorer la rédaction des alinéas 4 et 5 du présent article. Le dispositif de ces amendements vise en premier lieu, à adapter la rédaction de la « clause de retour » prévue à l'alinéa 4 pour les conventions de terminal portuaire aux droits dont dispose le cocontractant sur les immeubles qu'il a érigés sur le domaine public. Il vise également à préciser que cette « clause de retour » ne peut pas permettre de contourner les règles de la commande publique. La rédaction initiale du projet de loi ne permettait pas de distinguer d'une part, le régime des immeubles construits sur le domaine public, sur lesquels le cocontractant de l'administration dispose de droits réels et, d'autre part, le régime des biens meubles, sur lesquels le cocontractant dispose d'un droit de propriété . En second lieu, il vise à permettre le recours aux concessions de travaux en plus des concessions de services dans l'hypothèse où le grand port maritime ne peut pas recourir à une convention de terminal. Cette option n'avait pas été inscrite dans le projet de loi car elle ne correspond pas aux cas les plus couramment rencontrés par les grands ports maritimes. Il semble cependant dommageable de les priver d'un tel outil, même pour une utilisation marginale. Enfin, il vise à substituer les références du nouveau code de la commande publique à celles de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession qui sera abrogée au 1 er avril prochain.
Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-226 de notre collègue Michel Vaspart, qui introduit une précision au sein de l'article L. 5312-11, qui régit les fonctions et attributions de la commission des investissements constituée au sein du conseil de développement de chaque grands ports maritimes (GPM), tels qu'ils résultent de la réforme portuaire de 2008. Compte tenu du caractère dérogatoire et spécifique du recours à la concession pour les GPM et du besoin de concertation dans la gestion et la gouvernance des GPM que Michel Vaspart et le président Maurey ont récemment évoqués dans leur rapport précité sur la compétitivité des ports maritimes, cet amendement vise à prévoir un avis de la commission des investissements de chaque GPM sur la décision de ce dernier de recourir à une procédure de passation de contrat de concession .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) - Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe
Objet : cet article tend d'une part à ratifier l'ordonnance du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe (SCSNE) et, d'autre part, à autoriser le Gouvernement à prendre par la voie d'une nouvelle ordonnance, des dispositions visant à la transformation de cet établissement public national en établissement public local et ayant pour objet de faciliter la réalisation de cette infrastructure.
I. Le droit en vigueur
Le Canal Seine-Nord Europe est un projet ancien dont la mise en oeuvre a fait l'objet de nombreuses évolutions et auquel la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable accorde une attention particulière. En décembre 2017, elle avait ainsi organisé une table ronde en commission sur ce sujet 570 ( * ) .
L'article 7 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques 571 ( * ) a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi ayant pour objet la création d'un établissement public , associant notamment des représentants de l'État, d'établissements publics de l'État et de collectivités territoriales participant au financement du projet, aux fins de réalisation d'une infrastructure fluviale ».
Un délai de 9 mois à compter du 6 août 2015 était accordé au Gouvernement pour prendre ladite ordonnance. Celle-ci est parue au Journal officiel du 22 avril 2016 572 ( * ) . Le 27 avril 2017, afin de prévenir la caducité de l'ordonnance précitée, un projet de loi de ratification avait été déposé 573 ( * ) .
L' article 1 er de l'ordonnance du 21 avril 2016 institue une société de projet « Société du Canal Seine-Nord Europe » (SCSNE), sous la forme d'un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC), placé sous la tutelle du ministre chargé des transports.
La mission assignée à la SCSNE consiste en la réalisation d'un canal à grand gabarit de 107 kilomètres, reliant les bassins de la Seine et de l'Oise au réseau européen à grand gabarit . Elle est, en outre, chargée du développement économique des territoires concernés par l'infrastructure. À cette fin, elle pourra notamment assurer la maîtrise d'ouvrage de la section située en aval du canal (Creil-Compiègne), en lien avec l'État, et conclure des contrats territoriaux avec les collectivités territoriales.
Source : Société du Canal Seine-Nord Europe.
La société de projet sera dissoute à l'achèvement complet et à la réception des travaux prévus ; VNF sera subrogé à l'établissement (article 16 de l'ordonnance précitée).
Selon plusieurs estimations, le Canal Seine-Nord Europe pourrait créer 10 000 emplois directs et indirects par année de chantier. À l'horizon 2050, ce sont potentiellement près de 50 000 emplois qui pourraient être créés ou maintenus grâce aux nouvelles activités économiques assises sur les quatre plateformes multimodales et aux ports intérieurs.
Le chapitre II de l'ordonnance précitée et ses articles 2 à 4 portent sur l'organisation et le fonctionnement de la SCSNE, administrée par un directoire composé de trois membres , qui exercent leurs fonctions sous le contrôle d'un conseil de surveillance . Ce dernier comprend d'une part, des représentants de l'État (pour moitié), et d'autre part, un représentant de VNF, une personnalité qualifiée, un député et un sénateur ainsi que des élus des collectivités territoriales 574 ( * ) . Son président est choisi parmi les membres représentant les territoires : il s'agit en l'occurrence de M. Xavier Bertrand, président de la région des Hauts-de-France . Le conseil de surveillance est assisté par un comité stratégique 575 ( * ) , comprenant des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière de transport fluvial ou d'aménagement sur le territoire desquels est situé le canal, ainsi que deux députés et sénateurs, des représentants des chambres consulaires, des organisations professionnelles et syndicales concernées et de représentations d'associations de protection de l'environnement.
Le chapitre III de l'ordonnance et ses articles 5 à 7 fixent les ressources de la SCSNE. Un protocole de financement , signé entre l'État, les collectivités territoriales intéressées et VNF, doit être signé afin de préciser leurs conditions de participation. Dans le cadre de ses missions, la SCSNE peut bénéficier de dotations (financières ou en nature), subventions , avances, fonds de concours ou participations apportées par l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs groupements, l'Union européenne ou toute autre personne. Elle peut également bénéficier des produits des redevances domaniales dues pour l'occupation des biens et ouvrages immobiliers qui lui sont confiés ou dont elle dispose, des produits de l'aliénation des biens meubles et immeubles qu'elle possède, des redevances et produits pour services rendus , des dons et legs et de toute autre redevance ou taxe créée ou affectée à son profit par les textes législatifs ou réglementaires ainsi que toute autre recette autorisée par les lois et règlements . En outre, l' article 7 complète l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales pour préciser que « les collectivités territoriales et leurs groupements bénéficient également des attributions du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre des subventions d'équipement versées à l'établissement public « Société du Canal Seine-Nord Europe » pour les dépenses réelles d'investissement que celui-ci effectue ».
Enfin, le chapitre IV et ses articles 8 à 14 traitent de la réalisation et de la gestion du canal, en particulier des liens entre la SCSNE et VNF. La SCSNE peut ainsi acquérir tout type de bien pour le compte de l'État, y compris par voie d'expropriation. En tant que maître d'ouvrage du projet, la SCSNE peut, par une procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence, confier à VNF des mandats de maîtrise d'ouvrage « pour des opérations emportant modification du réseau fluvial existant géré par Voies navigables de France ou intervention sur ce réseau, dont la maîtrise d'ouvrage ne peut, pour des raisons techniques, être confiée qu'au gestionnaire de l'infrastructure » (article 12). En outre, le personnel de VNF affecté à la réalisation de l'infrastructure est mis « à disposition de l'établissement public Société du Canal Seine-Nord Europe jusqu'à sa dissolution ». Cette mise à disposition est encadrée par des dispositions relatives au prêt de main-d'oeuvre tel que régi par le code du travail, avec des adaptations. En outre, dans des conditions de droit commun, le personnel de VNF affecté au projet peut être transféré à la SCSNE. Une compensation de la part de la SCSNE auprès de VNF est également prévue (article 13).
Depuis la publication de cette ordonnance, plusieurs évènements sont intervenus. Le 13 mars 2017 , un protocole de financement et de gouvernance a été signé entre l'État et les collectivités territoriales. Selon l'estimation réalisée par Voies navigables de France (VNF) dans le cadre d ce protocole, le coût du projet avoisine les 5 milliards d'euros (en euros courants) dont 1,9 milliard financé par l'Union européenne (soit 40 % du coût total), 1 milliard provenant de subventions de l'État, 1 milliard des collectivités territoriales et 600 000 millions financés par emprunt 576 ( * ) .
Après une pause importante dans la mise en oeuvre du projet, source d'incertitudes, le Premier ministre a indiqué, par lettre en date du 2 octobre 2017, qu'il était favorable à une régionalisation de la gouvernance de la société de projet, proposée par les collectivités territoriales, et qu'il souhaitait remplacer la participation de l'État par un emprunt de la société de projet, qui serait remboursé par l'affectation d'une part d'une « taxe nationale à assiette locale ». Chacun peut mesurer la précision de cette assertion, de même que sa sensibilité politique.
Afin de tirer les conséquences de ces évènements, le Gouvernement souhaite apporter des modifications à l'ordonnance du 21 avril 2016, qui devront être précisées par voie réglementaire.
Dans son avis, le Conseil d'État considère que « ces évolutions n'exigent pas la création d'un nouvel établissement public local , auquel seraient transférés les personnels, biens, droits et obligations de l'établissement public national actuel, mais qu'elles peuvent être apportées par une simple modification des statuts de cet établissement » 577 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
En premier lieu, le I du présent article tend à ratifier l'ordonnance du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe .
En second lieu, le II vise à habiliter le Gouvernement, pour une durée de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, à prendre toute mesure relevant du domaine de la loi pour apporter plusieurs modifications à l'ordonnance du 21 avril 2016.
Le 1° du II précise qu'il s'agit de modifier les statuts de l'établissement public national créé par cette ordonnance afin de le transformer en établissement public local « doté d'un organe délibérant comprenant des représentants des collectivités territoriales finançant le projet, de l'État et de Voies navigables de France » et de favoriser l'équilibre financier de cet établissement .
Le 2° du II dispose que cette nouvelle ordonnance devra apporter des compléments à l'ordonnance du 21 avril 2016 s'agissant des relations entre la SCNSE et VNF .
Le 3° du II vise à adapter les règles applicables à la SCSNE en matière de domanialité publique et de maîtrise foncière des terrains acquis par voie d'expropriation , l'objectif étant de permettre la valorisation des parcelles et terrains qui bordent le canal et de mettre en place des plateformes multimodales adaptées au trafic et aux activités économiques.
Le dernier alinéa du présent article précise que le projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance .
III. La position de votre commission
En dehors de quelques précisions rédactionnelles ( amendement COM-505 ), votre commission a souhaité valider cette seconde étape de la création du Canal Seine-Nord Europe, infrastructure qu'elle considère comme essentielle pour le développement économique des territoires concernés. Qui plus est, les évolutions envisagées par le présent article au cadre juridique du canal Seine-Nord Europe répondent à une demande des collectivités territoriales concernées, à laquelle votre rapporteur entend répondre.
Compte tenu du périmètre de cette habilitation, votre rapporteur relève que de nombreux articles de l'ordonnance du 21 avril 2016 sont susceptibles d'être modifiés (articles 1 à 4, 6 à 11 en particulier).
Au-delà, votre rapporteur souligne que ce projet emporte d' importantes conséquences économiques et financières pour les collectivités territoriales, qui se voient ainsi transférer le pilotage financier et opérationnel ainsi que la maîtrise des risques associés au projet. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que cette nouvelle ordonnance « n'a pas vocation à définir les participations des différents financeurs au projet du canal Seine-Nord Europe, qui sont définies par voie contractuelle entre l'État, les collectivités territoriales et la société de projet ». La précision du partage des risques entre les différents partenaires du projet devra ainsi faire l'objet d'une convention spécifique, particulièrement attendue par les élus concernés .
Il souligne toutefois que, la décentralisation restant un transfert de compétences , elle ne pourra être acceptable et efficace qu'avec un transfert de ressources pour financer la partie devant initialement être supportée par l'État et qu'avec une prise en charge des évolutions normatives par l'État , les risques opérationnels étant désormais pris en charge par la SCSNE.
Dans ce contexte, votre rapporteur souhaite que soient poursuivies les réflexions permettant d'identifier d'éventuelles sources de financement pérennes et complémentaires, qui pourraient être mobilisées au service du financement du projet .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 37 (quatrième et cinquième parties du code des transports) - Demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et possibilité pour des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance, de naviguer dans les eaux intérieures, à titre dérogatoire et expérimental
Objet : cet article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre une série de vingt-et-une mesures touchant les domaines fluvial et maritime, à prendre toute mesure permettant d'assurer la cohérence entre les dispositions édictées dans ce cadre et d'autres dispositions législatives et à adapter ces mêmes dispositions aux caractéristiques des collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie. Il prévoit également la possibilité, pour les bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance, de naviguer dans les eaux intérieures à titre expérimental.
I. Le droit en vigueur
La navigation d'engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance
Actuellement il existe un vide juridique sur le sujet, que ce soit à l'échelle nationale, européenne ou internationale . Un groupe de travail a été mis en place au sein de l'Organisation maritime internationale afin d'identifier les amendements nécessaires aux conventions internationales pour permettre la navigation internationale de ces navires et engins autonomes ou commandés à distance. Toutefois, les discussions se heurtent au secret industriel car les développements de ces technologies sont en phase de recherche et développement.
Le droit maritime s'est construit sur le principe de la présence d'un équipage à bord du navire . Aussi, les livres I et II de la cinquième partie du code des transports ne sont pas adaptés au développement des navires et bateaux autonomes. Certaines dispositions excluent l'exploitation d'un navire sans équipage tandis que d'autres n'excluent pas expressément la possibilité d'exploiter des navires sans équipage mais ignorent simplement cette question.
En France, la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue 578 ( * ) a introduit des dispositions visant à rattacher le drone commandé à distance depuis un navire français au régime de responsabilité dont celui-ci dépend. L' article L. 5111-1-1 du code des transports dispose ainsi qu'« un engin flottant de surface ou sous-marin, à bord duquel aucune personne n'est embarquée, commandé à partir d'un navire battant pavillon français, doit porter des marques extérieures d'identification définies par voie réglementaire ».
Dès lors, pour traiter cet enjeu technologique et industriel, il serait nécessaire de prévoir l'inscription de ces navires et bateaux sur un registre, d'élaborer un régime de responsabilité et d'assurance adapté et de définir les règles relatives à la navigation maritime, les sanctions applicables en cas de manquement aux obligations réglementaires et légales, l'exercice de la profession et du commandement dans ce cadre ainsi que le droit du travail et le régime social applicables.
L'étude d'impact jointe au projet de loi indique qu'il serait nécessaire de modifier une soixantaine de dispositions législatives. À terme, les bouleversements pourrait être nombreux, y compris sur la profession de marin, avec une baisse de l'emploi embarqué au profit d'un développement des fonctions de pilotage depuis la terre. Les nouveaux métiers nécessaires à l'exploitation de ces engins devraient être attractifs compte tenu du haut niveau de technicité requis. Pour autant, ces évolutions ne signifieraient aucunement la disparition des métiers embarqués, qui resteraient indispensables pour les activités opérationnelles les plus sensibles.
Le permis d'armement
Créé dans le cadre de la loi précitée du 20 juin 2016 pour l'économie bleue , le permis d'armement est régi par le chapitre II du titre III « Titres de navigation maritime » du livre II de la cinquième partie du code des transports. À l'issue de cette réforme, deux titres de navigation subsistent : le permis d'armement (articles L. 5232-1 à L. 5232-4 et R. 5511-1 du code des transports) et la carte de circulation (articles L. 5234-1 du code des transports). Ces documents sont délivrés par le représentant de l'État , après instruction des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM).
Toutefois, les champs d'application de ces deux titres de navigation se recoupent car le permis d'armement est requis pour les navires ayant au moins un marin à bord (salarié ou non) tandis que la carte de circulation est demandée pour les navires ayant au moins un marin non salarié à bord. En outre, la portée du permis d'armement est restreinte car il ne s'applique pas aux navires à usage professionnel n'ayant aucun marin à leur bord. Certaines catégories de personnes travaillant à bord des navires ne sont en effet pas de gens de mer (articles R. 5511-3 à R. 5511-7 du code des transports). Par voie de conséquence, les navires armés avec des agents publics ne sont pas inclus dans le champ du permis d'armement (navires des douanes et des affaires maritimes par exemple).
Dès lors, le Gouvernement souhaite modifier les dispositions précitées du code des transports pour appliquer le permis d'armement à tous les navires à usage professionnel , quel que soit le statut des personnels à bord, et réserver la carte de circulation aux navires utilisés à titre privé.
Ces évolutions impliquent la modification des articles L. 5232-1, L. 5232-2, L. 5234-1 du code des transports ainsi que l' article 3 de la loi du 1 er avril 1942 relative aux titres de navigation maritime 579 ( * ) . Il conviendra également de modifier le décret n° 2017-942 du 10 mai 2017 relatif au permis d'armement , pris pour l'application de la loi précitée pour l'économie bleue.
L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que ces dispositions « ne devraient engendrer aucun coût pour les professionnels concernés : il s'agit uniquement d'une mesure de clarification de la frontière entre titres de navigation applicables aux navires à usage professionnel et titres de navigation applicables aux navires à usage personnel ». Pour l'administration de l'État, cette mesure pourrait permettre une certaine rationalisation en temps de personnel.
L'inspection de sécurité des navires
La sécurité des navires fait l'objet d'un encadrement à l'échelle internationale et française (normes de construction et d'exploitation), en particulier la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) de 1973 et la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) de 1974.
En droit français, les dispositions relatives à la sécurité des navires, qui intègrent le cadre international, sont inscrites au titre IV « Sécurité et prévention de la pollution » du livre II de la cinquième partie du code des transports.
Le régime français prévoit que chaque navire doit faire l'objet d'une visite de mise en service , permettant notamment de délivrer les titres de navigation nécessaires à l'exploitation du navire, puis de visites périodiques 580 ( * ) . Ces visites sont réalisées par les centres de sécurité des navires , services spécialisés des directions interrégionales de la mer (DIRM) 581 ( * ) et, outre-mer, par les directions de la mer 582 ( * ) . En 2017, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que 14 018 navires étaient enregistrés sur les registres français et ont motivé 10 347 visites.
L' article L. 5241-4 du code des transports dispose que la délivrance, le renouvellement et la validation des titres de sécurité des navires sont subordonnés à des visites du navire, par l'autorité administrative. Celles-ci réalisées, par ciblage périodique (en fonction notamment de l'accidentologie, des arrêts de travail constatés, des rapports du bureau d'enquêtes sur les événements de mer), déterminent la durée de la validité limitée des titres de sécurité.
Aussi, pour des motifs de simplification, d'optimisation de l'emploi des ressources publiques et d'allégement des contraintes pesant sur les armateurs, le Gouvernement souhaite modifier ces dispositions afin de mettre en place des titres de sécurité sans durée de validité pour les navires d'une longueur de moins de 24 mètres, hors navires à passagers (12 638 navires à ce jour, les autres faisant l'objet d'une inspection par des sociétés de classification).
L'objectif du Gouvernement est de développer le travail des inspecteurs de sécurité des navires sur le volet de l'accompagnement et du conseil aux armateurs , plutôt que sur le volet du contrôle de la conformité des navires aux exigences réglementaires. L'étude d'impact jointe au projet de loi précise qu'il s'agit également de recentrer leur action sur la réglementation liée à la protection de l'environnement , ainsi que sur la protection des travailleurs .
Dès lors, le navire fera toujours l'objet d'une visite de mise en service par l'État , qui permettra de délivrer les titres de sécurité mais ces derniers n'auront plus de durée de validité . Les visites périodiques seront toutefois remplacées par des visites inopinées par ciblage. Le dispositif de suspension des titres 583 ( * ) serait préservé.
Enfin, le Gouvernement souhaite pouvoir facturer au propriétaire ou à l'exploitant du navire contrôlé, les frais occasionnés par les visites effectuées par l'administration (transport et séjour), pour des motifs de bonne administration et de bon emploi des derniers publics. L'étude d'impact précise qu'il s'agit de « défrayer l'administration des frais occasionnés par ces visites (...) Ces sommes pourraient être comprises entre une centaine d'euros pour les visites françaises et quelques milliers d'euros (moins de 6 000 euros) pour un déplacement à l'étranger ».
La convention internationale de Nairobi du 18 mai 2017 sur l'enlèvement des épaves
Dans la mer territoriale s'étendant jusqu'à 12 miles marins à partir des lignes de base, l'intervention sur les épaves , qui peuvent représenter de graves dangers pour la navigation et l'environnement, relève de l'État côtier aux termes de l' article 2 de la Convention de Montego Bay de 1982 584 ( * ) .
Au-delà des eaux territoriales, le droit d'intervention de l'État côtier est déterminé par l'article 221 de la convention de 1982 précité afin de protéger son littoral contre la pollution ou une menace de pollution résultant d'un accident de mer ou liée à un tel accident. Ces dispositions s'articulent avec la convention de Bruxelles du 29 novembre 1969 sur l'intervention en haute mer en cas d'accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures et son protocole , adopté le 2 novembre 1973, qui étend ces règles aux cas de pollution par des substances nocives autres que les hydrocarbures. Ces derniers reconnaissent aux États côtiers un droit d'intervention en haute mer pour prévenir, atténuer ou éliminer, en cas de danger grave et imminent, une pollution ou une menace de pollution pouvant affecter leurs côtes ou leurs intérêts connexes .
Ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi, certains États ont décidé d'adopter, dès le début des années 70, des règles internes organisant leur droit d'intervention sur des épaves situées au-delà de leur mer territoriale (États-Unis, Canada, Royaume-Uni, France notamment). Cependant, le flou du droit international a incité, à partir des années 90, les États réunis au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI) à établir des règles applicables aux épaves situées au-delà des eaux territoriales dans le but de renforcer tout à la fois la sécurité de la navigation et la protection du milieu marin.
Dans cette perspective, la convention de Nairobi sur l'enlèvement des épaves, signée le 18 mai 2007 585 ( * ) et premier instrument international dédié aux cas des épaves , vise à :
- définir ce qu'est une épave ;
- déterminer les critères permettant de qualifier une épave de dangereuse ;
- poser des règles en matière de localisation, de signalisation et d'enlèvement des épaves constituant des obstacles à la navigation ;
- définir l'étendue de la responsabilité du propriétaire du navire devenu épave, qui est tenu de payer les frais relatifs à la localisation, la signalisation et l'enlèvement de cette dernière ;
- rendre obligatoire la souscription d'assurances ou de garanties financières par les propriétaires de navires pour couvrir leur responsabilité au titre de la Convention ;
- reconnaître aux États le droit d'exercer une action directe contre les assureurs à des fins d'indemnisation, pour le remboursement des dépenses engagées au titre des opérations d'enlèvement.
Si certaines dispositions de cette convention sont d' application directe, à l'image du régime de responsabilité, d'autres nécessitent des mesures d'application en droit français , notamment s'agissant des obligations d'assurance et leurs sanctions et le régime des interventions de l'État (mises en demeure et interventions d'officie).
Aussi, il est nécessaire d'assurer la cohérence et l'articulation de ces dispositions avec celles aujourd'hui inscrites dans le code de l'environnement (article L. 218-72) et dans le code des transports (titre IV « Navires abandonnés et épaves » du livre Ier de la cinquième partie). Le ministère des transports considère par ailleurs que la définition nationale actuelle des épaves sert deux préoccupations qui ne se recouvrent que partiellement : adjuger les questions de propriété et remédier aux inconvénients ou dangers que représente une épave.
Au-delà, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que le nombre des épaves inventoriées dans les eaux françaises est très important (plusieurs centaines) mais leur caractère est plutôt historique et, sauf exception, les épaves anciennes n'ont pas vocation à faire l'objet d'une intervention, sinon archéologique, le cas échéant. Les naufrages ou échouements présentant un danger pour la navigation ou pour l'environnement résultent essentiellement d' évènements contemporains , dont la fréquence est aléatoire sans être négligeable 586 ( * ) .
Le recueil international sur la navigation polaire
Le recueil sur la navigation polaire , également appelé code polaire, est entré en vigueur le 1 er janvier 2017 . Il vise à renforcer la sécurité de l'exploitation des navires afin de prévenir les atteintes portées à l'homme et à l'environnement et amende en conséquence les annexes I, II, IV et V de la convention précitée MARPOL, pour définir les interdictions en matière de rejets (hydrocarbures, eaux usées, déchets, carcasses d'animaux etc.) des navires exploités dans les zones polaires 587 ( * ) .
Le droit français n'intègre pas ces dernières évolutions et le régime du code de l'environnement doit être adapté pour prévoir des sanctions concernant la violation de ces dispositions.
L'étude d'impact indique que ce recueil sur la navigation polaire pourrait concerner 5 paquebots et une dizaine de navires de pêche industrielle, en Atlantique Nord et dans les eaux australes. L'application de ce régime mobilisera à titre principal les unités de la marine nationale , pour des raisons de localisation géographique.
Le règlement européen relatif aux émissions de CO2 des navires
En application d'un règlement européen du 29 avril 2015 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime 588 ( * ) , les navires qui fréquentent les eaux européennes ont désormais l'obligation de déclarer leurs émissions de CO 2 .
L' article 20 de ce règlement dispose que les États membres de l'Union européenne mettent en place un système de sanctions en cas de manquement aux obligations en matière de surveillance et de déclaration des émissions de dioxyde de carbone énoncées aux articles 8 à 12 et prennent toutes les mesures nécessaires l'effectivité de ces sanctions. Un régime d'expulsion est par ailleurs prévu, pour les navires
Les États membres devaient communiquer à la Commission européenne, au plus tard le 1 er juillet 2017 , les mesures prises pour l'application de ce règlement. L'étude d'impact indique que le Gouvernement a effectivement transmis une telle note en juillet 2017.
Le droit français n'intègre pas ces dernières évolutions et plusieurs dispositions du code de l'environnement et du code des transports doivent être adaptées en conséquence (sanctions pénales, amendes administratives pour les navires étrangers non conformes).
L'étude d'impact indique que 118 navires de plus de 5 000 UMS (unité de mesure universelle) seraient concernés. Entre 2006 et 2016, près de 100 navires ont été verbalisés dans les eaux françaises, avec des amendes prononcées par les juridictions spécialisées pour un total annuel moyen de 1,2 million d'euros . L'application de ces dispositions devrait mobiliser les services des DIRM, la gendarmerie, la douane et, le cas échéant, la marine nationale.
La convention du travail maritime de l'OIT pour la marine de commerce et la pêche maritime
À titre principal, le travail maritime est régi par deux conventions internationales : d'une part, la convention du travail maritime pour la marine de commerce de l'Organisation internationale du travail dite « convention MLC », signée en 2006 et, d'autre part, la convention de l'Organisation internationale du travail n° 188 pour le travail dans la pêche signée en 2007.
Ce premier texte a été modifié en 2014 par plusieurs amendements, repris dans la directive 2018/131 du Conseil du 23 janvier 2018 , visant à préciser l'indemnisation en cas de décès ou d'incapacité de longue durée résultant d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ainsi que le mécanisme de garantie financière pris par l'armateur en cas d'abandon des gens de mer.
Le second texte a été mis en oeuvre par la directive 2017/159 du Conseil du 19 décembre 2016 portant mise en oeuvre de l'accord relatif à la mise en oeuvre de la convention sur le travail dans la pêche, 2007, de l'Organisation internationale du travail, conclu le 21 mai 2012 entre la Confédération générale des coopératives agricoles de l'Union européenne (Cogeca), la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) et l'Association des organisations nationales d'entreprises de pêche de l'Union européenne (Europêche). Ces textes déterminent les mentions obligatoires devant figurer dans le contrat d'engagement à la pêche (nom, fonctions, itinéraires, congés payés, protection santé, durée de repos).
Ainsi que l'indique l'étude d'impact jointe au projet de loi, le droit français n'intègre pas ces dernières évolutions. Aussi, le Gouvernement souhaite être habilité à légiférer par ordonnance pour faire bénéficier les marins de ces garanties nouvelles plus protectrices .
Pour les entreprises, ces dispositions seront intégrées dans les nouveaux contrats . Par ailleurs, l'Union européenne considère les conséquences des garanties décès et incapacité/abandon comme non significatives 589 ( * ) . L'établissement national des invalides de la marine (ENIM) remplit actuellement ce rôle pour les marins et certains gens de mer autres que marins et les mutuelles d'armateurs prennent déjà en charge des garanties. Toutefois, le ministère des transports indique que cette mesure devrait conduire les partenaires sociaux à entamer des négociations sur le temps de repos à la pêche .
L'activité des services privés de recrutement et de placement des gens de mer
La section 2 du chapitre VI du titre IV du livre V de la cinquième partie du code des transports (articles L. 5546-1-1 et suivants) résulte de la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptations au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable 590 ( * ) . Cette loi visait à transposer les exigences de la convention du travail maritime (CTM), 2006, de l'Organisation internationale du travail qui encadre l'activité de mise à disposition et de placement de gens de mer par l'intermédiaire d'agences spécialisées dénommées « services privés de recrutement et de placement de gens de mer » et celles relatives à la convention n° 188 concernant le travail dans le secteur de la pêche.
Toutefois, le Gouvernement estime que des procédures superfétatoires et excessives au regard de l'objectif de régulation de l'activité des services privés de recrutement et de placement des gens de mer ont été créées à l'occasion de la transposition de la loi précitée du 16 juillet 2013 . Aussi, il souhaite rendre la transposition de 2013 conforme au droit de l'Union et préciser le cadre juridique des assurances exigées des services privés susmentionnés par la CTM.
Un décret en Conseil d'État sera par ailleurs nécessaire pour modifier le décret n° 2017-1119 du 29 juin 2017 relatif aux services privés de recrutement et de placement des gens de mer.
Ces évolutions pourraient entraîner une augmentation du nombre de services privés de ce type et donc du nombre de demandes d'inscription au registre 591 ( * ) .
La sûreté des navires et des installations portuaires
Le chapitre II « Sûreté portuaire » 592 ( * ) du titre III du livre III de la cinquième partie du code des transports a été modifié récemment par la loi précitée du 20 juin 2016 pour l'économie bleue (évaluations de sûreté portuaire, zones portuaires de sûreté, zones d'accès restreint, mesures de sûreté, plans de sûreté portuaire, plans de sûreté des installations portuaires, visites, fouilles et enquêtes, organismes de sûreté habilités).
À la suite de travaux interministériels 593 ( * ) et de recommandations de la Commission européenne 594 ( * ) , le Gouvernement souhaite sécuriser les dispositions législatives et réglementaires relatives à la sûreté portuaire.
L'affiliation au régime spécial des marins
Les 42 000 marins français , au sens de l' article L. 5511-1 du code des transports, sont soumis à un droit du travail et un régime de protection sociale spécifiques, traités par le livre V de la cinquième partie du code des transports , en particulier son titre IV s'agissant du droit du travail et son titre V s'agissant de la protection sociale.
