EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 84
(Art. L. 5122-1 et L. 5124-1 du code du
travail)
Modification du dispositif d'allocation d'activité
partielle relative au délai de réclamation et au régime de
recouvrement
Commentaire : le présent article vise à aménager le dispositif d'allocation d'activité partielle afin, d'une part, de réduire le délai de réclamation de l'allocation par l'employeur et, d'autre part, d'instaurer un régime de sanction et de recouvrement en cas de fraude ou de fausse déclaration de l'employeur .
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'ACTIVITÉ PARTIELLE
Le dispositif d'activité partielle , ou chômage partiel, permet aux entreprises rencontrant des difficultés revêtant un caractère exceptionnel 27 ( * ) de réduire ou de suspendre temporairement l'activité de leurs salariés afin d'éviter des licenciements économiques.
Toutes les entreprises peuvent y avoir recours, sans condition de taille.
Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail, les salariés ne peuvent être placés en position d'activité partielle qu'après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative 28 ( * ) . La demande, adressée au préfet du département, doit préciser les motifs justifiant le recours à l'activité partielle, la période prévisible de sous-activité et le nombre de salariés concernés. Elle doit être accompagnée de l'avis préalable du comité social et économique 29 ( * ) . L'autorisation d'activité partielle ne peut être accordée que pour une durée maximale de six mois renouvelables .
Le II de l'article L. 5122-1 précité prévoit que les salariés concernés perçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure . L'article R. 5122-18 du code du travail fixe son montant à 70 % du salaire horaire brut . Ce pourcentage peut cependant atteindre 100 % du salaire horaire net en cas de formation . Dans le cas où le montant de l'indemnité est inférieur au SMIC horaire net, l'employeur est tenu de verser une allocation complémentaire
En contrepartie, l'employeur perçoit une allocation d'activité partielle financée conjointement par l'État et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage, dans la limite d'un contingent de 1 000 heures par an et par salarié (cas général) ou de 100 heures par an et par salarié lorsque l'activité partielle résulte d'une transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise 30 ( * ) .
Son montant s'élève à 7,74 euros par heure chômée et par salarié dans les entreprises de 250 salariés ou moins et à 7,23 euros par heure chômée et par salarié dans les entreprises de plus de 250 salariés 31 ( * ) .
L'employeur peut demander le versement de l'allocation d'activité partielle à compter du premier jour qui suit le mois pendant lequel le salarié a été placé en activité partielle et pendant un délai de quatre ans « à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis », conformément au régime de prescription quadriennale fixé par l'article premier de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics.
Exemple d'application du délai de prescription quadriennal prévu par l'article premier de la loi du 31 décembre 1968
Source : commission des finances du Sénat
Le financement de cette allocation est assuré par l'État et le régime d'assurance chômage , selon la répartition figurant dans le tableau ci-après. L'aide est versée par l'Agence de services et de paiement (ASP).
Montant de l'allocation horaire versée par l'État et l'Unédic à l'employeur
(en euros)
|
Montant |
Entreprises de 250 salariés ou moins |
Entreprises de 251 salariés ou plus |
|
|
7,74 |
7,23 |
||
|
Dont : |
État |
4,84 |
4,33 |
|
Unédic |
2,90 |
2,90 |
|
Source : Dares, « L'activité partielle en 2015 », Dares résultats n° 48, juillet 2017
Dans une publication de juillet 2017, la Dares 32 ( * ) rappelait qu' en 2015, les dépenses au titre de l'activité partielle se sont élevées à près de 178 millions d'euros, dont 110 millions d'euros à la charge de l'État et 68 millions d'euros à la charge de l'Unédic .
B. UN RECOURS FORTEMENT CORRÉLÉ À L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET CONCERNANT MAJORITAIREMENT LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES
Comme le montre le graphique ci-après, l'évolution du nombre d'heures chômées au titre de l'activité partielle est fortement corrélée à celle de la conjoncture économique. En 2015, ce motif était ainsi invoqué dans près de 80 % des demandes .
Évolutions de l'activité partielle et du PIB
Source : Dares, « L'activité partielle en 2015 », op.cit
L'activité partielle concerne en outre très majoritairement les entreprises de moins de 50 salariés (92 % des établissements y ayant eu recours en 2015, correspondant à 56 % des heures chômées) .
