Proposition de loi visant à faciliter le désenclavement des territoires

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(article L. 1111-3 du code des transports)

Critères de désenclavement des territoires

Objet : Cet article fixe des objectifs de développement des infrastructures de transport en vue du désenclavement des territoires d'ici le 31 décembre 2025.

I. Le droit en vigueur

Le code des transports prévoit que la programmation des infrastructures de transport prend appui sur le schéma national des infrastructures de transport (SNIT) , créé par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite « Grenelle I ». Ce schéma doit fixer les orientations de l'État en matière :

- d'entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence ;

- de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels ;

- d'aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux ^{6 ( * )} .

Par ailleurs ce schéma « favorise les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement (...) » ^{7 ( * )} , et doit servir de référence pour l'harmonisation de la programmation des investissements de l'État et des collectivités territoriales en matière d'infrastructures de transport. Il doit être actualisé et présenté au Parlement au moins une fois par législature ^{8 ( * )} .

Toutefois, le premier projet de SNIT, rendu public en octobre 2011, identifiait une liste de grands projets à réaliser pour un coût total estimé à 245 milliards d'euros sur 25 ans . Compte tenu du caractère irréaliste de ce montant, au regard de l'état des finances publiques, le Gouvernement a confié à une commission de parlementaires et de personnalités qualifiées (dite commission « Mobilité 21 ») la tâche d'établir une hiérarchisation et un phasage des opérations inscrites dans le SNIT . La commission a présenté ses conclusions en juin 2013 et classé les opérations en trois groupes de priorité.

Sur la base de ces travaux, le Premier ministre a présenté, en juillet 2013, un plan d'investissement comportant un volet sur les transports .

Le financement des infrastructures de transport est assuré, pour le compte de l'État, y compris dans le cadre de contrats de plan État-régions, par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) . À cette fin, l'Agence bénéficie de recettes affectées, en particulier une fraction de la taxe d'aménagement du territoire et de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Au niveau régional, la programmation des infrastructures de transport était effectuée jusqu'à récemment dans le cadre des schémas régionaux des infrastructures de transports (SRIT) .

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe »), a intégré ces schémas sectoriels au sein d'un nouveau schéma intégrateur et transversal, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) .

Le SRADDET « fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d'équilibre et d'égalité des territoires, d'implantation des différentes infrastructures d'intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d'habitat, de gestion économe de l'espace, d'intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets » ^{9 ( * )} .

En matière d'infrastructures de transport, ce schéma identifie les voies et les axes routiers qui constituent des itinéraires d'intérêt régional, et prévoit les infrastructures régionales nouvelles. Ces itinéraires doivent être pris en compte par le département, dans le cadre de ses interventions, pour garantir la cohérence et l'efficacité du réseau routier ainsi que la sécurité des usagers.

II. La proposition de loi

L'article 1 ^er complète l'article L. 1111-3 du code des transports afin de fixer des objectifs de développement des infrastructures de transport d'ici le 31 décembre 2025 .

À cette date, le premier alinéa de cet article dispose qu'aucune partie du territoire français métropolitain continental ne devra être située :

- soit à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d'automobile d'un centre urbain ou économique, d'une autoroute ou d'une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national ;

- soit à moins de cent quatre-vingts kilomètres ou cent-vingt minutes d'automobile d'un aérodrome ouvert au transport aérien public.

Ce faisant, cet article reprend et actualise une disposition de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui prévoyait qu'en 2015, « aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d'automobile soit d'une autoroute ou d'une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d'une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse ». Cet objectif avait par la suite été supprimé par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Afin d'assurer la prise en compte de cet objectif de désenclavement dans les schémas directeurs relatifs aux infrastructures de transport, le deuxième alinéa du présent article prévoit que le SNIT et les SRADDET devront être révisés dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation du texte .

III. La position de votre commission

De nombreux territoires enclavés n'ont, aujourd'hui encore, pas accès à une offre de transport suffisante .

Le problème réside non seulement dans le fait que l'offre de mobilité, notamment en transports collectifs, est insuffisante, mais aussi dans le manque d'infrastructures de transport adaptées , soit parce que ces infrastructures sont trop lointaines, soit parce qu'elles ne sont pas aménagées pour pouvoir y circuler rapidement.