Dans ce cadre, les marins sont affiliés à un régime spécial de sécurité sociale , géré par l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM). Les règles applicables aux marins, précisées par un décret du 17 juin 1938 , tiennent compte de la pénibilité des métiers et des situations particulières de travail en mer qui est aussi un lieu de vie, en permettant par exemple des départs en retraite dès 50 ou 55 ans, sous condition de durée.
Toutefois, le développement d'activités maritimes sur la bande littoral, à terre, rend nécessaire des adaptations de ces régimes , pour tenir compte de l'absence d'éloignement des côtes de ces activités, des courtes périodes d'activité en mer et du retour quotidien à terre des professionnels considérés.
Aussi, le Gouvernement souhaite légiférer par ordonnance pour sécuriser le cadre d'exercice de certaines professions (salariés des ports de plaisance, services en rade, prestataires de service aux plaisanciers 595 ( * ) ) et ainsi faciliter l'exercice des activités maritimes exercées à proximité des côtes, tout en luttant contre le travail dissimulé .
Le travail de nuit et la durée du travail des jeunes marins
Les dispositions particulières relatives aux jeunes travailleurs employés sur des navires battant pavillon français , c'est-à-dire aux travailleurs âgés de moins de 18 ans, qui représentent une population de l'ordre de 3 000 personnes , figurent à la sous-section 1 de la section 6 du chapitre IV du titre IV du livre V de la cinquième partie du code des transports .
Pour protéger cette population, la durée du travail journalier et hebdomadaire est limitée, le travail de nuit est interdit et certains travaux ne leur sont pas ouverts. Sous certaines conditions, notamment médicales, ces interdictions peuvent toutefois être levées par l'inspecteur du travail.
Dans le cadre de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 596 ( * ) , la durée maximale journalière et hebdomadaire des jeunes travailleurs terrestres a été modifiée à l'article L. 3162-1 du code du travail. L'article 13 de cette loi prévoit ainsi d'appliquer à certains secteurs, sans dérogation de l'inspection du travail, une durée journalière de travail allant jusqu'à 10 h et une durée hebdomadaire maximale de travail allant jusqu'à 40 h.
Aussi, les dispositions relatives aux jeunes marins ne sont plus cohérentes avec les dispositions introduites dans le code du travail par la loi précitée du 5 septembre 2018. En outre, aux termes de l' article L. 5545-6 du code des transports , les conventions de stage des jeunes marins doivent faire l'objet d'un agrément de l'autorité maritime. Cette obligation historique n'a plus d'utilité avérée selon le ministère des transports, qui souhaite la supprimer.
Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite aligner le régime applicable aux jeunes marins sur le nouveau régime et notamment définir la notion de travail de nuit des jeunes marins, qui n'est pas définie par le code des transports . Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette mesure n'implique aucun coût pour les professionnels concernés .
Une révision du décret n° 2017-1473 du 13 octobre 2017 relatif à la protection des jeunes travailleurs âgés de moins de dix-huit ans embarqués à bord des navires serait également nécessaire.
Les règles applicables aux établissements flottants
Depuis plusieurs années, l'espace maritime fait l'objet de projets de valorisation visant à créer des installations permanentes ou saisonnières sources d'activités économiques .
Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite modifier les règles d'urbanisme, environnementales, fiscales, domaniales et relatives au volet portuaire du code des transports pour les adapter à ces usages nouveaux et définir un cadre juridique clair et cohérent en la matière.
L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que ces adaptations permettront de gérer les questions des conflits d'usage, de sécurité, notamment de police portuaire et de navigation, des rejets en mer, de gestion de déchets, de bruit, de pollution lumineuse et de préservation du littoral et des paysages (risques naturels, biodiversité).
Les règles applicables au bateau, à la navigation intérieure et au transport fluvial
Le titre II « Titres de navigation » du livre II de la quatrième partie du code des transports détermine les règles applicables aux titres de navigation fluviale . Ainsi, les articles L. 4221-1 et suivants du code des transports exigent que tout bateau se voie attribuer un titre de navigation, qui atteste sa conformité aux règles techniques en vigueur fixées par arrêtés pris en application de l'article D.4211-2 du code des transports 597 ( * ) . En outre une obligation de jaugeage , ayant pour objet de déterminer le volume d'eau déplacé par un bateau en fonction de son enfoncement 598 ( * ) , est adossée aux procédures de délivrance des titres de navigation. Toutefois, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que ces procédures présentent des incohérences , sources de vides juridiques notamment pour les établissements flottants en eaux intérieures et pour le transport fluvial en Guyane qui fait l'objet d'une réglementation incomplète 599 ( * ) .
Le titre VII « Sanctions administratives et pénales » du livre II de la quatrième partie du même code détermine le régime de sanction en matière de consommation d'alcool et de produits stupéfiants en navigation intérieure. Toutefois, le régime de sanction défini à l'article L. 4274-14 est, selon le ministère des transports, peu appliqué en pratique, en raison d'une réglementation incomplète : si les dispositions précitées prévoient une peine de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende pour le fait de participer à la conduite d'un bateau sous l'empire d'un état alcoolique, aucune procédure de constatation des infractions pour l'alcoolémie et aucune procédure de constatation des infractions ni aucune sanction pour la consommation de produits stupéfiants ne sont prévues. Aussi, le Gouvernement souhaite adopter des mesures législatives par ordonnance pour pallier ces insuffisances car l'état du droit fragilise les capacités de contrôle des forces de l'ordre, notamment lors de contrôles de routine .
Le titre I er « Dispositions générales » du livre IV de la quatrième partie dudit code détermine, en son chapitre II, les règles relatives aux péages fluviaux 600 ( * ) . Le montant de ces péages représente en moyenne 14 millions d'euros par an, selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, dont 2,5 millions d'euros par an pour la navigation de plaisance et 11,5 millions d'euros par an pour la navigation de commerce. Toutefois, VNF, dont les missions en la matière ont évolué au 1 er janvier 2000, estime la perte engendrée par les non ou fausses déclarations de chargement et de flotte et par le non-paiement des péages entre 10 et 15 % (soit entre 1,4 à 2,1 millions d'euros par an). Aussi, afin de sécuriser les recettes des péages, le Gouvernement souhaite renforcer les prérogatives de VNF en matière de contrôle et de sanctions relatives au bon acquittement des péages d'une part, et à la vérification des déclarations de chargement d'autre part.
L'établissement public administratif Voies navigables de France
Les dispositions relatives à Voies navigables de France sont déterminées au livre III de la quatrième partie du code des transports . Établissement public à caractère administratif mobilisant plus de 4 200 agents , VNF est chargé de la gestion des voies navigables qui lui sont confiées, soit environ 6 700 km , pour permettre le développement du transport fluvial (article L. 4311-1 du code des transports) et de la valorisation du domaine public qui lui est confié ainsi que de son domaine privé, en réalisant des opérations d'aménagement foncière.
Ses ressources sont majoritairement issues de subventions pour charge de service public (SCSP) de l'État, des produits de la taxe hydraulique qui lui est affectée, de subventions de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf), ainsi que d'autres recettes telles que des péages de navigation et des recettes domaniales (articles L. 4316-1 à L. 4316-11 du code des transports).
La loi du 24 janvier 2012 601 ( * ) a fait évoluer les compétences de l'EPA en réunissant les services de navigation de l'État et les services de l'ancien établissement public à caractère industriel et commercial Voies navigables de France. Toutefois, la spécificité du service de navigation de Strasbourg, qui assurait des missions liées aux engagements de la France sur le Rhin (prévention des inondations notamment) n'a pas suffisamment été prise en compte.
La loi du 28 mai 2013 602 ( * ) portant diverses dispositions en matière d'infrastructure et de services de transports a autorisé le transfert en pleine propriété à VNF d'un certain nombre de parcelles expressément identifiées dans ce texte.
Au-delà, votre rapporteur rappelle qu'un récent audit mené sur le réseau des voies navigables de France a conduit à constater que la régénération de ce réseau devait constituer la priorité de l'établissement pour les prochaines années. À cet égard, le rapport annexé au présent projet de loi prévoit que l'État augmente progressivement les crédits de l'Afitf consacrés à la régénération et à la modernisation (automatisation, téléconduite) des voies navigables pour atteindre 110 millions d'euros par an entre 2019 et 2022 et 130 millions d'euros par an entre 2023 et 2027 permettant, en complément des capacités d'investissement propres de VNF et des cofinancements des collectivités, de viser un niveau de régénération et de modernisation total global d'environ 190 millions d'euros à cet horizon.
Aussi, VNF a besoin de ressources pour réaliser ces investissements. En permettant à VNF d' accroître la maîtrise du foncier en bord de voie d'eau et en améliorant la répartition des compétences entre l'État et VNF sur le Rhin, le Gouvernement entend donner à VNF les moyens juridiques d'assumer pleinement sa mission
Dès lors, pour procéder à ces évolutions, le Gouvernement souhaite modifier les dispositions du code des transports relatives à VNF. Le Gouvernement entend notamment désigner VNF, à l'échéance des contrats de concession actuels, comme gestionnaire des sept installations hydroélectriques de taille moyenne situées sur la Seine aval et la Moselle.
Les fouilles de sûreté des navires
La loi précitée du 20 juin 2016 pour l'économie bleue a introduit l' article L. 5211-3-1 du code des transports , relatif à la fouille de sûreté des navires pour la recherche d'armes de catégorie A et B (armes de plus fort calibre et les plus puissantes). Il vise les articles L. 317-7 et L. 317-8 du code de la sécurité intérieure et prévoit les conditions dans lesquelles, pour prévenir une atteinte grave à la sécurité des personnes et des biens, les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire peuvent, à toute heure, accéder à bord et procéder à une fouille de sûreté de tout navire ou de tout autre engin flottant, à l'exception des navires de guerre étrangers et des autres navires d'États étrangers utilisés à des fins non commerciales, se trouvant soit dans les eaux intérieures, soit dans la mer territoriale et se dirigeant ou ayant déclaré son intention de se diriger vers un port ou vers les eaux intérieures.
L'article R. 311-2 du code de la sécurité intérieure définit ces différentes catégories. Les armes de catégorie A sont des matériels de guerre et armes interdits à l'acquisition et à la détention tandis que les armes de catégorie B sont soumises à autorisation pour l'acquisition et la détention.
Toutefois, la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale 603 ( * ) a fait évoluer les modalités de répression des infractions en matière d'armes, en transférant plusieurs dispositions relatives aux armes de catégories A et B dans le code pénal, alors que celles-ci étaient auparavant visées au sein de l'article L. 317-7 du code de la sécurité intérieure 604 ( * ) .
Aussi, afin de tirer les conséquences de cette évolution concomitante à la loi pour l'économie bleue, le Gouvernement souhaite corriger ce renvoi afin de rétablir les prérogatives des OPJ, définies par la loi pour l'économie bleue, qui ne peuvent que rechercher les armes de catégories A et B à l'heure actuelle .
II. Le projet de loi initial
Le I tend à habiliter le Gouvernement à prendre une série de mesures relevant de la loi.
Le 1° a vocation à permettre la création d'un cadre juridique adapté aux innovations technologiques que constituent le développement d'engins flottants et de navires autonomes ou commandés à distance, pour permettre leur développement.
Le 2° vise à modifier les dispositions relatives au permis d'armement (titre III du livre II de la cinquième partie du code des transports), pour réserver ce dernier aux navires, bateaux et engins utilisés à titre professionnel et la carte de circulation aux autres types de navires (usage privé).
Le 3° vise à réformer le modèle d'inspection des navires avec le double objectif de mettre en place une mesure de simplification administrative pour les entreprises et d'optimiser l'emploi des ressources publiques en recentrant l'action des inspecteurs de sécurité des navires sur la vérification des procédures définies par l'armateur plutôt que sur les seuls aspects matériels.
Le 4° vise à habiliter le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires à la transposition de plusieurs textes internationaux et en particulier européen.
Le a) du 4° vise à transposer la convention de Nairobi sur l'enlèvement des épaves. L'étude d'impact précise que le Gouvernement envisage d'intégrer en droit français les mesures propres à la mise en oeuvre de la convention de Nairobi, sans accompagner cette insertion d'une refonte approfondie des dispositions existantes. Les mesures issues de cette convention constitueront ainsi un « nouvel outil dans une palette de voies d'action ».
Le b) du 4° vise à prendre les mesures nécessaires à l'application du règlement (UE) 2015/757 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015 concernant la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de dioxyde de carbone du secteur du transport maritime et modifiant la directive 2009/16/CE.
Le c) du 4° vise à prendre les mesures nécessaires à l'application des dispositions du recueil international sur la navigation polaire.
Le d) du 4° vise à prendre les mesures nécessaires à la transposition des nouveaux textes internationaux et européens concernant la garantie décès, la garantie incapacité de longue durée des marins (régime de sécurité sociale, assurances), la garantie financière abandon 605 ( * ) , les clauses du contrat d'engagement à la pêche 606 ( * ) ainsi que la durée de travail à la pêche 607 ( * ) .
Le e) du 4° vise à prendre les mesures nécessaires pour l'application des dispositions relatives aux services privés de recrutement et de placement de gens de mer de la convention n° 188 de l'OIT concernant le travail dans le secteur de la pêche, pour la suppression de l'agrément spécifique des entreprises de travail maritime, qui fait aujourd'hui doublon avec l'inscription au registre des services privés de recrutement et de placement des gens de mer et pour la garantie des conséquences d'une négligence de ces services en cas de manquement à leurs obligations légales.
Le f) du 4° vise à assurer la cohérence et l'articulation des dispositions législatives et réglementaires en matière de sûreté portuaire. Le Gouvernement souhaite procéder à un réagencement de leur ordre et intégrer des évolutions nécessaires au respect de la hiérarchie des normes.
Le 5° a pour objet de déterminer le droit du travail, l'aptitude médicale à la navigation, la médecine du travail et le régime de protection sociale applicables aux personnes n'exerçant une activité de marin qu'occasionnellement dans le cadre de leur activité terrestre et aux personnes exerçant des activités maritimes littorales.
Le 6° vise à aligner le régime juridique applicable aux jeunes travailleurs en mer sur celui des jeunes travailleurs terrestres.
Le 7° vise à modifier les règles d'urbanisme, environnementales, fiscales, domaniales et du volet portuaire du code des transports pour les adapter à ces nouveaux usages liés aux établissements flottants.
Le 8° vise à modifier la quatrième partie du code des transports pour procéder à diverses mesures de simplification, de modernisation et de renforcement des contrôles afin de garantir la sécurité du transport fluvial. Les objectifs poursuivis sont les suivants : améliorer le cadre législatif pour la délivrance des titres de navigation des bateaux et établissements flottants et pour simplifier les obligations liés au jaugeage des bateaux ; renforcer la sécurité de la conduite des bateaux en Guyane ; établir un cadre opérationnel pour les contrôles et les sanctions des usagers de la voie d'eau pour la consommation d'alcool et de produits stupéfiants ; améliorer les contrôles pour la perception des péages et dématérialiser les déclarations de chargement. L'ordonnance devra par ailleurs être complétée par plusieurs décrets d'application 608 ( * ) .
Le 9° vise à habiliter le Gouvernement à moderniser l'établissement public administratif Voies navigables de France.
Le 10° vise à habiliter le Gouvernement à étendre les prérogatives de recherche d'armes des officiers de police judiciaire en matière de fouille de sûreté prévues à l'article L. 5211-3-1 du code des transports.
Le 11° tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier les procédures prévues par les quatrième et cinquième parties du code des transports et prendre toute mesure permettant d'assurer la cohérence entre les dispositions édictées dans le cadre des habilitations prévues par le présent article et d'autres dispositions législatives.
Le 12° vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter les dispositions
Enfin, le II du présent article détermine les délais laissés au Gouvernement pour prendre les mesures visées au présent article : dix-huit mois s'agissant des navires autonomes et engins commandés à distance et douze mois pour l'ensemble des autres demandes d'habilitation. Il prévoit également que les projets de loi de ratification des ordonnances susmentionnées sont déposés devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
III. La position de votre commission
Sur ces mesures, dont beaucoup sont d'ordre technique et n'ont suscité que peu d'observations lors du travail préparatoire à l'examen du projet de loi, le travail de votre rapporteur a essentiellement consisté à préciser le champ des habilitations demandées par le Gouvernement, à la fois en termes de périmètre thématiques et de délais .
Ainsi, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté les amendements COM-512, COM-520, COM-522, COM-523 , COM-620 et COM-511 procédant à ces modifications. Par ailleurs, l'amendement COM-521 vise à procéder à des aménagements rédactionnels au sein du titre II du livre V de la cinquième partie du code des transports.
Au-delà et afin de favoriser l'innovation dans le secteur des transports maritimes et fluviaux, votre commission a adopté un amendement COM-510 de son rapporteur visant à prévoit la possibilité pour des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance de naviguer dans les eaux intérieures , à titre dérogatoire et expérimental pour une durée de deux ans . Afin que le vide juridique constaté pour ce type d'engins, que le Gouvernement devra d'ailleurs combler dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la présente loi en application du 1° du I du présent article, n'entrave pas le droit à l'expérimentation et à l'innovation en matière de transport fluvial, cet amendement vise, en premier lieu, à permettre aux préfets d'autoriser la navigation de ces engins dans les eaux intérieures, dans l'attente de la définition d'un cadre juridique adapté. En second lieu, il renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de cette expérimentation, afin de garantir la sécurité des personnes et des biens et la préservation de l'environnement. Enfin, il prévoit que le Gouvernement remettra un rapport au Parlement sur l'évaluation de cette expérimentation. Cette demande de rapport est spécifique aux expérimentations.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 37 bis (nouveau) (article L. 4311-1-1 [nouveau] du code des transports) - Contrat d'objectifs et de performance de Voies navigables de France
Objet : cet article introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur vise à créer un contrat d'objectifs et de performance entre l'État et Voies navigables de France, d'une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans pour une durée de dix ans.
Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption de l' amendement COM-527 , l'article 37 bis du projet de loi tend à créer un nouvel article L. 4311-1-1 au sein du chapitre I er du titre I er du livre III de la quatrième partie du code des transports pour poser le principe d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) conclu entre l'État et l'établissement public administratif Voies navigables de France (VNF) et en déterminer le contenu.
La loi du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France 609 ( * ) a apporté de profondes modifications à cet établissement public et en a fait l'acteur central du secteur fluvial en France, en lui confiant la gestion du domaine public fluvial sur le périmètre des voies dont il a la charge et en lui affectant des agents des services de navigation de l'État, aux côtés des agents de l'ancien établissement public industriel et commercial (EPIC) VNF. Les missions de VNF ont été clarifiées et étendues.
VNF est confronté à des enjeux importants : la part modale du fluvial stagne, les ressources de l'établissement sont fragiles et la dégradation du réseau fluvial impose de concevoir une stratégie pragmatique pour préserver ces infrastructures essentielles pour la transition énergétique et le développement des territoires.
D'ailleurs, une récente étude relative aux besoins en investissements de VNF sur la période 2018-2022 confirme la nécessité de donner un nouvel élan à l'établissement . Depuis six ans, en effet, le montant annuel des investissements de VNF est nettement inférieur au seuil des 141 millions d'euros du scenario minimum identifié par l'étude et des 244 millions d'euros nécessaires au respect des objectifs du Projet stratégique de VNF, et a atteint un point bas en 2017, à 123 millions d'euros . En conséquence, les projets menés sur le réseau non navigué ont été réduits aux seules opérations inévitables. Les fonctions de gestion hydraulique de l'établissement, à l'origine vouées au maintien de la ligne d'eau, ont par ailleurs pris de l'importance et répondent aujourd'hui à de nombreux autres usages.
Dans ce contexte, les marges de manoeuvre de l'établissement se réduisent. Aussi, la formalisation d'un COP doit contribuer à faire de VNF un établissement performant, innovant et capable d'investir dans la régénération du réseau fluvial, qui présente de fortes potentialités pour les mobilités quotidiennes, de loisirs et le transport de marchandises.
Dans une lettre adressée le 13 décembre dernier au directeur général de VNF, la ministre chargée des transports lui demandait de « réinventer en profondeur l'établissement public VNF dans les prochaines années ». Votre rapporteur souscrit naturellement à cet objectif et entend ainsi apporter à VNF la visibilité pluriannuelle qui lui fait actuellement défaut pour mener à bien ses missions.
Votre commission a adopté l'article 37 bis ainsi rédigé.
CHAPITRE III - Outils de financement, de régulation et de modernisation
Article 38 (articles L. 2142-1, L. 2142-2, L. 2142-5, L. 2142-7 du code des transports) - Missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP)
Objet : cet article vise à adapter le champ d'action et les missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), dans la perspective de l'ouverture à la concurrence des services de transport collectif de personnes en Île-de-France à partir de 2025 et du développement de nouveaux services liées aux mobilités.
I. Le droit en vigueur
Les missions de la RATP au regard du principe de spécialité 610 ( * ) des établissements publics
Les missions, l'organisation, la gestion financière et comptable, la gestion domaniale et les ressources de l' établissement public industriel et commercial (EPIC) « RATP » sont déterminées par le chapitre II du titre IV « Entreprises de transport ferroviaire ou guidé » du livre I er de la deuxième partie du code des transports.
Dans son étude annuelle de 2009 consacrée aux Établissements publics , le Conseil d'État rappelait que « l'objet de la mission d'un établissement public peut [...] à tout moment être complété ou précisé par un acte réglementaire ou par la loi s'il constitue à lui seul une catégorie d'établissement public. La loi du 14 décembre 2002 est ainsi intervenue pour autoriser expressément la RATP à exploiter des réseaux de transport de voyageurs hors de la région parisienne ».
Actuellement, aux termes des articles L. 2142-1 et L. 2142-2 du code des transports , cet établissement est chargé de l'exploitation de lignes de transport public de personnes (bus, tramway, métro et RER) organisées par le Syndicat des transports d'Île-de-France, devenu « Île-de-France Mobilités » en juin 2018. Environ 43 000 personnes interviennent sur le périmètre de la région Île-de-France pour le compte de la RATP.
En application de l' article L. 2142-3 du même code, la RATP est également gestionnaire de l'infrastructure du réseau de transport du Grand Paris Express (GPE).
En dehors de l'Île-de-France, c'est-à-dire sur le reste du territoire national et à l'étranger, la RATP peut exploiter d'autres lignes de transport public de personnes par l'intermédiaire de filiales, ainsi que le précise l' article L. 2142-5 du même code. La principale filiale du groupe, RATP Dev , emploie actuellement plus de 16 000 personnes .
Le groupe RATP 611 ( * ) est ainsi présent dans 14 pays et exploite 8 modes de transports (bus, tramway, installations à câbles, métro, rail, navette fluviale, transport à la demande). Il intervient à Orléans (45), Châteaudun (28), dans le Cher (18), l'Indre (36) ou encore la Marne (51), où il exploite des réseaux de bus. À l'étranger, il intervient au Royaume-Uni (bus de Londres), aux États-Unis (bus d'Austin), en Italie (tramway de Florence), en Chine (tramway de Hong-Kong) ou encore en Algérie (métro d'Alger). Le schéma ci-dessous illustre notamment la présence internationale de RATP Dev.
Source : RATP.
L'ouverture à la concurrence des services de transports publics réguliers de personnes en Île-de-France
Tirant les conséquences du règlement dit « OSP » 612 ( * ) (obligations de service public), la loi du 8 décembre 2009 dite « ORTF » 613 ( * ) a prévu l'attribution, par Île-de-France Mobilités et au terme d'une procédure de mise en concurrence, des nouveaux services de transport du Grand Paris hors services ferroviaires et fixé les échéances des droits exclusifs dont bénéficiait la Régie autonome des transports parisiens.
L' article L. 1241-5 du code des transports précise les conditions d'exécution des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Ile-de-France , sous la responsabilité de l'autorité organisatrice compétente, le Syndicat des transports d'Île-de-France (voir le chapitre Ier « Organisation propre à la région Île-de-France » du titre IV du livre II de la première partie du code des transports).
L' article L. 1241-6 du même code prévoit que les services de transports publics réguliers de personnes en Île-de-France qui ont été créés avant le 3 décembre 2009 sont exécutés dans le cadre des conventions en cours et conformément aux règles applicables à cette date et fixe les échéances des droits exclusifs de la Régie autonome des transports parisiens :
- au 31 décembre 2024 pour les services réguliers de transport routier (autobus) ;
- au 31 décembre 2029 pour les services réguliers de transport par tramway ;
- au 31 décembre 2039 pour les autres services réguliers de transport guidé (réseau express régional, métropolitain).
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article vise à modifier la rédaction de l' article L. 2142-1 du code des transports , concernant les réseaux et lignes de transport collectif de personnes exploités par la RATP, pour tenir compte de l'ouverture à la concurrence des services de transport routier.
Le II du présent article vise à permettre à la RATP, d'une part, de constituer des filiales en Île-de-France , comme elle peut actuellement le faire sur le reste du territoire national et à l'étranger et, d'autre part, de fournir en Île-de-France d'autres services de transport ou exercer toute mission qui se rattache directement ou indirectement à sa mission principale d'exploitation de lignes de transport public de personnes et de gestionnaire d'infrastructures. L'étude d'impact du projet cite notamment les activités de billettique, de logement social, de services de conciergerie, le co-voiturage, l'auto-partage, les vélos et scooters en libre-service et le dépôt/retrait de colis. Ces activités devront naturellement être opérées par la RATP dans le respect du droit de la concurrence.
Le III du présent article adapte la rédaction actuelle de l' article L. 2142-5 du code des transports, qui régit les activités de la RATP en dehors de la région Île-de-France, pour tirer les conséquences de l'adaptation de son principe de spécialité (II du présent article). Par ailleurs, il supprime l'obligation faite à la RATP de constituer ses filiales sous la forme de sociétés anonymes (SA) , pour plus de flexibilité.
Enfin, le IV du présent article vise à mettre en cohérence la rédaction de l' article L. 2142-7 du code des transports avec les dispositions du règlement n° 1370/2007 précité relatif aux services publics de transport de voyageur par chemin de fer et route, s'agissant en particulier de la possibilité, pour la RATP, de bénéficier de contributions publiques au titre de ses obligations de service public.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit à ces dispositions, qui doivent permettre d' accompagner la modernisation des activités de la RATP et ne présentent pas de difficultés juridiques particulières, ainsi que l'a relevé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi.
Compte tenu du fait que les autorités organisatrices de la mobilité pourraient, dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services de transport, imposer la création de filiales dédiées pour la conclusion de contrats de service public pour la sélection des opérateurs par appels d'offres 614 ( * ) , il est nécessaire de donner la possibilité à la RATP de constituer des filiales pour répondre à ces appels d'offres alors que le droit en vigueur n'ouvre expressément cette possibilité qu'en dehors de l'Île-de-France et à l'étranger.
Il est essentiel de se préoccuper de l'avenir de nos entreprises publiques et d'anticiper dès maintenant la nouvelle donne qui résultera de l'ouverture progressive à la concurrence des services de transport collectif de personnes. La RATP pourra ainsi développer ses activités et trouver de nouveaux relais de croissance tout en répondant aux nouveaux enjeux des mobilités .
En dehors d'un amendement COM-484 visant à supprimer une disposition devenue inutile au dernier alinéa de l'article L. 2142-7 du code des transports, selon les services du ministère et la RATP, votre commission a validé l'essentiel du dispositif de cet article.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 38 bis (nouveau) (ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Possibilité de recourir à un marché global au sens de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics pour les sites de maintenance et de remisage des services de transport collectif de personnes
Objet : cet article, inséré par votre commission à l'initiative de Roger Karoutchi et Sophie Primas, vise à permettre le recours à un marché public global sectoriel pour la conception, la construction et l'aménagement des sites de maintenance et de remisage de modes de transport (bus, tramway, tram-trains, métropolitain).
Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi et Sophie Primas, par l'adoption des amendements identiques COM-216 et COM-385 rect. , le présent article vise à permettre le recours à un marché public global sectoriel , visé à la sous-section 3 de la section 4 du chapitre Ier du titre II de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics 615 ( * ) , dans le cadre de la conception, de la construction et de l'aménagement des sites de maintenance et de remisage de modes de transport (bus, tramway, tram-trains, métropolitain).
L'ordonnance précitée du 23 juillet 2015 pose le principe de l'allotissement des marchés publics au I de son article 32 : « Sous réserve des marchés publics globaux mentionnés à la section 4, les marchés publics autres que les marchés publics de défense ou de sécurité sont passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l'identification de prestations distinctes. À cette fin, les acheteurs déterminent le nombre, la taille et l'objet des lots ». Toutefois, par décision motivée , l'acheteur public peut décider de ne pas allotir aux termes du II du même article 32 . De même, des exceptions sont prévues aux articles 33 à 35 de l'ordonnance (marchés publics de conception-réalisation, marchés publics globaux de performance, marchés publics globaux sectoriels).
Si l'allotissement a pour objectif de favoriser l'accès aux marchés publics des très petites et moyennes entreprises (TPE-PME), il occasionne des interfaces entre les différents titulaires des lots, de même que des problématiques opérationnelles dans la conduite des travaux , qui sont sources de complexité et d' allongement des délais dans la réalisation des travaux en question.
Récemment, l' article 64 de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain 616 ( * ) a modifié l'article 35 de l'ordonnance précitée pour ouvrir à la Société du Grand Paris (SGP) le recours à un marché global pour la construction et l'aménagement des infrastructures de métro qu'elle est chargée de réaliser. Le 9° de l'article 35 de l'ordonnance précitée renvoie désormais à « la construction et l'aménagement des infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris ou des infrastructures de transport public dont la maîtrise d'ouvrage est confiée à la Société du Grand Paris ».
Dans ce contexte, votre commission a considéré que le recours à un marché global permettrait notamment à Île-de-France Mobilités d'obtenir, plus rapidement que par un marché alloti, les sites de maintenance et de remisage des matériels roulants dont le syndicat a besoin dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services de transport par autobus dès le 1 er janvier 2025 .
Votre commission a adopté l'article 38 bis ainsi rédigé.
Article 39 (articles L. 1321-1, L. 1321-3, L. 3111-16-1 [nouveau] du code des transports et articles L. 3316-1 à L. 3316-3 [nouveaux] du chapitre VI [nouveau] du titre unique du livre III de la troisième partie code des transports) - Volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens
Objet : cet article vise à mettre en place le volet social de l'ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), résultant d'une obligation européenne, qui sera effective au 1 er janvier 2025.
I. Le droit en vigueur
Si les services de transports terrestres de voyageurs sont ouverts à la concurrence sur l'ensemble du territoire national depuis 1982 617 ( * ) , l'Île-de-France dispose d'une organisation particulière centrée sur un exploitant historique, la Régie autonome des transports parisiens (RATP).
