EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le projet de loi d'orientation des mobilités n° 157, adopté le 26 novembre 2018 par le Conseil des ministres avec engagement de la procédure accélérée, et déposé sur le bureau du Sénat , comportait 44 articles. La lettre rectificative n° 339 du Premier ministre, déposée le 20 février 2019 , lui a ajouté 6 articles , portant le nombre total d'articles à 50 .
Ces derniers articles reprennent les dispositions concernant les transports ferroviaires du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français , adopté par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l'Assemblée nationale, sans avoir encore, à ce jour, été mis à l'ordre du jour. Ils prolongent également l'habilitation du Gouvernement prévue par le projet de loi de réforme ferroviaire adopté en juin 2018 à prendre les mesures nécessaires pour sécuriser la convention de branche en cas d'échec ou de retard de négociations entre les partenaires sociaux dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs et de la fin du recrutement au statut de cheminot.
Au total, le projet de loi aborde un très grand nombre de sujets , regroupés au sein de cinq titres relatifs à l'organisation territoriale des mobilités , au cadre juridique applicable aux nouvelles mobilités , à la réduction de l'impact de la mobilité sur l'environnement et la santé publique , à la programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transport et à des mesures de simplification, ce dernier titre regroupant des dispositions relatives à la sécurité des mobilités, à la compétitivité du transport de fret maritime et fluvial français, aux réseaux d'infrastructures de transport, à la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et aux drones.
I. UN TEXTE INSUFFISANT AU REGARD DE L'AMBITION DE RÉDUCTION DES FRACTURES TERRITORIALES
Votre commission s'est montrée partagée sur l'ensemble de ce projet de loi comportant, à ses yeux, deux dimensions bien distinctes :
- une partie « loi ordinaire » - la plus importante en termes de nombre d'articles - qui rassemble toutes les dispositions visant à développer les offres de mobilité sur le territoire, à rationaliser la gouvernance des transports, à encadrer les nouvelles mobilités, ou encore à améliorer la sécurité dans les transports. Cette partie comporte un grand nombre de mesures attendues par les acteurs ou allant dans le sens de réformes pragmatiques et positives ; sur ces mesures, votre commission a apporté des modifications et fait des propositions pour aller plus loin que les dispositifs envisagés ;
- une partie « programmatique » - constituée d'un article et d'un rapport annexé - fixant la trajectoire financière des investissements de l'État dans les infrastructures de transport pour les dix prochaines années ; sur cette partie, essentielle pour la crédibilité de la politique des mobilités tout entière, votre commission a considéré que le Gouvernement devait revoir sa copie .
A. UNE PROGRAMMATION FINANCIÈRE NON FINANCÉE
Votre commission s'est montrée très réservée sur la programmation financière proposée par l'article 30 du projet de loi et le rapport annexé , qui emporte de sérieux doutes sur la crédibilité d'une réforme dont l'ambition affichée est précisément de ne pas tomber dans les écueils passés des promesses non tenues et des objectifs irréalistes.
En effet, à en croire le rapport annexé, cette programmation traduit des choix et des priorités : le choix de l'augmentation des moyens et de la sincérité, et l'ambition de calendriers techniquement et financièrement tenus.
Il ajoute que l'État s'inscrit avec cette programmation « dans l'approche nouvelle proposée par le Conseil d'orientation des infrastructures dans le rapport qu'il a remis en février 2018 » et qu'il privilégie pour ce faire « le scénario 2, en cohérence avec les priorités de la présente loi » . Il assure que « les besoins de ce scénario au cours des dix prochaines années sont compatibles avec les ressources disponibles » . Votre commission s'inscrit en faux avec ces affirmations .
Elle s'est tout d'abord montrée déçue de la trajectoire retenue par le Gouvernement pour sa programmation, qui se situe à un niveau en-deçà de ce qui avait été préconisé par le Conseil d'orientation des infrastructures dans le cadre de son scénario 2 , et qui supposait pour l'Afitf 3 milliards d'euros de dépenses en moyenne par an dès 2019 . La programmation inscrite dans le projet de loi prévoit seulement à ce jour 2,76 milliards d'euros par an en moyenne entre 2020 et 2023 , soit 240 000 euros en-deçà du scénario 2 puis 2,86 milliards d'euros par an en moyenne entre 2023 et 2027 .
En outre, il convient de noter que le budget pour 2019 voté le 27 février lors du conseil d'administration de l'Afitf s'élève à 2,48 milliards d'euros en crédits de paiement , soit déjà 200 millions d'euros de moins que le montant prévu par le projet de loi pour 2019.