Cet enclavement pose des problèmes quotidiens à nos concitoyens. Or les choix d'investissement ont prioritairement porté, ces dernières années, sur la réalisation de grandes infrastructures de transport certes nécessaires mais onéreuses, au détriment de l'entretien et de l'aménagement du réseau existant , qu'il s'agisse du réseau routier ou du réseau ferroviaire.

Il est donc important que la loi fixe des objectifs de désenclavement devant être pris en compte dans la programmation des infrastructures.

Toutefois, tel que rédigés, les critères retenus ne permettent pas de couvrir une partie du territoire suffisante . Cela tient notamment au fait que le critère de distance à un aéroport ne concerne qu'une partie limitée du territoire, principalement les départements de la Nièvre, du Cher, de la Lozère ainsi que les Alpes.

Par ailleurs, la notion de distance d'un centre urbain et économique étant floue, elle paraît sujette à caution. Enfin, les critères mentionnés à l'article 1 ^er ne prennent pas en compte le désenclavement par le biais du transport ferroviaire.

C'est pourquoi, votre commission a adopté un amendement COM-9 du rapporteur, et un amendement COM-8 de M. Ronan Dantec , visant à :

- remplacer la notion de « centre urbain ou économique » par celle d'« unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois », une notion reconnue par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) ;

- remplacer la notion de « route express à deux fois deux voies » par celle de « route aménagée pour permettre la circulation rapide des véhicules ». En effet, le désenclavement ne passe pas forcément par la construction de grandes infrastructures routières sur tout le territoire, mais peut être atteint en aménageant des infrastructures existantes pour faciliter la circulation rapide des véhicules ;

- supprimer le critère de distance à un « aérodrome ouvert au transport aérien public », qui n'est pas opérant ;

- ajouter un critère de distance à une gare desservie par une ligne à grande vitesse.

Par ailleurs, afin de prendre en compte les évolutions prévues par le projet de loi d'orientation des mobilités, et d'éviter que les régions qui viennent d'adopter un SRADDET ou qui sont en train de le finaliser ne doivent déjà réviser ce schéma, votre commission a adopté un amendement COM-3 du rapporteur afin de :

- supprimer la mention selon laquelle les objectifs de désenclavement du territoire devront être pris en compte par le schéma national des infrastructures de transports, dont la suppression est prévue par l'article 30 du projet de loi d'orientation des mobilités ;

- prévoir que l'intégration par les SRADDET des objectifs de désenclavement n'interviendra qu'à l'occasion de la prochaine révision de ces schémas.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
(article L. 1512-1-1 (nouveau) du code des transports)

Adaptation des infrastructures de transport aux caractéristiques des territoires

Objet : Cet article prévoit que l'État, en tant que maître d'ouvrage, veille à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques des territoires.

I. La proposition de loi

L'article 2 complète l'article L. 1512-1 du code des transports ^{10 ( * )} pour prévoir que, lorsqu'il est maître d'ouvrage, l'État peut « appliquer aux territoires concernés par l'objectif de désenclavement des critères différenciés de réalisation des infrastructures , à l'exception des dispositions liées à la sûreté et à la sécurité ».

Cet article vise à permettre à l'État d'adapter les infrastructures et leurs aménagements en fonction des territoires et de leurs caractéristiques . Il s'agit en cela, d'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, « de faciliter la construction d'infrastructures routières moins lourdes dans les zones enclavées ».

Il fait suite aux constats dressé par le Sénateur Alain Bertrand dans un rapport au Premier ministre de 2014 sur l'hyper-ruralité ^{11 ( * )} , qui indiquait que les choix techniques du ministère des transports pouvaient conduire à appliquer à tous les territoires et à tous les trafics des gabarits inadaptés aux faibles trafics des routes hyper-rurales ^{12 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif porté par l'article 2 d'adapter les infrastructures construites ou aménagées aux caractéristiques des territoires, afin de permettre que des infrastructures moins coûteuses soient réalisées dans les zones enclavées.

Toutefois, en confiant à l'État la possibilité d'appliquer des « critères différenciés » selon les territoires lors de la réalisation d'infrastructures, cet article pourrait être interprété comme permettant de déroger à certaines normes, en particulier les normes environnementales .

Votre commission a par conséquent adopté un amendement COM-4 du rapporteur qui réécrit cet article afin de prévoir que l'État, lorsqu'il est maître d'ouvrage, « veille à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales)

Financement par les départements et les EPCI des lignes aériennes d'aménagement du territoire

Objet : Cet article vise à permettre aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale de participer au financement des aides accordées aux entreprises de transport aérien exploitant des lignes soumises à des obligations de service public.