Par ailleurs, si la part de l'industrie dans le nombre d'heures chômées au titre de l'activité partielle tend à diminuer, ce secteur demeure le principal utilisateur de ce dispositif, représentant 45 % des heures en 2015 .
Recours à l'activité partielle selon le secteur d'activité et la taille de l'établissement
|
Établissements ayant recours à l'activité partielle |
Heures chômées au titre de l'activité partielle |
||||||||||
|
Nombre |
Évolution |
Part |
Nombre |
Évolution |
Part |
||||||
|
(en %) |
(en %) |
(en milliers d'heures) |
(en %) |
(en %) |
|||||||
|
2014 |
2015 |
2014 / 2015 |
2014 |
2015 |
2014 |
2015 |
2014 / 2015 |
2014 |
2015 |
||
|
Secteur d'activité de l'établissement |
|||||||||||
|
Agriculture |
801 |
461 |
- 42 |
5 |
3 |
565 |
343 |
- 39 |
2 |
1 |
|
|
Industrie |
3 972 |
4 129 |
4 |
26 |
24 |
16 364 |
10 647 |
- 35 |
63 |
45 |
|
|
Dont: |
fabrication de produits en caoutchouc / plastique et autres produits minéraux non métalliques |
572 |
647 |
13 |
4 |
4 |
2 131 |
1 418 |
- 33 |
8 |
6 |
|
industrie automobile |
178 |
156 |
- 12 |
1 |
1 |
5 673 |
2 103 |
- 63 |
22 |
9 |
|
|
métallurgie |
825 |
893 |
8 |
5 |
5 |
2 196 |
2 426 |
10 |
8 |
10 |
|
|
Construction |
3 500 |
5 218 |
49 |
23 |
30 |
2 597 |
5 577 |
115 |
10 |
24 |
|
|
Services |
6 909 |
7 568 |
10 |
46 |
44 |
6 403 |
6 851 |
7 |
25 |
29 |
|
|
Dont: |
services principalement marchands |
5 982 |
6 490 |
8 |
39 |
37 |
5 498 |
5 872 |
7 |
21 |
25 |
|
services administrés |
927 |
1 078 |
16 |
6 |
6 |
904 |
979 |
8 |
3 |
4 |
|
|
Taille de l'établissement |
|||||||||||
|
Moins de 20 salariés |
12 210 |
13 824 |
13 |
80 |
80 |
7 495 |
8 971 |
20 |
29 |
38 |
|
|
De 20 à 49 salariés |
1 604 |
1 999 |
25 |
11 |
12 |
3 196 |
4 121 |
29 |
12 |
18 |
|
|
De 50 à 249 salariés |
1 121 |
1 348 |
20 |
7 |
8 |
5 629 |
6 289 |
12 |
22 |
27 |
|
|
250 salariés ou plus |
247 |
208 |
- 16 |
2 |
1 |
9 610 |
4 038 |
- 58 |
37 |
17 |
|
|
Ensemble |
15 182 |
17 379 |
14 |
100 |
100 |
25 929 |
23 419 |
- 10 |
100 |
100 |
|
Source : Dares, « L'activité partielle en 2015 », op.cit
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE RÉDUCTION DU DÉLAI DE RÉCLAMATION DE L'ALLOCATION D'ACTIVITÉ PARTIELLE
Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 5122-1 précité afin de réduire le délai de prescription. Celui-ci passerait de quatre ans « à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis » à un an « suivant le terme de la période couverte par l'autorisation de recours à l'activité partielle » .
Exemple d'application du délai de prescription prévu par le présent article
Source : commission des finances du Sénat
Dans l'exemple ci-dessus, la fin du délai de réclamation n'interviendra donc plus au 31 décembre N+4 mais au 31 mars N+2.
B. LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF DE SANCTION ET DE RECOUVREMENT EN CAS DE FRAUDE OU DE FAUSSE DÉCLARATION
Le 2° du I du présent article vise à étendre le régime de sanctions prévu à l'article L. 5124-1 du code du travail actuellement applicable aux allocations mentionnées à l'article L. 5123-2 33 ( * ) du code du travail à l'allocation d'activité partielle .