À l'heure actuelle, le personnel de la RATP relève d'un régime distinct, en matière de temps de travail , du droit commun applicable aux salariés du transport public urbain, régi par un décret du 14 février 2000 en application de l' article 2 de la loi du 3 octobre 1940 relative au régime du travail des agents de la société nationale des chemins de fer français ainsi que par la convention collective nationale des réseaux de transports publics urbains de voyageurs (CCNTU) du 11 avril 1986 .
Le statut de ces personnels est déterminé dans le cadre d'un décret du 7 janvier 1959 618 ( * ) relatif à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France , dont l' article 4 prévoit que « le statut du personnel de la régie ne peut être modifié que par délibération du conseil d'administration de la régie approuvée par les ministres chargés du budget et des transports et, pour les modifications relatives à la maladie, la maternité, l'invalidité, le décès, les accidents du travail et les maladies professionnelles, par le ministre chargé de la sécurité sociale ». Le Conseil d'État a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler, dans une décision du 11 janvier 2006, le transfert de la compétence en matière de détermination du temps de travail applicable à la RATP des ministres visés par l'article 2 de la loi du 3 octobre 1940 aux organes de direction de la régie 619 ( * ) .
Les agents des réseaux de transport public urbain par autobus exploités par la RATP disposent par ailleurs de certaines flexibilités et garanties , en particulier pour les 15 000 machinistes-receveurs intervenant pour l'exploitation des services de transport collectif de personnes par autobus , du fait d' évidentes contraintes opérationnelles liés à la densité des zones urbaines concernées et aux impératifs de continuité du service public .
Dans la perspective de l'ouverture à la concurrence des services de transport public par autobus dès le 1 er janvier 2025 , le Gouvernement souhaite établir une convergence des conditions d'intervention des différents opérateurs de ce secteur , tout en ménageant certaines dispositions destinées à garantir la prise en compte des spécificités propres à l'Île-de-France .
L'arrivée de nouveaux opérateurs sur le réseau francilien doit également être anticipée et un régime spécifique 620 ( * ) est nécessaire, dans le cadre de l'attribution des différents lots d'exploitation par Ile-de-France Mobilités, pour prévoir le transfert au nouvel attributaire des contrats de travail des salariés concourant à l'exploitation des services concernés de même que la portabilité de certains droits issus du statut applicable aux salariés de la RATP 621 ( * ) .
En outre, pour tenir compte des contraintes supplémentaires et particulières liées à l'exploitation de certaines zones urbaines, le présent article permet au ministre chargé des transports de définir un « cadre social territorialisé » (CST), c'est-à-dire un périmètre géographique au sein duquel des règles spécifiques s'appliqueront aux conducteurs des services de transport public urbain de personnes par autobus, pour tenir compte de contraintes spécifiques d'exploitation
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La mise en place d'un « cadre social territorialisé » (CST) L'étude comparative des caractéristiques d'exploitation sur cette zone géographique par rapport aux réseaux des principales agglomérations de province démontre concrètement en moyenne les spécificités suivantes : - fréquentation annuelle des bus ramenée à chaque agent roulant deux fois plus élevée ; - fréquentation annuelle par ligne de bus en moyenne plus de trois fois supérieure ; - nombre de voyages bus générés par km² plus de 10 fois supérieur ; - nombre de voyages par service un tiers supérieur ; - ratio voyages/km moyen par ligne plus de deux fois supérieur ; - conditions de sûreté et expositions aux violences et agressions : près des deux tiers de l'ensemble des vols et agressions enregistrés dans les transports en commun ont lieu en Île-de-France ; - accompagnement des conducteurs pour les voyageurs et notamment touristes et PMR particulièrement élevée ; - vitesse commerciale des bus : en moyenne, les réseaux de transport public de province présentent une vitesse commerciale un quart supérieure ; - conséquences de la congestion et densité du trafic (variabilité des temps de parcours) : les études montrent une variabilité à Paris de plus de 50 % des temps de parcours suivant la congestion, soit plus de dix fois celle constatée en moyenne en province. De fait, le temps moyen passé par un conducteur dans les embouteillages est plus de deux fois plus élevé à Paris que dans toutes les autres villes françaises (Paris : 65,3 h contre 29,3 h pour la deuxième ville française) ; - intervalles entre deux passages de bus : en moyenne sur l'heure de pointe du matin et du soir l'écart entre deux bus est supérieur de plus de 50 % sur les principaux réseaux de Province ; - amplitude des services : le nombre de services (et les fréquences) sont plus élevés qu'ailleurs aux extrémités de journées et notamment sur la plage 21h-minuit ; - perturbations liées à des causes externes (événements, manifestations...) : plus de 60 % de l'ensemble des événements d'ordre public (manifestations, grands événements, voyages officiels ...) se déroulent sur le seul territoire de Paris ; - temps cumulé de conduite (en ce compris le temps personnel de déplacement depuis le lieu d'habitation) : en moyenne par jour de travail, un conducteur de bus francilien conduit 26 minutes supplémentaires, liées à un déplacement domicile-travail plus long. Si, considérées individuellement, certaines de ces spécificités d'exploitation pourraient se retrouver dans d'autres métropoles françaises, le cumul inédit de telles particularités sur le même périmètre engendre une réelle différence de situation avec les autres réseaux de transport urbain en France. Il est ainsi prévu, afin de garantir le principe d'égalité, que les règles territorialisées en matière de temps de travail s'appliqueront aux conducteurs de services de transport public urbain par autobus dont le parcours est majoritairement effectué dans des communes d'Île-de-France, en grande partie dans le périmètre de Paris et de la petite couronne, pour lesquelles des contraintes d'exploitation sont objectivement caractérisées par des critères tels que la densité de population, les conditions de circulation, les conditions de travail ou encore les exigences en termes de desserte Un arrêté du ministre des transports fixera la liste des communes du CST à la fois pour Paris et sa petite couronne, et pour les autres départements d'Île-de-France si nécessaire, après avis de l'autorité organisatrice. La révision du décret du 14 février 2000 sur la durée du travail dans les entreprises de transport public urbain permettra de définir les règles applicables aux conducteurs, dans le périmètre du CST, à partir des dispositions du statut de la RATP et de celles de la convention collective du transport public urbain (CCNTU). Cette convention collective, à laquelle adhère par ailleurs la RATP pour le bus, pourra décliner dans un avenant territorial les dispositions spécifiques en matière de temps de travail et de repos qui seront retenues pour les conducteurs du périmètre du CST. Le dispositif pourra aussi être complété, classiquement, par des accords d'entreprise. |
Source : étude d'impact jointe au projet de loi.
L' article 34 de la Constitution confiant au pouvoir législatif le soin de déterminer les principes fondamentaux « du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale », l'intervention du législateur est nécessaire pour procéder à l'ensemble de ces évolutions.
Toutefois, les dispositions inscrites au présent article renvoient simplement à un « décret-socle » , pour définir les règles applicables en matière de temps de travail et de repos et quatre dérogations sont prévues pour les salariés de la RATP et les salariés des entreprises de transport public urbain concourant aux activités de gestion, d'exploitation et de maintenance de transport par autobus. Naturellement, les négociations conventionnelles avec les organisations syndicales et professionnelles se poursuivent.
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article modifie l' article L. 1321-1 du code des transports, pour prévoir l'application aux salariés de la RATP concourant aux activités de gestion, d'exploitation et de maintenance de transports par autobus du régime de la durée du temps de travail du code du travail, déterminé par le titre II du livre I er de la troisième partie du code du travail, sous réserve de certaines dispositions particulières (IV du présent article).
Le II complète l' article L. 1321-3 du même code , pour préciser qu'il ne peut être dérogé par convention ou accord collectif étendu ou par convention ou accord d'entreprise ou d'établissement aux dispositions réglementaires relatives à l'aménagement et à la répartition des horaires de travail à l'intérieur de la semaine, aux conditions de recours aux astreintes, aux modalités de récupération des heures de travail perdues, à la période de référence sur laquelle est calculée la durée maximale hebdomadaire moyenne de travail et sont décomptées les heures supplémentaires, dans la limite de quatre mois et, enfin, à l'amplitude de la journée de travail et aux coupures, pour les salariés de la branche du transport public urbain concourant aux activités de gestion, d'exploitation et de maintenance de transports par autobus .
Le III tend à créer un nouvel article L. 3111-16-1 au sein de la section 2 du chapitre I er du titre I er du livre I er de la troisième partie dudit code, afin d'organiser le transfert des contrats de travail des personnels de la RATP et la portabilité de certains droits dont ils disposent, rassemblés sous l'expression « garanties sociales de haut niveau », dans le cas d'un changement d'opérateur.
Le IV du présent article tend à créer un nouveau chapitre VI au sein du titre unique du livre III de la troisième partie du code des transports, pour déterminer la base légale des dispositions réglementaires propres aux services de bus organisés par Île-de-France Mobilités que le Gouvernement entend prendre dans la perspective de l'ouverture à la concurrence.
Le I du nouvel article L. 3316-1 de ce code prévoit qu'un décret-socle fixe les règles relatives à la durée du travail et de repos applicables à l'ensemble des salariés des entreprises de transport public urbain concourant aux activités de gestion, d'exploitation et de maintenance de transports par autobus, sous réserve de quatre dérogations.
Le II du même nouvel article prévoit la définition de dispositions particulières pour les conducteurs dont le parcours est majoritairement effectué dans les communes d'Île-de-France « présentant des contraintes spécifiques d'exploitation , au regard notamment de la densité de population, des conditions de circulation, des conditions de travail et des exigences particulières en matière de desserte ». Un arrêté du ministre doit également déterminer la liste des communes où s'appliquent ces dispositions spéciales, qui définissent ce que le Gouvernement appelle « cadre social territorialisé ».
Les nouveaux articles L. 3316-2 et L. 3316-3 de ce même code prévoient par ailleurs l'extension du champ d'application de la convention collective du transport public urbain aux salariés de la RATP concourant aux activités de transports par autobus afin d'établir des règles communes aux salariés de toutes les entreprises de ce secteur ainsi que la possibilité de conclure un avenant, en matière de durée du travail et de repos, pour tenir compte des contraintes spécifiques d'exploitation de la zone la plus dense de l'agglomération parisienne. Ils définissent également l'articulation entre le statut du personnel de la RATP et les règles conventionnelles : ces dernières s'appliqueront aux salariés sous statut de la RATP, pour préciser et compléter le statut, dans les limites de celui-ci.
Enfin, le V prévoit l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1 er janvier 2025 , en cohérence avec la date de l'ouverture à la concurrence des services de transport collectif de personnes par autobus prévue à l' article L. 1241-6 du code des transports .
III. La position de votre commission
Votre rapporteur relève que le Conseil d'État a largement modifié le projet de loi pour mieux encadrer les quatre dérogations prévues au code du travail, relatives à l'aménagement du temps de travail, « à la durée maximale hebdomadaire de travail, au repos hebdomadaire et au temps de pause » souhaitées par le Gouvernement, dans le respect de la directive 2003/88/CE 622 ( * ) qui détermine les règles impératives en matière de temps de travail dans l'Union européenne.
Sur ce point, le Conseil d'État considère que « la différence de traitement entre les salariés concourant aux activités de transport par autobus et ceux concourant aux autres modes de transport ne méconnaît pas le principe d'égalité , dès lors qu'elle est justifiée par les caractéristiques propres de cette activité et par la circonstance que la démarche d'ouverture à la concurrence des services de transports publics urbains en Ile-de-France est progressive et commence avec le transport par autobus » et porte la même appréciation sur la mise en place du cadre social territorialisé (CST), estimant ce régime est « justifié par les spécificités de l'Ile-de-France en matière de transports, à condition que le périmètre de ce cadre social territorialisé et les adaptations qu'il prévoira soient définis en considération des seules contraintes d'exploitation, appréciées sur le fondement de critères objectifs tenant notamment à la densité de la population, aux conditions de circulation, aux conditions de travail des salariés des transports publics et aux exigences particulières en matière de desserte. »
Ces dispositions s'inspirent de celles prévues par la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire s'agissant du temps de travail et du « décret-socle » du 8 juin 2016 623 ( * ) qui harmonise les règles relatives au temps de travail dans le transport ferroviaire.
Selon les informations dont dispose votre rapporteur, le décret-socle prévu par le présent article devrait être publié dans le courant du premier trimestre 2020 .
Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur le fait que le CST ne doit pas conduire à instituer un obstacle à l'entrée de nouveaux opérateurs sur le périmètre de la région Île-de-France , de même qu'il ne doit pas avoir pour effet d'empêcher les futurs exploitants d'améliorer la performance de leurs services .
Enfin, si votre rapporteur souscrit au dispositif de transfert automatique des contrats des salariés concernés par un changement d'attributaire du contrat d'exploitation, qui permettra non seulement le maintien des emplois mais aussi le développement de ressources humaines précieuses dans le cadre de la future exploitation des lignes concernées, il regrette la faible normativité de l'expression « garanties sociales de haut niveau » , que le Gouvernement devra nécessairement préciser dans la perspective de l'adoption définitive du texte.
À ce stade, votre commission n'a adopté qu'un amendement rédactionnel COM-566 au présent article.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 40 (articles L. 130-4, L. 130-7, L. 322-1 et chapitre IX [nouveau] du titre Ier du livre IV du code de la route, article L. 529-6 du code de procédure pénale) - Mise en place du péage à flux libre
Objet : cet article vise à mettre en oeuvre le péage à flux libre sur le réseau autoroutier concédé et prévoit la création d'un régime permettant la constatation des fraudes au péage par les agents assermentés des exploitants d'une autoroute et la sanction des contrevenants habituels à travers un nouveau délit.
I. Le droit en vigueur
Le péage à flux libre
La mise en oeuvre du péage à flux libre intégral vise à permettre l'identification des véhicules, par un dispositif automatique, et le paiement des péages associés à leurs trajets, sans arrêt , à la vitesse de croisière des véhicules. Cette identification suppose la mise en place d'équipements spécifiques (antennes, lasers, caméras) et peut être réalisée par la lecture de la plaque d'immatriculation à partir d'un système de portiques, ou encore par le badge DSRC (télépéage) ou à partir d'un équipement embarqué. Grâce aux fichiers d'immatriculation, auxquels les agents des exploitants ont accès pour l'exercice de leur mission, le propriétaire est identifié et la transaction peut être effectuée.
Les États-Unis (depuis 1995 sur la SR91 en Californie), le Canada (depuis 1997 sur l'E407) ou encore l' Australie (à Melbourne) recourent d'ores et déjà à ce type de système. L'Europe connaît également ce type de système, déployé en Allemagne (pour les poids lourds de plus de 12 tonnes), au Portugal , en République Tchèque , en Irlande , en Autriche , en Suisse , en Slovaquie , en Slovénie , en Roumanie , en Bulgarie ou encore en Belgique .
À l'heure actuelle, aucun projet de ce type n'a été développé en France , en dehors de quelques expérimentations (A4, A8) visant à tester la fiabilité des équipements. Le taux de détection des plaques avant en visibilité normale s'établit ainsi à 93,8 %.
La fraude au péage
Aux termes de l' article R. 421-9 du code de la route , « tout usager d'une autoroute régulièrement soumise à péage doit, s'il n'est muni d'une autorisation spéciale, acquitter le montant du péage autorisé correspondant au parcours et à la catégorie du véhicule qu'il utilise. Le fait, pour tout conducteur, de refuser d'acquitter le montant du péage ou de se soustraire d'une manière quelconque à ce paiement est puni de l'amendement prévue pour les contraventions de deuxième classe » soit 150 euros au plus 624 ( * ) .
En complément, l' article L. 529-6 du code de procédure pénale prévoit une procédure transactionnelle 625 ( * ) , à travers le règlement d'une indemnité forfaitaire de 20 euros lorsque le paiement est réglé sous deux mois, afin d'augmenter le taux de régularisation 626 ( * ) . Au terme de ces deux mois, le procès-verbal de contravention est adressé au ministère public par l'exploitant et le titulaire du certificat d'immatriculation est rendu redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public.
Afin de constater ces fraudes, l' article L. 130-4 du code de la route prévoit l'assermentation des agents des exploitants d'une autoroute ou d'un ouvrage routier ouvert à la circulation publique et soumis à péage et, pour les agents non assermentés, l' article 130-7 du même code prévoit que ces derniers prêtent serment devant le juge du tribunal d'instance. En outre, ces agents ont accès aux informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules, aux termes de l' article L. 330-2 du même code , afin qu'ils puissent identifier les auteurs de fraude au péage.
Ces mesures, outre le fait qu'elles permettent de « décharger les forces de police » ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi, garantissent un bon taux de recouvrement des paiements de péages, au regard du taux de fraude de 0,02 % en 2016.
En Europe, les sanctions financières appliquées à la fraude au péage sont très hétérogènes : 422 à 1 695 euros en Italie, avec un retrait de points de permis possible, autour de 100 euros en Espagne, 1 000 euros pour les poids lourds en Belgique (jusqu'à 20 000 euros pour les poids lourds en état de récidive en Allemagne), 88 euros au Royaume-Uni.
À cet égard, le Gouvernement considère que la nécessité de renforcer le régime en vigueur en France est établie, puisque la fraude au péage est l'une des principales limites actuelles au développement du flux libre.
D'ailleurs, les sociétés concessionnaires d'autoroutes évaluent la perte de recettes potentielle due au péage à flux libre à environ 5 % du montant total des recettes actuelles . Elles estiment ainsi que le déploiement de ce système pourrait représenter un manque à gagner de l'ordre de 500 millions d'euros par an à l'échelle nationale (sur les 10 milliards de revenus des péages autoroutiers), que l'État devrait compenser à ces sociétés.
Votre rapporteur relève que le cadre juridique existant n'interdit pas la perception du péage en flux libre, puisque l'article R. 130-8 du code de la route rend possible la constatation des infractions au paiement des péages au moyen d'un système de vidéo-protection , dans les conditions prévues aux articles L. 251-1 à L. 252-7 du code de la sécurité intérieure.
Une des difficultés d'application de ce dispositif réside dans la poursuite des contrevenants étrangers . Si l'article 4 de la directive 2015/413 du 11 mars 2015 facilitant l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière prévoit la possibilité pour un État membre de solliciter l'accès aux données relatives à l'immatriculation des véhicules d'autres États membres de l'Union européenne, le non-paiement du péage n'entre pas dans le champ d'application de cette directive .
De même, le non-paiement du péage ne fait pas partie des infractions graves identifiées par la Convention de Vienne sur la circulation routière 627 ( * ) , pour lesquelles l'échange d'informations est possible 628 ( * ) .
Aussi, il n'existe pas, à ce jour, de fondement juridique autorisant l'accès à ces données et les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) précisent que 37 % des cas de passages en force du péage en 2016 ont été réalisés par des véhicules étrangers, soit 15 à 20 points de plus que leur part dans le trafic total autoroutier. Le recours des SCA à des sociétés de recouvrement permet toutefois d'augmenter le taux de recouvrement (jusqu'à 80 % selon les nationalités, précise l'étude d'impact).
L'étude d'impact jointe au projet de loi précise toutefois que ces difficultés pourraient être prochainement levées , dans le cadre de la révision de la directive 2004/52 du 29 avril 2004 concernant l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier dans l'Union, souhaitée par la Commission européenne 629 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Cet article tend à compléter le code de la route, en modifiant les articles L. 130-4, L. 130-7 et L. 322-1 de ce code et en y introduisant un chapitre IX au sein du titre I er du livre IV (nouvel article L. 419-1). Il modifie également l'article L. 529-6 du code de procédure pénale.
Pour accompagner la mise en place du péage à flux libre, le projet du Gouvernement consiste, d'une part, à durcir les sanctions en matière de non-paiement des péages, afin de dissuader les usagers de frauder et, d'autre part, à compléter cette procédure en introduisant de nouvelles souplesses visant à traiter le cas de la fraude involontaire .
Les deuxième (1° du I) et troisième (2° du I) alinéas du présent article modifient les articles L. 130-4 et L. 130-7 du code de la route afin d'étendre la validité de l'assermentation des agents verbalisateurs des sociétés concessionnaires d'autoroutes à l'ensemble du réseau confié à la société concernée (en lieu et place de l'assermentation locale actuellement en vigueur).
Le cinquième alinéa (3° du I) tend à rendre obligatoire le fait pour un comptable public de s'opposer, auprès de l'autorité administrative compétente, à tout transfert du certificat d'immatriculation du véhicule utilisé pour commettre un délit de fraude habituelle au péage. Le quinzième alinéa (3° du II) complète ce dispositif en permettant au Trésor public de faire opposition au transfert du certificat d'immatriculation du véhicule d'un contrevenant n'ayant pas acquitté les amendes dont il est redevable, en cas de vente d'occasion.
Le 4° du I (nouveau chapitre IX au sein du titre I er du livre IV du code de la route) tend à créer un nouveau délit sanctionnant de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait d'éluder de manière habituelle le paiement du péage sur une autoroute, sur le modèle du délit de fraude habituelle dans les transports en commun, créé par l'article 15 de la loi dite « Savary » de 2016 630 ( * ) et désormais inscrit à l'article L. 2242-6 du code des transports. Ce délit sera constitué si le conducteur ignore volontairement cinq demandes de paiement faisant chacune l'objet d'un courrier et d'une période de deux mois pour le règlement. La conséquence de cette mesure serait la citation directe du contrevenant par l'office du ministère public, avec la possibilité pour la société concessionnaire d'autoroute, de se porter partie civile.
Enfin, les 1° et 2° du II visent à permettre la régularisation du paiement du péage dans un délai court, en minorant le montant de l'indemnité forfaitaire prévue dans le cadre de la transaction visée au II de l'article L. 529-6, si le règlement est effectué sous quinze jours. L'étude d'impact précise que le montant de cette indemnité forfaitaire pourrait se monter à 5 euros dans un premier temps.
La mise en oeuvre de ces dispositions nécessitera l'adoption de mesures réglementaires, notamment pour définir le montant de l'indemnité forfaitaire minorée et la punition de la fraude au péage par une amende de quatrième classe 631 ( * ) .
III. La position de votre commission
Votre rapporteur partage l'objectif de modernisation des dispositifs de péage sur le réseau autoroutier concédé au regard des économies de temps occasionnées, de la diminution de l'accidentologie, de l'amélioration de la fluidité du trafic et de la réduction de la pollution qui devraient en résulter sur ce réseau.
Concernant le traitement des données, votre rapporteur rappelle que, dans une délibération parue en 2013, la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) considère, au regard de la grande quantité d'informations collectées, que « seule une suppression immédiate des données après la confirmation du non assujettissement des véhicules par le dispositif de reconnaissance de forme des portiques pourrait répondre à l'obligation de conserver les données pour une durée proportionnée à la finalité poursuivie » 632 ( * ) . Ce constat implique que l'usage de la lecture automatique de plaques minéralogiques (LAPI) soit ciblé et que les données non pertinentes soient supprimées.
Estimant que le renforcement des sanctions prévu par le présent article était disproportionné au regard de la nature de l'infraction commise, votre rapporteur a toutefois proposé plusieurs aménagements, en lien avec la rapporteure pour avis de la commission des lois. Aussi, les amendements identiques COM-502 et COM-143 visent d'une part, à réduire les peines encourues en cas de commission du délit habituel de fraude au péage considérant que l'alignement sur le délit de fraude habituelle dans les transports n'est pas pertinent dès lors que les contrôles sur les autoroutes seront, contrairement aux contrôles des titres de transport, systématiques et, d'autre part, à supprimer les mesures obligatoires d'opposition au transfert du certificat d'immatriculation du véhicule en cas de non-paiement de l'amende forfaitaire majorée. Votre rapporteur considère, en effet, que la nature de l'infraction commise ne justifie pas que ces mesures d'opposition soient rendues obligatoires alors qu'elles demeuraient facultatives lorsque l'amende forfaitaire a été prononcée pour d'autres infractions au code de la route, y compris d'une gravité supérieure (excès de vitesse, conduite d'un véhicule non assuré par exemple).
Au-delà, s'agissant de la fraude au péage à flux libre, votre rapporteur s'inquiète que des compensations pour manque à gagner puissent être mises à la charge de l'État , compte tenu des gains escomptés par la mise en place de ce système (suppression des charges d'entretien des infrastructures dédiées à la perception des péages notamment) et des espaces que les SCA devraient récupérer par la suppression des barrières physiques des péages et des installations liées et qu'elles pourront valoriser dans le cadre de sous-contrat de concession à visée commerciale.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE IV - Mesures diverses
Article 41 (articles L. 5343-2, L. 5343-3, L. 5343-5, L. 5343-8 à L. 5343-14, L. 5343-15 à L. 5343-17, L. 5343-18 à L. 5343-20, L. 5343-21 à L. 5343-22, sections 3 et 4 [nouvelles] du chapitre III et section 1 du chapitre IV [supprimée] du titre IV du livre III de la cinquième partie du code des transports) - Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main d'oeuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes
Objet : cet article vise à dissoudre la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et les bureaux centraux de la main d'oeuvre (BCMO), afin de tirer les conséquences des évolutions législatives relatives à l'organisation du travail portuaire.
I. Le droit en vigueur
Depuis 1947 633 ( * ) , l'organisation du travail de manutention dans les ports a connu de nombreuses évolutions. La loi du 9 juin 1992 634 ( * ) a conduit à une évolution importante du statut des ouvriers dockers, en prévoyant l'extinction progressive du régime de l'intermittence et son remplacement par le régime de droit commun (contrat à durée indéterminée). Aussi, aucun recrutement d'ouvriers dockers intermittents n'a été effectué depuis l'adoption de cette loi et les derniers ouvriers dockers bénéficiant de ce régime devraient partir à la retraite à horizon 2027, entraînant de facto la disparition de ce régime.
La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a procédé à une refonte de l'organisation de la manutention dans les grands ports maritimes métropolitains, en prévoyant l'unification de la manutention dite « horizontale » , assurée par les dockers employés par les entreprises de manutention, et de la manutention dite « verticale » , opérée par les agents des ports affectés aux portiques et aux grues. Conséquence de cette nouvelle organisation du travail de manutention portuaire, le commandement des terminaux a été unifié et il a été procédé au transfert des outillages et des personnels (grutiers, portiqueurs et mécaniciens conducteurs d'engins) des établissements portuaires vers les entreprises de manutention, à travers les conventions de terminal , établies entre ces opérateurs.
Plus récemment, la loi du 8 décembre 2015 tendant à consolider et clarifier l'organisation de la manutention dans les ports maritimes 635 ( * ) , dont notre collègue Michel Vaspart était rapporteur au nom de la commission 636 ( * ) , a adapté l'organisation de cette profession aux évolutions du statut d'ouvrier docker et à celles du contexte économique dans les ports. Son objectif était notamment de redéfinir le périmètre d'application de la priorité d'emploi des dockers .
Votre rapporteur rappelle à cet égard, que cette initiative législative 637 ( * ) se fondait sur les travaux du groupe constitué en janvier 2014 autour de Martine Bonny , inspectrice générale de l'écologie et du développement durable et ancienne présidente du directoire des grands ports maritimes de Rouen et de Dunkerque, à la demande du ministre délégué chargé des transports, de la mer et de la pêche de l'époque, Frédéric Cuvillier.
Au 31 décembre 2017, selon les données contenues dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, 55 ouvriers dockers intermittents étaient recensés dans les ports (dont 21 actifs et 34 inactifs). Ce chiffre est à comparer aux 4 400 ouvriers dockers professionnels mensualisés , c'est-à-dire employés sous contrat à durée indéterminée (CDI), dont près de 250 sont issus de l'intermittence 638 ( * ) .
À l'heure actuelle, l'organisation du travail portuaire est régie à titre principal par les chapitres III et IV du titre IV du livre III de la cinquième partie du code des transports .
La section 2 du chapitre III précité traite en particulier de l'organisation de la main d'oeuvre intermittente. Dans ce cadre, les bureaux centraux de la main d'oeuvre (BCMO) 639 ( * ) , organismes paritaires institués par l'article 4 de la loi de 1947, sont chargés de l'identification et de la classification des ouvriers dockers intermittents et des ouvriers dockers mensualisés qui conservent le bénéfice de la carte G, du contrôle de l'embauche des ouvriers dockers intermittents ainsi que du suivi de la répartition du travail entre les dockers intermittents. Au titre de leurs missions, les BCMO fournissent à la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD), notamment chargée de la tenue du registre des ouvriers dockers intermittents, de la tenue à jour de la liste des entreprises les employant, et du recouvrement de la contribution imposée à tous les employeurs de main d'oeuvre dans les ports 640 ( * ) , les informations permettant à la CAINAGOD de mener à bien ses missions.
Un arrêté du 25 septembre 1992 a conduit à la création de 31 BCMO dans les ports comportant la présence d'une main d'oeuvre d'ouvriers dockers professionnels intermittents. Depuis, le nombre de BCMO a progressivement diminué : le ministère des transports indique qu'il existait en 2016 5 BCMO encore en activité 641 ( * ) . L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que, depuis la fermeture du BCMO de Bastia, il n'en subsiste désormais que 4 , « chacun gérant un nombre minime de dockers intermittents ».
La CAINAGOD emploie aujourd'hui deux salariés, dont le directeur général, susceptibles de faire valoir leur droit à la retraite. L'étude d'impact précise par ailleurs que les dépenses de fonctionnement de la CAINAGOD et des BCMO s'élèvent à près de 100 000 euros en 2017 .
Aussi, outre des enjeux de sécurité juridique et de continuité des prestations servies à ces populations 642 ( * ) , le Gouvernement considère qu'il n'est « pas efficient de maintenir ces structures dédiées pour gérer une population en attrition » 643 ( * ) .
II. Le projet de loi initial
Les dispositions du présent article modifient les chapitres III et IV du livre III de la cinquième partie du code des transports, en supprimant les dispositions relatives à la CAINAGOD et aux BCMO (4° du I) et en les remplaçant par des dispositions nouvelles, qui confortent la base légale des caisses de compensation des congés payés des ports 644 ( * ) .
Le 1° du I tend ainsi à compléter l'article L. 5343-2 du code des transports pour préciser les conditions d'inscription des ouvriers dockers professionnels et des ouvriers dockers occasionnels sur un registre tenu par un organisme national défini par la convention collective applicable aux ouvriers dockers ou, à défaut, par décret en Conseil d'État.
Le 3° du I précise que les modalités d'information sur la disponibilité d'un ouvrier docker intermittent seront fixées par le président de la caisse de compensation des congés payés et, à défaut, par arrêté des ministres chargés du travail et des ports maritimes.
Les 2° , 4° à 9° , 11° et 13° du I tirent les conséquences de ces évolutions par des mesures de coordination et de cohérence. Elles suppriment notamment les sous-sections 1 et 2 de la section 2 du chapitre III et les articles L. 5343-8 à L. 5343-14 qu'elles comprennent ainsi que la section 1 du chapitre IV.