I. Le droit en vigueur

1) Le cadre européen applicable au financement public des compagnies aériennes et des aéroports

a) Les aides versées aux compagnies aériennes

Le droit européen permet à la puissance publique de verser des aides aux compagnies aériennes dans deux cas précis : lorsque les compagnies exploitent des liaisons aériennes soumises à des obligations de service public, et lorsqu'il s'agit d'aides au démarrage d'une liaison aérienne.

i) Le financement des liaisons soumises à des obligations de service public

Lorsque le marché ne peut répondre par lui-même à certains besoins d'aménagement ou de continuité du territoire, le droit européen permet aux États membres d'organiser certaines liaisons aériennes dans les territoires mal desservis, en les soumettant à des obligations de service public (OSP).

Le règlement européen n° 1008/2008 du 24 septembre 2008 ^{13 ( * )} précise les conditions qui permettent de soumettre une ligne aérienne à OSP, ainsi que les règles qui s'appliquent à l'exploitation des services sous OSP. Au titre de ce règlement, il est possible d'imposer des OSP sur deux types de liaisons ^{14 ( * )} : les liaisons vers un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement ^{15 ( * )} et les liaisons à faible trafic à destination de n'importe quel aéroport ^{16 ( * )} .

Pour évaluer la nécessité et l'adéquation de l'OSP, le règlement européen prévoit la prise en compte de quatre critères :

- la proportionnalité entre l'obligation envisagée et les besoins de développement économique et social de la région concernée ;

- l'insuffisance des autres modes de transport pour satisfaire les besoins de transport de la région concernée. Sont notamment pris en compte l'offre de services de transport ferroviaire et routier en termes de fréquence, de temps de trajet, et de correspondances vers d'autres destinations importantes ^{17 ( * )} ;

- les tarifs des passagers et les conditions de transport aérien proposés aux utilisateurs ^{18 ( * )} ;

- l'effet conjugué des offres existantes de services de transport aérien . La nécessité d'imposer une OSP dépend de l'offre conjuguée de tous les transporteurs aériens ^{19 ( * )} , en prenant en compte les vols indirects (lorsque la correspondance est de moins d'une heure) et les vols proposés dans des aéroports situés à proximité ^{20 ( * )} .

Les OSP doivent permettre le respect de normes en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale . La sélection du transporteur aérien autorisé à exploiter une OSP s'effectue après appel d'offres, dans les conditions précisées par l'article 17 du règlement 1008/2008.

ii) Les aides au démarrage

Le droit européen permet à la puissance publique de verser des aides au démarrage d'une liaison aérienne afin de permettre la mobilité des citoyens et encourager le développement régional , considérant que « les compagnies aériennes ne sont pas toujours disposées, en l'absence d'incitations appropriées, à prendre le risque d'ouvrir de nouvelles liaisons au départ de petits aéroports qu'elles ne connaissent pas et qu'elles n'ont pas testés » ^{21 ( * )} .

Pour qu'une aide au démarrage puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur, elle doit respecter plusieurs critères cumulatifs définis par les lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes de 2014 ^{22 ( * )} .

b) Les aides versées aux aéroports

Le droit européen permet également à la puissance publique de verser des aides d'investissement et de fonctionnement aux aéroports , à condition qu'elles respectent plusieurs critères cumulatifs, en particulier :

- elles doivent avoir pour objet d'améliorer la mobilité des citoyens et la connectivité des régions, de lutter contre la congestion du trafic aérien ou de faciliter le développement régional ;

- le versement de ces aides doit être nécessaire, et fonction du nombre de passagers accueillis par l'aéroport ^{23 ( * )} ;

- elles doivent être proportionnées et ne pas dépasser le déficit de financement du projet d'investissement s'agissant d'une aide à l'investissement, ou 50 % ^{24 ( * )} du déficit de financement de l'aéroport s'agissant d'une aide au fonctionnement ^{25 ( * )} .

