Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Rapports législatifs

Rapport général n° 147 (2018-2019), tome III, annexe 3, déposé le 22 novembre 2018

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Nature

Rapport général - Première lecture

Structure en charge

Commission des finances

RAPPORTEURS

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Le dossier législatif

D. UN PROJET DE BUDGET DE SIMPLE RECONDUCTION

Au total, la dotation du programme attendue pour 2019, qui s'élève à 537,7 millions d'euros d'AE et à 536,8 millions d'euros de CP , extériorise une baisse des dotations par rapport à 2018.

Elle s'élève à 2,8 % pour les crédits de paiement. Elle fait suite à la très forte augmentation relevée l'an dernier (+ 9 %) dont les ressorts avaient obéi aux circonstances de lourdes crises sanitaires.

Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux avaient estimé que, malgré la hausse des dotations de 2018, la budgétisation alors établie ne pouvait être considérée comme le témoignage d'une affirmation volontariste d'une politique de sécurité sanitaire en voie de renforcement.

Les événements par lesquels les failles du système sont apparues au grand jour ont hélas permis de vérifier cette appréciation.

Symétriquement, la budgétisation prévue en 2019, malgré la réduction des crédits ne peut être jugée comme marquant une rupture avec les moyens consacrés traditionnellement à la politique de sécurité sanitaire. Elle ne contribuera évidemment pas à son amélioration, qui passe sans doute par des réformes d'organisation pouvant se révéler économes en crédits.

Elle témoigne d'une forme de continuité, qui, compte tenu des difficultés rencontrées, n'est pas satisfaisante.

1. Une réduction des crédits étroitement liée à des éléments conjoncturels

La réduction des crédits demandés au titre du programme, de 15,3 millions d'euros, se répartit à peu près moitié moitié entre les dépenses de personnel (- 8,8 millions d'euros, soit -2,8 %, faisant suite au supplément de 21,4 millions d'euros l'an dernier) et les autres dépenses, avec une réduction marquée des moyens de fonctionnement (- 7 millions d'euros effaçant une hausse analogue de 7,1 millions d'euros l'an dernier).

De leur côté, les crédits d'intervention qui avaient beaucoup augmenté en 2018 (12,3 millions d'euros soit + 26,7 %) seraient encore en légère hausse (59,4 millions d'euros, soit + 0,6 million d'euros).

Évolution des dotations du programme 206
entre 2018 et 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission pour 2019

Ces prévisions appellent toutefois des précisions afin d'en faire ressortir le caractère quelque peu conjoncturel.

Il importe à cet effet de mettre en évidence le poids d'un facteur exceptionnel, même s'il est récurrent depuis de trop nombreuses années, à savoir les effets de l'évolution d'un contentieux très regrettable avec les vétérinaires sanitaires sur la dynamique des crédits de personnel en 2019.

Le budget est ainsi construit sur l'hypothèse d'une réduction des charges liées à ce contentieux de 12,5 millions d'euros, ces dernières se réduisant de 14 millions d'euros en 2018 à 1,5 million d'euros en 2019.

2. Une réduction des crédits de personnel à relativiser

De façon générale, la structure par nature de dépenses fait ressortir la prédominance des dépenses de personnel suivies par les dépenses de fonctionnement et par les dépenses d'intervention.

Structure des crédits du programme par nature
en 2019

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2019

La réduction des crédits de titre 2 dont les ressorts exceptionnels ont été exposés, ne doit pas masquer un alourdissement des charges de rémunération.

Cette augmentation des rémunérations a pour contrepoint un renforcement des effectifs insuffisant au regard de nouveaux besoins.

En dehors de l'effet du contentieux des vétérinaires sanitaires, les crédits de personnel du programme connaissent une augmentation. Les crédits de personnel, une fois ce contentieux neutralisé, augmentent de 3,7 millions d'euros.

Dans ce total, qui inclut des charges sociales, les rémunérations salariales progressent davantage.

La hausse est de 7,2 millions d'euros, soit une progression de 3,3 %, en contradiction apparente avec une réduction de 2,8 % des charges de personnel de la mission de sécurité sanitaire.