Le 10° du I clarifie les missions et le champ d'intervention de la commission paritaire spéciale prévue à l'article L. 5343-21 du code des transports 645 ( * ) pour tenir compte, d'une part, des évolutions des instances représentatives du personnel, notamment de l'institution des comités sociaux et économiques, et, d'autre part, de la mise en place progressive de telles instances dans les entreprises de manutention portuaire. Dans les ports où sont encore employés des ouvriers dockers professionnels « intermittents », une commission paritaire spéciale demeure instituée et est investie des missions dévolues au comité social et économique en matière de conditions de sécurité et d'hygiène. Toutefois, elle n'exerce ses compétences qu'à l'égard des ouvriers dockers professionnels intermittents assurant une ou plusieurs vacations dans une entreprise de manutention portuaire dépourvue de comité social et économique.
Le 12° du I tend à rétablir une section 3 au sein du chapitre III, avec un nouvel article L. 5343-23, afin de préciser les missions et les modalités de constitution, dans chaque port maritime, des caisses de compensation des congés payés des entreprises de manutention. Ces dernières assureront la gestion des ouvriers dockers intermittents jusqu'à la disparition de cette population en remplacement de la CAINAGOD qui sera dissoute et des BCMO, qui n'ont pas de personnalité morale.
Enfin, le II précise les modalités de dissolution de la CAINAGOD et prévoit que les fonds restants (environ 1,8 million d'euros selon l'estimation indiquée par l'étude d'impact) après apurement de ses comptes et dissolution de l'établissement seront versés, aux fins de financements d'actions de formation et de garantie du paiement des indemnités mentionnées aux articles L. 5343-17 et L. 5343-18 du code des transports, à un organisme agréé par le ministre chargé des ports maritimes, qui devrait être l'Union des caisses des congés payés des ports.
III. La position de votre commission
Votre rapporteur relève que le Conseil d'État a dû procéder à de nombreux ajustements dans la rédaction de ces dispositions lors de l'examen de ce texte par les sections sociale et des travaux publics 646 ( * ) .
S'agissant de dispositions essentiellement techniques et ayant vocation à tirer les conséquences de choix passés, aucune des organisations syndicales reçues par votre rapporteur dans le cadre des travaux préparatoires à l'examen du présent projet de loi n'a formulé d'objection particulière sur le dispositif de cet article . L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que les partenaires sociaux (Union nationale des industries de la manutention et Fédération nationale des ports et docks CGT) partagent ce constat et sont favorables à une réforme.
En conséquence, en dehors d'un amendement rédactionnel COM-567 , votre commission a validé le dispositif prévu par le projet de loi.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 42 (articles L. 1321-2 et L. 3311-1 [nouveau] du code des transports) - Sécurisation du protocole d'accord des partenaires sociaux de la branche du transport routier
Objet : cet article prévoit que divers éléments de rémunération des salariés du secteur du transport routier soient négociés en priorité au niveau de la branche.
I. Le droit en vigueur
Depuis la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, le code du travail prévoit un principe général selon lequel, en dehors de certaines matières listées explicitement et limitativement, les stipulations des accords d'entreprise prévalent sur celles ayant le même objet prévues par une convention de branche .
L'article L. 2253-3 du code du travail indique, en effet, qu'en dehors des matières mentionnées aux articles L. 2253-1 647 ( * ) et L. 2253-2 648 ( * ) du même code, « les stipulations de la convention d'entreprise conclue antérieurement ou postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la convention de branche ou de l'accord couvrant un champ territorial ou professionnel plus large prévalent sur celles ayant le même objet prévues par la convention de branche ou l'accord couvrant un champ territorial ou professionnel plus large. En l'absence d'accord d'entreprise, la convention de branche ou l'accord couvrant un champ territorial ou professionnel plus large s'applique ».
Tel est notamment le cas des modalités de la fixation des taux de majoration des heures supplémentaires , pour lesquelles l'article L. 3121-33 du code du travail prévoit qu'« une convention ou un accord collectif d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, une convention ou un accord de branche prévoit le ou les taux de majoration des heures supplémentaires accomplies au-delà de la durée légale ou de la durée considérée comme équivalente », ce taux ne pouvant être inférieur à 10 % .
Suite à la publication des ordonnances du 15 septembre 2017, les organisations syndicales du secteur des transports routiers se sont inquiétées que les éléments de rémunération conventionnels de branche puissent être renégociés au niveau de chaque entreprise . Elles ont demandé aux pouvoirs publics et à la partie patronale d'ouvrir une négociation visant à sécuriser, au niveau de la branche, divers éléments de rémunération.
Un protocole d'accord a été signé, le 4 octobre 2017 649 ( * ) , prévoyant que certains éléments de rémunération demeurent prioritairement négociés au niveau de la branche. L'État s'est ainsi engagé, dans ce protocole, à sécuriser dans la loi le régime d'indemnisation des frais de déplacement 650 ( * ) ainsi que celui applicable aux amplitudes, coupures et vacations 651 ( * ) prévus par la convention collective nationale des transports routiers et des activités annexes (CCNTR) ou des protocoles ou accords annexes.
S'agissant de la majoration des heures supplémentaires dans le secteur du transport de marchandises, l'article R. 3312-47 du code des transports créé par un décret du 17 novembre 2016 652 ( * ) prévoyait la primauté de l'accord de branche en matière de fixation du taux de majoration des heures supplémentaires .
La Fédération nationale des transports routiers et l'Union des entreprises de transport et de logistique en France ont attaqué cet article devant le Conseil d'État, estimant qu'il était contraire aux dispositions législatives en vigueur. Par décision du 28 novembre 2018 653 ( * ) , le Conseil d'État a donné droit aux requérants et annulé le décret du 17 novembre 2016 « en tant qu'il insère au sein du code des transports la deuxième phrase de l'article R. 3312-47 du code des transports » , cette annulation prenant effet dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la décision.
II. Le projet de loi initial
Le présent article vise à sécuriser dans la loi certains éléments du protocole d'accord du 4 octobre 2017 ainsi que la primauté de la négociation de branche s'agissant des taux de majoration des heures supplémentaires.
Le I complète l'article L. 1321-2 du code des transports relatif à l'organisation de la durée du travail dans le transport routier et fluvial, pour prévoir qu'un décret détermine la période de référence servant au décompte des heures supplémentaires, dans la limite de trois mois, « ainsi que, pour les transports routiers de marchandises, les conditions dans lesquelles un accord collectif de branche peut déterminer leur taux de majoration ».
Ce décret devra également déterminer « les conditions de définition, par voie d'accord collectif de branche, du régime d'indemnisation applicable à l'amplitude, aux coupures et aux vacations dans les entreprises de transport routier ».
Le II insère un nouvel article L. 3311-2 dans le code des transports qui prévoit qu' « un arrêté conjoint des ministres chargés du travail peut, en tenant compte, le cas échéant, d'un accord collectif de branche, fixer un niveau minimal pour l'indemnisation des frais de déplacement des salariés des entreprises de transport routier de personnes ou de marchandises , lorsqu'ils ne sont pas remboursés intégralement par l'employeur sans justificatifs ».
III. La position de votre commission
Cet article, en renvoyant à des accords de branche le soin de déterminer le taux de majoration des heures supplémentaires ainsi que les régimes d'indemnisation des frais de déplacements et des amplitudes, coupures et vacations, assure la pérennité des règles unifiées dans le secteur du transport routier définies dans la Collective nationale des transports routiers et des activités annexes (CCNTR) et dans ses protocoles accords annexes.
En ce qu'il tire les conséquences dans la loi du protocole d'accord du 4 octobre 2017, et qu'il permet de clarifier la situation juridique relative aux taux de majoration des heures supplémentaires suite à la décision du Conseil d'État du 28 novembre 2018, cet article a été adopté sans modification par votre commission .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 43 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour préciser les conditions de négociation collective au sein de la branche ferroviaire
Objet : cet article prolonge l'habilitation du Gouvernement à déterminer par voie d'ordonnance les conditions de négociation collective au sein de la branche ferroviaire, afin notamment de tirer les conséquences de l'absence éventuelle de conclusion de la convention collective de branche au 31 décembre 2019.
I. Le droit en vigueur
La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs et mis fin au recrutement au statut des salariés de la SNCF à compter du 1 er janvier 2020 , rendant nécessaire la mise en place d'un cadre social protecteur commun à l'ensemble des acteurs de la branche ferroviaire.
La convention collective de la branche ferroviaire, prévue par l'article L. 2162-1 du code des transports 654 ( * ) , devra finir d'être négociée par les partenaires sociaux en vue d'être applicable à l'ensemble des salariés de la branche au 1 er janvier 2020 .
Afin de s'assurer que les salariés de la branche bénéficieront de garanties sociales communes à cette date, l'article 32 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire a habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour tirer les conséquences, le cas échéant, de l'absence de conclusion de la convention collective dans le délai imparti .
Cette habilitation avait une durée de six mois, et a donc expiré le 27 décembre 2018 .
II. Le projet de loi initial
Les négociations relatives à la convention collective de la branche ferroviaire étant toujours en cours et devant aboutir au plus tard le 31 décembre 2019, le présent article vise à prolonger l'habilitation prévue par l'article 32 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire .
Il dispose que le Gouvernement est habilité à prendre par voie d'ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et de tirer les conséquences de l'absence de conclusion d'accords collectifs à la date du 31 décembre 2019 », dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi .
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
III. La position de votre commission
Lors de l'examen du projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire, votre commission avait approuvé cette habilitation , qui permet de s'assurer que l'ensemble des salariés de la branche ferroviaire bénéficiera d'un cadre social complet au 1 er janvier 2020. Votre commission est donc favorable à sa prolongation afin qu'elle couvre le délai limite de fin de négociation de la convention collective.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 44 - Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire
Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour compléter et moderniser les dispositions relatives à la conservation du domaine public ferroviaire
I. Le droit en vigueur
Le domaine public ferroviaire est défini, à l'article L. 2111-15 du code général de la propriété des personnes publiques, comme étant constitué des biens immobiliers appartenant à une personne publique non compris dans l'emprise des biens du domaine public routier affectés exclusivement aux services de transport publics guidés le long de leurs parcours en site propre .
Il fait l'objet de mesures de protection et de conservation précisées aux articles L. 2231-1 à L. 2231-9 du code des transports, qui reposent sur l'institution de servitudes administratives 655 ( * ) de deux ordres :
- des servitudes communes aux servitudes de grande voirie , qui concernent l'alignement, l'écoulement des eaux, l'occupation temporaire des terrains en cas de réparation, la distance à observer pour les plantations et l'élagage des arbres plantés et le modèle d'exploitation des mines, minières tourbières et sablières ;
- des servitudes spécifiques au domaine public ferroviaire , qui concernent la construction de murs de clôture, les dépôts de matière, ou encore les excavations à proximité des chemins de fer.
II. Le projet de loi initial
Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, des mesures ayant pour objet « de compléter et moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire , et notamment de redéfinir les servitudes actuellement applicables, d'autoriser le gestionnaire d'infrastructures à imposer des prescriptions pour préserver la sécurité des installations ferroviaires et des propriétés riveraines, de renforcer certaines interdictions, et de permettre au gestionnaire d'infrastructures d'intervenir en cas de défaillance des riverains ».
Un projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication .
III. La position de votre commission
D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, les dispositions législatives relatives à la conservation du domaine public ferroviaire sont aujourd'hui incomplètes et obsolètes , notamment « car elles ne permettent pas, en raison de leur ancienneté, d'appréhender certaines problématiques auxquelles le domaine public ferroviaire est aujourd'hui confronté ».
L'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance vise donc à modifier les dispositions ou à introduire de nouvelles dispositions en vue de renforcer la protection du domaine public ferroviaire .
D'après les informations transmises par le ministère de la transition écologique et solidaire à votre rapporteur, les modifications envisagées visent principalement à :
- définir l'alignement du domaine public ferroviaire ;
- interdire les déversements d'eaux, pluviales ou usées, et d'autres substances sur le domaine public ferroviaire ;
- définir les obligations applicables aux riverains du domaine public ferroviaire, notamment en matière de gestion de la végétation, ou à défaut permettre au gestionnaire d'infrastructure d'intervenir aux frais des propriétaires en cas de carence des riverains et après mise en demeure ;
- instaurer des servitudes en matière de construction et de travaux aux abords du domaine public ferroviaire pour préserver la sécurité des installations ferroviaires.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-618 du rapporteur.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 44 bis (nouveau) (article L. 1324-7 du code des transports) - Déclaration individuelle de participation à une grève
Objet : Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Philippe Pemezec, Roger Karoutchi et Sophie Primas, prévoit que les salariés des entreprises de transport terrestre informent leur employeur de leur intention de participer à une grève soixante-douze heures avant son début, contre quarante-huit heures actuellement.
Depuis la loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs 656 ( * ) , les entreprises de transport sont tenues d'élaborer , en cas de perturbation prévisible, et notamment en cas de grèves :
- un plan de transports adapté aux priorités de dessertes et aux niveaux de service qui sont définis par l'autorité organisatrice des transports. Ces niveaux de services minimum sont adaptés en fonction de l'importance de la perturbation ;
- un plan d'information des usagers , permettant d'informer sur le service assuré au plus tard vingt-quatre heures avant le début de la perturbation.
En cas de manquement à cette obligation, l'autorité organisatrice peut imposer à l'entreprise de transport un remboursement total des titres de transport aux usagers .
Afin de permettre aux entreprises de transport d'organiser la continuité du service, l'article L. 1324-7 du code des transports prévoit que les salariés doivent informer leur employeur de leur intention de participer à une grève au plus tard quarante-huit heures avant son début . Les informations issues de ces déclarations individuelles sont couvertes par le secret professionnel et ne peuvent être utilisées que pour l'organisation du service durant la grève.
Par ailleurs, les salariés qui renoncent à participer à la grève ou qui décident de reprendre leur service doivent en informer leur employeur au plus tard vingt-quatre heures avant , afin de pouvoir être affectés dans le cadre du plan de transport.
Le fait pour un salarié de ne pas informer son employeur de son intention de participer à la grève ou de ne pas l'informer de manière répétée de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service est passible d'une sanction disciplinaire 657 ( * ) .
Toutefois, le délai de quarante-huit heures s'avère trop court pour permettre aux entreprises de transport d'organiser au mieux le service , ce qui se traduit par des difficultés pour élaborer le plan de transports adapté et pour le mettre en oeuvre.
C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements identiques COM-169 de M. Philippe Pemezec, COM-225 rect. de M. Roger Karoutchi et COM-386 rect. de Mme Sophie Primas, qui portent ce délai à soixante-douze heures .
Un tel allongement permettra de limiter les perturbations liées aux grèves pour les usagers , sans porter atteinte de manière excessive au droit de grève.
Votre commission a adopté l'article 44 bis ainsi rédigé.
Article 45 (articles L. 6214-5, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports ; article 4 de la loi n°2016-128 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils) - Signalement sonore des drones et dispositions applicables aux collectivités d'outre-mer
Objet : cet article supprime l'obligation pour les drones d'être équipés de dispositifs de signalement sonore en cas de perte de contrôle de l'appareil.
I. Le droit en vigueur
Suite à des survols illicites de centrales nucléaires à l'automne 2014 et au rapport du Gouvernement au Parlement remis en octobre 2015 sur l'essor des drones aériens civils, les sénateurs Xavier Pintat et Jacques Gautier ont déposé une proposition de loi visant à sécuriser l'usage des drones civils le 25 mars 2016.
Promulguée le 24 octobre 2016, la loi n° 2016-1428 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils comporte plusieurs dispositions en matière d'immatriculation et d'équipement des drones ou de formation des pilotes au-delà d'un certain seuil de masse .
Son article 4 a créé un nouvel article L. 6214-5 dans le code des transports qui prévoit que « tout aéronef circulant sans personne à bord et d'une masse supérieure à un seuil fixé par voie réglementaire, qui ne peut être supérieur à 800 grammes, est équipé d'un dispositif de signalement sonore qui se déclenche en cas de perte de contrôle des évolutions de l'appareil ou de perte de maîtrise de la trajectoire de l'appareil par son télépilote ». Sont exemptés de cette obligation les drones « opérés dans un cadre agréé et dans des zones identifiées à cet effet ».
Cet article prévoit que cette obligation entre en vigueur le 1 er juillet 2018 et n'est pas applicables aux drones immatriculés avant cette date .
II. Le projet de loi initial
Le I du présent article abroge l'article L. 6214-5 du code des transports ainsi que l'article 4 de la loi du 24 octobre 2016 précitée, afin de supprimer les obligations pour les drones d'être équipés de dispositifs de signalement sonore .
Comme l'indique l'étude d'impact annexée au projet de loi, le règlement européen n° 2018/1139 du 4 juillet 2018 a fixé une règlementation commune en matière de sécurité des drones, et a notamment déterminé les exigences techniques auxquelles ces drones doivent se conformer. Ces dispositions ne comprennent pas d'obligation pour les drones d'être équipés de dispositifs de signalement sonore .
La France a consulté la Commission européenne sur les projets de textes réglementaires d'application de cette obligation. Cette dernière a, dans un avis circonstancié du 23 novembre 2017 , considéré que cette obligation, qui n'est pas prévue par la règlementation européenne, imposerait aux fabricants « d'adapter leurs produits [à ces] caractéristiques techniques et, par conséquent, de subir les coûts supplémentaires liés à ces adaptations », et que, par conséquent, elle constituerait « une entrave à libre circulation des marchandises telle que définit à l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ».
Une telle entrave ne pourrait être justifiée que par une raison d'intérêt général , et à condition qu'elle soit proportionnée et nécessaire pour la réalisation de l'objectif de sécurité poursuivi, ce que le Gouvernement, d'après l'étude d'impact, « ne pourrait pas être en mesure de démontrer ».
Par ailleurs, les II, III et IV de l'article précisent les modalités d'application des règles relatives à la circulation aérienne en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises . Ces collectivités ultramarines étant régies par le principe de spécialité législative, une mention expresse est requise pour assurer l'application de dispositions législatives ainsi que celle des modifications que le législateur y apporte.
III. La position de votre commission
Compte tenu des remarques de la Commission européenne dans son avis circonstancié du 23 novembre 2017, qui indique que l'obligation prévue par l'article L. 6214-5 du code des transports pour les drones d'être équipés d'un dispositif de signalement sonore constituerait une entrave à la libre circulation des marchandises en ce qu'elle obligerait les constructeurs à devoir adapter les engins pour le marché français, votre commission a adopté cet article, en y apportant des modifications rédactionnelles à travers l'adoption d'un amendement COM-619 du rapporteur .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 46 [Art. L. 2122-2 du code des transports] - Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d'application des règles de gestion des installations de service
Objet : cet article reprend une dérogation autorisée par le droit européen permettant d'exclure des portions du réseau ferré national (les lignes exclusivement utilisées pour des services urbains ou suburbains et les lignes de fret locales utilisées par une seule entreprise ferroviaire) des règles relatives à la gestion des installations de service.
I. Le droit en vigueur
La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte) constitue le socle de la régulation du transport ferroviaire dans l'Union européenne . Elle vise à garantir l'accès des entreprises ferroviaires aux réseaux ferrés dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires.
Elle encadre la gouvernance des gestionnaires d'infrastructure, le financement, la tarification et les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire, les conditions générales de prestation des services ferroviaires, ainsi que le fonctionnement et les missions de l'organisme de contrôle chargé de réguler le secteur ferroviaire dans chaque État membre.
Elle a fait l'objet de modifications dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire, par la directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.
L'article 2 de la directive 2012/34/UE énumère les exclusions de son champ d'application .
Son paragraphe 3 autorise les États membres à exonérer les réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services urbains et suburbains de transport ferroviaire de voyageurs et les réseaux régionaux qui ne sont utilisés, pour des services de fret régionaux, que par une seule entreprise ferroviaire , jusqu'à ce qu'un autre candidat demande à utiliser la capacité dudit réseau, de l'application des règles relatives :
- à l'indépendance des fonctions essentielles du gestionnaire de l'infrastructure, qui sont les fonctions relatives à la tarification du réseau et à la répartition des capacités de l'infrastructure, aussi appelées « sillons », fixées à l'article 7 de la directive ;
- au financement du gestionnaire d'infrastructure, figurant à l'article 8 ;
- aux conditions d'accès aux services fournis sur le réseau, en particulier dans les installations de service, contenues à l'article 13 ;
- à la tarification de l'infrastructure ferroviaire et à la répartition des capacités d'infrastructure, contenues dans le chapitre IV de la directive.
En droit français, le I de l'article L. 2122-2 du code des transports exempte les lignes destinées uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains et les lignes qui ne sont utilisées, pour des services de transport ferroviaire de marchandises, que par une seule entreprise ferroviaire qui ne réalise pas de services de transport ferroviaire à l'échelle nationale, tant qu'aucun autre candidat ne demande à utiliser une capacité sur ces lignes, d'un certain nombre de règles applicables aux gestionnaires d'infrastructure issues de la directive 2012/34/UE.
Ces règles, définies dans la section II du chapitre II relatif aux « règles générales d'accès au réseau » du titre du code des transports consacré à l'exploitation des transports ferroviaires, au II de l'article L. 2122-9 et dans les articles L. 2122-11 à L. 2122-13, concernent notamment la répartition des capacités d'infrastructure, aussi appelées « sillons », la perception des redevances d'infrastructure , et les conditions de délivrance des prestations minimales fournies par les gestionnaires d'infrastructure .
II. Le projet de loi initial
Le présent article a été inséré au projet de loi initial par la lettre rectificative n° 339 (2018-2019) du 20 février 2019 .
Il reprend les dispositions de l'article 19 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français 658 ( * ) , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale.
Il vise à étendre l'exemption prévue au I de l'article L. 2122-9 aux règles relatives à l'exploitation des installations de service et aux prestations qui y sont fournies , figurant aux articles L. 2123-1 à L. 2123-4 du code des transports.
Les installations de service sont des terrains, bâtiments et équipements aménagés pour permettre la fourniture de services nécessaires à l'exploitation des trains, cités à l'annexe II de la directive, tels que les gares de voyageurs et les infrastructures qui leur sont reliées, les terminaux de marchandises, les gares de triage et les gares de formation, les voies de garage, les installations d'entretien, les infrastructures de ravitaillement en combustible, les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage, etc.
Ces règles encadrent les conditions d'accès à ces installations , en prévoyant notamment la signature d'un contrat avec l'exploitant et des règles concernant la perception de redevances. Elles visent également à garantir l'indépendance de l'exploitant de l'installation pour assurer l'accès à ces installations dans des conditions équitables et non discriminatoires, et la tenue d'une comptabilité séparée pour éviter tout financement croisé.
La nouvelle rédaction proposée précise également que les services ferroviaires urbains ou suburbains concernés sont des services de transport de voyageurs, conformément à la directive.
III. La position de votre commission
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Votre rapporteur souligne que dans la mesure où ils ont été intégrés tardivement au projet de loi par lettre rectificative, les articles 46 à 50 , qui concernent les transports ferroviaires, n'ont pas pu faire l'objet d'auditions dédiées. Il a néanmoins proposé à votre commission de reprendre les conclusions des rapporteurs de la commission spéciale , Olivier Cadic et Marta de Cidrac 659 ( * ) . |
L'extension proposée par le présent article est effectivement autorisée par la directive 2012/34/UE et doit permettre d'alléger les contraintes reposant sur les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP), qui sont des entreprises ferroviaires locales, souvent des PME, assurant des services de fret de proximité et permettant ainsi l'acheminement des marchandises sur les premiers ou derniers kilomètres. Les OFP peuvent également assurer la gestion de lignes ferroviaires capillaires par délégation de SNCF Réseau. En 2018, on en dénombrait 11 (7 OFP assurant des services de transport et 4 OFP assurant des services de traction sur les grands ports). D'après la direction générale des infrastructures, des transports, et de la mer, en 2017, les 9 millions de tonnes transportées par les OFP ont représenté près de 10 % des tonnages de l'ensemble du fret transportés sur le réseau ferré national. Leur part de marché, mesurée en tonnes.kilomètre, est légèrement supérieure à 5 %.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 47 [Art. L. 2122-4 du code des transports] - Exonération de l'obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n'exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux
Objet : cet article exonère les entreprises qui gèrent à la fois des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation de services ferroviaires de l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour chacune de ces activités si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.
I. Le droit en vigueur
L'article 6 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), déjà citée dans le commentaire de l'article 19, prévoit la séparation comptable entre les comptes relatifs à l' exploitation des services de transport et ceux concernant la gestion de l'infrastructure ferroviaire, afin d'éviter tout financement croisé.
En application du paragraphe 1 de l'article 2 de la directive, qui énumère les exclusions de son champ d'application, cette obligation ne s'applique pas aux entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.
La directive précise toutefois que lorsqu'une telle entreprise ferroviaire est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise ou d'une autre entité qui assure ou intègre des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, cette obligation de séparation comptable s'applique en ce qui concerne la relation avec l'entreprise ou l'entité qui la contrôle directement ou indirectement.
En droit interne, l'article L. 2122-4 du code des transports impose la tenue d'une comptabilité séparée pour la gestion de l'infrastructure ferroviaire, par rapport à l'exploitation des services de transport ferroviaire.
Cet article dispose ainsi qu' « aucun fonds public versé à l'une de ces activités ne peut être affecté à l'autre. Les entreprises qui exercent des activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et de gestion de l'infrastructure ferroviaire sont tenues de déposer tous les ans au registre du commerce et des sociétés des comptes séparés complets, comprenant bilan, compte de résultat et annexes. Ces comptes séparés distinguent, dans chacun de ces documents, les éléments relatifs, d'une part, aux activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et, d'autre part, à la gestion de l'infrastructure ferroviaire.
Les comptes sont tenus de façon à permettre le suivi de l'interdiction de transférer des fonds publics d'une activité à une autre et le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales. »
II. Le projet de loi initial
Le présent article a été inséré au projet de loi initial par la lettre rectificative n° 339 (2018-2019) du 20 février 2019 .
Il reprend les dispositions de l'article 20 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français 660 ( * ) , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale.
Il reprend l'exclusion du champ d'application prévue au paragraphe 1 de l'article 2 de la directive pour les entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains, en les excluant de l'application de l'article L. 2122-4.
Il précise que lorsqu'une entreprise est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise exploitant des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, aucun fonds public versé à l'une de ces deux entreprises ne peut être affecté à l'autre, et leurs comptes doivent être tenus de façon à permettre le suivi de cette interdiction ainsi que le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales.
III. La position de votre commission
Votre commission est favorable à cette reprise d'une exclusion stricte du champ d'application de la directive 2012/34/UE.
Elle relève néanmoins que pour que cet article soit pleinement applicable, la notion de « réseaux ferroviaires locaux et régionaux autonomes », qui est issue de la directive 2012/34/UE mais n'y est pas définie, devra être explicitée en droit interne. D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, elle pourrait inclure les lignes dont l'écartement est différent du réseau ferré national (les lignes à voie métrique) mais qui en font partie, comme le chemin de fer du Blanc-Argent, la ligne de Saint-Gervais-les-Bains-Le Fayet à Vallorcine ou la ligne de Villefranche-Vernet-les-bains à Latour-de-Carol, ainsi que les lignes dont l'exploitation est totalement dissociée de celle du réseau ferré national, réalisée par d'autres opérateurs que SNCF Réseau (incluant des lignes à usage touristique, les lignes à voie métrique Nice-Digne, Ajaccio-Bastia et Calvi-Ponte-Leccia et des lignes de chemin de fer à crémaillère).
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 48 [Art. L. 2122-10 du code des transports] - Exonération de l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour certaines entreprises
Objet : Cet article reprend une dérogation du droit européen permettant de dispenser de l'obligation de détenir une licence ferroviaire les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes, les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire, et celles qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.
I. Le droit en vigueur
Le chapitre III de la directive 2012/34/UE, citée dans les commentaires des articles 19 et 20, fixe les obligations des États et des entreprises ferroviaires en matière de délivrance des licences d'entreprises ferroviaires .
Le paragraphe 2 de l'article 2 énumère les exclusions du champ d'application de ce chapitre III de la directive. Les États membres peuvent ainsi exclure de son champ d'application :
a) les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales et régionales autonomes ;
b) les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires urbains ou suburbains de transport de voyageurs ;
c) les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;
d) les entreprises qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée qui n'existe que pour les activités de fret du propriétaire de l'infrastructure.
C'est l'article L. 2122-10 du code des transports qui pose en droit français l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour exercer une activité de transport sur le réseau ferroviaire.
Elle est délivrée après une instruction réalisée par le ministère chargé des Transports et témoigne de la capacité professionnelle et financière de l'entreprise. Son obtention suppose également de remplir des conditions d'honorabilité et en matière de couverture des risques. Si sa délivrance n'est soumise à aucun frais, la constitution du dossier de demande de licence peut mobiliser d'importantes ressources.
Cet article ne s'applique pas aux entreprises dont les activités sont limitées à la seule fourniture de services de navettes pour véhicules routiers circulant uniquement sur la liaison fixe transmanche ou qui exploitent uniquement des services urbains ou suburbains de transport de voyageurs.
Seule la dérogation prévue au b) du paragraphe 2 de l'article 2 de la directive a ainsi été reprise.
II. Le projet de loi initial
Le présent article a été inséré au projet de loi initial par la lettre rectificative n° 339 (2018-2019) du 20 février 2019 .
Il reprend les dispositions de l'article 21 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français 661 ( * ) , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale.
Il vise à autoriser les autres dérogations prévues par le droit européen, en excluant de l'application de l'article L. 2122-10 :
- les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ;
- qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;
- qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.
III. La position de votre commission
Comme l'avait fait la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, votre commission approuve ce dispositif, qui est autorisé par la directive et va dans le sens d'un allègement des normes pesant sur les entreprises.
Elle relève néanmoins que cet article ne reprend pas exactement les mêmes termes que la directive lorsqu'il mentionne les entreprises exploitant des services ferroviaires de transport de voyageurs « sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ».
Or, ce concept pourrait être plus restrictif que celui d' «infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes », mentionné par la directive, et dont la définition a été esquissée au commentaire de l'article 47.
Le Gouvernement avait, lors de l'examen du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, justifié ce choix sémantique par la volonté de donner une portée pratique immédiate à cette notion, qui n'est effectivement pas définie dans la directive. Mais ces termes sont déjà employés à l'article 47, et devront ainsi être définis en droit national.
Aussi, en l'absence d'une justification plus précise du choix de termes différents, votre commission a adopté l'amendement COM-621 présenté par le rapporteur reprenant les termes exacts de la directive, pour assurer une transposition fidèle de la dérogation qu'elle autorise et éviter toute sur-transposition, dans la logique poursuivie par le présent projet de loi. Cet amendement avait déjà été adopté par la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 49 [Art. L. 2123-3-6 du code des transports] - Procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service pendant au moins deux ans
Objet : Cet article met en conformité la procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service pendant deux années consécutives avec les textes européens en vigueur.
I. Le droit en vigueur
La directive 2012/34/UE, citée dans les commentaires des articles précédents, fixe les règles relatives à l'exploitation des installations de service (définies dans le commentaire de l'article 19).