2) La compétence de l'État et des collectivités territoriales en matière de transport aérien

Depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe »), qui a revu la répartition des compétences entre les collectivités territoriales , seuls l'État et les régions sont compétent de droit pour organiser des liaisons aériennes d'aménagement du territoire, les autres collectivités territoriales ne pouvant intervenir que de manière subsidiaire :

- s'agissant des liaisons intra-régionales , les régions sont compétentes pour organiser des liaisons soumises à des OSP. Elles peuvent déléguer cette compétence à une autre collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ^{26 ( * )} . Les autres collectivités peuvent également conclure une convention avec la région afin de participer au financement d'une liaison intra-régionale ^{27 ( * )} . Les départements ne peuvent intervenir que si la liaison a un caractère touristique indiscutablement prépondérant ^{28 ( * )} ;

- s'agissant des liaisons inter-régionales , l'État est compétent pour organiser des liaisons soumises à des OSP, et peut déléguer cette compétence à une collectivité territoriale ou à une autre personne publique intéressée l'ayant demandé. ^{29 ( * )}

Les lignes sous OSP peuvent être créées dans le respect des règles européennes rappelées supra , après notification à la Commission européenne. Les délégations de service public octroyées aux compagnies aériennes sont renouvelées tous les quatre ans .

En ce qui concerne le financement public des aéroports, la loi NOTRe n'a pas modifié la possibilité pour une collectivité de financer les aéroports dont elle est propriétaire ^{30 ( * )} ou qui sont propriété d'un groupement de collectivités dont elle est partie , en lui versant des aides au fonctionnement ou à l'investissement dans le respect des règles européennes rappelées supra .

Par ailleurs, les collectivités territoriales actionnaires des sociétés aéroportuaires créées en application des articles L. 6322-1 et suivants du code des transports sont compétentes pour verser des subventions à ces sociétés, sous les mêmes réserves.

II. La proposition de loi

L'article 3 complète l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales pour permettre aux départements et aux communes de participer au financement des subventions accordées aux entreprises de transport aérien ainsi qu'aux aérodromes qui contribuent manifestement au désenclavement des territoires, dans une perspective de développement économique.

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, il s'agit d'attribuer « une compétence partagée entre les régions, les départements et les communes en matière de liaisons aériennes, partant du principe que tous les échelons de collectivités ont, à leur niveau, une pertinence sur ce volet ».

III. La position de votre commission

Les liaisons d'aménagement du territoire sont essentielles au désenclavement des territoires . Elles sont souvent indispensables au développement des activités économiques, et à leur maintien.

Le cadre législatif actuel, issu de la loi NOTRe, qui dispose que seuls l'État les régions sont compétents pour organiser, par eux-mêmes, des liaisons d'aménagement du territoire, n'est pas satisfaisant.

L'État n'a pas joué tout son rôle et s'est désengagé ces dernières années du financement de nombreuses liaisons , comme celles de Castres-Paris, Lannion-Paris, Brest-Ouessant, Tarbes-Paris ou encore Lorient-Lyon. En 2018, l'État ne contribuait plus qu'au financement de six liaisons métropolitaines. À l'occasion du projet de loi de finances pour 2019, le Gouvernement a mis fin à cette tendance en octroyant 4 millions d'euros supplémentaires au financement de ces lignes, ce qui est positif mais insuffisant car cela ne permettra de financer, au mieux, qu'une ou deux dessertes supplémentaires.

Les régions, quant à elles, ne sont pas le seul échelon pertinent pour appréhender et répondre à la problématique de désenclavement des territoires .

Pour ces raisons, votre rapporteur aurait souhaité déposer un amendement afin de donner aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale la compétence pour organiser eux-mêmes des liaisons d'aménagement du territoire , sans avoir à en demander délégation à la région ou à l'État. Cependant un tel amendement aurait été considéré comme contraire à l'article 40 de la Constitution.

Votre commission a par conséquent maintenu l'article 2 dans sa rédaction initiale, tout en adoptant un amendement COM-2 du rapporteur afin de réaffirmer la possibilité pour un EPCI - et non une commune - ou pour un département, de participer au financement des lignes aériennes soumises à des obligations de service public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4
(article L. 6412-3-1 [nouveau] du code des transports)

Maintien de liaisons aériennes effectives et régulières dans les territoires enclavés

Objet : Cet article prévoit, d'une part, que l'État doit s'assurer du maintien de liaisons aériennes effectives et régulières dans les territoires enclavés et, d'autre part, que les compagnies aériennes exploitant des liaisons soumises à des obligations de service public doivent rendre compte tous les six mois de leur activité.

I. Le droit en vigueur

Lorsque l'État ou une collectivité souhaite organiser une liaison aérienne d'aménagement du territoire, la sélection du transporteur aérien autorisé à exploiter la ligne s'effectue par appel d'offres , dans les conditions précisées à l'article 17 du règlement européen n° 1008/2008 du 24 septembre 2008 ^{31 ( * )} .

