B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Des orientations qui vont dans le bon sens
La réussite étudiante, une meilleure orientation et un accompagnement renforcé sont parmi les axes prioritaires de l'action du ministère au service duquel les crédits supplémentaires obtenus en loi de finances seront consacrés, soit 123 millions d'euros sur les 166 millions d'euros.
Ces moyens supplémentaires permettront ainsi aux établissements d'accueillir davantage d'étudiants dans les filières les plus demandées et d'améliorer la réussite en licence par la création de dispositifs d'accompagnement et de parcours personnalisés et de reconnaître et d'encourager l'investissement pédagogique des enseignants-chercheurs.
Pour tenir compte de la diversité des nouveaux bacheliers (séries de baccalauréats, parcours, niveaux, aspirations, objectifs professionnels, talents, passions...), le ministère s'est imposé l'objectif ambitieux de renforcer l'accompagnement en fonction des besoins de chacun et de construire des parcours sur mesure, intégrant le numérique, et au plus près des aspirations et des situations individuelles.
Il s'agit d'améliorer leur réussite en luttant contre un taux d'échec élevé dans le premier cycle universitaire, de mettre fin au recours au tirage au sort comme modalité d'accès à une partie de l'enseignement supérieur et enfin d'accueillir davantage d'étudiants en raison de l'évolution démographique croissante.
Ainsi, dès cette année, l'orientation en lycée est renforcée et constitue une priorité, particulièrement pour les élèves de classe terminale. Cette priorité s'intègre dans le Plan « Étudiants » composé de 20 mesures. Ces dernières ciblent les objectifs suivants :
- mieux accompagner les élèves dans la construction de leur projet d'orientation scolaire et professionnelle grâce à la nomination d'un second professeur principal en classe terminale, au rôle renforcé du conseil de classe dans l'orientation du lycéen et à la mobilisation de tous les acteurs de l'enseignement scolaire et supérieur pour apporter un soutien accru aux lycéens ;
- améliorer la transition entre le lycée et les formations de l'enseignement supérieur pour garantir aux bacheliers un accès plus juste et transparent dans le supérieur avec la mise en place d'une nouvelle plateforme de préinscription dans l'enseignement supérieur « Parcoursup » ;
- réformer le premier cycle universitaire afin de proposer la personnalisation des parcours en fonction des profils des bacheliers (modularisation des parcours et de leur durée), des dispositifs d'accompagnement pédagogiques rénovés et instaurer un contrat de réussite pédagogique entre les étudiants et l'établissement d'accueil pour améliorer leurs chances de réussite ;
- faire évoluer les conditions de vie des étudiants en vue de lutter contre la précarité et de soutenir leur réussite.
L'ensemble de ces mesures et les crédits du projet de loi de finances ont une vraie cohérence. Votre rapporteur partage ces objectifs et se félicite de l'importance accordée à l'orientation.
Pierre angulaire du Plan « Étudiants », la nouvelle plateforme d'affectation dans les formations du premier cycle de l'enseignement supérieur « Parcoursup » a, par ailleurs, consacré la fin de la sélection par le tirage au sort, en vertu de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE) du 8 mars 2018.
Au total, la campagne 2018 de Parcoursup a ainsi permis à près de 600 000 candidats de trouver leur place pour la rentrée 2018, sans qu'aucune contrainte n'ait été imposée à leurs souhaits, contrairement aux précédents usages.
Votre rapporteur estime que le bilan de cette première campagne est positif, même si des améliorations devront être apportées.
Ce projet de budget offre enfin quelques moyens supplémentaires à l'enseignement supérieur pour anticiper la hausse démographique et développer l'offre de formation dans les cursus plébiscités - et ce dans la durée.
On peut se féliciter qu'à cette fin, 21 000 places supplémentaires aient d'ores et déjà été créées pour la rentrée étudiante 2018 et que le Gouvernement s'engage à financer 10 000 places supplémentaires.
Enfin, le ministère s'est engagé à accompagner et à approfondir l'autonomie des universités. Élaborer une politique de site cohérente et répondre aux projets des acteurs afin de les accompagner dans le développement de leur autonomie est l'un des objectifs majeurs. Le développement de politiques de site permet de répondre à un enjeu de mise en cohérence des stratégies des établissements entre établissements, universités, écoles, organismes de recherche. Elles contribuent à la fois à améliorer la coordination au niveau territorial avec les milieux socio-économiques et à accroître la visibilité internationale.
