EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission a examiné le rapport de M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
M. Vincent Éblé , président . - Nous entrons ce matin dans le vif du sujet avec les premiers examens de missions du projet de loi de finances, après avoir entendu les ministres ainsi que le président du Haut Conseil des finances publiques. Permettez-moi de saluer parmi nous la présence de Jean-Jacques Lozach et Jacques-Bernard Magner , rapporteurs pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative », chargés respectivement des programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative » ; nous les accueillons avec plaisir.
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial . - Comme l'an dernier, j'ouvre l'examen des crédits du budget de l'État avec la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Réduire ces trois politiques à une mission budgétaire relève toutefois d'une gageure. Un seul chiffre résume la difficulté de cet exercice : l'ensemble des crédits destinés aux politiques de jeunesse est évalué à près de 95 milliards d'euros, soit 95 fois plus que ceux qui sont proposés dans la mission.
Cependant, même si cette mission constitue la vingt-cinquième du budget général en termes de crédits, elle incarne, avec les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 et le service national universel, la complexité de l'équation budgétaire que le Gouvernement devra résoudre.
Pour 2019, les crédits proposés sont en augmentation, particulièrement au titre des autorisations d'engagement (AE), qui progressent de 22,3 % par rapport à 2018, pour atteindre près de 1,2 milliard d'euros. Cette hausse marquée résulte essentiellement de la montée en charge des besoins de financement au titre des Jeux de 2024, multipliés par quatre en autorisations d'engagement par rapport à l'an dernier. Cette hausse masque toutefois une dynamique contraire des différents programmes de la mission, dans la mesure où les crédits du programme 219 consacré au sport diminuent de 8 % en crédits de paiement (CP).
Dans ces conditions, j'aimerais d'abord attirer votre attention sur deux points d'alerte.
Le premier concerne le risque d'une attrition des crédits destinés au mouvement sportif afin de répondre aux besoins de financement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Ce scénario redouté, qui avait été balayé par les engagements du Président de la République, semble toutefois se concrétiser dès cette année. La décision d'attribution des Olympiades de 2024 étant intervenue après la préparation initiale du budget triennal pour les années 2018 à 2022, il est possible de déterminer la majoration du plafond opérée au titre de l'organisation des Jeux. En comparant celle-ci au besoin de financement effectif en 2019 et 2020, j'ai constaté un écart, pour chaque année, de 20 millions d'euros. De fait, ce montant doit être amorti par les crédits de la mission, par ailleurs extrêmement concentrés sur certains dispositifs.
En 2019, il nous est proposé deux parades budgétaires : si nous pouvons nous interroger sur leur sincérité, nous sommes certains de leur caractère non pérenne. Ces parades ne règlent pas le problème de fond, appelé à s'amplifier en raison de la montée en charge des besoins de financement liés aux Jeux. Sauf à rogner sur les dispositifs existants, ce sont ainsi 100 millions d'euros supplémentaires qui devront être trouvés dès 2021, et 160 millions d'euros en 2023.
Afin de respecter les engagements pris par le Président de la République, je vous proposerai un amendement visant à transférer des crédits à hauteur de 20 millions d'euros du programme 350 vers le programme 219, afin de préserver le soutien au mouvement sportif. Cet amendement, conçu pour mettre le Gouvernement face à ses responsabilités, pourrait être entre-temps satisfait par l'Assemblée nationale. La directrice de cabinet de la ministre des sports m'a en effet indiqué hier soir que le Gouvernement devrait présenter devant l'Assemblée nationale un amendement visant à majorer les crédits du programme 219 « Sport » à hauteur de 15 millions d'euros en mesures nouvelles. Dans l'attente, je vous proposerai d'adopter mon amendement.