L'appel d'offres et le contrat qui en résulte doivent notamment porter sur les normes requises par l'OSP, les règles concernant la modification et la résiliation du contrat, les sanctions en cas de non-respect du contrat et les paramètres objectifs et transparents sur lesquels se fonde le calcul de la compensation éventuelle pour l'exécution des obligations de service public. Cet appel d'offres est publié au journal officiel de l'Union européenne.

La sélection parmi les offres opérée prend en compte l'adéquation du service et notamment les prix et conditions proposés aux usagers ainsi que le coût de la compensation demandée . Cette compensation ne peut dépasser le montant nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution de l'OSP, ainsi qu'un bénéfice raisonnable.

Le contrat de délégation de service public comporte des obligations en matière de fréquences minimales, de types d'appareils utilisés, de capacité minimale ou encore de continuité de service public.

Le contrôle du respect des obligations de service public par le transporteur aérien est réalisé à l'issue de chaque année d'exploitation , sur la base des programmes réellement réalisés détenus par les pouvoirs publics et l'exploitant de l'aérodrome concerné. La compagnie aérienne est consultée pour faire connaître d'éventuelles divergences dans les constats de manquements aux OSP et peut, dans ce cadre, être amenée à fournir les éléments appuyant ses propos ou des explications complémentaires.

Ce contrôle annuel donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal signé par tous les cocontractants au plus tard six mois après la fin de l'année d'exploitation considérée. Ce procès-verbal indique les éventuelles pénalités financières induites par les manquements constatés aux obligations de service public.

Ce bilan annuel permet également de comparer le déficit prévisionnel de la liaison avec le déficit effectivement réalisé par la compagnie , sur la base du compte analytique propre à l'exploitation de la ligne, certifié par un commissaire aux comptes. La compensation versée est ajustée au déficit réel.

II. La proposition de loi

L'article 4 créé un nouvel article L. 330-7 dans le code de l'aviation civile qui dispose que, dans les territoires enclavés, l'État s'assure que les entreprises de transport aérien maintiennent l'existence et le fonctionnement de liaisons aériennes effectives et régulières , en particulier lorsqu'elles bénéficient de subventions dans le cadre d'une liaison soumise à OSP.

Par ailleurs, cet article prévoit que les entreprises de transport aérien qui exploitent une liaison sous OSP « rendent compte du fonctionnement, des résultats et de l'effectivité de leur activité au ministre chargé de l'aviation civile tous les trois mois » et que « ces résultats font l'objet d'une publication trimestrielle dont les modalités et le contenu sont fixés par décret ».

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, cet article « vise à renforcer le contrôle de la satisfaction par les entreprises de transport aérien de leur obligation de service public pour la desserte des territoires enclavés ».

III. La position de votre commission

La dégradation du service rendu ces dernières années par la filiale d'Air France, HOP !, concernant l'exploitation des lignes d'aménagement du territoire, qui se traduit par des annulations et des retards de vols fréquents et importants, interroge quant à la manière dont l'État contrôle ces délégations de service public , ainsi que sur les informations que les opérateurs transmettent à l'État s'agissant du fonctionnement des lignes.

Actuellement, le contrôle du respect des obligations de service public est réalisé à l'issue de chaque année d'exploitation.

La proposition de loi prévoit que cette transmission d'informations aux autorités publiques sur le fonctionnement et les résultats d'exploitation de la ligne soit plus fréquente, en ayant lieu tous les trois mois, et plus transparente, en faisant l'objet d'une publication .

Votre commission, tout en partageant cet objectif, a adopté un amendement COM-5 du rapporteur pour améliorer la rédaction de cet article et prévoir que la transmission de ces informations aux autorités délégantes ait lieu tous les six mois , un délai qui paraît davantage raisonnable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5
(articles L. 3221-4-1 et L. 3221-5-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Adaptation des limitations de vitesses

Objet : Cet article permet aux présidents de département et aux préfets de relever la vitesse maximale autorisée sur les routes dont ils ont la gestion, après avis de la commission départementale de la sécurité routière.

I. Le droit en vigueur

Le code de la route définit les limitations de vitesse pouvant être pratiquées sur les différentes voies de circulation .