Votre rapporteur se félicite qu'afin d'approfondir cette politique, et de mieux s'ajuster aux projets et ambitions des acteurs le ministère souhaite faciliter ces regroupements en leur permettant d'expérimenter de nouveaux modes d'organisation qui leur permettront de mieux accorder leur projet de développement avec les conditions légales et réglementaires.
Le projet d'ordonnance relative aux expérimentations des établissements d'enseignement supérieur ou de recherche qui sera pris en application d'un article d'habilitation de la loi « pour un État au service d'une société de confiance », permettra notamment d'expérimenter de nouveaux modes d'organisation, de fonctionnement des établissements et de regroupement (une coordination territoriale infra-académique et de nouveaux modes d'intégration, sous la forme d'un EPSCP, regroupant plusieurs établissements d'enseignement supérieur et de recherche qui peuvent conserver ou non leur personnalité morale pendant tout ou partie de l'expérimentation, fixée au maximum à 10 ans).
On ne peut que se réjouir que le pragmatisme se soit imposé sur une vision trop dirigiste des communautés d'universités et d'établissements (COMUE).
2. Un budget globalement satisfaisant dans le contexte budgétaire actuel
Il convient tout d'abord d'apprécier la hausse des crédits du présent programme de 1,2 % en crédits de paiement pour 2019, à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel :
- en premier lieu parce qu'une telle augmentation de crédits ne va pas de soi au sein d'une programmation des finances publiques exigeante en termes de dépenses ;
- en second lieu parce qu'à cette évolution, il convient d' ajouter les effets du « Grand plan d'investissement ». Concrètement, les crédits (non pérennes) en faveur de l'enseignement supérieur inscrits au sein du programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » de la mission « Investissement d'avenir » permettront de financer des actions inscrites dans la troisième vague des plans d'investissements d'avenir (PIA 3).
Les moyens dédiés à l'enseignement supérieur au travers de la MIRES sont, en effet, complétés assez largement, depuis quelques années, par des financements extrabudgétaires liés au programme d'investissements d'avenir (PIA).
Ce mouvement est amplifié par la mise en oeuvre du Grand plan d'investissement (GPI), voulu par le Gouvernement et la majorité conformément aux engagements du Président de la République, à hauteur de plus d'1,5 milliard d'euros qui seront mobilisés pour la transformation de l'enseignement supérieur.
Sur la durée du plan (2018-2022), 250 millions d'euros permettront de financer la réforme du premier cycle universitaire et 800 millions d'euros seront investis pour accélérer le développement d'universités de rang mondial.
Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit donc un budget de 1,05 milliard d'euros au titre des investissements d'avenir sur l'ensemble de la MIRES, dont 20 % consacrés au programme 421 Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Pour 2019, la mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 645 millions d'euros en crédits de paiement au bénéfice de l'enseignement supérieur et la recherche
Il y a lieu de se féliciter que le financement du PIA 3 soit ainsi assuré au sein du présent projet de loi de finances pour 2019.
3. Le coût du glissement-vieillesse-technicité (GVT) qui n'est toujours pas intégré dans le budget
Si votre rapporteur se félicite de la préservation de ce budget dans un climat des finances publiques tendu, il constate que les crédits ne sont pas encore à la hauteur des besoins créés par le flux important de nouveaux étudiants qui a engendré, depuis quelques années déjà, une baisse de la dépense moyenne par étudiant.
Mais surtout, il s'inquiète de la non prise en compte par ce budget d'une série de dépenses décidées par l'État et liées notamment au statut de la fonction publique qui s'imposent aux établissements.
Il s'agit notamment de 50 millions d'euros pour le glissement-vieillesse-technicité (GVT)-État, 50 millions d'euros pour la compensation de la hausse de la CSG et 30 millions d'euros pour le coût de mise en oeuvre du PPCR.
Il s'agit donc de 130 millions dont une partie seulement serait budgétée dans le projet de loi de finances pour 2019.
La question n'est pas nouvelle.
En effet, compte tenu de la charge non compensée accumulée depuis le 1 er janvier 2012 estimée à 222 millions d'euros au 1 er janvier 2017, ce sont 60 millions d'euros qui sont nécessaires chaque année pour couvrir cette dépense contrainte. Ce sous-financement a été facteur de gels de postes et de suppressions d'emplois, ou de non-activation des 5 000 créations d'emplois allouées entre 2013 et 2017.