Le paragraphe 6 de l'article 13 prévoit que si une installation de service visée à l'annexe II, point 2, n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si des entreprises ferroviaires se sont déclarées intéressées par un accès à cette installation auprès de l'exploitant de cette installation, sur la base de besoins avérés, son propriétaire annonce publiquement que son exploitation est disponible à la location ou au crédit-bail en tant qu'installation de service ferroviaire, en totalité ou en partie, à moins que l'exploitant de cette installation de service ne démontre qu'un processus de reconversion en cours empêche son utilisation par une entreprise ferroviaire.
Les installations de service visées sont les gares de voyageurs, leurs bâtiments et les autres infrastructures, y compris l'affichage d'informations sur les voyages et les emplacements convenables prévus pour les services de billetterie ; les terminaux de marchandises ; les gares de triage et les gares de formation, y compris les gares de manoeuvre ; les voies de garage ; les installations d'entretien, à l'exception de celles affectées à des services de maintenance lourde et qui sont réservées aux trains à grande vitesse ou à d'autres types de matériel roulant nécessitant des installations spécifiques ; les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage ; les infrastructures portuaires maritimes et intérieures liées à des activités ferroviaires ; les infrastructures d'assistance et les infrastructures de ravitaillement en combustible.
Le règlement d'exécution (UE) 2017/2177 de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire détaille, à son article 15, la procédure applicable.
En droit français, l'article L. 2123-3-6 du code des transports détaille la procédure applicable si une installation de service n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si un candidat, justifiant l'existence de besoins avérés, s'est vu refuser la fourniture d'un service de base dans cette installation par l'exploitant de celle-ci.
Il prévoit que le propriétaire de l'installation publie, à la demande de ce candidat, par tout moyen approprié, l'information selon laquelle son installation est disponible en totalité ou en partie et qu'il recherche un exploitant, sauf dans certains cas énumérés dans l'article, par exemple si l'exploitant de l'installation de service ou le propriétaire de celle-ci ont engagé un processus de reconversion de cette installation de service, si le propriétaire décide d'en assurer lui-même l'exploitation, ou encore si l'accès demandé concerne des voies ferrées portuaires sans avoir pour objet le pré ou post-acheminement d'un service de transport fluvial ou maritime. Il prévoit également les modalités de réponse de l'exploitant de l'installation de service qui n'en est pas le propriétaire et l'ensemble des étapes de la procédure.
Or, l'article 13 de la directive 2012/34/UE dispose que le propriétaire de l'installation de service annonce la disponibilité de son exploitation sans que le candidat doive le demander. Il suffit qu'une entreprise ferroviaire se soit déclarée intéressée par l'accès à cette installation pour que cette obligation lui incombe.
De plus, l'article 13 de la directive 2012/34/UE et le règlement d'exécution ne prévoient qu'un seul cas dans lequel le propriétaire peut s'abstenir d'une telle annonce, lorsqu'un processus de reconversion est engagé.
II. Le projet de loi initial
Le présent article a été inséré au projet de loi initial par la lettre rectificative n° 339 (2018-2019) du 20 février 2019 .
Il reprend les dispositions de l'article 22 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français 662 ( * ) , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale.
Il comporte une nouvelle rédaction l'article L. 2123-3-6 qui reprend les termes du paragraphe 6 de l'article 13 de la directive 2012/34/UE, et renvoie à l'article 15 du règlement 2017/2177/UE de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire pour le détail de la procédure applicable.
III. La position de votre commission
Votre commission est favorable à cette disposition qui met en conformité le code des transports avec les textes européens.
Elle a adopté l'amendement rédactionnel COM-622 du rapporteur , qui reprend l'amendement qui avait été adopté par la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 50 [Art. L. 2221-8 du code des transports] - Exonération de l'obligation de détenir une licence pour certaines conducteurs
Objet : Cet article reprend une dérogation du droit européen permettant de dispenser certains conducteurs de train de l'obligation de détenir une licence.
I. Le droit en vigueur
La directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté définit les exigences applicables aux conducteurs en matière d'aptitude et de qualifications, qui se traduisent par l'obligation de détenir une licence et des attestations concernant les matériels qu'ils peuvent utiliser.
Le paragraphe 3 de l'article 2 permet aux États membres d'exclure des mesures qu'ils arrêtent en vue de la mise en oeuvre de la cette directive les conducteurs de train opérant exclusivement sur :
a) les métros, les tramways et les autres systèmes ferroviaires légers;
b) les réseaux qui sont séparés sur le plan fonctionnel du reste du système ferroviaire et qui sont destinés uniquement à l'exploitation de services locaux, urbains ou suburbains de transport de passagers et de marchandises ;
c) les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises ;
d) les sections de voies qui sont temporairement fermées à la circulation normale pour cause d'entretien, de renouvellement ou de réaménagement du système ferroviaire.
En droit interne, l'article L. 2221-8 du code des transports fixe l'obligation de détenir une licence pour assurer la conduite d'un train sur le réseau ferroviaire défini à l'article L. 2122-1, à savoir le réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, y compris les lignes d'accès aux installations de service ou celles desservant ou pouvant desservir plus d'un client final.
Le dernier alinéa de l'article L. 2221-8 en dispense néanmoins les personnes réalisant, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, des circulations limitées et à vitesse réduite sur le réseau ferroviaire au départ ou à destination d'une voie non ouverte à la circulation publique qui lui est reliée.
La licence est délivrée par l'Établissement public de sécurité ferroviaire et atteste de la formation scolaire, des connaissances professionnelles ainsi de l'aptitude physique et psychologique du conducteur.
II. Le projet de loi initial
Le présent article a été inséré au projet de loi initial par la lettre rectificative n° 339 (2018-2019) du 20 février 2019 .
Il reprend les dispositions de l'article 23 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français 663 ( * ) , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale.
Il reprend les dérogations prévues aux b), c) et d) du paragraphe 3 de l'article 2 de la directive.
Il maintient la possibilité de réaliser des circulations sur une zone limitée et à une vitesse adaptée sans licence, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, lorsqu'elles sont effectuées au départ ou à destination des réseaux mentionnés aux b) et c).
III. La position de votre commission
La dérogation mise en oeuvre est autorisée par le droit européen et concerne des portions spécifiques et limitées du réseau, auxquelles d'autres exigences en matière de sécurité sont déjà applicables, comme celles fixées dans les décrets n° 2017-439 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires sur certaines voies ferrées locales supportant du transport de marchandises ou n° 2017-440 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des transports publics guidés. Les entreprises concernées doivent notamment élaborer des systèmes de gestion de la sécurité et prendre par exemple des mesures en matière de formation du personnel et d'organisation du travail afin de permettre le respect de la réglementation technique et de sécurité.
Votre commission a suivi les conclusions de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, dans la mesure où le présent article s'inscrit dans la démarche de simplification des règles de sécurité applicables sur les voies ferrées locales engagée pour relancer l'activité de fret. D'après l'étude d'impact, elle permettrait de dispenser 450 conducteurs.
Elle a adopté l'amendement COM-623 du rapporteur - reprenant l'amendement adopté par la commission spéciale - visant à supprimer la mention suivant laquelle l'obligation de détenir une licence de conducteur de train n'est pas applicable aux infrastructures ferroviaires privées, qui est redondante. En effet, dans la mesure où le premier alinéa de l'article L. 2221-8 du code des transports relatif aux licences des conducteurs de trains limite son application sur le réseau ferré national et les lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, il n'est pas nécessaire de préciser que l'obligation d'être titulaire d'une licence ne s'applique pas aux personnes assurant la conduite de trains sur les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises, puisque ces infrastructures ne sont pas inclues dans le champ d'application de l'article.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié
* 14 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) de MM. Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Mme Fabienne Keller, MM. François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 septembre 2016.
* 15 Le projet consolidé du SNIT lui-même estimait que « la dépense totale qui résulterait de la réalisation intégrale du schéma sur vingt-cinq ans excède les moyens de financement aujourd'hui mobilisés dans le cadre de la politique de l'État en matière d'infrastructures de transport. Un financement sur vingt-cinq ans de l'ensemble des projets et mesures figurant dans le schéma apparaît donc difficile, a fortiori au regard de la situation budgétaire et d'endettement de l'État, des collectivités territoriales et de certains opérateurs et au regard de la dynamique actuelle de croissance économique. Mais le schéma n'est pas un document de programmation. »
* 16 Avis du Conseil d'État sur le projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022 du 12 avril 2018.
* 17 « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l'avenir », rapport établi par Bruno Cavagné, Jean-Michel Charpin, Gérard Cornu, Michel Dagbert, Karima Delli, Philippe Duron, François Durovray, Nicolas Forray, Hervé Maurey, Louis Nègre, Michel Neugnot, Matthieu Orphelin, François Philizot, Barbara Pompili, Pierre-Alain Roche et Benoît Simian sous la présidence de Philippe Duron.
* 18 Avis n° 152 (2018-2019) de MM. Jean-Pierre Corbisez, Gérard Cornu, Michel Vaspart et Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 22 novembre 2018.
* 19 Budget prévisionnel adopté le 27 février 2019.
* 20 À ce titre, le Conseil d'État a considéré dans son avis sur le présent projet de loi que recourir à la notion de « zones blanches de la mobilité » était juridiquement inexact, dès lors qu'en dehors du périmètre des intercommunalités désignées par la loi comme AOM, les communes sont compétentes en la matière, et qu'il n'existe par conséquent aucun territoire au sein duquel aucune autorité n'est en mesure d'organiser les services de mobilité. En pratique, les communes exerçant la compétence de manière effective sont rares (une soixantaine ont mis en place un réseau de transport en commun).
* 21 En millions d'habitants.
* 22 Le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un exemple notable de syndicat mixte de transport doté de fonctions bien plus larges qu'une simple mission de coordination, en organisant notamment l'ensemble des services publics de transport en commun de l'agglomération lyonnaise.
* 23 L'article L. 2121-3 prévoit que la région est autorité organisatrice des services publics de transport ferroviaire de voyageurs exécutés dans son ressort territorial ou desservant son territoire et des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.
* 24 Élaboration d'outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité, instauration d'un service d'information, consacré à l'ensemble des modes de transports et à leur combinaison, mise en place un service de conseil en mobilité à l'intention des employeurs et des gestionnaires d'activités ainsi qu'à l'intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées.
* 25 Sous réserve de l'inexistence de tels services publics et de l'accord des communes et établissements publics de coopération intercommunale sur le ressort territorial desquels le service est envisagé.
* 26 Hors de la région Ile-de-France, cette responsabilité reste attribuée aux départements.
* 27 Voir les commentaires des articles 2 et 5 au sein du présent rapport.
* 28 Le principe du transfert et son calendrier sont fixés par le III de l'article 1 er .
* 29 Voir le commentaire de l'article 6 au sein du présent rapport.
* 30 Voir le commentaire de l'article 4 au sein du présent rapport pour une présentation détaillée de la planification en matière de mobilité.
* 31 Voir le commentaire de l'article 6 au sein du présent rapport.
* 32 L'article L. 1271-1 est créé par l'article 22 du projet de loi.
* 33 Elaboration d'outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité et service de conseil en mobilité à l'intention des employeurs.
* 34 IDFM est un établissement public à caractère administratif. Selon les éléments transmis à votre rapporteur, dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services de transport et au vu du développement des services de mobilité, IDFM doit pouvoir créer des filiales pour la réalisation de certaines de ses missions, notamment de nature commerciale, et disposer de la souplesse organisationnelle et comptable nécessaire à ces activités.
* 35 Selon les éléments transmis à votre rapporteur, cet ajout vise à mettre fin à des conflits d'interprétation nés dans certains territoires quant à l'étendue des charges transférées à la région pour l'exercice de la compétence d'organisation des transports scolaires, assurée jusqu'au 1 er septembre 2017 par les départements.
* 36 L'article L. 5722-7-1 du CGCT prévoit que le syndicat mixte chargé des transports auquel la métropole de Lyon transfère les compétences d'organisation des transports collectifs se voit transférer la faculté de mise en oeuvre du versement.
* 37 En vue d'inciter les collectivités territoriales à exercer la compétence d'organisation de la mobilité au niveau intercommunal.
* 38 Selon les éléments transmis à votre rapporteur : le coût moyen d'un service de transport régulier hors Ile-de-France est de 375€/hab/an, et le coût estimé d'un ensemble de services de mobilité non réguliers (covoiturage, autopartage...) serait d'environ 30€/hab/an.
* 39 La portée de cette modification est toutefois à nuancer, dès lors que la destination du versement de transport est précisée par l'article L. 2333-68, visant déjà un périmètre large.
* 40 Syndicat mixte des transports collectifs de l'Oise (SMTCO), syndicat mixte intermodal régional de transport (SMIRT), syndicat mixte des transports collectifs d'Eure-et-Loir (SMTCEL), syndicat mixte des transports en commun de l'Hérault (SMTCH).
* 41 Avis n°152 (2018-2019) de M. Jean-François Longeot, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, sur les mesures fiscales relatives à l'environnement et à l'énergie du projet de loi de finances pour 2019, déposé le 22 novembre 2018.
* 42 Voir le commentaire de l'article 1 er du présent rapport pour une présentation plus détaillée des syndicats mixtes de transport.
* 43 Brindas, Chaponost, Grézieu-la-Varenne, Messimy, Sainte-Consorce et Thurins.
* 44 Opéré par délégation de la région Auvergne-Rhône-Alpes depuis la loi NOTRe.
* 45 L'article L. 3114-1 vise les aménagements accessibles au public, qu'ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier. Il s'agit notamment des gares routières.
* 46 L'article L. 1231-8 vise les autorités organisatrices de la mobilité dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants.
* 47 Créé par l'article 1 er du projet de loi.
* 48 En application de l'article D. 1241-70 du code des transports, les membres du comité des partenaires d'Ile-de-France sont nommés par arrêté du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, pour un mandat d'une durée de trois ans, renouvelable deux fois.
* 49 Les agglomérations et communes concernées sont identifiées par arrêté du ministre chargé de l'environnement.
* 50 Lorsqu'un PPA couvre tout ou partie du ressort territorial de l'AOM.
* 51 Le PDU est par ailleurs soumis à évaluation environnementale, en application de l'article R. 122-17 du code de l'environnement.
* 52 Dans sa version antérieure à l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, l'article L. 120-1 du code de l'environnement fixait les conditions de mise à disposition du public par voie électronique des projets de décisions administratives non individuelles, non soumis à enquête publique ou à procédure particulière de participation du public. Ces dispositions ont été déplacées à l'article L. 123-19-1 par l'ordonnance susmentionnée sans qu'une coordination ait été faite à l'article L. 1213-3-2 du code des transports.
* 53 Pour éviter une confusion avec le PDU renommé « plan de mobilité », cette réécriture fait désormais référence à des « plans de mobilité employeur » et à des « plans de mobilité scolaire ».
* 54 Les mobilités actives étant toutefois déjà mentionnées à l'article L. 1214-8-2.
* 55 Dans la mesure où les dispositions de l'article L. 1214-2 sont applicables à la région Ile-de-France, les dispositions de l'article L. 1214-8-2 le sont également, par cohérence. Les sites franciliens de plus de 100 salariés sont donc dans l'obligation de se doter d'un plan de mobilité. Cet ajout répond à un souci d'intelligibilité et de sécurisation du droit mais ne crée pas d'obligation nouvelle.
* 56 Sont exclues expressément les dispositions relatives à la réduction ou à la suppression des prescriptions des PLU ou des PSMV en matière de réalisation d'aires de stationnement.
* 57 Seules les dispositions relatives à la nouvelle procédure de modification simplifiée (15° du I) ne voient donc pas leur entrée en vigueur différée.
* 58 L'article L. 2224-37 vise la création et l'entretien d'infrastructures de charge nécessaires à l'usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou de navires à quai, ainsi que des points de ravitaillement en gaz ou en hydrogène pour véhicules ou pour navires, ou la mise en place d'un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation de telles infrastructures ou points de ravitaillement. Cette compétence est notamment confiée aux syndicats d'énergie.
* 59 Plafond donnant accès à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C).
* 60 Ainsi, la nouvelle rédaction des articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3 résulterait de modifications concomitamment apportées par les articles 1 er et 6 du projet de loi. Il en va de même pour l'article L. 1241-1 spécifique à Ile-de-France Mobilités.
* 61 « Prévenir la pauvreté par l'emploi, l'éducation et la mobilité », note du Conseil d'analyse économique, n° 40, avril 2017.
* 62 L'existence des sous-mentions est prévue au niveau réglementaire (art. 241-12-1 du code de l'action sociale et des familles).
* 63 Sur le plan technique, une place équipée dispose de l'ensemble des éléments de charge (borne, câblage...) tandis qu'une place pré-équipée dispose des chemins de câbles ou des tranchées permettant le raccordement ultérieur.
* 64 3 mètres 30 pour une place accessible contre 2 mètres 30 à 2 mètres 50 pour une place standard.
* 65 Le code des transports étant pour rappel constitué d'une première partie consacrée à des dispositions communes sur l'organisation des transports, suivies de quatre parties consacrées chacune à un mode de transport spécifique (routier, ferroviaire, fluvial, maritime).
* 66 La Guyane et la Martinique étant des collectivités territoriales uniques.
* 67 En Guadeloupe, l'avis conforme du congrès des élus départementaux et régionaux restera nécessaire, en sus de celui du conseil régional.
* 68 Ces dispositions portent respectivement sur le plan de déplacements urbains, l'organisation des services de transport public de personnes et l'organisation générale des services de transport public urbain.
* 69 La seule différence avec la nouvelle rédaction de l'article L. 1811-2 étant la référence à l'article L. 1811-1
* 70 Ces articles étant réécrits ou créés par l'article 9 du projet de loi.
* 71 L'article L. 2121-3-1, créé par l'article 1 er du projet de loi, permet à une métropole, en tant qu'autorité organisatrice de la mobilité au sens de l'article L. 1231-1, de contribuer au financement d'un service ferroviaire régional de voyageurs ou d'un service en gare situés dans son ressort territorial.
* 72 La mission « Etalab » est aujourd'hui un service qui dépend de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC), service du Premier ministre actuellement placé sous l'autorité du ministre de l'Action et des Comptes publics et mis à la disposition du ministre de l'Économie et des Finances et du secrétaire d'État chargé du numérique.
* 73 Open Knowledge Foundation, Global open data index.
* 74 La France est par exemple adhérente au partenariat pour un gouvernement ouvert lancé en 2011.
* 75 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, aujourd'hui codifiée au sein du code des relations entre le public et l'administration.
* 76 Article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration.
* 77 Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.
* 78 Sauf celles dont la population est inférieure à 3 500 habitants.
* 79 Champ d'application défini à l'article L. 300-2 du CRPA, auquel renvoie l'article L. 312-1-1.
* 80 Article L. 300-4 du CRPA.
* 81 Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.
* 82 Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 sur la réutilisation des informations du secteur public, modifiée par la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public, et à nouveau en cours de révision (Commission européenne, Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réutilisation des informations du secteur public, 25 avril 2018). Elle définit un ensemble minimal de règles concernant la réutilisation et les moyens pratiques destinés à faciliter la réutilisation de documents détenus par des organismes publics des États membres.
* 83 C'est-à-dire celles qui figurent dans des documents communiqués dans le cadre du droit à communication ou publiés dans le cadre établi par le code. Sont exclues les données couvertes par des droits de propriété intellectuelle appartenant à des tiers. En revanche, les bases de données détenues par les personnes soumises à l'obligation de publier leurs bases peuvent faire obstacle à la réutilisation du contenu de ces bases dans l'exercice d'une mission de service public à caractère industriel ou commercial soumise à la concurrence.
* 84 Article L. 322-1 du CRPA.
* 85 Article L. 324-1 du CRPA. L'article L. 324-2 permet également l'établissement d'une redevance lorsque la réutilisation porte sur les « informations issues des opérations de numérisation des fonds et des collections des bibliothèques, y compris des bibliothèques universitaires, des musées et des archives, et, le cas échéant, sur des informations qui y sont associées lorsque ces dernières sont commercialisées conjointement ».
* 86 Article L. 323-1 du CRPA.
* 87 Article L. 323-2 du CRPA.
* 88 Article L. 321-4 du CRPA.
* 89 Cédric Villani, Donner un sens à l'intelligence artificielle, mars 2018.
* 90 Conseil d'Etat, Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, Inspection générale des finances, Rapport relatif aux données d'intérêt général, septembre 2015.
* 91 Inspection générale des finances et Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, Les données d'intérêt général, phase 2, mars 2016, rapport rendu public par la presse spécialisée.
* 92 Article 17 de la loi, qui introduit un article 53-1 au sein de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession, aujourd'hui repris à l'article L. 3131-2 du code de la commande publique.
* 93 Article 18 de cette même loi.
* 94 Article 19 de la loi pour une République numérique.
* 95 Article 23 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, qui crée les articles L. 111-73-1 et 111-77-1 du code de l'énergie.
* 96 Décret n° 2017-26 du 12 janvier 2017 relatif aux infrastructures de recharge pour véhicules électriques et portant diverses mesures de transposition de la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs ; décret n° 2017-1673 du 8 décembre 2017 portant diverses mesures réglementaires de transposition de la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs.
* 97 Article 193 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.
* 98 Article L. 36-7 du code des communications électroniques et des postes.
* 99 Ouverture des données de transport, rapport remis au secrétaire d'Etat chargé des Transports, de la Mer et de la Pêche, Comité présidé par Francis Jutand, mars 2015.
* 100 Voir, sur ce sujet, le commentaire de l'article 11.
* 101 Autorité de la concurrence, Avis n° 14-A-05 du 27 février 2014 relatif au fonctionnement concurrentiel du marché du transport interrégional régulier par autocar.
* 102 Article 4 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 103 Cour des comptes, Premier Président, référé du 19 février 2016 relatif à l'action de l'État pour le développement des transports intelligents.
* 104 Arrêté du 14 mars 2017 portant homologation du code de conduite établi par la RATP en application de l'article L. 1115-1 du code des transports.
* 105 Arrêté du 25 avril 2017 portant homologation du code de conduite établi par Keolis Rennes en application de l'art. L. 1115-1 du code des transports.
* 106 Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018, Rapport d'information de Mme Valérie Létard, Présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, n° 510 (2017-2018) - 29 mai 2018.
* 107 Assises de la mobilité, Synthèse de l'atelier thématique mobilités plus connectées, accélérer l'innovation et la révolution numérique, décembre 2017.
* 108 Selon le ministère chargé des transports, la plateforme héberge actuellement les données théoriques de 60 autorités organisatrices (sur 316) et de 3 régions.
* 109 Même s'il se situe avant l'adoption de la loi pour une République numérique, le rapport Jutand retrace de façon intéressante les difficultés de qualification juridique des différents services de transport.
* 110 Réponse à la question écrite n° 01337 de M. Hervé Maurey publiée dans le JO Sénat du 23 novembre 2017 (page 3698).
* 111 Les Echos, Data : la SNCF, la RATP, Transdev et Blablacar s'allient pour contrer Google, 30 août 2017.
* 112 Brève Contexte du 31 août 2018, L'alliance des opérateurs de transports sur les données cherche un second souffle. Selon un article paru dans Les Echos, Blablacar aurait considéré qu'il était préférable de se concentrer sur son coeur de métier plutôt que de financer l'initiative (Les Echos, BlaBlaCar prend ses distances avec l'alliance anti-Google, 14 février 2018).
* 113 Définition issue du rapport d'information n° 117 (2018-2019) intitulé « Mettre les nouvelles mobilités au service de tous les territoires », de Mme Françoise Cartron, MM. Alain Fouché, Olivier Jacquin, Didier Rambaud et Mme Michèle Vullien, fait au nom de la Délégation sénatoriale à la prospective, déposé le 8 novembre 2018. Cette définition est plus intuitive que celle donnée par la directive STI.
* 114 Un service d'information sur les déplacements multimodaux est défini par l'article 2 du règlement comme un « service de STI comprenant des cartes numériques, qui fournit aux utilisateurs et aux utilisateurs finaux des informations sur les déplacements et la circulation pour au moins un mode de transport ». Les informations sur les déplacements multimodaux sont définies comme « des informations tirées de données statiques ou dynamiques sur les déplacements et la circulation, ou les deux, à l'intention des utilisateurs ou des utilisateurs finaux, par l'intermédiaire de tout mode de communication, couvrant au moins deux modes de transport et donnant la possibilité de comparer les modes de transport ».
* 115 Article 1 er du règlement.
* 116 Les autres règlements délégués adoptés par la Commission à ce titre sont cités dans le commentaire relatif à l'article 13.
* 117 Le point d'accès est défini comme « une interface numérique qui donne accès au moins aux données statiques sur les déplacements, aux données historiques concernant la circulation, avec les métadonnées correspondantes, en vue de leur réutilisation par les utilisateurs, ou aux sources et métadonnées de ces données, en vue de leur réutilisation par les utilisateurs ».
* 118 Définies comme « les données relatives aux différents modes de transport qui ne changent pas du tout ou pas souvent, ou qui changent régulièrement, telles qu'énumérées à l'annexe » du règlement.
* 119 Définies comme « les caractéristiques de la circulation en fonction de l'heure, du jour, de la saison, fondées sur des mesures antérieures, comprenant le taux de congestion, les vitesses moyennes, les temps de trajet moyen, comme énuméré à l'annexe » du règlement.
* 120 Article 5 et considérant 12.
* 121 Définies comme « les données relatives aux différents modes de transport, qui changent souvent ou régulièrement, telles qu'énumérées à l'annexe » du règlement.
* 122 Considérant 14.
* 123 Voir le site www.beta.gouv.fr/apropos.
* 124 Selon ce considérant, « par l'intermédiaire du mécanisme pour l'interconnexion en Europe, la Commission apportera un soutien aux fins du respect des exigences établies par le présent règlement dans le cadre d'un programme d'action de soutien » .
* 125 Définie par le règlement comme « une autorité publique chargée de la gestion de la circulation ou de la planification, du contrôle ou de la gestion d'un réseau de transport ou de modes de transport donnés, ou des deux, relevant de sa compétence territoriale » .
* 126 Définie par le règlement comme « une entité publique ou privée responsable de l'entretien et de la gestion du service de transport » .
* 127 Défini par le règlement comme « un organisme public ou privé ou une entreprise chargé(e) notamment de l'établissement et de l'entretien de l'infrastructure de transport ou d'une partie de celle-ci » .
* 128 Défini par le règlement comme « un fournisseur public ou privé de service de transport à la demande à des utilisateurs et des utilisateurs finaux, y compris les informations correspondantes sur les déplacements et la circulation » . Le transport à la demande y étant défini de la façon suivante : « un service de transport de voyageurs qui se caractérise par la flexibilité des itinéraires, tels que le covoiturage, le partage de voitures, les vélos en libre-service, le partage de trajets, les taxis, les services de trajet à la demande. Ces services requièrent normalement l'interaction préalable du fournisseur de transport à la demande et des utilisateurs finaux » . Cette notion est bien différente de celle de « services à la demande » figurant aux articles L. 3111-1 et L. 3111-11 du code des transports.
* 129 Comme l'utilisation des termes « tels que » le suggère.
* 130 Voir le considérant 14 in fine.
* 131 Les services de recherche sont définis comme « les services permettant de rechercher les données requises à l'aide du contenu des métadonnées correspondantes, et d'afficher ledit contenu » .
* 132 Comme l'utilisation des termes « tels que » le suggère.
* 133 Point 2.2 c) de l'annexe.
* 134 Définies comme « une description structurée du contenu des données qui aide à les retrouver et à les utiliser » .
* 135 Une note de bas de page du considérant 13 renvoie au « catalogue coordonné de métadonnées EU EIP SPA ».
* 136 L'accessibilité est définie comme « la possibilité de demander et d'obtenir les données à tout moment dans un format lisible en machine » .
* 137 La mise à jour est définie comme « toute modification des données existantes, y compris leur suppression ou l'insertion d'éléments nouveaux ou additionnels » .
* 138 Article 6 du règlement.
* 139 Articles 4§4 et 5§3.
* 140 Complétés par le considérant 16.
* 141 Les profils nationaux sont définis par l'étude d'impact comme « des sous-ensembles de la norme considérés comme pertinents dans chaque pays » . Notre pays dispose déjà d'un profil « arrêts, réseaux et horaires » pour les données théoriques. Un profil « accessibilité » est en cours de développement. Pour le profil « tarifs », l'étude d'impact précise que « l'intention est de s'appuyer largement sur le futur profil européen » . Pour les données en temps réel, la France dispose du « profil » SIRI Ile-de-France de la norme européenne SIRI, mais qui ne s'applique qu'aux services réguliers de transports publics.
* 142 Selon l'étude d'impact, la commission européenne a défini son programme de travail de normalisation (élaboration de normes lorsqu'elles n'existent pas et d'un profil minimum européen, lorsque la norme existe) en fonction du calendrier d'ouverture des données du règlement. La commission se concentre actuellement sur les données théoriques et n'a pas encore abordé le temps réel. Le profil européen « tarifs » devrait être disponible à l'été 2019, en vue de l'échéance de 2020.
* 143 Ces réseaux, dits « réseaux RTE-T global », correspondent au réseau transeuropéen global au sens du règlement (UE) n° 1315/2013. Les cartes décrivant ces réseaux sont consultables en annexe du règlement dans sa version consolidée au 8 juin 2017. Pour les services de transport urbains, huit noeuds urbains sont concernés : Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nice, Paris, Strasbourg et Toulouse. Pour les services de transport interurbains (routiers et ferroviaires), les données relatives à l'offre de transport empruntant au moins en partie le réseau RTE-T global doivent être diffusées. Pour les services aériens, sont concernés par ce calendrier les dessertes depuis ou vers l'un des aéroports suivants : Brest, Caen, Nantes, La Rochelle, Beauvais, Lille, Paris CDG, Paris Orly, Strasbourg, Bâle-Mulhouse, Lyon, Clermont-Ferrand, Limoges, Bordeaux, Nice, Marseille, Montpellier, Toulouse, Biarritz, Bastia, Ajaccio, Fort-de-France (Martinique), Point-à-Pitre (Guadeloupe), Cayenne (Guyane). Pour les services maritimes, sont concernées par ce calendrier les dessertes depuis ou vers un des ports figurant sur les cartes précitées.
* 144 Défini comme « une personne physique ou morale, qui a accès aux informations sur les déplacements » .
* 145 Éclairé par les termes du considérant 19.
* 146 Définie comme « la connexion de systèmes d'informations sur les déplacements locaux, régionaux et nationaux qui sont reliés par des interfaces techniques afin de fournir des résultats de recherche d'itinéraire ou d'autres résultats provenant d'interfaces de programmation (API), fondés sur des informations statiques et/ou dynamiques sur les déplacements et la circulation ».