Elle tient compte, en particulier, d'un schéma d'emplois consistant en la création de 40 ETP. Cependant, son coût est limité à 1,3 million d'euros en 2019 (au total, les schémas d'emplois de 2018 et 2019 cumulés se traduisent par 2,4 millions d'euros de charges supplémentaires) si bien que la progression des charges de personnel provient assez largement de mesures catégorielles qui compensent plus ou moins les effets du gel du point d'indice.

Les créations d'emplois pour 2019 ont été décidées afin d'adapter les moyens du contrôle sanitaire au rétablissement des contrôles à la frontière entre la France et le Royaume-Uni dans le contexte de la sortie de ce pays de l'Union européenne.

Il semble que les emplois nécessaires soient à ce titre plutôt de l'ordre de 80 en 2019, de sorte qu'en l'état la programmation serait insuffisante pour répondre à la nouvelle situation.

Il faut donc s'attendre à ce que le volume des emplois exerce un effet à la hausse sur les charges de personnel du programme à brève échéance.

3. Vers une nouvelle sous budgétisation au titre de la régularisation de la situation des vétérinaires sanitaires

La programmation de la régularisation de la situation des vétérinaires sanitaires, dont on a exposé les termes ci-dessus, pourrait être à nouveau en-deçà des besoins.

On rappelle dans l'encadré ci-dessous les principaux éléments de ce dossier.

L'affaire des vétérinaires sanitaires

En 2011, le Conseil d'État a considéré que les vétérinaires ayant exercé des missions dans le cadre du mandat sanitaire, avaient la qualité d'agents non-titulaires de l'État. Leur rémunération constituait donc un salaire jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1 ^er janvier 1990, de la loi n° 89-412 du 22 juin 1989, laquelle a explicitement assimilé ces rémunérations à des revenus tirés de l'exercice d'une profession libérale (article L. 215-8 devenu article L. 221-11 du code rural et de la pêche maritime).

En conséquence, l'État avait l'obligation d'assurer leur immatriculation au régime général et complémentaire (IRCANTEC) de la sécurité sociale et de verser les cotisations correspondantes. Par deux décisions en date de novembre 2011, le Conseil d'État a condamné l'État à réparer le préjudice causé par ce défaut d'affiliation.

Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a mis en place en 2012 une procédure amiable pour régler ce contentieux de masse dont le coût total devrait avoisiner les 100 millions d'euros. Cette procédure, assise sur la reconstitution des salaires perçus, compense les minorations de pensions échues et régularise la situation des vétérinaires auprès des caisses pour l'avenir.

Au 31 août 2017, 2 112 vétérinaires ou conjoints de vétérinaires décédés se sont manifestés auprès du ministère sur 2 500 demandeurs potentiels :

- 632 demandes reçues ont été considérées comme prescrites ;

- 333 dossiers sont considérés incomplets à ce stade ;

- 1 147 demandes ont été instruites donnant lieu à 1 131 propositions de reconstitution de salaires dont 1 053 ont été acceptées.

Ce bilan a évolué en cours d'année, de nouvelles demandes ayant été déposées.

Au 31 juillet 2018, 2 318 vétérinaires ou conjoints de vétérinaires décédés se sont manifestés auprès du ministère, sur 2 500 demandeurs potentiels :

- 710 demandes reçues s'avèrent prescrites ;

- 203 dossiers demeurent incomplets, dont une partie peuvent correspondre à des décès qui n'auraient pas été signalés ;

- 1 405 demandes ont été instruites donnant lieu à 1 259 propositions de reconstitution de salaires dont 1 203 ont été acceptées par les demandeurs.

De 2015 à 2017, 679 protocoles d'accord ont été signés pour un montant de 49,2 millions d'euros , auxquels s'ajoute l'indemnisation complète de 64 dossiers en raison d'une décision de justice administrative, soit un budget total de 57,9 millions d'euros sur 3 ans :

- 64 décisions de justice pour un montant de 8,7 millions d'euros ;

- 118 protocoles en 2015 pour 11,3 millions d'euros ;

- 236 protocoles en 2016 pour 18,3 millions d'euros ;

- 316 protocoles en 2017 pour 19,6 millions d'euros.