En 2018, les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) ont toutefois bénéficié de 50 millions d'euros pour financer intégralement leur glissement-vieillesse-technicité (GVT).
En 2019, à ce stade ce budget semble présenter une impasse de plus de 50 millions d'euros pour financer le glissement-vieillesse-technicité (GVT). Votre rapporteur n'a pas pu obtenir un chiffrage exact de l'impasse ainsi créée.
Votre rapporteur spécial regrette que de telles charges pour les établissements, qui découlent de décisions prises par l'État et du statut de la fonction publique, ne soient pas explicitement et intégralement compensées et prises en compte dans la dotation de base des établissements.
Par rapport à la présentation budgétaire avec une mesure nouvelle de 166 millions sur le programme 150, il ne resterait, si on prend en compte que la question du glissement-vieillesse-technicité (GVT), en définitive que 100 millions dont 50 millions d'euros correspondent peu ou prou à l'extension en année pleine de mesures déjà engagées par les établissements en 2018. Ne seront donc, in fine et stricto sensu, disponibles pour financer des actions véritablement nouvelles que 26 millions d'euros environ.
4. Un « Plan étudiants » ambitieux centré sur la question de l'orientation
À la suite de déboires liés à la procédure Admission Post-Bac (APB) au début de l'été 8 ( * ) , puis d'une concertation menée pendant trois mois sous l'égide du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, le « Plan étudiants » vise à répondre à plusieurs défis auxquels est confronté notre système d'enseignement supérieur et que votre rapporteur spécial a soulignés à plusieurs reprises par le passé :
- l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur constaté depuis plusieurs années et qui devrait se poursuivre jusqu'en 2025 (de 2,4 millions d'étudiants en 2014, nous devrions passer à plus de 2,9 millions en 2025) ;
- l'utilisation contestée du tirage au sort dans certaines filières dites « en tension » (cette année, 169 licences publiques ont été concernées) ;
- l'échec massif des étudiants en licence (seulement 27 % des étudiants ont leur licence en 3 ans et moins de 40 % en 4 ans).
Les principales mesures mises en oeuvre à ce stade par le ministère vont dans le bon sens :
- la mise en place d'un deuxième professeur principal en classe de terminale et l'examen par le conseil de classe du projet d'orientation de chaque élève afin de mieux accompagner l'orientation au lycée ;
- la mise en place de Parcoursup et la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière ainsi que l'octroi de la possibilité, pour les établissements d'enseignement supérieur, de n'inscrire un candidat qu'à condition qu'il accepte de bénéficier des dispositifs d'accompagnement ;
- une offre de formation post-baccalauréat sur mesure et rénovée avec notamment la personnalisation du 1 er cycle, le renforcement du tutorat, la mise en place de dispositifs d'accompagnement pédagogiques, etc. ;
Votre rapporteur spécial salue l'ambition de cette réforme et la rapidité avec laquelle elle a été préparée .
Il relève en outre que des moyens financiers conséquents devraient accompagner la mise en place de ce plan , le Premier ministre ayant annoncé l'affectation d'environ un milliard d'euros dont :
- 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement (pour la mise en place de nouveaux cursus 9 ( * ) , la modularisation, l'accompagnement personnalisé, etc.) ;
- et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat , portés pour l'essentiel par la présente mission sous réserve des observations précédentes.
En 2018, 35 millions d'euros avaient été débloqués pour la première année de financement du Plan Étudiants.
En 2019, ce sont 123 millions d'euros qui ont été annoncés par le ministère sous réserve que ces moyens supplémentaires ne soient pas absorbés par la progression naturelle et contrainte des dépenses de masse salariale.
Votre rapporteur soutient donc la démarche initiée par le Gouvernement susceptible de remettre en cause un modèle qui a fait la preuve de son inefficacité, mais restera particulièrement vigilant quant à sa mise en oeuvre effective et la mobilisation des moyens annoncés .
5. Pour un pilotage stratégique des moyens des universités et une augmentation de leurs ressources propres
Votre rapporteur a pu constater lors de ses auditions combien la subvention pour charges de service public notifiée à chaque établissement est déterminée à partir du montant de la notification de l'année précédente à laquelle sont appliqués divers ajustements très marginaux qui excèdent rarement 5 % du montant des dotations .