* 147 A cette fin, il est recommandé par le considérant 19 aux services d'information sur les déplacements de recourir à la spécification technique européenne intitulée « intelligent transport systems - public transport - open API for distributed journey planning 00278420 » afin qu'ils puissent relier l'ensemble des informations sur les déplacements locaux, régionaux et nationaux.
* 148 Définis comme « un fournisseur public ou privé d'informations sur les déplacements et la circulation destinées aux utilisateurs et aux utilisateurs finaux, à l'exclusion d'un simple intermédiaire retransmettant des informations » . Le simple intermédiaire ne procède en propre à aucun traitement de données en vue d'élaborer une information. Il ne fait que retransmettre l'information élaborée par le fournisseur de service d'information auquel il s'est adressé. Par exemple, certaines régions proposent aux AOM un service de calcul d'itinéraire en « marque blanche » : l'AOM personnalise la page d'accès pour le voyageur, mais utilise en fait tel quel le calculateur d'itinéraire régional.
* 149 Définis comme « l'itinéraire de voyage, dans un format lisible en machine, résultant d'une demande de trajet par un utilisateur final, en référence au(x) point(s) de transfert utilisé(s) » (article 2 point 22).
* 150 Projet de loi d'orientation des mobilités : Elisabeth Borne et Mounir Mahjoubi réunissent le 1 er comité stratégique pour préparer l'ouverture des données de mobilité, Communiqué de presse du vendredi 19 octobre 2018.
* 151 Issu de l'adage juridique latin specialia generalibus derogant , qui signifie que la règle spéciale écarte la règle générale.
* 152 L'étude d'impact précise que cela est autorisé par le considérant 11 du règlement, selon lequel « les États membres peuvent définir quel acteur est responsable de la fourniture des données ».
* 153 Soit, selon l'article 2§17, un « service de transport de voyageurs qui se caractérise par la flexibilité des itinéraires ».
* 154 Au point 2.2 c) i) de l'annexe.
* 155 Expression retenue par le projet de loi pour le « point d'accès national » du règlement européen.
* 156 L'étude d'impact estime que cette nouvelle mission confiée aux collectivités correspond à une tâche qu'elles mènent déjà lors de la mise en place d'un service d'information multimodale, qui nécessite d'organiser la transmission des données des opérateurs de transport, la seule différence consistant en la finalité de la transmission : l'ouverture des données d'un côté, la création d'un service sans ouvrir les données, de l'autre.
* 157 L'estimation a été réalisée de la façon suivante : « l'animation nécessite environ une journée d'appui à la mise à jour et à la vérification des données, une demi-journée de réponses aux questions posées par les fournisseurs et les réutilisateurs de données et une demi-journée d'animation par semaine, soit 0,4 ETP et 30 000 euros de coûts salariaux. Pour les métropoles, les régions et collectivités territoriales d'outre-mer, un coût moitié moindre peut être retenu (15 000 euros), du fait d'un moins grand nombre d'opérateurs et d'autorités organisatrices à mobiliser. La structuration de la base s'en trouve de ce fait fortement simplifiée. Cela donne un coût global de 810 000 euros (13 régions métropolitaines, 23 métropoles et 5 collectivités d'outre-mer) » .
* 158 Voir le site internet suivant : http://www.chouette.mobi/.
* 159 Sur ce point, l'étude d'impact estime que l'Autorité pour la qualité des services de transport ne présentait pas des garanties suffisantes en raison de sa proximité avec le « Haut comité pour la qualité de services de transport auquel siègent les organismes qui seraient ici contrôlés ».
* 160 C'est-à-dire celle qui organise le service de transport ayant procédé à la déclaration de conformité ou celle sur le territoire de laquelle opèrent des services de mobilité.
* 161 Au sens de l'article L. 123-22 du code de commerce.
* 162 Le 11 de l'article 2 du règlement 2017/1926 définit un utilisateur comme suit : « une entité publique ou privée qui utilise le point d'accès national, telle que les autorités chargées des transports, les opérateurs de transport, les fournisseurs de services d'informations sur les déplacements, les producteurs de cartes numériques, les fournisseurs de services de transport à la demande et les gestionnaires d'infrastructure » .
* 163 Le raisonnement est le suivant : sachant qu'un agent productif peut a priori réaliser 15 à 20 contrôles par an, pour 100 contrôles aléatoires par an au titre du respect du 8§1 du règlement européen, soit entre 2 et 5 % des jeux de données potentiellement déposés, il faudrait 6 ETP, pour 30 contrôles par an des applications de fournisseurs de service (soit probablement 10 à 20 % des applications qui seront disponibles) au titre du respect du 8.2, il faudrait 1,5 ETP et 1 ETP de manager, enfin, en cas de manquement, la direction des affaires juridiques devrait être étoffée d'1,5 ETP supplémentaire.
* 164 Le texte proposé par le Gouvernement faisait certes référence à l'article 9 du règlement, qui porte sur le contrôle des exigences, mais pas à l'article L. 1115-4 du code des transports dans sa rédaction résultant du présent projet de loi, qui porte sur les modalités de ce contrôle effectué par l'ARAFER.
* 165 CC, n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.
* 166 C'est notamment le cas des « services réguliers » évoqués par l'annexe du règlement.
* 167 C'est le cas du paragraphe 1 de l'article 9, relatif à l'évaluation, par les États membres, des obligations mises à la charge des producteurs de données : ce paragraphe ne mentionne pas les gestionnaires d'infrastructures alors qu'ils font pourtant partie des producteurs de données visés par ailleurs dans le règlement.
* 168 Le chapitre V du projet de directive porte sur ces données, et l'article 13 renvoie à une liste de thématiques en annexe.
* 169 Loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur. La disposition actuellement en vigueur figure à l'article L. 3121-11-1 du code des transports.
* 170 Avis n° 15-A-20 du 22 décembre 2015 concernant un projet de décret et un projet d'arrêté relatifs au registre national de disponibilité des taxis
* 171 Selon l'article 2 de l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes, ces termes désignent « toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, personnes handicapées (y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), personnes handicapées des membres, personnes de petite taille, personnes transportant des bagages lourds, personnes âgées, femmes enceintes, personnes ayant un Caddie et personnes avec enfants (y compris enfants en poussette) ».
* 172 Définis par l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation, auquel renvoie l'article R. 111-19 : « constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non ». Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel.
* 173 Définies par la circulaire n° DGUHC 2007-53 du 30 novembre 2007, selon laquelle doivent être considérés comme tels : « les espaces publics ou privés qui desservent des ERP, les équipements qui y sont installés dès lors qu'ils ne requièrent pas, par conception, des aptitudes physiques particulières (...) ; les aménagements permanents et non rattachés à un ERP, tels que les circulations principales des jardins publics, les parties non flottantes des ports de plaisance ; les aménagements divers en plein air incluant des tribunes et gradins... ; les parties non bâties des terrains de camping et autres terrains aménagés pour l'hébergement touristique, étant précisé que les éléments de mobilier urbain doivent être accessibles lorsqu'ils sont intégrés à une IOP ».
* 174 Cinq ans après l'échéance de 2008, date à laquelle l'ensemble des schémas directeurs d'accessibilité auraient dû être réalisés, seulement 62 % des autorités organisatrices avaient procédé à l'élaboration du schéma.
* 175 Article L. 1112-1 du code des transports précisé par les articles D. 1112-10, à D. 1112-13 du même code. Ces points d'arrêts prioritaires représentent, selon l'étude d'impact, 35% des arrêts d'un réseau de transport non urbain et 20% pour les arrêts des réseaux dont les AOM couvrent plus de 200 000 habitants. Les deux tiers de ces points d'arrêt seraient situés en zone urbaine.
* 176 Articles L. 111-7-3 et L. 111-7-5 du code de la construction et de l'habitation.
* 177 Constitue un handicap au sens de la loi de 2005 pour l'égalité des droits et des changes, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant. (Définition figurant à l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles)
* 178 Arrêté du 25 avril 2017 portant homologation du code de conduite établi par Keolis Rennes en application de l'art. L. 1115-1 du code des transports
* 179 Point 1.1 d) viii) de l'annexe
* 180 Point 1.1 d) ix) de l'annexe
* 181 Point 1.1 d) x) de l'annexe
* 182 Point 1.1 e) iii) de l'annexe
* 183 Selon le Gouvernement, « il s'agit dans les faits de dispositifs fixes diffusant par bluetooth des informations commerciales ou des informations sur les déplacements. Ces dispositifs permettraient de recaler les applications de géolocalisation de toutes personnes et notamment des personnes à mobilité réduite dans des environnements contraints où ces applications ont des marge d'erreur de position importante ».
* 184 Selon le Gouvernement, la notion d'« itinéraire » est plutôt associée aux trajets le long de la voirie quand celle de « cheminement » plutôt associée aux trajets sur des « chemins », via des sentes piétonnes (par exemple entre deux immeubles ou dans un parc).
* 185 Point 3, in fine .
* 186 ATEC-ITS, Feuille de route MaaS, Mobilité 3.0
* 187 Ce concept est parfois traduit par les termes de « mobilité servicielle ». La notion de « service » traduit le fait que l'on passe d'une approche en termes de possession du moyen de transport - donc de bien - à une approche en termes d'usage de moyens de transport - donc de service.
* 188 Investissements d'avenir, Véhicule et transports du futur, Appel à projets- Expérimentation pour le développement de la mobilité servicielle « MaaS », ouvert du 7 septembre 2018 au 12 mars 2019.
* 189 Article 113 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
* 190 Ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports, loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République et loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement
* 191 Arrêté du 28 juin 2016 établissant les listes d'agglomérations de plus de 100 000 et 250 000 habitants conformément à l'article R. 221-2 du code de l'environnement
* 192 La rédaction initiale désignait explicitement la notion de « service d'information multimodale », à travers la rédaction suivante : « L'autorité compétente (...) met en place un service d'information multimodale à l'intention des usagers, en concertation avec l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises publiques ou privées de transport ».
* 193 Voir le site du CEREMA http://www.passim.info
* 194 L'étude d'impact cite cependant en exemple à suivre la métropole de Lyon et son projet Optimod conduit à compter de 2015, qui prend également en compte le parcours par la route en temps réel et la disponibilité en temps réel des places de stationnement. Au niveau régional, l'étude d'impact cite en exemple le service Destineo mis en place dans la région Pays de la Loire.
* 195 On peut notamment citer Google maps, Citymapper, Mappy, ViaMichelin, Transit ou encore Moovit.
* 196 Synthèse des ateliers de l'innovation, Séminaire MaaS, présidé par Jean Coldefy, décembre 2017
* 197 Par ailleurs, en 2017, une norme professionnelle a été adoptée au niveau européen en vue de faciliter les échanges entre les calculateurs d'itinéraires (Norme CEN/TS 17118 2017, « API ouverte pour le calcul d'itinéraire distribué »).
* 198 Feuille de route précitée.
* 199 Sont ainsi cités les supports uniques de transport développés en Normandie (Atoumod), en Auvergne-Rhône Alpes (OùRA !) et en Bretagne (Korrigo - qui intègre également des services qui ne concernent pas la mobilité, tels que les bibliothèques publiques). Le dispositif mis en oeuvre dans le Nord et le Pas-de-Calais (Pass Pass) présente la particularité d'associer des services exploités par des opérateurs privés (lignes de cars privé, autopartage) sous l'égide d'un syndicat mixte qui coordonne les autorités organisatrices membres et contractualise avec les opérateurs privés.
* 200 http://www.eltis.org/discover/news/how-helsinki-became-mobility-service-leader
* 201 Ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire et à l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs
* 202 Selon lequel « Les données (...) sont réutilisées d'une manière neutre, sans discrimination ni biais. Les critères utilisés pour le classement des options de voyage des différents modes de transport ou de leur combinaison, ou les deux, sont transparents et ne se fondent sur aucun facteur directement ou indirectement lié à l'identité de l'utilisateur ou, le cas échéant, à une considération commerciale liée à la réutilisation des données, et sont appliqués sans discrimination à tous les utilisateurs participants. La première présentation d'itinéraire de voyage n'induit pas l'utilisateur final en erreur ».
* 203 Selon l'article 8§2, « la première présentation d'itinéraire de voyage n'induit pas l'utilisateur final en erreur ». Cette formulation a été nuancée pour les services de billettique car elle laisse entendre que certaines informations autres que « la première présentation d'itinéraire de voyage » pourrait induire l'usager final en erreur.
* 204 Selon ce même article, « les critères utilisés pour le classement des options de voyage des différents modes de transport ou de leur combinaison, ou les deux, sont transparents ». Le terme « transparent » a paru au Gouvernement être un « faux ami », auquel « explicite » a été préféré. Le terme de « sélection » a également été ajouté car il se peut que le service ne présente qu'une solution de déplacement.
* 205 Selon la première phrase de ce même article, les données doivent être réutilisées « d'une manière neutre, sans discrimination ni biais ». L'article 11 est en revanche bien différent sur ce point : là où la réutilisation des données oblige à afficher l'ensemble des modes de transport concernés, le service de billettique multimodale peut choisir, dans un cadre contractuel, les services qu'il décide de vendre.
* 206 Selon ce même article, les critères utilisés « ne se fondent sur aucun facteur directement ou indirectement lié à l'identité de l'utilisateur ou, le cas échéant, à une considération commerciale ».
* 207 Par exemple, les acteurs susceptibles d'être concernés par cette mesure en tant que services conventionnés sont : les transports publics urbains réguliers (opérés par exemple par Transdev, Ratp, Kéolis, Tisseo, ...) ou interurbains réguliers (Kéolis, sociétés de cars locales), le transport à la demande (par un opérateur de bus ou une société de taxis), le stationnement en ouvrage (Indigo, ...), le vélo libre-service (smoov, JC decaux), autopartage (blue car) ... S'agissant des services subventionnés, il s'agit des services existants pour lequel la collectivité propose une aide à l'usager, tels que, par exemple, l'autopartage (Citiz) ou le covoiturage (multiples sociétés subventionnées).
* 208 D'un point de vue technique, le Gouvernement estime que l'application du service de billettique multimodale sera reliée par une interface de programmation applicative (API) au service numérique de vente de l'opérateur, cette API permettant au client d'accéder au service numérique de vente des différents services de mobilité sans avoir à changer d'application.
* 209 Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement estime que le fournisseur de service de billettique multimodale devra contracter aussi bien avec l'AOM qu'avec l'opérateur dans la mesure où l'opérateur ne peut agir sans accord de son autorité organisatrice et, réciproquement, celle-ci ne peut imposer un accord commercial sans modifier le contrat de en cours.
* 210 Plus précisément, une disposition non notifiée ou adoptée sans respecter la période de statu quo de trois mois est déclarée inopposable par les juridictions nationales (CJCE, 30 avril 1996, CIA security et 26 septembre 2000, Unilever).
* 211 Définie comme « une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services (de la société de l'information, c'est-à-dire tout service presté normalement contre rémunération, à distance, par voie électronique et à la demande individuelle d'un destinataire de services), y compris les dispositions administratives qui s'y appliquent, dont l'observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, l'établissement d'un opérateur de services ou l'utilisation dans un État membre ou dans une partie importante de cet État, de même que (...) les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l'importation, la commercialisation ou l'utilisation d'un produit ou interdisant de fournir ou d'utiliser un service ou de s'établir comme prestataire de services ».
* 212 Sont généralement utilisés indistinctement les termes de véhicule automatisé, de véhicules semi-autonomes ou autonomes, de véhicules sans conducteurs ou de véhicules à délégation de conduite.
* 213 Par exemple, dans le rapport suivant : Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et Inspection générale de l'administration (IGA), L'automatisation des véhicules, février 2017
* 214 Des voitures autonomes, une offre de loi, sous la direction de Lionel Andreu, Dalloz, septembre 2018.
* 215 Norme J3016 de janvier 2014.
* 216 Haute responsable pour la stratégie de développement du véhicule autonome, Développement des véhicules autonomes, orientations stratégiques pour l'action publique, mai 2018.
* 217 Les bateaux et navires autonomes sont traités dans le présent projet de loi par l'article 37.
* 218 Par exemple, s'agissant du transport public, l'étude d'impact identifie trois domaines d'application : la desserte fine d'un territoire délimité par une flotte de voitures autonomes partagées ou par une flotte de navettes autonomes et les services de rabattement-diffusion à partir des pôles de transport par une flotte de véhicules autonomes mixtes.
* 219 Commission européenne, Communication, En route vers la mobilité automatisée: une stratégie de l'UE pour la mobilité du futur, 17 mai 2018
* 220 Commission européenne, « Sauver des vies : renforcer la sécurité des véhicules dans l'Union », COM(2016) 787
* 221 Selon la Commission européenne, dans sa communication sur la mobilité du futur, le marché des véhicules automatisés et connectés devrait atteindre des recettes dépassant 620 milliards d'euros d'ici 2025 pour l'industrie automobile européenne et 180 milliards d'euros pour le secteur électronique européen.
* 222 Lors du débat interactif qui s'est tenu au Sénat le 31 janvier 2018, Elisabeth Borne s'exprimait ainsi : « nous considérons vraiment que le véhicule autonome permettra de développer de nouveaux services de mobilité dans les territoires ruraux et périurbains ».
* 223 UTP, Déploiement des véhicules autonomes : une opportunité à ne pas manquer, position adoptée le 14 décembre 2017.
* 224 Le contrat de filière automobile 2018-2022 estime à 25 000 par an le nombre de recrutements entre 2018 et 2022 pour la filière automobile et à 40 000 par an le nombre de recrutement dans la filière aval des services à l'automobile.
* 225 Ces enjeux éthiques ont été abordés dans le rapport Véhicule sans chauffeur : le futur imminent, rapport d'information n° 117 (2017-2018) de M. René DANESI, Mmes Pascale GRUNY, Gisèle JOURDA et M. Pierre MÉDEVIELLE, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 27 novembre 2017.
* 226 Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et Inspection générale de l'administration (IGA), L'automatisation des véhicules, février 2017.
* 227 Source : dossier de presse du Conseil national de l'industrie du 20 novembre 2017.
* 228 Dans le cadre de l'appel à projets « EVRA » précité.
* 229 Ratifiée par le décret n° 77-1040 du 1 er septembre 1977.
* 230 La CEE-ONU est l'une des cinq commissions régionales du Conseil économique et social de l'Organisation des Nations Unies.
* 231 Cette information ne provient pas du rapport d'inspection, mais du compte rendu de la 77 e session du WP.1.
* 232 A ce stade, la Finlande, la Suisse, la Suède, la Russie, la Belgique, la Biélorussie ont fait connaître leur ouverture sur le projet français.
* 233 Rapport d'information précité n° 117 (2017-2018) de M. René DANESI, Mmes Pascale GRUNY, Gisèle JOURDA et M. Pierre MÉDEVIELLE.
* 234 Règlement 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) no 715/2007 et (CE) no 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE.
* 235 Proposition de règlement relatif aux prescriptions applicables à la réception par type des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, en ce qui concerne leur sécurité générale et la protection des occupants des véhicules et des usagers vulnérables de la route route, modifiant le règlement (UE) 2018/... et abrogeant les règlements (CE) n° 78/2009, (CE) n° 79/2009 et (CE) no 661/2009, en date du 17 mai dernier.
* 236 Il s'agit de l'article 11 de la proposition de règlement. La notion de « véhicule automatisé » n'est cependant pas définie par la proposition de règlement. Cet article habilite à traiter, par acte délégué, des sujets suivants : systèmes visant à remplacer le contrôle par le conducteur du véhicule, systèmes visant à communiquer au véhicule des informations en temps réel sur l'état du véhicule et la zone environnante, systèmes de surveillance de la disponibilité du conducteur, enregistreurs de données d'événement pour véhicules automatisés, format harmonisé pour l'échange de données.
* 237 Directive 2009/103/CE concernant l'assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules à moteur
* 238 Directive 85/374 CEE du Conseil du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux
* 239 Directive 2006/126/CE du Conseil et du Parlement européen du 20 décembre 2006.
* 240 Directive 2003/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 juillet 2003 relative à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules routiers affectés aux transports de marchandises ou de voyageurs, modifiant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil ainsi que la directive 91/439/CEE du Conseil et abrogeant la directive 76/914/CEE du Conseil.
* 241 Donner un sens à l'intelligence artificielle : pour une stratégie nationale et européenne, mars 2018.
* 242 La jurisprudence (Cass. 2 e Civ, 22 mai 2003, n° 01-15.311) a défini en droit interne le conducteur comme celui qui dispose « de la maîtrise des moyens de mise en mouvement » du véhicule.
* 243 Travaux évoqués ci-dessus.
* 244 Selon le premier alinéa de l'article L. 121-1 du code pénal, « Le conducteur d'un véhicule est responsable pénalement des infractions commises par lui dans la conduite dudit véhicule ». Ce principe pourrait être aménagé en vue de distinguer l'hypothèse d'une défaillance du système de celle d'une faute de conduite.
* 245 Loi n° 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation.
* 246 Il convient de souligner que le projet de réforme du droit de la responsabilité civile en date du 23 mars 2017 n'évoque pas la question du véhicule autonome. Une adaptation pourrait être considérée comme nécessaire lorsque les véhicules seront hautement automatisés : une désignation du débiteur de l'obligation d'indemniser dans ce cas pourrait favoriser une meilleure lisibilité du droit.
* 247 Articles L. 211-1 à L. 211-27 du code des assurances.
* 248 Voir Civ. 1 re , 25 juin 1996, n o 94-16.702, et plus récemment, à propos de la vente d'un progiciel complexe Com. 11 juill. 2006, n° 04-17.093, selon lequel « le vendeur professionnel d'un matériel informatique est tenu d'une obligation de renseignement et de conseil envers un client dépourvu de toute compétence en la matière » et qui ajoute que « l'obligation de délivrance du vendeur de produits complexes n'est pleinement exécutée qu'une fois réalisée la mise au point effective de la chose vendue », ce qui a pu être interprété comme exigeant de vérifier que l'acheteur dispose de toutes les données nécessaires à une utilisation optimale de celui-ci (D. 2006. AJ 2788, obs. Delpech).
* 249 Voir, par exemple, Civ. 1re, 18 juin 2014, no 13-16.585, qui considère que doit être approuvé l'arrêt qui, ayant constaté que le vendeur d'un foyer clos dit "insert", appareil qualifié de dangereux, s'était borné à remettre une notice d'utilisation à l'acheteur, sans l'inviter à faire procéder à son installation par un professionnel ou une personne qualifiée, retient que le vendeur ne démontre pas avoir satisfait à son obligation de mise en garde sur les règles techniques d'installation du produit.
* 250 Projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises adopté par l'Assemblée nationale le 9 octobre 2018.
* 251 Ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 prise en application de l'article 37 de la loi n° 2015-992 du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 252 Décret n° 2018-211 du 28 mars 2018 relatif à l'expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques.
* 253 Arrêté du 17 avril 2018 relatif à l'expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques.
* 254 Voir le commentaire de l'article 13 sur ce type de dispositif.
* 255 Exigence qui résulte, comme vu précédemment, de l'article 8§5 de la Convention de Vienne. Pour se conformer à l'avis du Conseil d'État, le projet de loi PACTE érige cette exigence au niveau législatif : « La délivrance de l'autorisation est subordonnée à la condition que le système de délégation de conduite puisse être à tout moment neutralisé ou désactivé par le conducteur. En l'absence de conducteur à bord, le demandeur fournit les éléments de nature à attester qu'un conducteur situé à l'extérieur du véhicule sera prêt à tout moment à prendre le contrôle du véhicule et sera en mesure de le faire ».
* 256 Le conducteur redevient responsable après sollicitation du système de conduite et à l'issue d'un délai de reprise de contrôle du véhicule précisé par l'autorisation d'expérimentation. Il en va de même lorsque le conducteur a ignoré la circonstance évidente que les conditions d'utilisation du système de délégation de conduite, définies pour l'expérimentation, n'étaient pas ou plus remplies.
* 257 L'avis conforme de l'autorité organisatrice des transports a été inséré en commission au Sénat par un amendement du rapporteur (amendement COM-363).
* 258 Source : dossier de presse, conseil national de l'industrie, réunion du comité exécutif, 28 mai 2018.
* 259 Source : idem.
* 260 Uber n'a d'ailleurs repris ses essais qu'en décembre dernier dans des conditions très restrictives (deux employés à bord de chaque véhicule) et n'envisagerait pas de reprendre les tests avec des passagers.
* 261 Comme le souligne l'étude d'impact, les États fédérés définissent les règles en matière d'immatriculation, de permis de conduire, d'assurance, de responsabilité, et de circulation quand l'État fédéral est responsable de la réglementation de la conception des véhicules, à travers la National Highway Traffic Safety Administration. Le véhicule autonome brouille cette distinction, dans la mesure où le comportement du véhicule dépend immédiatement de sa conception.
* 262 Il porte plus précisément sur les véhicules ayant des fonctions de conduite hautement ou totalement automatisées. Selon les travaux dirigés par le Professeur Andreu, un véhicule serait considéré comme « hautement » automatisé dès lors que l'utilisateur est autorisé à ne plus gérer et surveiller en permanence la conduite (fonction dite « eyes off »).
* 263 Est conducteur celui qui active une fonction de conduite hautement ou totalement automatisée et l'utilise pour la commande du véhicule, même s'il ne le contrôle pas personnellement dans le cadre d'une utilisation conforme de cette fonction. Il s'agit d'une fiction juridique assimilant l'utilisateur du véhicule au conducteur permettant d'appliquer à l'utilisateur du véhicule différentes règles liées à la circulation qui ne méritent pas d'être écartées.
* 264 Il n'est pas responsable s'il se détourne des tâches de conduite pourvu qu'il soit toujours assez vigilant pour pouvoir reprendre la conduite.
* 265 Les régimes de responsabilité sans faute sont, en Allemagne, systématiquement assortis d'un plafond de responsabilité. Il a été décidé de doubler leurs montants compte tenu de l'absence de statistiques sur la fréquence et l'ampleur des sinistres impliquant un véhicule autonome.
* 266 C'est le cas de Google, de Mercedes-Benz et de Volvo selon les travaux dirigés par le Professeur Andreu déjà cites, qui s'appuient sur ceux de B.A.Browne (« Self-driving cars : on the road to a new regulatory era », Case Western Reserve Journal of Law, Technology and the Internet, 2017, vol. 1, p. 1).
* 267 Terme qui désigne, en général, les véhicules terrestres dans le droit en vigueur.
* 268 Pour qu'un VTM soit considéré comme autonome, c'est en effet la délégation des fonctions de conduite qui fait la différence : l'accomplissement automatique du dégivrage ou d'un limitateur de vitesse n'en fait pas un véhicule autonome.
* 269 Cette définition est empruntée au pack de conformité de la Commission nationale informatique et libertés relatif au véhicule connecté, publié en octobre 2017.
* 270 PwC, The 2017 strategy and digital auto report, septembre 2017. Ce document ne définit cependant pas ce qu'il entend par véhicule connecté.
* 271 Commission européenne, Communication, En route vers la mobilité automatisée: une stratégie de l'UE pour la mobilité du futur, 17 mai 2018, page 5.
* 272 Proposition de règlement relatif aux prescriptions applicables à la réception par type des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, en ce qui concerne leur sécurité générale et la protection des occupants des véhicules et des usagers vulnérables de la route route, modifiant le règlement (UE) 2018/... et abrogeant les règlements (CE) n° 78/2009, (CE) n° 79/2009 et (CE) no 661/2009, en date du 17 mai dernier.
* 273 Cette obligation figure à l'article 7 de la proposition.
* 274 McKinsey, Monetizing car data, septembre 2016
* 275 http://www.agira.asso.fr/content/trans-pv
* 276 Les enjeux techniques sont abordés dans le cadre des processus classiques de normalisation, et en particulier par la norme ISO 20078 sur le « véhicule étendu », défini comme un véhicule connecté dont les données sont collectées et traitées directement par un serveur géré par le constructeur du véhicule. Cette norme soutenue par l'industrie automobile vise à définir ce concept au regard de la faisabilité technique, de l'interopérabilité, de la sécurité des biens et des personnes, de la gestion de la responsabilité de traitement des données et de l'égalité de traitement entre les acteurs. Dans le contrat stratégique de la filière automobile 2018-2022, les acteurs s'engagent à s'investir fortement sur les travaux de normalisation « sur le véhicule connecté et le véhicule étendu ».
* 277 C'est-à-dire, par exemple, la collecte, l'enregistrement, l'organisation, la structuration, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, la limitation, l'effacement ou la destruction (exemples cités par l'article 4 du règlement général sur la protection des données).
* 278 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE
* 279 Loi n° 2018-493 du 20 juin 2018.
* 280 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 281 CNIL, Véhicules connectés et données personnelles, octobre 2017
* 282 Article 2§1 c) du RGPD et article 2 de la loi de 1978
* 283 Article 2. d) du RGPD
* 284 Directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil
* 285 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, et plus particulièrement son article 37, I 6°.
* 286 Article D. 311-4 du code de la route, créé par le décret n° 2017-589 du 20 avril 2017 pris pour l'application de l'article L. 311-2 du code de la route.
* 287 Il s'agit de permettre la prise de diagnostic « OBD » (On Board Data), montrant si le véhicule est ou non conforme.
* 288 Il s'agit de permettre la lecture des numéros VIN (Vehicle Identification Number) des différents calculateurs présents sur le véhicule, montrant si certaines pièces n'ont pas été frauduleusement remplacées.
* 289 Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies, Inspection générale des finances, Les données d'intérêt général, Phase 2, mars 2016.
* 290 Règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) no 715/2007 et (CE) no 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE.
* 291 Un système OBD y est défini comme un « système qui est présent à bord d'un véhicule ou qui est connecté à un moteur, et qui est capable de détecter un dysfonctionnement et, le cas échéant, de signaler sa survenance au moyen d'un système d'alerte, d'identifier la localisation probable du dysfonctionnement au moyen d'informations stockées dans une mémoire informatique et de communiquer ces informations à l'extérieur du véhicule ».
* 292 Cet accès est régi par les articles 61 et suivants du règlement.
* 293 Définis comme une organisation ou un organisme désigné par l'autorité compétente en matière de réception comme laboratoire d'essai pour procéder à des essais, ou comme organisme d'évaluation de la conformité pour effectuer l'évaluation initiale et d'autres essais ou inspections.
* 294 Directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 du Parlement européen et du Conseil concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport.
* 295 Ceux-ci sont définis à l'article 2 de la directive.
* 296 Celles-ci sont déterminées à l'article 3 de la directive.
* 297 Règlement délégué (UE) n ° 305/2013 de la Commission du 26 novembre 2012 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition harmonisée d'un service d'appel d'urgence (eCall) interopérable dans toute l'Union européenne.