Elle a ensuite surtout tiré la sonnette d'alarme sur la sincérité de cette programmation « au rabais » dont le financement n'apparaît à ce jour pas assuré . Tandis que le Gouvernement met en avant la sincérité et la soutenabilité de son projet, qui trancheraient avec tous les exercices de programmation précédents qui comportaient tous le « péché originel » de promesses non financées, force est de constater que la trajectoire qu'il propose ne transcrit pas ces objectifs. Bien au contraire.
Et si une loi de programmation n'a vocation qu'à fixer les dépenses de l'État, le Parlement est dans son rôle de s'interroger et de demander des comptes au Gouvernement quant aux ressources sur lesquelles il a construit ses prévisions lorsqu'on lui demande d'approuver par son vote des engagements aussi conséquents sur les dix prochaines années.
D'après les informations transmises à votre rapporteur et les auditions que votre commission a menées, notamment celle de Christophe Béchu, président de l'Afitf, il s'avère que parmi les ressources de l'agence, l'une est amplement surévaluée et l'autre est à ce jour purement hypothétique.
En effet, les réponses qui ont été apportées par le ministère au questionnaire transmis par le rapporteur font état d'une baisse du montant de TICPE affecté à l'Afitf qui, « après avoir progressé pour atteindre 1,2 milliard d'euros en 2019, devrait progressivement décroître jusqu'à 526 millions d'euros en 2022 » . À partir de ce chiffre prévisionnel et du besoin établi par le rapport annexé d'une ressource additionnelle de 500 millions d'euros par an à partir de 2020, il est aisé de calculer le niveau retenu pour la part du produit des amendes radars affecté à l'Afitf en 2022, qui s'élèverait à environ 650 millions d'euros . Cette augmentation paraît ahurissante car même sans parler de la situation de 2018, où l'on sait qu'il a manqué 248 millions d'euros de recettes sur les 450 prévus, comment imaginer que ces dernières pourraient atteindre ce niveau en 2022, soit plus du double de la moyenne annuelle entre 2012 et 2018, qui s'élève à environ 260 millions d'euros ? Est-ce à dire que le Gouvernement table sur une augmentation du nombre de radars, via notamment la piste des « radars embarqués », alors même que la Ministre elle-même, devant votre commission le 13 février dernier, a affirmé que ces recettes étaient par nature fluctuantes et qu'on ne pouvait que souhaiter qu'elles baissent ? Comment juger de la crédibilité d'une telle prévision ?
Si le montant de 226 millions d'euros prévu dans le budget de l'Afitf pour 2019 au titre du produit des amendes radars ne répercute pas sur l'agence l'intégralité des 450 millions d'euros manquants au titre des recettes radars globales, votre commission estime qu'il serait a minima souhaitable que des engagements clairs soient pris en faveur d'une modification des règles de fonctionnement du compte d'affectation spéciale « Radars » afin que l'Afitf n'absorbe pas à elle seule la perte liée à l'écart entre les prévisions et les recettes réelles. Mais plus largement, elle considère que le budget de l'agence ne devrait plus dépendre de ce type de ressources, par nature instables.
En outre, la trajectoire présentée « suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l'Afitf, à hauteur de 500 millions d'euros par an à partir de 2020 » , selon les termes employés par le rapport annexé.
Il convient en réalité de préciser que cette ressource nouvelle , ne viendrait pas s'ajouter aux ambitions actuelles, mais « en substitution » de la diminution drastique de la part de TICPE affectée à l'Afitf pour les prochaines années , qui passerait donc, comme mentionné plus haut, de 1,2 milliard d'euros dans le budget initial voté le 27 février par l'agence pour 2019 (soit le niveau acté en 2015 au moment de l'abandon de l'écotaxe) à 526 millions en 2022 6 ( * ) .
Pour votre commission cette baisse apparaît particulièrement scandaleuse : elle signifierait que l'augmentation de TICPE actée en 2015 pour abonder l'Afitf, qui avait entraîné une hausse du « prix à la pompe » pour les véhicules légers et les poids lourds, aurait vocation, une fois de plus, à abonder le budget général plutôt que le financement de nos infrastructures de transport. Elle estime que cette atteinte au « pacte fiscal » constitue une des causes minant l'acceptabilité de nos politiques publiques, conduisant à des revendications telles qu'elles ont pu s'exprimer lors du déclenchement de la « crise des gilets jaunes ».
Enfin, cette « nouvelle ressource » - qui, entend-on, pourrait prendre la forme d'une vignette poids-lourds comme une des premières versions du texte le prévoyait, ou alors d'une vignette accompagnée d'un déremboursement de TICPE - n'est à ce jour ni identifiée, ni certaine, ni même prévue dans un calendrier clair .
* 6 Source : réponses au questionnaire écrit transmis par votre rapporteur au ministère en charge des transports.