La part variable porte sur la masse salariale en raison de variations d'emplois, des compensations des parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), de la hausse de la valeur du point et des titularisations réalisées dans le cadre de la loi dite « Sauvadet ». D'autres ajustements sont également réalisés chaque année sur la subvention de fonctionnement, comme la compensation de l'exonération de droits d'inscription des étudiants boursiers.
On ne peut que souhaiter que le ministère s'oriente vers un pilotage plus fin des opérateurs, tenant compte notamment de la stratégie et des enjeux propres à chacun d'eux.
La rénovation du pilotage des établissements d'enseignement supérieur sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation doit répondre à l'objectif stratégique de dynamiser l'allocation des moyens à ces établissements et de montrer que le traitement réservé à ces derniers est différencié à raison de leur dynamique, de leurs performances et de leur engagement dans la réussite des politiques publiques définies et portées par le gouvernement et notamment le taux de placement des étudiants à la sortie de leur formation.
De ce point de vue l'expérimentation sur la mise en place d'un dialogue stratégique menée conjointement par le ministère et les autorités académiques est la bienvenue.
Celle-ci a été expérimentée dès la rentrée 2018 avec une dizaine d'établissements volontaires, avant d'être généralisée en 2019. L'évaluation de la performance des établissements dans la réalisation des objectifs de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE) sera un élément essentiel de ce dispositif, la grande majorité des moyens du plan étudiants ayant été allouée en contrepartie d'engagements concrets pour l'accueil et la réussite des étudiants.
De même, il convient de développer les ressources propres des universités.
En 2017, les ressources propres des universités ne représentaient que 2,2 milliards d'euros, soit en moyenne 16 % de leur budget de fonctionnement.
Votre rapporteur estime qu'il faut développer les ressources propres des universités. Plusieurs pistes font l'objet d'expérimentation comme par exemple le renforcement de l'offre de formation continue ou le développement d'une gestion active du patrimoine immobilier, mais la principale source de revenu des universités reste les droits d'inscription.
De ce point de vue, on constate que ces droits ont été stabilisés depuis 4 ans. Ils s'élevaient en moyenne, respectivement à 170 euros pour la licence, 243 euros pour le master et 380 euros pour le doctorat. Le tarif du diplôme d'ingénieur est de 601 euros. Ces montants demeurent très faibles. Aujourd'hui les étudiants en licence s'acquittent de moins de 2 % du coût réel de leurs études. Ils sont en outre en diminution de 3 à 7 % selon les niveaux par rapport à 2015.
Une augmentation raisonnée des droits d'inscription des étudiants français et étrangers doit être mise à contribution pour permettre à ces établissements d'investir dans la qualité des enseignements et des campus et accroître leur attractivité au niveau national, européen et international.
Aujourd'hui tous les étudiants étrangers acquittent pour l'heure des droits d'inscription identiques, soit 170 euros pour une année de formation en Licence, 243 euros en Master et 380 euros en Doctorat. Ces frais sont parmi les plus faibles constatés à l'échelle internationale, l'État prenant à sa charge la quasi-totalité du coût réel de la formation pour la collectivité nationale, calculé sur la base de la dépense d'éducation pour l'enseignement supérieur. Il est de l'ordre de 9 660 euros par an en moyenne.
Les étudiants internationaux aujourd'hui inscrits en Licence paient moins de 2% du coût réel et n'étant pas redevable de l'impôt en France, ils ne contribuent pas au financement de l'enseignement supérieur.