* 298 Règlement délégué (UE) n ° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers
* 299 Voir http://www.bison-fute.gouv.fr/directive-sti,id_sous_rubrique10750.html
* 300 Règlement délégué (UE) 2015/962 de la Commission du 18 décembre 2014 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation
* 301 Règlement délégué (UE) n ° 885/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil (directive «STI» ) en ce qui concerne la mise à disposition de services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux
* 302 Page 12 de la communication
* 303 Page 16 de la communication
* 304 C'est-à-dire des organismes chargés de l'enquête technique et de l'enquête de sécurité prévues à l'article L. 1621-2 du code des transports.
* 305 c'est-à-dire les données issues des EDR
* 306 c'est-à-dire les données issues des ADDR
* 307 Selon le Gouvernement, il s'agirait de s'assurer de la sécurité de l'ensemble des systèmes embarqués du véhicule, qu'il s'agisse de systèmes automatisés ou non.
* 308 Global Allianz, Product recall - Managing the impact of the new risk landscape, décembre 2017
* 309 CC, 26 janvier 2017, n° 2016-745 DC, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 310 Point 2.1.1 de l'étude d'impact.
* 311 Règlement délégué (UE) n ° 886/2013 de la Commission du 15 mai 2013 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers.
* 312 Règlement délégué (UE) 2015/962 de la Commission du 18 décembre 2014 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation.
* 313 Commission européenne, Communication, En route vers la mobilité automatisée: une stratégie de l'UE pour la mobilité du futur, 17 mai 2018.
* 314 L'Observatoire des mobilités émergentes, « Partages, multimodalité, report modal, connexion généralisée... Comment les Français réinventent-ils leurs pratiques de mobilité ? », mai 2017.
* 315 Ibid.
* 316 Conseil d'État, avis sur un projet de loi d'orientation des mobilités n°395539.
* 317 L'activité d'autopartage est définie à l'article L. 1231-14 du code des transports comme « la mise en commun d'un véhicule ou d'une flotte de véhicules de transport terrestre à moteur au profit d'utilisateurs abonnés ou habilités par l'organisme ou la personne gestionnaire des véhicules ».
* 318 Article L. 1231-14 du code des transports.
* 319 L'activité de covoiturage est définie à l'article L. 3132-1 du code des transports comme « l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte ».
* 320 Article L. 1231-15 du code des transports.
* 321 Article L. 1231-16 du code des transports.
* 322 Blablalines, Clem', Covoit'ici, iDVROOM, Karos, Klaxit, OuiHop et Roulez Malin. L'aide financière apportée aux partenaires est plafonnée à 250 000 euros par entreprise pour l'année.
* 323 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 324 L'article R. 130-11 détermine la liste de ces infractions - il s'agit notamment des vitesses maximales autorisées, du port de la ceinture, de l'usage du téléphone, de la circulation du les bandes d'arrêt d'urgence, ou encore du respect des distances de sécurité.
* 325 Article L. 130-9 du code de la route.
* 326 Le conducteur du véhicule peut toutefois demander au procurer de la République d'ordonner l'effacement des informations le concernant lorsqu'il a récupéré le nombre de points ayant été retirés de son permis de conduire ou lorsque la procédure le concernant a donné lieu à une décision définitive de relaxe.
* 327 L'arrêté doit préciser la dénomination et la finalité du traitement, le service auprès duquel s'exerce le droit d'accès aux données personnelles, les catégories de données à caractère personnel enregistrées, les destinataires ou catégories de destinataires habilités à recevoir communication de ces données et, le cas échéant, les dérogations à l'obligation d'information des personnes concernées sur le traitement de leurs données personnelles.
* 328 Voir commentaire de l'article 15.
* 329 Article L. 121-1 du code de la route.
* 330 Article L. 121-3 du code de la toute.
* 331 Commission nationale de l'informatique et des libertés, délibération n° 2018-340 du 18 octobre 2018 portant avis sur plusieurs dispositions du projet de loi d'orientation des mobilités.
* 332 Ibid.
* 333 Les plateformes qui procèdent à leur mise en relation ne sont donc pas considérées comme des commissionnaires de transport, c'est-à-dire d'après L. 1411-1 du code des transports des « personnes qui organisent et font exécuter, sous leur responsabilité et en leur nom propre, un transport de marchandises selon les modes de leur choix pour le compte d'un commettant », ni des auxiliaires de transport, soit des « personnes qui concourent à l'opération de transport sans toutefois l'exécuter, ni fournir les moyens d'exécution, les courtiers de transport [...] ainsi que les courtiers en affrètement aérien ».
* 334 BOI-IR-BASE-10-10-10-10.
* 335 Réponse au questionnaire écrit adressé à la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).
* 336 L'exercice de la profession de commissionnaire de transports est subordonné à l'inscription à un registre tenu par l'autorité administrative, elle-même conditionnée au respect de conditions de capacité professionnelle et d'honorabilité professionnelle.
* 337 Article L. 1411-1 du code des transports.
* 338 Article R. 311-1 du code de la route.
* 339 Le pouvoir de police de la circulation des maires s'exerce sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus aux préfets sur les routes à grande circulation.
* 340 Voir commentaire de l'article 15.
* 341 Les véhicules concernés sont, en vertu de l'article L. 3123-1 du code des transports, les véhicules que les entreprises mettent à disposition de leur clientèle pour assurer leur transport ainsi que celui de leurs bagages, et qui sont conduits par le propriétaire ou sont préposés.
* 342 La condition d'aptitude professionnelle, définie à l'article R. 3120-7 du code des transports, est constatée par la réussite à un examen propre à chacune des professions du transport public particulier de personnes, qui comprend des épreuves écrites d'admissibilité et une épreuve pratique d'admission, dont le programme et les épreuves sont définis par arrêté.
* 343 La condition d'honorabilité professionnelle, définie à l'article R. 3120-8 du code des transports, prévoit une interdiction d'exercer la profession de conducteur de véhicule de transport public particulier en cas de condamnation pour certains délits au code de la route ou pour vol, escroquerie, abus de confiance atteinte volontaire à l'intégrité de la personne, agression sexuelle, trafic d'armes, extorsion de fonds ou infraction à la législation sur les stupéfiants.
* 344 Article L. 3120-2-1 du code des transports.
* 345 Article L. 3120-2-2 du code des transports.
* 346 Article L. 3120-2-4 du code des transports.
* 347 Article L. 3120-2 du code des transports.
* 348 Les conditions d'aptitude à la conduite en circulation seront définies par voie réglementaire. D'après le ministère des transports, plusieurs options sont actuellement en cours de discussion : la réussite à la partie théorique du code de la route, la réussite au brevet de sécurité routière ou le suivi obligatoire d'une formation théorique et pratique de sept heures adaptée aux cycles à pédalage assisté.
* 349 Cette condition d'aptitude professionnelle est, s'agissant des autres T3P, sanctionnée par la réussite à un examen professionnel.
* 350 Les articles R. 3124-13 et R. 3134-11 du code des transports prévoient des sanctions pénales (contraventions de cinquième classe) en cas d'exercice d'une activité de T3P avec un véhicule non conforme aux normes techniques prévues et en cas d'absence de justification d'assurance pour le transport de personnes à titre onéreux. Ces articles seront applicables aux cycles à pédalage assisté en cas de non-respect du 1° et du 3° du nouvel article L. 3123-2 du code des transports. S'agissant de la sanction pour non-respect des conditions d'honorabilité professionnelle et d'aptitude à la conduite en circulation (2° du nouvel article L. 3123-2), le Gouvernement prévoit de créer une sanction pénale spécifique par voie réglementaire. En outre, en cas de non-respect par les conducteurs de cycles à pédalage assisté de l'obligation de réservation préalable, les sanctions pénales prévues à l'article L-3124-12 leur seront applicables.
* 351 Ce plafond est calculé à partir du salaire annuel minimum, fixé, depuis le 1 er avril 2018 à 18 520 euros, et du taux collectif fixé pour l'activité professionnelle exercée par cet assuré, diminué de 20 % (taux net collectif de 3,3 pour une activité de transport de voyageurs par exemple).
* 352 Une enquête de 2018 auprès de livreurs parisiens (« L'envers et l'endroit des plateformes de livraisons instantanées. Enquête sur les livreurs micro-entrepreneurs à Paris », Anne Aguilera, Laetitia Blanc et Alain Rallet) montre que la quasi-totalité d'entre eux réalisent un chiffre d'affaires mensuel supérieur à 1 100 euros. Une enquête réalisée fin 2017 par la CFDT auprès des conducteurs VTC évoque un chiffre d'affaires moyen par chauffeur de 56 000 euros annuels.
* 353 Source : étude d'impact annexée au projet de loi.
* 354 Arrêt n°1737 du 28 novembre 2018 (17-20.079) - Cour de cassation - Chambre sociale
* 355 Citation extraite d'un entretien publié dans l'hebdomadaire Semaine Sociale Lamy du 24 décembre 2018.
* 356 Françoise Champeaux, Avant-Propos Semaine sociale Lamy (24 décembre 2018).
* 357 Un cycle est défini comme un « véhicule ayant au moins deux roues et propulsé exclusivement par l'énergie musculaire des personnes se trouvant sur ce véhicule, notamment à l'aide de pédales ou de manivelles » et un cycle à pédalage assisté comme un « cycle équipé d'un moteur auxiliaire électrique d'une puissance nominale continue maximale de 0,25 kilowatt, dont l'alimentation est réduite progressivement et finalement interrompue lorsque le véhicule atteint une vitesse de 25 km / h, ou plus tôt si le cycliste arrête de pédaler ».
* 358 L'article R. 412-34 du code de la route dispose que « les personnes qui conduisent à la main un cycle ou un cyclomoteur » sont assimilées aux piétons et peuvent donc circuler sur les trottoirs.
* 359 Article L. 2213-1-1 du code général des collectivités territoriales.
* 360 Article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales.
* 361 Article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales.
* 362 Circulaire du 31 mai 2001 relative à la mise en oeuvre du schéma national de véloroutes et voies
vertes. - Élaboration des volets régionaux (NOR : ATED0100204C).
* 363 Cette obligation a été codifiée à l'article L. 228-2 du code de l'environnement.
* 364 Source : Avere, baromètre de la mobilité électrique, janvier 2019, ainsi que pour les autres chiffres cités sauf précision contraire.
* 365 En faisant l'hypothèse que les 163 179 véhicules légers électriques immatriculés en France entre 2010 et 2018 sont toujours en circulation, rapportés aux 38,6 millions de voitures particulières et utilitaires légers en service (Insee, 2017).
* 366 75 % des Français se disent prêts à changer leurs habitudes de mobilité pour contribuer à améliorer la pollution de l'air selon l'enquête « Les Français et la mobilité électrique », Ipsos Avere/Mobivia, septembre 2018.
* 367 Décret n° 2018-1318 du 28 décembre 2018 relatif aux aides à l'acquisition ou à la location des véhicules peu polluants.
* 368 Le plafond de déductibilité étant de 30 000 euros pour les véhicules électriques (émissions inférieures à 20 g de CO 2 /km), contre 20 300 euros pour les hydrides rechargeables (entre 20 g et 60 g de CO 2 /km), 18 300 euros pour les véhicules thermiques émettant entre 60 g et 140 g de CO 2 /km en 2019 (puis 135 g en 2020 et 130 g à compter de 2021) et 9 900 euros pour tous les autres véhicules.
* 369 Selon l'enquête « Les Français et la mobilité électrique », déjà citée.
* 370 Source : page internet du ministère de la transition écologique et solidaire sur le développement des véhicules propres. Le niveau des subventions varie en fonction du projet soutenu.
* 371 Art. 200 quater du code général des impôts, 1., i) .
* 372 Art. 1 er de l'arrêté du 30 novembre 2017 relatif à la prise en charge des coûts de raccordements aux réseaux publics d'électricité, en application de l'article L. 341-2 du code de l'énergie.
* 373 Soit deux projets à ce jour : CorriDoor porté par Izivia, filiale d'EDF, et Mouve in Pure, porté par la Compagnie nationale du Rhône (CNR) filiale d'Engie.
* 374 Décret n° 2016-968 du 13 juillet 2016 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables et aux infrastructures permettant le stationnement des vélos lors de la construction de bâtiments neufs.
* 375 Décret n° 2017-26 du 12 janvier 2017 relatif aux infrastructures de recharge pour véhicules électriques et portant diverses mesures de transposition de la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs
* 376 Art. 41 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 377 Chiffres au 29 octobre 2018 selon le baromètre de la mobilité électrique déjà cité.
* 378 « Les réseaux électriques au service des véhicules électriques », CRE, document de réflexion et de proposition, octobre 2018.
* 379 Les coûts d'investissement ayant été partiellement couverts par les aides du PIA ou par le programme Advenir.
* 380 Qui intègrent généralement l'accès au service, la durée de la recharge, le temps d'occupation de la place de stationnement et l'énergie délivrée.
* 381 5 euros la recharge dans les 27 stations déployées le long du Rhône.
* 382 Incluant le génie civil associé.
* 383 Rapporté au coût total hors coûts d'énergie.
* 384 Comprenant les études, travaux, contrôle, dossier de recollement, mise en service, paramétrage.
* 385 Supervision, exploitation, maintenance, assistance et abonnement téléphoniques.
* 386 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové et loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 387 Art. L. 111-5-2 et L. 111-5-4.
* 388 Code de la construction et de l'habitation.
* 389 Date de dépôt de la demande de permis de construire.
* 390 Tableau général basse tension. Selon le guide publié par les ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires (juin 2018), « cette inadéquation [entre le dimensionnement du tableau et le nombre de places pré-équipées] s'explique par la recherche du meilleur compromis entre l'impact financier d'un tel pré-équipement et la projection des besoins ». Dans tous les autres cas, le dimensionnement du tableau est identique aux objectifs minimaux de pré-équipement.
* 391 Directive (UE) 2018/844 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique
* 392 Pour les bâtiments à usage mixte, résidentiel et non résidentiel : entre 11 et 20 places, c'est l'usage majoritaire du parking, résidentiel ou non résidentiel, qui détermine le régime applicable. Au-delà de 20 places, les obligations s'appliquent au prorata de l'usage des places.
* 393 Date de dépôt de la demande de permis de construire ou de la demande équivalente.
* 394 « La CRE considère (...) qu'il est désormais indispensable que le statut juridique de la recharge soit clarifié afin d'apporter la visibilité nécessaire au développement du marché et elle renouvelle sa recommandation d'une qualification juridique de contrat de prestation de service », CRE, document de réflexion et de proposition précité, pp. 22 et 23.
* 395 C'est-à-dire aux bornes exploitées par un opérateur public ou privé à laquelle les utilisateurs ont accès de façon non discriminatoire, y compris lorsque l'emplacement de stationnement associé est accessible moyennant une autorisation ou le paiement d'un droit d'accès ou lorsque la borne est associée
* 396 En ce que « cette dernière revient à amoindrir la transmission aux utilisateurs de signaux de prix reflétant les coûts du raccordement et ne permet donc pas de minimiser les coûts totaux pour la collectivité », CRE, document de réflexion et de proposition précité.
* 397 « En effet, certains types de bornes, en particulier les bornes de recharge ultra-rapide, qui génèreront des appels de puissance importants et probablement peu pilotables compte tenu des usages anticipés de ces [bornes] (aires d'autoroutes par exemple), engendreront des coûts de raccordement importants qu'il est nécessaire de maîtriser en envoyant un signal prix approprié. À l'inverse, les bornes prévues pour des périodes de charge plus longues et équipées d'un système de pilotage de la charge génèreront des appels de puissance plus limités et donc des coûts de réseaux moins importants ».
* 398 Avec des coûts très variables suivant les caractéristiques des bornes et leur emplacement : jusqu'à 80 000 € estimés pour 900 bornes (contre 2 000 à 3 000 euros dans les cas plus généraux), avec des coûts de renforcement supplémentaires de 30 000 € pour 2 000 stations.
* 399 Le Turpe représentant environ un tiers de la facture totale.
* 400 Conformément à la définition prévue par la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.
* 401 Pour les bâtiments à usage mixte, résidentiel et non résidentiel : entre 11 et 20 places, c'est l'usage majoritaire du parking, résidentiel ou non résidentiel, qui détermine le régime applicable. Au-delà de 20 places, les obligations s'appliquent au prorata de l'usage des places.
* 402 Personnes à mobilité réduite.
* 403 Date de dépôt de la demande de permis de construire ou de la déclaration préalable.
* 404 Sur une hypothèse de 11 500 bâtiments neufs non résidentiels construits en France par an dotés d'un parking de plus de dix places, et d'un coût par borne installé estimé à 2 500 €.
* 405 En particulier pour les particuliers, dont le droit à la prise pourra être exercé à moindre coût dans les immeubles d'habitation.
* 406 Décisions n° 404611 « Le Caloch » du 26 avril 2018 et n° 411454 « Eveler » du 28 septembre 2018.
* 407 Réponse du ministère de la transition écologique et solidaire publiée dans le Journal officiel Sénat du 21 février 2019, p. 1042.
* 408 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, art. 57.
* 409 Date retenue par le décret n° 2011-873 du 25 juillet 2011 relatif aux installations dédiées à la recharge des véhicules électriques ou hybrides rechargeables dans les bâtiments et aux infrastructures pour le stationnement sécurisé des vélos.
* 410 Le caractère couvert du parking, non explicite dans l'article L. 111-6-4, est mentionné à l'article R. 136-2.
* 411 Le droit à la prise a été étendu aux propriétaires occupants (indivisaire, copropriétaires et membres des sociétés de construction) par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (art. 174), qui corrigeait en cela un oubli de la loi « Grenelle II ».
* 412 Issus du décret n° 2011-873 précité.
* 413 Lorsque le demandeur est propriétaire, il s'adresse directement au syndic.
* 414 Pour le détail des dispositifs, se reporter au commentaire de l'article 23.
* 415 La mairie de Paris attribue par exemple aux copropriétés qui s'équiperaient de bornes de recharge une aide financière à hauteur de 50 % du montant total TTC des travaux d'installation et de fourniture avec un plafond de 500 € par point de recharge et dans la limite de quatre points de recharge.
* 416 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
* 417 CRE, document de réflexion et de proposition déjà cité, octobre 2018.
* 418 La CRE ajoute que « sauf si l'utilisateur du véhicule opte pour un raccordement directement au réseau public de distribution, la question de la facturation et de la comptabilisation des consommations du véhicule devra être étudiée avec le syndic de copropriété ».
* 419 « Les États membres prévoient des mesures visant à simplifier le déploiement de points de recharge dans les bâtiments résidentiels et non résidentiels existants et neufs et remédient aux éventuels obstacles réglementaires, notamment des procédures d'autorisation et d'approbation, sans préjudice du droit des États membres en matière de propriété et de location », directive (UE) 2018/844 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 déjà citée.
* 420 Même s'il est fait mention, dans l'étude d'impact, d'une extension uniquement aux « bâtiments tertiaires » (p. 227), tous les bâtiments seront bien concernés.
* 421 Hors les cas de rénovation importante de bâtiments résidentiels comportant un parking de plus de dix places, où le pré-équipement de la totalité des places sera obligatoire à compter du 11 mars 2021 dans les conditions et avec les dérogations prévues à l'article 23 du présent projet de loi.
* 422 Dans la mesure où elle intervient après la décision de pré-équiper et les travaux pouvant affecter les parties communes sont de moindre importante, la décision d'équiper les places de bornes est quant à elle soumise à la majorité simple des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés (art. 24 II. i de la loi de 1965).
* 423 Selon l'Ademe, les véhicules au GNV « ne rejettent pratiquement pas de particules et très peu d'oxydes d'azote » (source : Consommations de carburant et émissions de CO 2 des véhicules particuliers neufs vendus en France, Ademe, 2018). Selon GRDF, « c'est quasiment aucune particule fine (- 95 %) et des NOx deux fois inférieurs à la norme Euro VI » (source : site internet GRDF).
* 424 De l'ordre de 16 % pour le gaz naturel comprimé (GNC) et jusqu'à 15 % pour le gaz naturel liquéfié (GNL) par rapport au diesel pour les véhicules lourds, et de 7 % par rapport à une voiture diesel à 23 % par rapport à l'essence sur le segment des voitures particulières, selon une étude réalisée par un cabinet indépendant pour le compte de la filière au niveau européen (`Greenhouse Gas Intensity of Natural Gas' Study, Thinkstep, NGVA Europe, 2017). De son côté, l'Ademe estime que « les véhicules au GNV sont moins bruyants que les Diesel, leurs émissions de gaz à effet de serre sont équivalentes à ceux fonctionnant au gazole ou au GPL ».
* 425 Dans une étude de faisabilité pour le passage au GNV des bus et bennes à ordures de l'agglomération stéphanoise, l'Ademe propose de retenir pour le bioGNV « une réduction de 75 % sur les émissions de CO 2 en puits à la roue » par comparaison aux émissions du carburant gaz fossile et en tenant compte des émissions indirectes liées au mode de production du biogaz (Ademe, 2017). La filière estime quant à elle que le bioGNV permet une réduction des émissions de CO 2 allant jusqu'à 97 % comparé au diesel (club biogaz ATEE notamment).
* 426 Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.
* 427 Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. Par comparaison, le gazole est aujourd'hui taxé à 59,40 € par hectolitre. Il est à préciser que le gel de la TICPE applicable au GNV avait été décidé indépendamment du gel de la TICPE sur l'ensemble des carburants finalement voté en loi de finances pour 2019 en réponse au mouvement des « gilets jaunes ».
* 428 20 % pour les véhicules compris entre 2,6 et 3,5 tonnes acquis entre 2019 et 2021, 40 % pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes acquis entre 2016 et 2021 et 60 % pour ceux compris entre 3,5 et 16 tonnes et acquis entre 2019 et 2021.
* 429 Source : Iveco, cité par le site gaz-mobilite.fr.
* 430 Selon le site gaz-mobilite.fr, « 10 % des bus et des bennes à ordures roulent déjà au GNV tandis que 2/3 des villes de plus de 200.000 habitants ont adopté le GNV & bioGNV pour le transport collectif ». Selon France gaz renouvelable, 80 % des bennes à ordures parisiennes roulaient au bioGNV en 2017 et un tiers des bus de la RATP rouleront au bioGNV en 2025.
* 431 Par rapport au gaz naturel liquéfié (GNL), le GNC peut être stocké en phase gazeuse à température ambiante, ce qui facilite son utilisation quotidienne et explique son développement.
* 432 Source : GRDF.
* 433 Selon l'étude d'impact, « huit projets ont été retenus, permettant la création de 100 nouvelles stations d'approvisionnement en GNV dans les 4 prochaines années sur le territoire national, associée à la mise en service de plus de 2 100 véhicules équivalent poids lourds dédiés au transport de marchandises ».
* 434 Source : opendata de l'Association française du GNV.
* 435 Selon la taille des installations, par une obligation d'achat ou un complément de rémunération accessible en guichet ouvert ou à l'issue d'appels d'offres, ainsi que par une réduction de 40 % de ses coûts de raccordement aux réseaux de transport ou de distribution de gaz naturel.
* 436 En 2017, le prix moyen d'achat du biométhane injecté était de 100 euros/MWh contre un prix moyen du gaz naturel sur les marchés français de l'ordre de 18 euros/MWh.
* 437 Source : projet de loi de finances pour 2019.
* 438 Comme indiqué dans l'étude d'impact, la pression dans un réservoir de véhicule GNV étant supérieure à celle admise dans les réseaux de distribution, les stations raccordées à ces réseaux doivent être équipées de compresseurs pour assurer le remplissage des réservoirs ; un raccordement au réseau de transport peut alors diminuer les coûts d'investissement comme les coûts de fonctionnement, notamment en termes de consommation électrique.
* 439 Selon les éléments transmis par la CRE à votre rapporteur, le seuil au-delà duquel un raccordement au réseau de transport devient plus compétitif qu'un raccordement au réseau de transport est une consommation annuelle d'environ 15 GWh et une distance de moins de 1 000 mètres par rapport au réseau de transport.
* 440 Sources : contributions citées dans l'étude d'impact du club biogaz ATEE et de la société Cryo Pur à l'atelier biogaz 2017 - Révision de la PPE.
* 441 Selon l'étude d'impact, qui précise qu'en cas d'impossibilité d'une injection directe, des investissements supplémentaires sont nécessaires pour comprimer, liquéfier, compter, analyser ou stocker le biogaz produit.
* 442 Dont une obligation spécifique à destination des ménages en situation de précarité énergétique.
* 443 Art. 52 ter , adopté conforme en première lecture par les deux assemblées, du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises.
* 444 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 445 Décret n° 2016-144 du 11 février 2016 relatif au versement d'une indemnité kilométrique vélo par les employeurs privés.
* 446 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 447 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 448 Le décret n°2008-244 du 7 mars 2008 a prévu que cette prise en charge soit d'au moins 50 %.
* 449 Ce trajet de rabattement pris en compte pour le calcul de la prise en charge des frais engagés pour se déplacer à vélo ou à vélo à assistance électrique correspond à la distance la plus courte entre la résidence habituelle du salarié ou le lieu de travail et la gare ou la station de transport collectif.
* 450 Article 81 du code général des impôts.
* 451 Article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.
* 452 Cet article indique que l'employeur peut prendre en charge tout ou partie des frais de carburant ou des frais exposés pour l'alimentation de véhicules électriques ou hybrides rechargeables engagés pour leurs déplacements domicile-travail par ses salariés dont la résidence habituelle est situé en dehors de la région Ile-de-France et d'un périmètre de transports urbains ou pour lesquels l'utilisation d'un véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d'horaires de travail particuliers ne permettant pas d'emprunter un mode collectif de transport.
* 453 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, Évaluation de la mise en oeuvre expérimentale de l'indemnité kilométrique pour les vélos, janvier 2015.
* 454 Prévus aux articles L. 222-4 à L. 222-7 du code de l'environnement, les plans de protection de l'atmosphère (PPA) doivent être élaborés dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où les normes de qualité de l'air ou, le cas échéant, les normes spécifiques mises en place par les préfets de région, ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être. Ils sont arrêtés par le préfet, après concertation avec les collectivités territoriales et les différentes parties prenantes et ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air.
* 455 Les PCAET des établissements publics territoriaux et de la ville de Paris doivent être compatibles avec celui de la métropole du Grand Paris.
* 456 Voir commentaire de l'article 28 du présent projet de loi et le rapport d'information n° 412 fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable par Mme Nelly Tocqueville sur lutte contre la pollution de l'air, du 11 avril 2018.
* 457 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
* 458 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 459 Article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales.
* 460 Le décret n°2016-847 du 28 juin 2016 relatif aux zones à circulation restreinte précise que cette étude doit comporter un résumé non technique, une description de l'état initial de la qualité de l'air sur la zone concernée ainsi qu'une évaluation :
1° De la population concernée par les dépassements ou le risque de dépassement des normes de qualité de l'air ;
2° Des émissions de polluants atmosphériques dues au transport routier sur la zone concernée ;
3° De la proportion de véhicules concernés par les restrictions et, le cas échéant, les dérogations prévues ;
4° Des réductions des émissions de polluants atmosphériques attendues par la création de la zone à circulation restreinte.
* 461 Décret n° 2016-847 du 28 juin 2016 relatif aux zones à circulation restreinte.
* 462 Il s'agit des véhicules d'intérêt général (véhicules de police, véhicules sanitaires, etc.), des véhicules du ministère de la défense, des véhicules portant une carte de stationnement pour personnes handicapées et des véhicules de transport en commun de personnes à faibles émissions.
* 463 Directive n° 2004/107/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 et directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008.
* 464 Article R. 221-1 du code de l'environnement.
* 465 Métropole du Grand Paris, Ville de Paris, Eurométropole de Strasbourg, Métropole de Reims, Métropole de Rouen, Métropole de Saint-Etienne, Métropole de Toulouse, Métropole de Lyon, Métropole de Grenoble, Métropole de Toulon, Métropole de Montpellier, Métropole Aix-Marseille, Métropole de Nice, Métropole Clermont-Ferrand, Fort-de-France.
* 466 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, Zones à faibles émissions à travers l'Europe - Déploiement, retours d'expériences, évaluation d'impacts et efficacité du système, mars 2018.
* 467 Arrêté du 8 novembre 1999 relatif au bruit des infrastructures ferroviaires.
* 468 Sur les neuf premiers mois de l'année 2018, 17 demandes ont été formulées et 16 d'entre elles ont fait l'objet d'une décision d'octroi.
* 469 Circulaire n° 1627/17/SG du 28 juillet 2017 relative à la protection des agents des directions départementales interministérielles exerçant des missions en relation avec le public.
* 470 Paragraphe 2 de la section 1 : articles L. 222-10 à 222-13.
* 471 Article 433-5 du même code.
* 472 Crim. 11 janvier 1956, Bull. crim. n° 38.
* 473 Loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière.
* 474 Article R. 412-6-1 du code de la route.
* 475 Décret n° 2015-743 du 24 juin 2015 relatif à la lutte contre l'insécurité routière.
* 476 Des exceptions sont toutefois prévues pour les conducteurs de véhicules d'intérêt général prioritaire visés à l'article R. 311-1 du code de la route ainsi que dans le cadre de l'enseignement de la conduite de cyclomoteurs, motocyclettes, tricycles et quadricycles à moteur ou de l'examen du permis de conduire ces véhicules.
* 477 Articles R. 121-6 et 130-11 du code de la route.
* 478 Loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d'ordre social.
* 479 Loi n° 87-519 du 10 juillet 1987 renforçant la lutte contre l'alcool au volant.
* 480 Loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.
* 481 Loi n° 2003-495 précité.
* 482 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 483 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 484 L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que cette mesure donne lieu à environ 4 000 procédures annuelles.
* 485 Le véhicule d'un conducteur ayant commis ce délit ne peut donc plus être immobilisé et mis en fourrière sur le fondement de l'article L. 325-1-2 du code de la route.
* 486 Rapport d'information n° 350 (2018-2019), fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 21 février 2019.
* 487 Auxquels s'ajoutent l'Islande, la Norvège et la Suisse.
* 488 L'eCall est disponible 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Un véhicule immatriculé à l'étranger en transit en France est immédiatement pris en charge, et vice versa.
* 489 En pratique, le véhicule est équipé d'une carte SIM intégrée et géolocalisée via une balise GPS. Le système génère un SMS au 112, automatiquement en cas de « choc brutal » avec déclenchement des airbags, des prétensionneurs de ceinture ou de retournement du véhicule, ou manuellement via un bouton rouge « SOS ».
* 490 Proposition de règlement COM/2017/010 final.
* 491 Ordonnance n° 2000-930 du 22 septembre 2000 relative à la partie législative du code de la route.
* 492 Loi n° 70-597 du 9 juillet 1970 instituant un taux légal d'alcoolémie et généralisant le dépistage par l'air expiré.
* 493 Le coût de l'installation de ce dispositif reste intégralement à la charge du conducteur et s'opère par l'intermédiaire d'un installateur agréé. Le prix du dispositif, pose comprise, est d'environ 2 000 euros à l'heure actuelle.