Seraient ainsi punis des peines prévues à l'article 441-6 du code pénal ( deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende ), le fait de bénéficier ou de tenter de bénéficier frauduleusement ou le fait de faire obtenir frauduleusement ou de tenter de faire obtenir frauduleusement l'allocation d'activité partielle .
Du fait de l'introduction du dispositif d'allocation d'activité partielle dans le champ de l'article L. 5124-1 précité, les fraudes ou fausses déclarations concernant cette aide seront constitutives de travail illégal au sens de l'article L. 8211-1 du code du travail, permettant, d'une part à la Direccte, de refuser d'accorder cette aide à l'entreprise concernée pendant une durée maximale de cinq ans et, d'autre part, à l'ASP de demander le remboursement de tout ou partie de l'allocation versée 34 ( * ) .
*
Le II du présent article prévoit que les modifications apportées au dispositif d'allocation d'activité partielle prévues au I s'appliquent aux demandes pour lesquelles une demande préalable d'autorisation a été déposée à compter du 24 septembre 2018 .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE RÉDUCTION DU DÉLAI DE RÉCLAMATION QUI SEMBLE JUSTIFIÉE
Vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'une réduction du délai de réclamation de cette allocation se justifie afin d'en limiter les effets d'aubaine , des entreprises pouvant solliciter le versement de cette allocation plusieurs années après avoir eu recours à l'activité partielle et alors que leur situation s'est améliorée.
Cette mesure devrait par conséquent permettre de concentrer l'aide sur les entreprises qui en ont un besoin réel et urgent .
Selon l'évaluation préalable du présent article, les demandes de versement de l'allocation d'activité partielle intervenant plus d'un an après la décision d'autorisation concernent pour l'essentiel les entreprises de plus de 250 salariés . Le présent article ne devrait donc pas avoir d'impact sur les petites et moyennes entreprises , qui représentent la majorité des établissements ayant recours à l'activité partielle.
B. UN ALIGNEMENT DU RÉGIME DE SANCTION SUR CELUI APPLICABLE AUX FRAUDES BIENVENU
Selon l'évaluation préalable du présent article, en 2017, « onze cas d'escroquerie ou de fraude ont été signalés par les Direccte », ce nombre ne reflétant qu'imparfaitement la réalité, dans la mesure où les services déconcentrés ne procèdent pas « systématiquement au signalement de telles infractions ». Or, à l'heure actuelle, il n'existe pas de régime de sanction applicable aux cas de fraude ou de fausse déclaration en matière d'allocations d'activité partielle.
Vos rapporteurs spéciaux estiment que, si ce phénomène semble limité et les sommes en jeu de faible montant (de l'ordre de 500 000 euros par an), le dispositif prévu par le présent article permettra de sécuriser la base juridique des recouvrements déjà opérés par l'ASP et d'aligner le régime applicable en matière d'allocations d'activité partielle sur celui des autres dispositifs de maintien et de sauvegarde dans l'emploi .
Décision de votre commission des finances : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .
ARTICLE 84 bis (nouveau) - Contribution de l'association de gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) au financement des entreprises adaptées
Commentaire : le présent article prévoit une contribution de l'association de gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) à hauteur de 25 millions d'euros à l'effort prévu en 2019 en faveur des entreprises adaptées .
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'ASSOCIATION POUR LA GESTION DU FONDS POUR L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES (AGEFIPH)
Créée par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées 35 ( * ) , l'association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), mentionnée à l'article L. 5314-1 du code du travail, a pour mission de favoriser l'accès et le maintien dans l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail .
À ce titre, l'AGEFIPH propose des services et des dispositifs d'aides visant à permettre aux entreprises de recruter et de conserver leurs salariés handicapés, à favoriser l'accès à l'emploi durable des travailleurs handicapés et à approfondir la connaissance de la population active handicapée.