Son article R. 413-2, tel que modifié par le décret n° 2018-487 du 15 juin 2018 ^{32 ( * )} , dispose que la vitesse des véhicules hors agglomération ^{33 ( * )} est limitée à 130 km/h sur les autoroutes, à 110 km/h sur les routes à deux chaussées séparées par un terre-plein central et à 80 km/h sur les autres routes hormis celles comportant deux voies affectées à un même sens de circulation pour lesquelles la vitesse est limitée à 90 km/h.

Ces vitesses maximales autorisées peuvent faire l'objet de modulations :

- à la hausse, dans les cas prévus par le code de la route . L'article R. 413-3 de ce code prévoit ainsi la possibilité pour l'autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation de relever à 70 km/h la vitesse limite des véhicules en agglomération, normalement fixée à 50 km/h, « sur les sections de route où les accès des riverains et les traversées des piétons sont en nombre limité et sont protégés par des dispositifs appropriés » ;

- à la baisse, par les autorités investies du pouvoir de police de la circulation . L'article R. 411-8 du code de la route prévoit en effet la possibilité pour les autorités de police de « prescrire, dans la limite de leur pouvoir, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la circulation routière l'exige ». Cette faculté de prendre des mesures plus restrictives par rapport aux règles générales du code de la route s'applique notamment aux limitations des vitesses autorisées ^{34 ( * )} .

Le pouvoir de police de la circulation routière relève d'une compétence partagée entre plusieurs autorités :

- les maires , s'agissant des routes nationales, des routes départementales et des voies de communication à l'intérieur des agglomérations ^{35 ( * )} . Sur les routes à grande circulatio n ^{36 ( * )} , les maires ne peuvent prendre des mesures de police qu'après avis du préfet ^{37 ( * )} ;

- les présidents des conseils départementaux , s'agissant des routes départementales situées hors agglomération ^{38 ( * )} - et après avis du préfet s'agissant des routes à grande circulation ;

- les préfets s'agissant des routes nationales hors agglomération et des routes départementales classées à grande vitesse de circulation par décret. Ils disposent également du pouvoir de se substituer au président du conseil départemental ou au maire lorsque ceux-ci n'ont pas exercé leurs pouvoirs de police ^{39 ( * )} , ou en cas de nécessité publique ou d'urgence.

II. La proposition de loi

L'article 5 crée un nouvel article L. 413-1 A au sein du code de la route pour prévoir que les limitations de vitesse qui sont fixées sur les voiries « garantissent la sécurité de leurs usagers ainsi que l'accès à un centre urbain ou économique dans un délai raisonnable ».

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, cet article entend « encadrer l'exercice du pouvoir règlementaire en matière de limitation de vitesse en fixant une liste de critères cumulatifs à respecter », en vue « d'adapter les normes aux réalités locales ».

III. La position de votre commission

La réduction de la vitesse maximale autorisée à 80 km/h sur les routes secondaires intervenue au 1 ^er juillet 2018, a été très mal vécue dans les territoires ruraux , car perçue comme une décision imposée par le haut, sans concertation, et sans prendre en considération la réalité de nombreux territoires pour lesquels la route constitue un moyen de déplacement incontournable.

De nombreux élus gestionnaires de voirie ont demandé à ce que cette décision soit décentralisée , afin qu'elle puisse être adaptée aux besoins de chaque territoire. Le groupe de travail sur la sécurité routière conjoint à la commission de l'aménagement du territoire et à la commission des lois mis en place par le Sénat l'année dernière, avait lui aussi recommandé une telle décentralisation de la décision ^{40 ( * )} .

Votre commission a, par conséquent, adopté un amendement COM-6 du rapporteur afin de donner la compétence aux présidents de département et aux préfets pour relever la vitesse maximale autorisée sur les routes dont ils ont la gestion , après avis de la commission départementale de la sécurité routière ^{41 ( * )} .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6

Rapport d'évaluation du décret relatif à l'abaissement des vitesses à 80 km/h

Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport d'évaluation du décret du 15 juin 2018 sur les limitations de vitesses dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi

I. Le droit en vigueur

À l'occasion du comité interministériel de la sécurité du 9 janvier 2018 , le Gouvernement a présenté un plan de dix-huit mesures visant à renforcer la sécurité routière.

Parmi ces mesures figurait la réduction de 90 km/h à 80 km/h des vitesses maximales autorisées sur les routes à double-sens, sans séparateur central , en dehors des routes à deux fois deux voies et des routes à trois voies qui sont conçues pour permettre des dépassements sécurisés. Le plan prévoit une clause de rendez-vous au 1 ^er juillet 2020 afin d'étudier l'impact sur l'accidentalité de cette mesure.