Le ministère indique que près de 305 protocoles, dont une cinquantaine concernant des ayants droit, devraient être proposés en 2018, pour un montant estimé à 17 millions d'euros. Sous réserve de reports de crédits à partir de l'exercice 2017, cette évaluation, qui pourrait minorer les incidences financières de l'issue de ces dossiers ^{14

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)} , excède les dotations envisagées pour 2018, d'autant qu'elle n'inclut pas les indemnités consécutives à des décisions de justice, dont le montant unitaire est nettement plus élevé que le coût de chaque protocole.

Ce déficit de crédits devrait perdurer en 2019, année pour laquelle 2,5 millions d'euros seraient ^{15

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)} budgétés, contre une estimation des enjeux, correspondant à une cinquantaine de nouveau dossiers, de 3 millions d'euros.

Dans ces conditions, il ne faut pas exclure que, comme ce fut souvent le cas dans le cadre de ce contentieux, des crédits complémentaires doivent être dégagés en cours de gestion.

Au-delà de cette perspective, cette affaire doit être considérée sans indulgence. Les droits de professionnels indispensables à la maîtrise des risques sanitaires, ont été considérés avec une grande désinvolture. Celle-ci s'est prolongée pendant la phase de sortie du contentieux.

Le rythme du traitement des dossiers individuels n'a pas été satisfaisant. Il a abouti à des privations définitives de droits, même si le ministère indique avoir traité par priorité les situations correspondant à des vétérinaires pensionnés. En outre, le grand nombre des contentieux perdus par l'État, ainsi que l'écart entre les indemnisations contractuelles et les indemnisations judiciaires ^{16

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)} suggèrent un certain mauvais-vouloir de la part de l'administration.

La clôture du processus transactionnel a été décidée par le ministère. Une date limite de dépôt des nouvelles demandes a été fixée au 15 mai 2018. Cette décision revient à estimer que les demandes correspondant à l'écart entre les demandes déposées et les demandes potentielles, au nombre de 182, ne devraient pas être présentées, ou, devraient, si elles l'étaient, trouver une issue judiciaire. Le ministère précise toutefois que, les vétérinaires étant admis à demander réparation du préjudice subi jusqu'à 4 ans après le 1 ^er janvier suivant la date de leur retraite, il restera possible d'accepter les dossiers correspondant au-delà de la forclusion annoncée.

4. Pour l'essentiel, un budget de reconduction au risque d'une perte de maîtrise des risques sanitaires

a) Un budget de reconduction

La composition structurelle du programme, est pratiquement stable par rapport à la loi de finances initiale de 2018, une fois déduites les évolutions relatives au contentieux des vétérinaires sanitaires.

Cette situation traduit une certaine inertie de la politique de sécurité sanitaire des aliments.

Évolution structurelle du programme 206
(2018-2019)

Source : commission des finances du sénat d'après le projet annuel de performances de la mission pour 2019

La surveillance des « matières premières » agricoles consacre à nouveau la prédominance de l'attention portée à la santé des animaux dans le cadre de l'action 02 (84,5 millions d'euros) par rapport à la prévention des risques portant sur les végétaux (action n° 01).

La réduction des crédits prévus au titre de l'action n° 02 est toutefois importante. Elle paraît traduire l'épuisement des coûts de gestion de la crise due à l'influenza aviaire qui avait justifié la mise en place de lourdes indemnités au profit des éleveurs. Néanmoins, un exposé plus précis des mesures adoptées pour conjurer les dangers nouveaux apparus au cours de l'année devrait être présenté avec plus de détails, compte tenu des enjeux, notamment ceux de la peste porcine.

La stabilité des dotations de l'action n° 03 consacrée au coeur de la politique visant à assurer la sécurité sanitaire des aliments mis à la consommation (hors les crédits de personnel afférents à ce type d'interventions) mérite d'être soulignée. Les crédits consacrés à la surveillance de la contamination des denrées et à la gestion des alertes sont pratiquement stabilisés alors même que les lacunes de cette surveillance, il est vrai partagée avec les services de la DGCCRF, sont apparues avec force au cours de l'année.

La seule dotation connaissant une augmentation significative est celle des « actions transversales », du fait de la hausse de la subvention pour charges de service public versée à l'ANSES (près de 3 millions d'euros). Une partie de cette hausse résulte d'un transfert à partir de l'action n° 02 du programme. La subvention versée à l'ANSES représente 46 % des recettes de l'agence. Elle représente désormais moins du double d'un ensemble de recettes composé des produits de la fiscalité affectée et des recettes propres de l'établissement.

b) Des missions qui excèdent les capacités

Significativement, le projet de budget pour 2019 programme une stabilité des effectifs dédiés à la maîtrise des risques sanitaires.