L'article 208 de la loi de finances pour 2011 36 ( * ) a procédé à un élargissement du champ de compétences de l'AGEFIPH, qui comprend désormais :
- l'instruction des demandes faites par les entreprises pour bénéficier de la reconnaissance de la lourdeur du handicap ;
- le financement et la mise en oeuvre des parcours de formation professionnelle pré-qualifiante et certifiante des demandeurs d'emploi handicapés ;
- le versement et les modalités d'attribution de la prime attribuée aux travailleurs handicapés ayant suivi un stage de rééducation, de réadaptation ou de formation professionnelle en centre de rééducation professionnelle ;
- la gestion et le contrôle de la déclaration annuelle relative à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés auparavant adressée à la direction régionale des entreprises, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).
En 2017, 218 848 interventions ont été financées ou soutenues par l'AGEFIPH dans les domaines de l'insertion dans l'emploi, du développement de l'alternance ou encore de la compensation du handicap via le versement d'aides ou la proposition de prestations.
B. LE FINANCEMENT DE L'AGEFIPH
Le budget de l'AGEFIPH est constitué d'une contribution des employeurs qui ne remplissent pas l'obligation d'emploi en faveur des travailleurs handicapés prévue par la loi du 10 juillet 1987 précitée.
Aux termes de l'article L. 5212-2 du code du travail, tout employeur occupant au moins 20 salariés depuis plus de trois ans est tenu d'employer des travailleurs handicapés dans une proportion de 6 % de l'effectif total de l'entreprise. En cas de non-respect de cette obligation, l'employeur est redevable d'une contribution annuelle à l'AGEFIPH.
La loi du 11 février 2005 portant sur l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées 37 ( * ) a en outre augmenté le montant des pénalités pour les sociétés ne remplissant pas leurs obligations, lesquelles peuvent atteindre jusqu'à 1 500 fois le montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) horaire multiplié par le nombre de bénéficiaires manquants pour les entreprises qui n'engageraient aucune démarches dans un délai de trois ans.
En 2017, 408,5 millions d'euros ont ainsi été collectés par l'AGEFIPH .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de la rapporteure spéciale.
Il prévoit une contribution de l'AGEFIPH au financement de l'effort prévu en faveur des entreprises adaptées à hauteur de 25 millions d'euros .
Cette participation, qui sera financé sur le budget de l'association et qui ne concernera que l'année 2019, permettra la prise en charge d'aides aux postes mentionnées à l'article L. 5213-19 du code du travail .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La loi de finances pour 2018 prévoyait un montant de 385 millions d'euros au titre du financement par l'État des mesures spécifiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées , dont 379,8 millions d'euros au titre des entreprises adaptées (346,5 millions d'euros pour les aides aux postes et 33,3 millions d'euros pour la subvention spécifique) et 5,1 millions d'euros au titre des plans régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés (PRITH) et des aides individuelles.
Le présent projet de loi de finances inscrit un effort à hauteur de 15 millions d'euros , portant à 400 millions d'euros le total des financements en faveur de l'emploi des personnes handicapées, dont :
- 395,4 millions d'euros de financement de l'aide au poste (qui deviendra, à compter du 1 er janvier 2019, le canal unique de financement des entreprises adaptées) ;
- 4,61 millions d'euros au titre des programmes régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés et des aides individuelles.
Au total, ces crédits permettront le financement de 29 300 ETP (contre 24 036 en 2018), dont 26 000 au titre des entreprises adaptées « classiques » et 3 300 au titre des nouvelles formes de mise à l'emploi (cf. encadré ci-après).