Le second point d'alerte concerne les réflexions engagées sur la création d'un service national universel. Souhaité par le Président de la République, redouté par beaucoup en raison des difficultés qu'il présente, le dispositif devrait relever de cette mission. Le rapport du groupe de travail remis au printemps dernier envisage deux phases d'engagement : une première, entre quinze et dix-huit ans, obligatoire d'une durée d'un mois, et une seconde, entre dix-huit et vingt-cinq ans, volontaire, selon des modalités proches du service civique. Cependant, plusieurs questions restent à ce stade sans réponse tangible. Le caractère obligatoire, qui inquiète d'ailleurs de nombreuses associations de jeunesse, nécessite une révision constitutionnelle, afin de permettre à l'État d'imposer une telle obligation en dehors des besoins liés à la défense nationale. Surtout, son coût concentre notre attention : une estimation prudente l'évalue entre 2,1 milliards et 4,3 milliards d'euros en rythme de croisière, soit entre 1 point et 2 points de PIB. À cela s'ajoutent les coûts initiaux liés aux infrastructures, estimés à 1,75 milliard d'euros par le groupe de travail, dont une partie pourrait porter sur les collectivités territoriales. Il s'agit donc d'une équation complexe à résoudre ; elle ne doit pas conduire à remettre en cause le succès du service civique, qui, huit ans après sa création, fait aujourd'hui de la France le premier pays en termes de volontariat des jeunes en Europe.
Ces deux facteurs pèseront donc sur la soutenabilité de la mission au cours des prochaines années.
Permettez-moi de terminer ma présentation en formulant deux observations.
La première concerne l'évolution de la gouvernance du sport. Annoncée depuis le début de l'année, sa finalisation a toutefois pris du retard. Le projet de loi de finances est donc soumis à notre examen sans que le cadre soit stabilisé. L'objectif est pertinent : créer, sous la forme d'une agence nationale du sport, un groupement d'intérêt public agrégeant le mouvement sportif et ses différents financeurs : l'État, les collectivités territoriales et les acteurs économiques. Cette gouvernance devrait permettre de résoudre en partie le paradoxe selon lequel les collectivités territoriales, soutien essentiel du sport, n'étaient guère représentées dans sa gouvernance.
Cette évolution appelle toutefois de ma part trois remarques : elle ne doit pas conduire à une attrition progressive du soutien financier de l'État ; elle s'accompagnera d'une actualisation des missions du ministère et de la direction du sport, sans que nous en connaissions les conséquences, notamment en termes humains - je pense en particulier aux conseillers techniques sportifs - ; elle devra conduire à un réexamen des taxes affectées, dont bénéficie actuellement le Centre national pour le développement du sport (CNDS), conformément aux annonces faites par le Premier ministre le 10 septembre dernier, annonces qui n'ont pas été détaillées à ce stade.
La seconde concerne le soutien à la vie associative. L'audition organisée par notre commission il y a quinze jours a mis en lumière les difficultés auxquelles les associations sont confrontées en raison des réformes fiscales mises en oeuvre. D'autres facteurs s'ajoutent comme la forte réduction des contrats aidés ou la suppression de la dotation d'action parlementaire ou « réserve parlementaire ». Les 25 millions d'euros prévus en faveur du Fonds pour le développement de la vie associative l'an dernier à titre de compensation seront maintenus en 2019. Cependant, l'actualisation réglementaire tardive des missions de ce fonds s'est traduite par une coupure dans les ressources des petites associations qui bénéficiaient traditionnellement de ce soutien. Le mouvement associatif attend beaucoup de la concertation engagée par le Gouvernement pour le renouvellement de la vie associative. Il importe de ne pas le décevoir en concrétisant rapidement cette démarche par des actions concrètes.
En conclusion, et sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous ai présenté, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Nous restons attentifs aux débats qui se déroulent à l'Assemblée nationale.
M. Jacques-Bernard Magner , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Le rapporteur spécial a présenté un tableau précis de cette mission budgétaire, notamment pour ce qui concerne la jeunesse et la vie associative. Certes, on note une augmentation du budget, mais nous restons inquiets, car certaines mesures prévues n'ont pas été mises en place de manière satisfaisante ; je pense à la compensation de la réserve parlementaire. En réalité, ce budget est un trompe-l'oeil.