Cet abaissement des vitesses maximales autorisées a été acté par le décret n° 2018-487 du 15 juin 2018 ^{42 ( * )} , avec une entrée en vigueur au 1 ^er juillet 2018.

II. La proposition de loi

L'article 6 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois à compter de la publication de la loi, un rapport d'évaluation du décret n° 2018-487 du 15 juin 2018 . Cette évaluation doit porter sur « la réalisation de l'objectif de renforcement de la sécurité routière, en particulier au regard des conditions météorologiques, mais aussi de l'enclavement des territoires concernés et du fonctionnement des transports collectifs ou publics existants ».

III. La position de votre commission

Il est nécessaire que la réduction de la vitesse maximale autorisée à 80 km/h fasse l'objet d'une évaluation le plus rapidement possible, et que le rapport d'évaluation soit remis au Parlement.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-7 du rapporteur .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

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* ⁶ Article L. 1212-1 du code des transports.

* ⁷ Article L. 1212-2 du code des transports.

* ⁸ Article L. 1212-3 du code des transports.

* ⁹ Article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁰ Cet article prévoit que « la réalisation et l'aménagement d'une infrastructure de transport peuvent faire l'objet de contrats passés entre l'État et les collectivités territoriales ».

* ¹¹ Rapport de M. Alain Bertrand remis à Mme Sylvia Pinel, ministre du Logement et de l'Égalité des territoires le 30 juillet 2014 dans le cadre de la mission confiée par M. Manuel Valls, Premier ministre.

* ¹² « La culture de la norme sans pondérer le produit des indicateurs pénalise l'hyper-ruralité jusque dans les choix techniques. Ainsi, par exemple, le ministère chargé des transports, maître d'ouvrage pour les routes nationales, applique à tous les territoires et tous les trafics des gabarits devenus inadaptés aux faibles trafics des routes hyper-rurales. Devant le coût inabordable d'une mise à 2x2 voies à 10 M€/km en plaine (et bien plus en montagne), peut-être vaut-il mieux développer, des aménagements « low cost », deux à cinq fois moins chers, adaptés aux principaux besoins de l'hyper-ruralité mais ayant pour autant plus de chance de se voir réalisés. Ainsi, une 3 voies « moderne » peut ne coûter que 2 M€/km ».

* ¹³ Règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.

* ¹⁴ L'article 16 du règlement dispose ainsi que : « Un État membre peut [...] imposer une obligation de service public au titre de services aériens réguliers entre un aéroport situé dans la Communauté et un aéroport desservant une zone périphérique ou de développement située sur son territoire ou sur une liaison à faible trafic à destination d'un aéroport situé sur son territoire, si cette liaison est considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région desservie par l'aéroport. Cette obligation n'est imposée que dans la mesure nécessaire pour assurer sur cette liaison une prestation minimale de services aériens réguliers répondant à des normes fixes en matière de continuité, de régularité, de prix ou de capacité minimale, auxquelles le transporteur aérien ne satisferait pas s'il ne devait considérer que son seul intérêt commercial ».

* ¹⁵ Les lignes directrices de la Commission européenne relatives au règlement n° 1008/2008 précisent que : « une zone périphérique est généralement une région éloignée ou difficile d'accès à partir de la capitale et des autres villes principales de l'État membre. L'éloignement et l'isolement doivent être appréciés en tenant compte des caractéristiques du territoire, de l'administration, des entreprises, des établissements d'enseignement et des centres médicaux de l'État membre, mais également de ces caractéristiques dans les autres États membres avec lesquels il a une frontière commune. Une zone de développement est une région qui accuse un retard économique, mesuré par exemple par le PIB par habitant ou par le taux de chômage ».

* ¹⁶ Les lignes directrices indiquent : « Le règlement ne définit pas de critère quantitatif pour apprécier la «faiblesse» du trafic sur une liaison, compte tenu de la diversité des situations qui peuvent prévaloir dans les différents États membres. Toutefois, sur la base de l'expérience qu'à la Commission d'un grand nombre de dossiers d'OSP, ses services peuvent affirmer que, jusqu'à présent, une liaison ayant un trafic supérieur à 100 000 passagers par an ne peut normalement pas être considérée comme une liaison à faible trafic au sens du règlement ».