Sans doute faut-il relever que le plafond des emplois autorisés serait en hausse mais celle-ci provient, rappelons-le, de la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

On a relevé que les emplois prévus extériorisaient probablement un déficit par rapport aux besoins.

Ce déficit est inquiétant. Il suppose que la France n'aurait pas les moyens de remplir ses obligations de contrôle sanitaire tant à l'exportation vers le Royaume-Uni que, surtout, à l'importation. Or, pour les importations, les obligations de contrôle correspondent à des obligations européennes.

Ce décalage n'est pas isolé. Les audits européens sont régulièrement l'occasion d'identifier des manquements aux obligations de contrôle imposées à la France. L'an dernier, une augmentation de l'enveloppe consacrée à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, de 4,1 millions d'euros, avait dû être inscrite à la suite d'avertissements concernant la lutte contre les salmonelles en élevage et du besoin d'améliorer l'application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires. Selon la Commission, la procédure suivie aurait dû être beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial Yannick Botrel regrette encore qu'aucun emploi supplémentaire ne soit prévu pour renforcer les moyens humains des contrôles sanitaires alors même que les déficits de moyens ne sont contestés par personne.

Ce déficit, que traduisent les indicateurs de performances exposés dans le cadre de la maquette de performances du programme 206, avait été analysé par vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport.

Plus récemment, le rapport CAP 2022 s'en est fait l'écho.

Face à cette carence, le budget pour 2019, qui en ajoute une nouvelle, ne manifeste aucune réaction.

Dans ces conditions, les observations formulées par le rapport déjà mentionné ^{17

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)} , auquel vos rapporteurs spéciaux renvoient, faisant valoir la fragilité du système de maîtrise des risques sanitaires, n'ont guère l'occasion d'être révisées avec le projet de budget pour 2019.

Certains aspects du nouveau suivi de la performance du programme sont, du reste, éloquents.

5. Des résultats en-deçà des objectifs

La maquette de performances du programme est articulée autour d'objectifs et d'indicateurs, qui, pour avoir été améliorés l'an dernier, demeurent encore source de perplexité.

Dans ce contexte si certains résultats apparaissent en progrès, la significativité des évolutions est sujette à caution.

Une maquette de performance qui suscite certaines interrogations

La maquette de performance du programme 206, a été profondément revue l'an dernier. Si les objectifs ont peu évolué, les indicateurs sont largement remaniés au point d'être presque tous nouveaux. Leur périmètre en ressort grandement modifié.

Certaines évolutions peuvent susciter une certaine perplexité. Ainsi en va-t-il de la concentration de l'indicateur de suivi du plan Ecoantibio qui ne concerne plus que la colistine. Il s'agit d' un antibiotique de première intention en médecine vétérinaire qui est très largement utilisé pour le traitement des infections gastro-intestinales et qui fait l'objet d'une recommandation de l'Anses, transcrite dans le plan Ecoantibio 2 sous la forme d'un objectif de réduction de son usage de 50 % d'ici fin 2021 pour les filières bovine, porcine et avicole qui concentrent 95 % du poids vif animal traité à la colistine. Cependant, d'autres traitements antibiotiques d'importance critique méritent aussi l'attention, que, d'ailleurs, leur reconnaissait l'ancien indicateur.

L'inclusion au dispositif de suivi de la performance d'indicateurs relatifs à l'ANSES témoigne d'un progrès de méthode. Cependant, l'un de ces indicateurs concerne l'activité d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et supports de culture et des médicaments vétérinaires, composante des missions de l'agence dont vos rapporteurs spéciaux ont pu considérer qu'elle posait quelques problèmes au regard de sa mission générale, dans la mesure où elle dépasse la délivrance d'avis et implique des responsabilités pouvant mettre l'organisme en porte -à -faux en cas d'évolution des perceptions des risques associés à ces produits.