Pour ma part, je souhaite attirer votre attention sur le service civique, consommateur à hauteur de 80 % des crédits du programme 163. Il ne faudrait pas que l'idée du service national universel (SNU) vienne bousculer le service civique, qui a actuellement atteint sa vitesse de croisière, lequel pourrait être intégré au SNU.
Au nom de la commission de la culture, je proposerai un amendement sur une question qui me tient à coeur depuis quelques années, à savoir la recherche des fonds des comptes inactifs associatifs, une mesure censurée par le Conseil constitutionnel lors de son examen de la loi « Égalité et citoyenneté ». Ainsi, le Fonds pour le développement de la vie associative pourrait récupérer quelques millions d'euros. La commission des finances pourrait se saisir de cet amendement.
M. Jean-Jacques Lozach , rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Mon propos concerne uniquement le programme « Sport ». Je partage globalement l'analyse présentée. Nous devons essayer d'améliorer la copie qui nous est proposée pour éviter tout quiproquo sur l'héritage olympique.
L'an dernier, nous avons été déçus par le budget relatif au sport dans la mesure où il est intervenu après l'attribution, le 13 septembre 2017, de l'organisation des Jeux olympiques de 2024 à la France. Nous sommes passés, au début du débat, d'une diminution des crédits de 7 % à une diminution de 2 %. Le Gouvernement devait faire une proposition mais nous allons essayer de procéder encore à des améliorations. Par-delà le remaniement ministériel, ce budget intervient dans un contexte de turbulences, avec neuf ministres ou secrétaires d'État en dix ans.
Concernant la question de la gouvernance, on est là aussi dans l'attente de clarifications. Annoncée initialement pour le 1 er janvier 2019, la création de l'agence nationale du sport interviendrait au cours du premier trimestre de 2019. Si cette agence se substitue demain à l'État - un groupement d'intérêt public définirait les grandes orientations et la politique sportive -, ce sera une révolution en matière de gestion du sport.
On note aussi la volonté du Gouvernement de supprimer 1 600 postes de conseillers techniques sportifs (CTS) d'ici à 2022, soit la moitié des postes du ministère des sports, ce qui n'est pas rien. Il est prévu de les transférer aux collectivités locales ou aux fédérations sportives. Ces suppressions s'ajoutent à la réduction du nombre de contrats aidés, dont le secteur sportif est grand consommateur.
Nous sommes dans une situation d'attente aussi bien sur le plan budgétaire qu'en matière de gouvernance et nous espérons améliorer ce budget. Dernièrement, un débat sur la fiscalisation des primes olympiques a eu lieu ; ce point a été réglé à l'Assemblée nationale il y a quelques jours. D'autres sujets seront peut-être évoqués prochainement.
M. Marc Laménie . - Merci pour ce rapport intéressant. Je poserai une question concernant le service civique, qui est important pour les jeunes, et le service national universel, dont la mise en place requiert des crédits estimés à quelques milliards d'euros. Ces deux dispositifs seront-ils parallèles ou complémentaires ?
Par ailleurs, avec la suppression de 1 600 postes, quel sera l'avenir des CTS? En quoi consistent leurs missions ?
M. Yvon Collin . - Je remercie les rapporteurs qui nous ont apporté un éclairage sans fard sur ce budget. Les années se suivent et se ressemblent malgré l'ambition affichée et en dépit des réussites enregistrées au niveau international. Je déplore que notre pays ne se donne pas les moyens de mener une véritable politique sportive ; je pense notamment au sport à l'école, qui est la portion congrue de l'éducation scolaire. Le paradoxe, c'est que l'on voit, dans certaines disciplines, l'argent ruisseler d'une façon presque arrogante. Comment transférer une part de cette manne financière vers le mouvement sportif ?