C'est pourquoi votre rapporteur se félicite que dans le cadre de la stratégie d'accueil et d'attractivité annoncée par le Premier Ministre le 19 novembre dernier les étudiants internationaux qui ne sont pas ressortissants d'un pays de l'Espace économique européen ou de la Suisse et qui s'inscrivent pour la première fois dans un cycle supérieur de formation en France seront amenés à acquitter des frais d'inscription différenciés, qui apporteront plus d'équité. Ils s'établiront désormais à 2 770 € en licence et 3 770 € en Master et Doctorat, soit moins du tiers du coût réel de la formation, et donc largement inférieurs aux montants pratiqués par les pays les plus attractifs à l'échelle mondiale
En parallèle, le plan stratégique d'attractivité prévoit de nombreux cas d'exonération (enfant, conjoint ou partenaire d'un résident de longue durée, accords bilatéraux avec le Québec etc.), mais surtout un triplement du nombre de bourses offertes aux étudiants internationaux, avec l'objectif d'accueillir demain des étudiants qui n'ont aujourd'hui pas la capacité de venir faire leurs études en France : 15 000 bourses d'études du Gouvernement français (contre 7 000 aujourd'hui), qui seront délivrées par le Ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Elles concerneront prioritairement les étudiants en provenance du Maghreb et des pays d'Afrique. Ces bourses pourront être, selon les situations, des aides financières ou des bourses d'exonération. 6 000 bourses d'université ou d'école, délivrées par les établissements sur la base de critères cohérents avec leur stratégie de partenariat et d'attractivité. Ces bourses pourront être des aides en numéraire ou des bourses d'exonération. En parallèle, les doctorants internationaux pourront bénéficier de programmes spécifiques de soutien permettant de conforter l'attractivité des laboratoires de recherche.
Par ailleurs , les universités et les écoles conserveront la possibilité de prévoir, dans le cadre d'accords bilatéraux avec des établissements étrangers, que les étudiants accueillis à ce titre acquittent, sous réserve de réciprocité, le même montant de frais d'inscription que les étudiants européens. Ce sont 12 500 étudiants internationaux qui bénéficieront ainsi d'une exonération, et notamment les étudiants qui ne sont pas ressortissants d'un pays de l'UE et qui sont accueillis dans le cadre des programmes d'échange du type Erasmus+. Les étudiants réfugiés ou bénéficiaires de la protection subsidiaire seront naturellement exonérés. Au total, un étudiant international sur quatre pourra bénéficier d'une exonération ou d'une bourse
Cette nouvelle stratégie qui combine augmentation des frais d'inscription, amélioration de l'accueil et triplement des bourses d'attractivité permettra à la France de renforcer sa place dans le classement des premiers pays d'accueil, en attirant davantage les étudiants internationaux à la recherche d'un enseignement de qualité. Les meilleurs d'entre eux, qu'ils viennent de pays émergents ou à bas revenus, et prioritairement de ceux-là, bénéficieront d'exonérations ou de bourses. Les nouvelles ressources perçues par les établissements d'enseignement supérieur permettront la mise en place de véritables politiques d'attractivité et de rayonnement dans le monde entier, d'améliorer fortement les conditions d'accueil des étudiants internationaux avant leur arrivée et pendant la totalité de leur cursus. Elles permettront également de déployer l'offre de cours en français et en anglais, et favoriseront ainsi que le rayonnement de l'enseignement supérieur Français dans le monde.
6. Des expérimentations de dévolution du patrimoine immobilier qui doivent être accompagnées
Les universités représentent plus de 20 millions de mètres carrés , soit près des deux tiers du patrimoine immobilier des opérateurs.
À la suite de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) 10 ( * ) , trois universités ont bénéficié à titre expérimental de la dévolution de leur patrimoine en 2011 et 2012 11 ( * ) .
Elles se sont engagées par une convention de dévolution à entretenir et renouveler leur patrimoine en programmant sur vingt-cinq à trente ans les opérations de gros entretien et de renouvellement nécessaires. En contrepartie, un accompagnement budgétaire durable a été mis en place , conjuguant une dotation initiale de 26,9 millions d'euros et une dotation annuelle récurrente de 21,9 millions d'euros sur vingt-cinq ans.
Votre rapporteur spécial soutient le transfert de la propriété du patrimoine immobilier aux universités , considérant qu'il participe de l'acquisition de l'autonomie des universités.
Toutefois, il a déjà souligné l'impossible généralisation de ce mode de transfert de propriété 12 ( * ) . Selon une étude de 2011, la généralisation à l'ensemble des universités, dans les mêmes conditions que pour l'expérimentation dans les trois universités précitées, coûterait pour l'État 850 millions d'euros par an , soit 6 % des crédits de paiement proposés en 2018 pour le programme 150 « Formations supérieure et recherche universitaire » et 70 % des crédits de l'action 15 « Immobilier » (voir graphique ci-après).