Il convient de se féliciter plus pleinement de l'extension du suivi des non-conformités révélées par les contrôles sanitaires à l'ensemble du périmètre du programme 206. L'indicateur précédent était limité aux établissements agréés du domaine de la sécurité sanitaire des aliments, ce qui pouvait constituer un biais. Cet élargissement accompagne la déclinaison de la politique de mise en oeuvre de suites pour tous les domaines d'inspection, qui verra notamment la publication en 2018 d'une instruction spécifique pour les domaines de la santé, qualité et protection des végétaux. Par ailleurs, compte tenu des crises constatées dans le secteur, la création d'un sous-indicateur spécifiquement consacré aux inspections de mesures de biosécurité dans les élevages avicoles et de palmipèdes est tout à fait justifiée.

Vos rapporteurs spéciaux, qui avaient pu exprimer leur perplexité quant aux objectifs visés par l'indicateur suivant le coût par inspection, notent que celui-ci disparaît, au motif que les crises sanitaires, et les coûts associés, pourraient rendre cet indicateur peu significatif. Il est évident que résumer la problématique des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments à l'approche que supposait l'indicateur dont s'agit pouvait participer d'une démarche simpliste. Néanmoins, la donnée, quoique devant être entourée de nombre de précautions, avait le mérite de constituer un repère, même approximatif, portant sur les coûts d'une certaine forme d'intervention des services de contrôle. À ce titre, il est regrettable que sa disparition ne soit accompagnée d'aucun nouvel indicateur à dimension financière. D'ailleurs, elle a pour effet une réduction drastique du taux de couverture financière du programme par ses indicateurs qui ne concernent plus que 13 % des crédits.

Dans ces conditions, si l'on inclinerait à se satisfaire des progrès observés sur les suites données aux inspections, le taux des inspections révélant des non conformités ne donnant lieu à aucune suite demeure encore trop élevé . Il est de 15 %, résultat d'autant moins satisfaisant qu'une sélection des contrôles est censée les faire porter sur des établissements à très forts enjeux. De la même manière, au vu de son importance stratégique mais aussi des coûts qu'elle implique, la qualité des prélèvements et de leur analyse se révèle beaucoup trop médiocre , avec près d'un tiers des prélèvements dont l'analyse n'est pas exploitable.

Quant aux résultats du plan Ecophyto , si l'on avait pu constater une baisse de 13,6 % entre les périodes 2009-2011 et 2013-2015 pour les zones non agricoles et les fermes pilotes du réseau DEPHY (exploitations agricoles engagées dans une démarche volontaire de réduction de l'usage de produits pharmaceutiques), on avait observé en revanche une augmentation du nombre des « doses unités de pesticides » (les NODU) en zone agricole de 4,3 % entre les valeurs moyennes 2012-2014 et 2013-2015.

L'objectif de réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques fixé lors de la mise en place du plan Ecophyto en 2008 (baisse de 50 % dans un délai de dix ans) n'aura pas été atteint. Il faut redouter que les objectifs du plan Ecophyto 2 ne le soient pas davantage.

Les prévisions du projet annuel de performances pour 2018 ont d'ores été déjà été révisées en forte hausse (83,4 millions de doses contre 77,4 millions de doses).

À ce stade, vos rapporteurs relèvent les difficultés rencontrées pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires, alors même que cet objectif s'impose au vu des inquiétudes que suscite l'utilisation de ces produits sur la santé des consommateurs mais aussi des agriculteurs.

Sans doute faudrait-il s'inspirer des réussites plus probantes du plan EcoAntibio, même si celui-ci conforté sur la disponibilité de médicaments alternatifs, n'est suivi qu'à travers un indicateur « facilitant » la publication de résultats favorables d'utilisation des antibiotiques les plus critiques.

6. La problématique du financement de l'ANSES

La progression de la subvention pour charges de service public destinée à l'ANSES s'accompagne de l'absence de toute provision pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles.

Le financement de l'ANSES repose de plus en plus sur des recettes alternatives.

La fiscalité affectée devrait compter pour 34,7 millions dans les recettes de l'établissement en 2018.

Les taxes fiscales affectées sont les suivantes :

- la taxe relative à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants, des matières fertilisantes et de leurs adjuvants et des supports de culture (taxes phytosanitaires) dont le produit a évolué comme suit.

En milliers d'euros	2015	2016	2017	2018	2019

Recettes	11 056	8 891	9 868	13 000	15 000

Plafond			15 000	15 000	15 000