M. Vincent Éblé , président . - Je propose qu' Éric Jeansannetas présente son amendement pour vous apporter d'ores et déjà certains éclairages.
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial . - L'amendement que je propose vise à transférer du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques de 2024 » 20 millions d'euros vers le programme 219 « Sport », qui soutient le sport pour tous, afin de répondre aux craintes exprimées par le mouvement sportif. Il s'agit d'un amendement d'alerte. Comme je l'ai indiqué précédemment, la directrice de cabinet de la ministre nous a fait savoir qu'un amendement tendant à augmenter de 15 millions d'euros les crédits du programme 219 « Sport » va être présenté à l'Assemblée nationale. Cela conforte la pertinence de notre analyse. Quoi qu'il en soit, nous restons prudents et maintenons cet amendement. Le besoin de financement de la Société de livraison des équipements olympiques et paralympiques (Solideo) va s'accroître dans les années qui viennent. Il ne faut pas que le sport pour tous soit la variable d'ajustement.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Ce budget, un peu contrasté, est en augmentation à cause des Jeux olympiques. Je soutiens tout à fait l'amendement proposé en vue de défendre le sport de proximité.
Mme Christine Lavarde . - Notre commission s'était interrogée l'année dernière sur la disparition de la dotation d'action parlementaire et sur les conséquences sur les tissus associatif et sportif. Avez-vous des informations sur la réorientation des modalités de financement ? Les structures associatives ont-elles retrouvé les dotations qu'elles percevaient antérieurement ? J'ai le sentiment que ce n'est pas vraiment le cas.
M. Vincent Capo-Canellas . - L'effort budgétaire demandé au secteur sportif va, à l'évidence, trop loin. Sans les crédits dévolus aux Jeux olympiques et paralympiques, on n'aurait pas la possibilité de procéder à un transfert des crédits. Quoi qu'il en soit, on le sait bien, la Solideo va devoir honorer un certain nombre d'engagements, faute de quoi nous ne serons pas au rendez-vous des Jeux. Battons-nous plutôt sur l'idée d'abonder les crédits de l'ensemble de la mission !
M. Bernard Delcros . - Le rapporteur spécial a en partie répondu à la question que je voulais poser concernant l'articulation entre le service civique et le service national universel, deux approches totalement différentes.
Dispose-t-on de données chiffrées sur les crédits disparus et à venir eu égard, d'une part, à la suppression de la « réserve parlementaire » - une partie des fonds était dirigée vers le monde associatif - et à la réduction du nombre de contrats aidés - Jacques-Bernard Magner a produit un rapport intéressant sur l'impact de cette mesure sur la vie associative - et, d'autre part, à l'abondement du Fonds pour le développement de la vie associative ? Au sein de ce fonds un conseil consultatif où siègent des représentants des communes et des intercommunalités a été créé. Peut-on imaginer que des parlementaires soient également présents, comme c'est le cas pour les commissions d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ?
Pour ma part, je suis favorable à l'amendement présenté par le rapporteur spécial.
M. Thierry Carcenac . - Je tiens à remercier le rapporteur spécial pour cet éclairage et les perspectives. Je n'en suis pas étonné, car tout était indiqué dans le rapport du Comité action publique 2022, en particulier la mise en extinction progressive du corps des conseillers techniques sportifs, la création de l'agence, etc. Par ailleurs, je soutiendrai l'amendement proposé.
Mme Nathalie Goulet . - Il est assez rare que le budget des Jeux Olympiques ne dérape pas.
M. Yvon Collin . - Cela n'existe pas.
M. Philippe Dallier . - S'il y en a un qui devait ne pas déraper, espérons que ce sera celui-là !
Mme Nathalie Goulet . - Dans le cadre du contrôle budgétaire, ne pourrait-on pas prévoir un suivi des dépenses au titre des Jeux Olympiques ? Cela nous éviterait de mauvaises surprises.