|
Les nouvelles formes de « mise à l'emploi » des personnes handicapées mises en oeuvre à compter de 2019 1/ L'aide au poste finançant l'embauche en CDI de salariés dans les entreprises adaptées (EA). Elle consiste en une compensation salariale versée aux entreprises pour l'emploi des personnes handicapées. Afin d'adapter le montant de cette aide à la situation des travailleurs handicapés travaillant en EA, celle-ci est désormais modulée en fonction de l'âge. Son montant est fixé en 2019 à : • 15 400 euros pour les moins de 50 ans inclus ; • 15 600 euros pour les travailleurs de 50 à 55 ans inclus ; • 15 800 euros pour les plus de 55 ans. 2/ L'aide au poste finançant l'accompagnement par les entreprises adaptées des travailleurs mis à disposition des entreprises du milieu ordinaire dans le cadre de l'article L. 8241-2 du code du travail. Cette aide s'élève à 4 100 euros. 3/ L'aide au poste finançant les accompagnements tremplins, expérimentation créée par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et qui a pour objectif de favoriser les transitions professionnelles des travailleurs handicapés vers les autres entreprises . L'aide au poste finançant ces emplois tremplins est de 11 210 euros en 2019 dont 10 190 euros de socle et 1 020 euros de part variable versée en fonction de l'atteinte d'objectifs. 4/ L'aide au poste finançant l'accompagnement réalisé par les entreprises adaptées de travail temporaire (EA TT) dans le cadre de placements de travailleurs handicapés en intérim. L'aide au poste s'élève à 4 100 euros en 2019. 5/ L'aide au poste finançant les ETP dans un nouveau type d'entreprise adaptée innovante et expérimentale dite « Entreprise adaptée pro-inclusion ». Ces entreprises seront créées en 2019 sur le principe d'une mixité entre public en situation de handicap et travailleurs valides : pour un ETP « Travailleur handicapé » créé, un ETP « Travailleur valide » devra également être recruté. L'aide au poste constitue une subvention salariale et s'élève à 11 980 euros en 2019. En nomenclature, cette dépense constitue un transfert aux entreprises. Source : projet annuel de performances pour 2019 |
Vos rapporteurs spéciaux estiment que l'augmentation des crédits en faveur de l'emploi des personnes handicapées va dans le bon sens.
Ils considèrent que la contribution de l'AGEFIPH au financement de cet effort est justifiée et rentre dans le champ des missions de l'association .
Votre rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian considère cependant que les crédits de l'AGEFIPH auraient pu utilement être consacrés à d'autres actions telles que la formation des personnes handicapées plutôt que de se substituer à des dépenses de l'État .
Ce prélèvement ne doit en outre pas placer l'AGEFIPH dans une situation financière délicate, au regard notamment des prélèvements déjà opérés entre 2015 et 2017 . En effet, l ' article 122 de la loi de finances pour 2015 38 ( * ) a prévu une contribution annuelle de 29 millions d'euros pour les années 2015, 2016 et 2017 sur le budget de l'AGEFIPH pour participer au financement des contrats aidés .
L'exposé sommaire de l'amendement gouvernemental à l'origine du présent article rappelant que « ce financement ne conduira pas à remettre en cause son activité dans la mesure où son fonds de roulement s'établissait à 145 millions d'euros à fin 2017 », vos rapporteurs spéciaux prennent acte du fait que, pour le Gouvernement, ce risque est limité et vous proposent par conséquent son adoption sans modification .
Décision de votre commission des finances : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .
* 27 Aux termes de l'article R. 5122-1 du code du travail, les motifs pouvant être invoqués par l'employeur pour justifier le recours à l'activité partielle sont les suivants : la conjoncture économique, des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou en énergie, un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel, la transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise ou toute autre circonstance de caractère exceptionnel.
* 28 Il s'agit des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte).
* 29 Article R. 5122-2 du code du travail.
* 30 Arrêté du 26 août 2013 fixant les contingents annuels d'heures indemnisables prévus par les articles R. 5122-6 et R. 5122-7 du code du travail.
* 31 Article D. 5122-13 du code du travail.
* 32 Dares, « L'activité partielle en 2015 », Dares résultats n° 48, juillet 2017.
* 33 Allocations temporaires dégressives en faveur des travailleurs qui ne peuvent bénéficier d'un stage de formation et ne peuvent être temporairement occupés que dans des emplois entraînant un déclassement professionnel, allocations de conversion en faveur des salariés auxquels est accordé un congé en vue de bénéficier d'actions destinées à favoriser leur reclassement et dont le contrat de travail est, à cet effet, temporairement suspendu et allocations en faveur des salariés dont l'emploi à temps plein est transformé, avec leur accord, en emploi à temps partiel dans le cadre d'une convention d'aide au passage à temps partiel conclue en vue d'éviter des licenciements économiques.
* 34 Article L. 8272-1 du code du travail.
* 35 Loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées.
* 36 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 37 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 portant sur l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 38 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.