* ¹⁷ Ainsi, lorsqu'il existe des services ferroviaires de moins de 3 heures avec des fréquences suffisantes pour répondre aux besoins de mobilité de la région concernée, les services aériens ne devraient pas, en principe, être soumis à des OSP.

* ¹⁸ Les OSP peuvent ainsi être assorties de plafonds tarifaires, dans les cas où les tarifs seraient sinon excessifs au vu des besoins économiques de la région concernée.

* ¹⁹ La Commission estime ainsi qu'une OSP portant sur une liaison de transport de voyageurs ne pourrait habituellement pas être considérée comme justifiée sur des liaisons ayant un volume important de trafic passagers (supérieur à 100 000 passagers par an).

* ²⁰ Un aéroport peut être considéré comme alternatif s'il se situe à moins de 100 kilomètres ou si le délai de route est inférieur à une heure en transport public, et s'il propose des services adéquats comparables.

* ²¹ Lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes (2014/C 99/03) du 4 avril 2014.

* ²² En particulier, l'aide doit viser un objectif d'intérêt commun, être nécessaire pour corriger une défaillance de marché ou résoudre un problème d'équité ou de cohésion, elle doit constituer un instrument d'intervention approprié, être proportionnée - c'est-à-dire limitée au strict nécessaire - et être versée de manière transparente.

* ²³ Au-delà de 5 millions de passagers, les aéroports sont à même de couvrir leurs coûts du capital et n'ont donc a priori pas besoin d'aides à l'investissement. S'agissant des aides au fonctionnement, elles ne peuvent être versées aux aéroports accueillant plus de 3 millions de passagers par an.

* ²⁴ Ce taux maximum est de 80 % pendant cinq ans s'agissant des aéroports dont le trafic passagers annuel est inférieur ou égal à 700 000 personnes.

* ²⁵ Plus aucune aide au fonctionnement ne peut être versée dix ans après le début de la période transitoire.

* ²⁶ Article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁷ Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁸ L'instruction du Gouvernement NOR RDFB1520836N du 22 décembre 2015 précise ainsi qu'« en l'absence de compétence attribuée par la loi, il faut considérer que l'intervention des départements, qui se fondait jusqu'à présent sur la clause de compétence générale, n'est plus possible à moins que la liaison ait un caractère touristique indiscutablement prépondérant. En revanche, la région peut organiser ce type de liaison sur la base de sa compétence en matière d'aménagement du territoire et peut donc, le cas échéant, prendre la suite du département ».

* ²⁹ Article L. 6412-4 du code des transports.

* ³⁰ L'article L. 6311-1 du code des transports offre la possibilité aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de demander à l'État de lui transférer un aérodrome qui n'est pas inscrit sur la liste des aérodromes d'intérêt national ou international fixée par décret en Conseil d'État.

* ³¹ Règlement (CE) n° 1008/2008du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté.

* ³² Décret n° 2018-487 du 15 juin 2018 relatif aux vitesses maximales autorisées des véhicules.

* ³³ Au titre de l'article R. 110-2 du code de la route, constitue une agglomération un « espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde ».

* ³⁴ L'article R. 413-1 du code de la route dispose ainsi que « lorsqu'elles sont plus restrictives, les vitesses maximales édictées par l'autorité investie du pouvoir de police prévalent sur celles autorisées par le présent code ».

* ³⁵ Article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales.

* 36 L'article L. 110-3 du code de la route définit les routes à grande circulation comme « les routes qui permettent d'assurer la continuité des itinéraires principaux et, notamment, le délestage du trafic, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire, et justifient, à ce titre, des règles particulières en matière de police de la circulation ».

* ³⁷ Article R. 411-8 du code de la route.

* ³⁸ Article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁹ Article R. 411-5 du code de la route.

* ⁴⁰ « Sécurité routière : mieux cibler pour plus d'efficacité ». Rapport d'information n° 436 de M. Michel Raison, Mme Michèle Vullien, et M. Jean-Luc Fichet, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des lois, 18 avril 2018.

* ⁴¹ La commission départementale de la sécurité routière est présidée par le préfet et comprend : des représentants des services de l'État, des élus départementaux, des élus communaux, des représentants des organisations professionnelles et des fédérations sportives, ainsi que des représentants des associations d'usagers.

* ⁴² Décret n° 2018-487 du 15 juin 2018 relatif aux vitesses maximales autorisées des véhicules.