M. Claude Nougein . - Merci pour ce rapport précis et concis. Le service national universel pose quelques problèmes, car il absorbera, dans les années à venir, tout le budget ; on devra même aller au-delà. Si la révision constitutionnelle est votée, le coût des investissements liés à l'hébergement sera considérable : il faudra loger quelque 80 000 personnes. Peut-on envisager des accords avec les régions et les départements pour loger une partie de ces personnes dans les internats des lycées et des collèges, qui sont fermés de nombreux mois dans l'année, en vue d'éviter la construction de nouvelles places d'hébergement ?
M. Philippe Dallier . - Nous sommes dans une année de transition et de grand flou. Cela dit, on voit dans quelle direction on nous entraîne. Les collectivités locales seront encore une fois le réceptacle de toutes les demandes de ceux qui auront vu, d'une manière ou d'une autre, leurs dotations diminuer.
Concernant le service national universel, même si le Président de la République a revu ses ambitions à la baisse, le coût sera important. Je me demande si le bénéfice que l'on peut en attendre vaut la peine d'y consacrer tant de crédits.
Sur l'amendement, je suis partagé. Avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), on ne peut que déshabiller Paul pour habiller Pierre. Certes, on peut envoyer un signal. Mais que faisons-nous si l'Assemblée nationale vote une augmentation des crédits à hauteur de 15 millions d'euros ? En restons-nous là ou proposons-nous une augmentation complémentaire de 5 millions d'euros ?
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial . - Il s'agit d'un amendement d'appel et d'alerte. Si l'Assemblée nationale vote une augmentation de 15 millions d'euros, je proposerai d'en rester là et de considérer que nous avons été entendus. Il ne s'agit pas de déshabiller la Solideo. Un protocole d'accord financier a été conclu entre les différents financeurs en juin dernier : ce sera plutôt en fin de programme que les collectivités seront plus sollicitées. Pour l'heure, Solideo respecte ses engagements. Nous sommes dans les phases d'études, avec beaucoup d'acquisitions de fonciers. C'est vrai, le premier coup de pioche n'a pas encore eu lieu, mais le dossier avance plutôt bien. Le sport de proximité, qui représente un enjeu pour les élus locaux et les parlementaires que nous sommes, va peut-être retrouver « ses billes ». Mais restons vigilants !
Le décret relatif à la suppression de la dotation d'action parlementaire est paru en juin dernier. A priori , les dotations prévues à hauteur de 25 millions d'euros seront consommées, mais seules les associations importantes ont déposé leur dossier. Les dotations que les parlementaires accordaient aux mairies en faveur des associations sportives et culturelles dans de petits villages ont disparu des écrans.
La seconde phase du service national universel, vous l'avez compris, aura des modalités proches du service civique. Concernant les bâtiments, on estime que l'investissement sera de 1,75 milliard d'euros ; d'où les craintes des collectivités locales. Certes, on pourrait utiliser des installations existantes, mais on n'accueille pas comme ça 800 000 jeunes, surtout des mineurs. Un secrétaire d'État a été nommé pour s'occuper spécifiquement de ce dossier. On devrait donc avancer dans les semaines et les mois qui viennent.
M. Vincent Éblé , président . - J'admire votre optimisme ! Personnellement, je serai plus prudent.
M. Yvon Collin . - On peut espérer...
M. Vincent Éblé , président . - Pour rappel, notre commission a auditionné le directeur général de la Solideo et les organisateurs des Jeux en juin dernier pour avoir leur éclairage sur les enjeux liés au financement des Jeux Olympiques et paralympiques 2024.
M. Éric Jeansannetas , rapporteur spécial . - Pour répondre à Nathalie Goulet sur le suivi, le rapporteur spécial et, au-delà, la commission procéderont à des auditions. Comme vient de l'indiquer le président, une première réunion a déjà eu lieu avec les acteurs des JO.
L'amendement est adopté.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » sous réserve de l'adoption de cet amendement.
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, tels que modifiés par son amendement, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».