* 494 Une personne conduisant un véhicule équipé d'un éthylotest anti-démarrage doit, avant le démarrage du moteur, effectuer un premier souffle (le taux maximal autorisé vérifié par l'appareil est fixé, au moment de l'installation du dispositif dans le véhicule, par l'installateur agréé). Le dispositif interdit le démarrage si le taux d'alcool est positif ou si le démarrage n'a pas eu lieu dans les deux minutes qui suivent le résultat de ce premier souffle. Dès lors que le moteur du véhicule a démarré, le matériel demande de manière aléatoire (entre 5 et 30 minutes après le démarrage du moteur) un nouveau souffle qui doit être réalisé à l'arrêt : le conducteur dispose alors d'un délai de 20 minutes pour effectuer ce nouveau souffle. En cas de taux négatif, aucune autre demande de souffle ne sera effectuée jusqu'au prochain arrêt du moteur.
* 495 Loi n° 2014-896 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales.
* 496 Loi n° 2016-1547 précitée.
* 497 Décret n° 2018-795 du 17 septembre 2018 relatif à la sécurité routière.
* 498 Article 15 de la loi n° 2016-1547 précitée.
* 499 En termes de volumes, l'étude d'impact jointe au projet de loi précise que ces mesures représenteraient une augmentation d'un maximum de 30 000 cas de rétention répartis comme suit : près de 6 000 liées à l'usage du téléphone, près de 6 000 liés au non-respect des règles de dépassement et plus de 17 000 liés au non-respect des règles de priorités. Le cas des « infractions simultanées » représenterait un volume estimé à 15 à 20 000 infractions par an.
* 500 Interrogés par votre rapporteur, les services de la DGCCRF précisent que différentes enquêtes nationales réalisées dans le secteur de la vente de véhicules automobiles d'occasion ont révélé une mauvaise tenue systématique (voire une absence) du registre des objets mobiliers chez les professionnels de l'automobile (absence de l'indication des véhicules en dépôt-vente, absence du report du numéro de registre sur les produits exposés à la vente, absence des références de la pièce d'identité des vendeurs ou encore de l'indication du kilométrage du véhicule ou de la déclaration en préfecture de la personne détenant le registre). Les pouvoirs des services d'enquête de la DGCRRF sont actuellement limités au contrôle de la présentation du récépissé de déclaration délivré par la préfecture. Les taux d'anomalies constatées en matière de vente automobile (47 % en 2015 contre 56 % en 2017 justifie également cette mesure.
* 501 Selon le Gouvernement, cette mesure permettrait un gain moyen pour les particuliers de l'ordre de 64 millions d'euros.
* 502 Il est ainsi prévu que certains véhicules, en raison de leur état (épaves ou en voie de le devenir, non-conformité à leur réception ou défaut de contrôle technique) fassent automatiquement l'objet d'une interdiction de circulation dans le système d'immatriculation des véhicules (SIV) dès leur inscription dans ce système. La remise en circulation de ces véhicules serait ainsi conditionnée à une expertise (sur demande des propriétaires), afin de s'assurer qu'ils ne constituent plus un danger pour les usagers de la route. L'expert lèvera l'interdiction de circulation dans le SIV une fois les travaux réalisés. La création d'une interdiction de circulation pour ces véhicules permettrait de diminuer le nombre de véhicules dangereux circulant sur les routes.
* 503 Point 84 de l'avis précité.
* 504 Règlement (UE) n° 185/2010 de la Commission du 4 mars 2010 fixant des mesures détaillées pour la mise en oeuvre des normes de base communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile, abrogé et remplacé par le règlement d'exécution (UE) 2015/1998 de la Commission fixant des mesures détaillées pour la mise en oeuvre des normes de base communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile.
* 505 Les modalités et conditions d'intervention de ces équipes sont précisées dans l'arrêté du 11 septembre 2013 relatif aux mesures de sûreté de l'aviation civile, notamment son annexe, modifiée pour la dernière par arrêté du 14 mai 2018, ainsi que le précise l'étude d'impact jointe au projet de loi.
* 506 Selon Île-de-France Mobilités, cette expérimentation, menée avec l'autorisation de la Préfecture de Police durant 18 mois, du 1 er décembre 2016 au 31 mai 2018, avec 6 équipages intervenant dans 9 gares RER et 32 stations de métro, s'est avérée concluante.
* 507 Un marché de deux ans a été passé depuis le 8 juin 2018 avec trois sociétés privées (après avoir estimation du coût complet d'une internalisation à 160 euros contre environ 73 euros pour une heure de prestation externe, selon l'étude d'impact jointe au projet de loi).
* 508 La SNCF disposait de 24 équipes cynotechniques fin 2017 et 34 fin 2018, toutes rattachées à son service interne de sécurité (la SUGE).
* 509 Point 89 de l'avis précité.
* 510 Le transport ferroviaire ou guidé, régi par la deuxième partie du code des transports, est défini à l'article L. 2000-1 du même code comme « tout transport public dont les véhicules sont assujettis à suivre, sur tout ou partie de leur parcours, une trajectoire déterminée à l'exclusion des remontées mécaniques relevant des dispositions du code du tourisme et des systèmes de transport situés dans l'enceinte d'un établissement soumis aux réglementations relatives aux établissements recevant du public, aux activités foraines ou aux parcs de loisirs ».
* 511 Voir le rapport d'information n° 291 (2015-2016).
* 512 Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 relative à la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 513 Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 relative à la loi d'orientation et de programmation pour la justice.
* 514 Certes, le code de la sécurité intérieure comporte, en son article L. 613-7, des dispositions relatives aux activités d'agents cynophiles mais celles-ci concernent uniquement les activités de surveillance et de gardiennage et non la détection d'explosifs.
* 515 Cour des comptes, rapport public annuel, février 2018.
* 516 Ce sont les agents mentionnés aux 3° à 5° du I de l'article L. 2241-1 du code des transports.
* 517 Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
* 518 Titre VI « Activités privées de sécurité ».
* 519 Les exploitants de service de transport commandent des prestations de sûreté.
* 520 Loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 règlementant les activités privées de sécurité.
* 521 Loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.
* 522 Décret n° 2000-1135 du 24 novembre 2000 adaptant les modalités d'application à la SNCF et à la RATP de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983, décret n° 2015-845 du 10 juillet 2015 relatif aux prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF.
* 523 Loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.
* 524 Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
* 525 Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à l'application de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016.
* 526 Le décret n° 2016-1495 du 4 novembre 2016 a créé un code de déontologie applicable aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RAPT, comportant un ensemble de droits et devoirs applicables à ces agents dans le cadre de l'exercice de leurs missions, en application de l'article L. 2251-7 du code des transports.
* 527 Loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.
* 528 Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
* 529 Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.
* 530 Le réseau de transport public urbain d'Île-de-France est multimodal et interconnecté autour de 16 lignes de métro avec 205 kilomètres de voies, 383 stations et une moyenne de 10 correspondances par ligne, un RER avec 2 lignes de 115 kilomètres et 67 gares, 8 lignes de tramway et un réseau routier très dense.
* 531 Titre IV « Police du transport ferroviaire ou guidé » du livre II de la deuxième partie du code des transports.
* 532 Assermentation et contrôle préalable par le Tribunal de Grande Instance de Paris et agrément délivré par le Procureur de la République, aux fins de relevé d'identité, pour l'établissement des procès-verbaux.
* 533 Les contraventions prévues à l'article L. 621-1 du code pénal pour les outrages sexistes ainsi que celles prévues par les règlements relatifs à la police ou à la sûreté du transport et à la sécurité de l'exploitation des systèmes de transport ferroviaire ou guidé, à l'image du décret n° 2016-541 du 3 mai 2016 relatif à la sûreté et aux règles de conduite dans les transports ferroviaires ou guidés.
* 534 Voir le chapitre II « Sanctions pénales » et les articles L. 2242-1 et suivants du titre IV du livre II de la deuxième partie du code des transports.
* 535 Article L. 446-1 du code pénal.
* 536 Article L. 2241-6 du code des transports.
* 537 Article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure.
* 538 Article L. 2251-6 du code des transports et arrêté du 23 février 2017.
* 539 Le service interne de sécurité de la SNCF réalise cette mission au profit des gestionnaires d'infrastructure, des exploitants d'installations de service, des autorités organisatrices de transport ferroviaire, des entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national ainsi que de leurs personnels, à leur demande et dans un cadre formalisé, dans le respect des principes d'équité et de non-discrimination.
* 540 Au 7 novembre 2018, 155 passages à niveau étaient inscrits au programme de sécurisation national.
* 541 Voir commentaire de l'article 33 bis.
* 542 L'article L. 111-1 du code de la voirie routière précise que « le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'État, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ».
* 543 L'article L. 2111-15 du code général de la propriété des personnes publiques précise que « le domaine public ferroviaire est constitué des biens immobiliers appartenant à une personne publique [...] non compris dans l'emprise des biens [du domaine public routier] et affectés exclusivement aux services de transports publics guidés le long de leurs parcours en site propre ».
* 544 Cerema, Note d'information, Sécurité des passages à niveau sur voirie communale et intercommunale, mai 2016.
* 545 Voir la section 3 « remontées mécaniques » du chapitre II du titre IV du livre III du code du tourisme (articles L. 342-7 à L. 342-26-1).
* 546 Voir le titre Ier du livre VI de la première partie du code des transports (articles L. 1611-1 à L. 1614-3) et la deuxième partie du même code « Transport ferroviaire ou guidé » (articles L. 2000-1 et L. 2211-1 à L. 2211-6).
* 547 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 548 Voir les articles R. 342-2 à R. 342-9 du code du tourisme. Ces dispositions ne s'appliquent cependant pas aux remontées mécaniques affectées exclusivement au transport de personnel, qui ne constituent pas un transport public et relève d'un régime spécifique, précisé par le code des transports (notamment les articles L. 1612-2 et L. 1613-1).
* 549 Voir le chapitre II du titre VI du livre IV du code de l'urbanisme (articles L. 472-1 à L. 472-5).
* 550 Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
* 551 Article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et CJCE, Politi, 1971.
* 552 Article premier du règlement précité.
* 553 Aux termes de l'article 2 du règlement précité, celui-ci ne s'applique pas : aux ascenseurs visés par la directive 2014/33/UE ; aux installations à câbles revêtant pour les États membres un caractère historique, culturel ou patrimonial ; aux installations utilisées à des fins agricoles ou forestières : aux installations utilisées pour le service des refuges de montagne uniquement destinées au transport de biens et de personnes spécifiquement désignées ; aux matériels spécifiques implantés ou mobiles destinés exclusivement aux loisirs et au divertissement et non utilisés comme moyens de transport pour les personnes.
* 554 Ces ports sont régis par le chapitre II du titre Ier du livre III de la cinquième partie du code des transports.
* 555 Source : INSEE, sans les grands ports maritimes de Nantes - Saint-Nazaire, Marseille - Fos, Martinique et de Guyane.
* 556 Décret n° 99-782 du 9 septembre 1999 modifiant le code des ports maritimes.
* 557 Ces obligations ont fait l'objet d'un renforcement récent avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques, qui introduit des obligations de publicité et mise en occurrence préalables à certaines autorisations d'occupation domaniale.
* 558 Voir l'article 9 de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.
* 559 CJUE, 25 mars 2010, aff. C-451/08, Helmut Müller GmbH.
* 560 AJDA 2017 - Jean-Victor Maublanc, Les concessions de services prennent le large.
* 561 Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession.
* 562 Cette ordonnance a été prise sur le fondement de l'article 209 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
Aux termes de l'article 38 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, le législateur a autorisé le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnance pour adopter la partie législative du nouveau code de la commande publique, regroupant et organisant les règles relatives aux différents contrats de la commande publique analysés, au sens du droit de l'Union européenne, comme des marchés publics et des contrats de concession. Cette codification s'effectue à droit constant : « les règles codifiées sont celles en vigueur à la date de publication de l'ordonnance ainsi que, le cas échéant, les dispositions déjà publiées mais non encore entrées en vigueur à cette date ». Cet article prévoit enfin qu'un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Publiée au Journal Officiel du 5 décembre 2018, l'ordonnance 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique met en oeuvre cette codification. Elle abroge les deux ordonnances 563 prises pour la transposition de la directive 2014/23/UE précitée et codifie leurs dispositions ainsi que plusieurs jurisprudences des juridictions administratives solidement établies (s'agissant par exemple de la notion d'offre anormalement basse, du principe de modification unilatérale des contrats administratifs ou encore du régime des biens dans les concessions). Un projet de loi de ratification devrait prochainement être déposé au Parlement, pour permettre une entrée en vigueur effective du code de la commande publique au mois d'avril 2019.
* 564 Avant la réforme de 2008, il résultait de la jurisprudence du Conseil d'État que les concessions d'outillage public avaient le caractère de délégation de service public. CE, 25 janvier 1952, Boglione, req. N° 95093 et 96642, Lebon 55.
* 565 L'acheteur ne peut communiquer les informations confidentielles dont il a eu connaissance lors de la procédure de passation, telles que celles dont la divulgation violerait le secret des affaires, ou celles dont la communication pourrait nuire à une concurrence loyale entre les opérateurs économiques, telle que la communication en cours de consultation du montant total ou du prix détaillé des offres. Toutefois, l'acheteur peut demander aux opérateurs économiques de consentir à ce que certaines informations confidentielles qu'ils ont fournies, précisément désignées, puissent être divulguées. L'acheteur peut imposer aux opérateurs économiques des exigences visant à protéger la confidentialité des informations qu'il communique dans le cadre de la procédure de passation d'un marché.
* 566 Courrier de M. Philippe Juvin, adressé au Président du Sénat le 6 novembre 2018.
* 567 Points 94 à 97.
* 568 Source : DGITM, réponses au questionnaire du rapporteur.
* 569 Rapport d'information n° 312 (2018-2019), fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 13 février 2019.
* 570 http://videos.senat.fr/video.472237_5a25d979729fb.canal-seine-nord-europe---table-ronde?timecode=2708000 .
* 571 Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.
* 572 Ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe.
* 573 Texte n° 541 (2016-2017).
* 574 Les huit représentants des collectivités territoriales sont répartis de la manière suivante : le président du conseil régional des Hauts-de-France et deux conseillers régionaux désignés par l'assemblée délibérante, le président du Conseil régional d'Île-de-France, le président du Conseil départemental du Nord, le président du Conseil départemental de l'Oise, le président du Conseil départemental du Pas-de-Calais et le président du Conseil départemental de la Somme.
* 575 Ce comité peut être saisi à l'initiative du conseil de surveillance, émettre des propositions et demander l'inscription de questions à l'ordre du jour d'une réunion du conseil de surveillance.
* 576 D'après le protocole de mars 2017, le coût prévisionnel du projet d'infrastructure fluviale est estimé à 4 524 millions d'euros hors taxes aux conditions économiques de 2016. Ce montant ne comprend pas les dépenses déjà réalisées entre 2004 et 2015, financées par l'État, l'Union européenne, la Région Nord-Pas-de-Calais et la région Picardie. Sur la base d'une hypothèse d'évolution indicative des indices de coût de la construction de 1,5 % par an et d'une réalisation des travaux entre 2017 et 2025, le coût prévisionnel à terminaison de l'opération est évalué à 4 900 millions d'euros courants.
* 577 Conseil d'État, Avis n° 395539, Section des travaux publics et Section sociale, Avis sur un projet de loi d'orientation des mobilités, 15 novembre 2018.
* 578 Loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.
* 579 Loi n° 42-427 du 1 er avril 1942 relative aux titres de navigation maritime.
* 580 Décret n° 84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution et à la certification sociale des navires et arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires.
* 581 Décret n° 2010-130 du 11 février 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions interrégionales de la mer.
* 582 Décret n° 2010-1582 du 17 octobre 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'État dans les départements et les régions d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 583 Article 8-1 du décret 84-810 du 30 août 1984, relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution, à la sûreté et à la certification sociale des navires.
* 584 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982.
* 585 Cette convention a vocation à s'appliquer à la zone économique exclusive (ZEE) des États parties mais ces derniers peuvent étendre sa portée à leurs eaux territoriales. Ratifiée par la France, cette convention a été publiée en mai 2016 (décret n° 2016-615 du 18 mai 2016).
* 586 Sur les 12 dernières années : TK Bremen, Luno, Artemis, Tricolor, Sea-Traders, Maersk Searcher et Shipper ou encore Rokia Delmas. Les coûts d'enlèvement d'une épave peuvent être élevés. L'enlèvement du Costa Concordia en Italie a coûté plus d'1 Md€.
* 587 Ces amendements ont été approuvés par la résolution MEPC.265 (68) adoptée le 15 mai 2015 par le Comité de protection du milieu marin de l'Organisation Maritime Internationale.
* 588 Règlement n° 2015/757 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2015, modifiant la directive 2009/16/CE.
* 589 Rapport du 29 avril 2016 (point 5).
* 590 Loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptations au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable.
* 591 L'activité du bureau de la formation et de l'emploi maritimes de la direction des affaires maritimes s'en trouverait affectée.
* 592 Les dispositions qu'il comprend résulte de l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports.
* 593 Élaboration de l'arrêté du 16 juillet 2018 modifiant l'arrêté du 4 juin 2008 notamment concernant des définitions spécifiques aux dispositifs de sûreté mis en oeuvre dans les ports et les installations portuaires.
* 594 En particulier sur la problématique des mouillages de navires.
* 595 L'étude d'impact indique que 3 000 personnes travaillent actuellement dans les ports de plaisance.
* 596 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 relative à la liberté de choisir son avenir professionnel.
* 597 Ces titres sont délivrés par les services locaux de l'État : Direction Régionale et Interdépartementale de l'Équipement et de l'Aménagement (DRIEA) Île-de-France, Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DEAL) Guyane et certaines Directions Départementales des Territoires et de la Mer (DDTM) La procédure de délivrance de ces titres implique l'intervention d'organismes de contrôle privés chargés de vérifier le respect des prescriptions techniques applicables et définies par arrêté ministériel, conformément à l'article D. 4211-2 du code des transports.
* 598 Articles L. 4112-1 à 5 et D. 4112-1 à D. 4112-1-9 du code des transports.
* 599 Le transport fluvial est particulièrement utilisé en Guyane, en particulier sur les fleuves Maroni et Oyapock. Ainsi, les entreprises de transport par eau représentent 13 % du total des entreprises de transport présentes en Guyane (tous modes confondus : routier, aérien, eau), contre 1,5 % pour la France métropolitaine (source : observatoire régional des transports de Guyane).
* 600 Les modalités de perception et de calcul des péages sont fixées par les articles R. 4412-1 à R. 4412-11 du code des transports.
* 601 Loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France.
* 602 Article 27 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions d'adaptation en matière d'infrastructures et de services de transports.
* 603 Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 604 L'étude d'impact jointe au projet de loi souligne ainsi que les armes visées par l'article L. 5211-3-1 du code des transports ne sont désormais plus que les armes de catégories C et D (armes à impulsion électrique, spray incapacitant, bâtons de combat et matraques) de l'article R. 311-2 du code de la sécurité intérieure.
* 605 Chaque armateur au commerce qui navigue en dehors des eaux territoriales sera, à terme, couvert (par une mutuelle, par son assurance, par sa banque, par une caisse collective) au moyen d'une sorte de caution qui prendra en charge les frais qui résultent d'un abandon. Cette garantie prendra en charge les marins qui se trouvent dans une situation où leurs besoins essentiels ne sont plus assurés ou non rapatriés dans leurs pays d'origine.
* 606 Ces mentions permettent de vérifier que certaines informations sont connues du salarié. Certaines d'entre elles n'ont pas encore être inscrites en droit français (immatriculation du ou des navires d'embarquement, durées de repos, mode de calcul de la part de pêche, date à laquelle le pêcheur est tenu de se présenter à bord).
* 607 Sur ce dernier point, l'étude d'impact précise qu'il s'agit d'interdire, dans le secteur de la pêche, de scinder le repos quotidien en plus de deux périodes, aux fins de se conformer à la directive 2017/159 du 16 décembre 2016 et de permettre de déroger à la durée minimale de repos à la pêche sans accords collectifs afin de sécuriser le dispositif réglementaire existant et la pratique.
* 608 Délivrance des titres de navigations, conduite des bateaux en Guyane, assermentation des agents chargés des contrôles d'alcoolémie et de stupéfiants, assermentation des agents chargés de vérifier la déclaration de chargement et les conditions d'immobilisation des bateaux et navires.
* 609 Loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France.
* 610 Le principe de spécialité des établissements publics a été consacré comme principe général du droit (CE, Sect., 4 mars 1938, Consorts le Clerc). Il en découle qu'un établissement public dispose d'un champ d'action limité par le périmètre de ses missions et ne peut exercer des activités étrangères à ses missions, sauf si ces activités en sont le complément normal et son directement utiles pour l'amélioration des conditions d'exercice de celles-ci (CE, 29 décembre 1999, Société consortium français de localisation).
* 611 À ce jour et selon les informations transmises par la direction de la RATP à votre rapporteur, le groupe RATP emploie au total 61 000 collaborateurs (dont 33 % de contractuels et 67 % de personnels statutaires), répartis dans 213 métiers. En 2017, son chiffre d'affaires atteint 5,5 milliards d'euros (+ 0,7 % par rapport à 2016) et son résultat net consolidé représente près de 340 millions d'euros (+ 98 %). Le groupe a réalisé près d'1,6 milliard d'investissement et son ratio dette / fonds propres s'élève à 1,1. À l'horizon 2025, le groupe entend maintenir son chiffre d'affaires à ce niveau et prévoit de réaliser un tiers de son activité en dehors de l'Île-de-France.
* 612 Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et 1107/70.
* 613 Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.
* 614 Voir par exemple le cas du tramway T9, pour l'exploitation duquel Île-de-France Mobilités a demandé la constitution d'une filiale dédiée aux opérateurs candidats.
* 615 Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
* 616 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
* 617 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation du transport intérieur.
* 618 Décret n° 59-157 du 7 janvier 1959 relatif à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France.
* 619 CE, 11 janvier 2006, n° 269536.
* 620 D'une part les modalités d'allotissement retenues par Île-de-France Mobilité (IDFM) n'aboutiront pas forcément au transfert d'une « entité économique autonome conservant son identité », qui conditionne l'applicabilité du dispositif légal prévu par le code du travail. D'autre part, l'application même du régime légal existant, qui prévoit le transfert automatique des contrats de travail, soulève des questions particulières pour les salariés régis par le statut dont une partie des droits individuels ne sont pas, contrairement aux salariés contractuels, inscrits dans ce contrat de travail.
* 621 En cas de changement d'opérateur, la loi prend appui sur la directive 2001/23/CE du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d'entreprises, d'établissements ou de parties d'entreprises ou d'établissements, à laquelle renvoie le règlement (CE) 2007/1370, afin de maintenir les contrats des personnels de la RATP et une partie des normes sociales qui leurs sont applicables.
* 622 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
* 623 Décret n° 2016-755 du 8 juin 2016 relatif au régime de la durée du travail des salariés des entreprises du secteur du transport ferroviaire et des salariés affectés à des activités ferroviaires au sens de l'article L. 2161-2 du code des transports.
* 624 Article L. 131-13 du code pénal.
* 625 L'article 58 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a clarifié la procédure transactionnelle entre le contrevenant et les sociétés d'autoroute.
* 626 Selon l'étude d'impact, la mise en place de cette procédure a permis de faire baisser de 80 à 90 % le taux de fraude par rapport à la situation antérieure.
* 627 La convention internationale sur la circulation routière, conclue à Vienne le 8 novembre 1968 et ratifiée par la France le 9 décembre 1971 vise à faciliter la circulation routière internationale et améliorer la sécurité routière en harmonisant la réglementation routière.
* 628 L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que le texte ne prévoit cet échange d'informations que pour les cas où le véhicule a été impliqué dans un accident ou si le conducteur de ce véhicule a commis une infraction grave aux règlements sur la circulation routière pouvant donner lieu à des sanctions importantes ou au retrait du permis de conduire.
* 629 L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que le projet de révision publié à l'été 2017 prévoit d'établir une procédure pour l'échange transfrontalier d'informations sur les contrevenants afin qu'en cas de défaut de paiement des redevances autoroutières, les États membres donnent accès aux données nationales relatives à l'immatriculation des véhicules pour effectuer des recherches automatisées. L'adoption de ce texte comblerait ainsi le vide juridique existant sur la recherche des contrevenants étrangers. Un complément devra toutefois être apporté concernant les procédures de poursuites dans le pays de résidence de l'usager fraudeur étranger.
* 630 Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.
* 631 Ces mesures impliqueront la modification de l'article L. 421-9 du code de la route, qui prévoit actuellement une amende de deuxième classe, et la modification de l'article R. 49-8-4-14 du code de procédure pénale pour préciser le montant de l'indemnité transactionnelle minorée.
* 632 Délibération n° 2013-038 de la CNIL.
* 633 La loi n° 47-1746 du 6 septembre 1947 sur l'organisation du travail de manutention portuaire a consacré l'existence d'un statut d'ouvrier docker, afin de pallier la grande précarité qui a longtemps marqué l'histoire sociale des dockers et de remédier à l'urgence de la relance de l'activité économique au lendemain de la seconde guerre mondiale. Ce statut visait à adapter l'organisation du travail portuaire à l'irrégularité du trafic par la création d'un régime de l'intermittence de l'emploi (les dockers étaient embauchés à la journée ou à la demi-journée), assorti de la délivrance d'une carte professionnelle (« carte G ») par l'autorité portuaire conditionnant l'exercice du métier de docker professionnel et ouvrant droit au bénéfice d'une indemnité de garantie en cas de chômage lié aux irrégularités de trafic. En outre, une priorité d'emploi était réservée aux dockers pour effecteur un certain nombre de travaux de manutention portuaire.
* 634 Loi n° 92-496 du 9 juin 1992 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes.
* 635 Loi n° 2015-1592 du 8 décembre 2015 tendant à consolider et clarifier l'organisation de la manutention dans les ports maritimes et son décret d'application n° 2016-951 du 11 juillet 2016.
* 636 Voir le rapport n° 16 (2015-2016) de Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 7 octobre 2015.
* 637 Proposition de loi n° 2790 déposée à l'Assemblée nationale par Bruno Le Roux, Jean-Paul Chanteguet et Sébastien Denaja, le 20 mai 2015.
* 638 L'étude d'impact jointe au projet de loi précise que depuis 25 ans, le nombre de dockers issus de l'intermittence (titulaires de la carte G) est en forte diminution du fait de départs anticipés dans le cadre de dispositifs spécifiques mis en place au titre de l'exposition des dockers à l'amiante ou de la pénibilité de leur travail.
* 639 Articles L. 5343-8 du code des transports.
* 640 Article L. 5343-11 du code des transports : le montant de cette contribution est fixé en pourcentage des rémunérations totales brutes payées aux dockers professionnels intermittents et aux dockers occasionnels.
* 641 À Marseille-Est, Marseille-Ouest, Sète, Saint-Nazaire et Bastia.
* 642 Par jugement en date du 18 février 2016, le tribunal administratif de Lille a condamné l'État pour non constitution d'un BCMO dans le GPM de Calais. L'effectif insuffisant de dockers intermittents dans certains ports ne permet pas, selon le Gouvernement, de respecter la composition paritaire des BCMO prévue à l'article L. 5343-8 du code des transports.
* 643 En 2016, le dispositif actuel a permis d'attribuer 24 500 euros de prestations aux dockers intermittents. En 2017, les prestations ont baissé à 15 000 euros du fait de la diminution du nombre de dockers intermittents. De même, en 2016, 1 170 vacations chômées ont été indemnisées contre 722 en 2017.
* 644 Ces caisses sont déjà chargées de la gestion des congés des ouvriers dockers professionnels (intermittents et mensualisés) et des dockers occasionnels.
* 645 Instituée par la loi n° 73-1195 du 27 décembre 1973.
* 646 Voir le point 116 de l'avis rendu par le Conseil d'État.
* 647 Cet article énumère treize thèmes pour lesquels une convention de branche prévaut sur un accord d'entreprise, notamment : les salarias minimas, les classifications, les mesures relatives aux contrats de travail à durée déterminée et aux contrats de travail temporaire ou encore l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
* 648 Cet article énumère quatre thèmes pour lesquels une convention de branche peut prévoir de mettre en place des dispositions s'imposant aux accords d'entreprises existants, notamment la prévention des effets de l'exposition aux facteurs de risques professionnels et l'insertion professionnelle et le maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés.
* 649 Accord du 4 octobre 2017 relatif aux dispositions sur la durée du travail et du repos.
* 650 Le régime relatif aux frais de déplacement des salariés des entreprises de transport routier est établi par le protocole du 30 avril 1974 annexe à la convention collective nationale des transports routiers et des activités annexes (CCNTR). Ce protocole définit le lieu de travail, les différents types de déplacement et fixe, pour chaque catégorie de déplacement, le régime monétaire d'indemnisation associé.
* 651 Le régime d'indemnisation monétaire des temps de coupure, de repos et de vacations est défini dans la convention CCNTR et ses accords annexes, notamment l'accord sur la réduction du temps de travail dans les activités de transport de voyageurs du 18 avril 2002.
* 652 Décret n° 2016-1550 du 17 novembre 2016 relatif à certaines dispositions de la partie réglementaire du code des transports.
* 653 Conseil d'État, décision n° 410659 du 28 novembre 2018.
* 654 La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a prévu la mise en place d'une convention collective de branche afin d'établir un cadre social commun à l'ensemble des salariés de la branche ferroviaire et d'éviter les distorsions de concurrence entre les entreprises ferroviaires. Les négociations relatives à l'élaboration de cette convention collective ont débuté en 2014. Quatre accords concernant chacun un volet de la convention ont été conclus, les autres volets relatifs aux classifications et rémunérations, aux garanties collectives des salariés de la branche et au droit syndical étant toujours en négociation.
* 655 Les servitudes administratives sont des limitations au droit de propriété instituées au bénéfice de personnes publiques dans l'intérêt de la protection, de la conservation ou de l'utilisation du domaine public.
* 656 Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.
* 657 Article L. 1324-8 du code des transports.
* 658 Projet de loi n° 10 (2018-2019) de M. Jean-Yves LE DRIAN, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, déposé au Sénat le 3 octobre 2018.
* 659 Rapport n° 96 (2018-2019) de M. Olivier CADIC et Mme Marta de CIDRAC, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 30 octobre 2018.
* 660 Projet de loi n° 10 (2018-2019) de M. Jean-Yves LE DRIAN, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, déposé au Sénat le 3 octobre 2018.
* 661 Projet de loi n° 10 (2018-2019) de M. Jean-Yves LE DRIAN, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, déposé au Sénat le 3 octobre 2018.
* 662 Projet de loi n° 10 (2018-2019) de M. Jean-Yves LE DRIAN, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, déposé au Sénat le 3 octobre 2018.
* 663 Projet de loi n° 10 (2018-2019) de M. Jean-Yves LE DRIAN, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, déposé au Sénat le 3 octobre 2018.