Comparaison du coût estimé de la
généralisation de la dévolution immobilière sur le
modèle de la première expérimentation et des
crédits de paiement
proposés pour l'action 15
« Immobilier » du programme 150
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
C'est dans ce cadre qu'en mars 2016, l'ancien secrétaire d'État de l'enseignement supérieur a commandé aux inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités.
Dans le rapport rendu en septembre 2016 13 ( * ) , la mission dresse un bilan globalement positif de l'expérimentation de la dévolution conduite en 2011-2012 en matière d'entretien et de gestion du parc, et plaide pour une relance du processus de dévolution , tout en soulignant qu'elle doit s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier.
À l'appui de ces recommandations, la ministre a annoncé le lancement en 2019 d' « une vague continue de dévolution » pour permettre à chaque établissement de saisir les opportunités liées à la valorisation de son patrimoine, d'ici la fin 2022.
Or il convient de souligner les limites évoquées par le rapport des inspections. Il est en particulier indiqué que la première dévolution n'a pas permis de réduire les dépenses de fluides ni d'améliorer le taux d'utilisation des locaux et le produit de cessions et de valorisation des biens, alors que la dévolution vise notamment à contribuer à une meilleure gestion et à une rationalisation des surfaces.
La nouvelle phase de dévolution ne prévoit pas de dotation financière exceptionnelle . La direction de l'immobilier de l'État accompagnera les universités dans ce processus.
Si l'objectif de relance de la dévolution du patrimoine ne peut qu'être partagé et soutenu, il est permis de douter de l'aboutissement du processus pour un nombre important d'universités, compte tenu de l'absence concrète de financement supplémentaire par l'État.
De fait, quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen - ont été retenues.
Le plan d'action devant conduire à la signature des actes de transfert de patrimoine en 2018 a été engagé dès le début de l'année 2017. Les protocoles d'impulsion entre le précédent ministre du domaine, le précédent ministre de l'enseignement supérieur et les présidents des universités ont été signés le 24 mars 2017.
Tout en soutenant le lancement d'une nouvelle expérimentation, votre rapporteur spécial souligne que les conditions proposées ne s'adressent pas à toutes les universités , compte tenu des différences de patrimoine valorisable.
Surtout, l'absence de dotation initiale constitue un risque dès lors que les universités ayant participé à la première expérimentation avaient été sélectionnées pour leur bonne santé financière et ont bénéficié d'un accompagnement budgétaire initial et récurrent. À ce titre, le graphique ci-après montre que leur niveau de fonds de roulement est supérieur à la moyenne constatée pour l'ensemble des universités, contrairement à celles retenues pour la nouvelle expérimentation.
Comparaison du fonds de roulement des
universités ayant participé
à la première
expérimentation de la dévolution immobilière
et des
universités retenues pour la seconde expérimentation
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performances
Une vigilance est donc requise , d'autant plus que la nouvelle étape interviendrait dans un contexte de baisse générale des dotations aux collectivités territoriales, alors que l'investissement immobilier dans l'enseignement supérieur est lié aux capacités des collectivités territoriales à y participer .
7. Un soutien toujours insuffisant pour l'enseignement privé
La dotation consacrée à l'enseignement supérieur privé connaît pour 2019 une progression de 2 millions d'euros et s'établit à 81,9 millions d'euros contre 79,9 millions d'euros en 2018 (AE = CP).
Ces crédits sont versés à 62 associations ou fondations qui gèrent des établissements d'enseignement supérieur privés selon deux sous-enveloppes :
- 71,9 millions d'euros pour les 58 établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG) qui accueillent près de 107 000 étudiants en formation, soit environ 4 % des effectifs de l'enseignement supérieur ;
- 10 millions d'euros pour quatre associations chargées de la formation des enseignants des EESPIG (et qui réunissent 4 532 étudiants).
Votre rapporteur ne peut que souligner positivement cette évolution alors que les établissements avaient connu plusieurs années de baisse consécutives (- 13 % en 2013, - 7,6 % en 2014 et - 1 % en 2015 en exécution).
Néanmoins, alors que les crédits du programme 150 ont augmenté de plus de 7 % entre 2012 et 2018 , ceux consacrés à l'enseignement privé auront perdu plus de 10 % du montant total de leurs dotations durant la même période.
Le ministère de l'enseignement supérieur indique que les subventions de l'État ne représentent en moyenne que 6,7 % du total de leurs ressources. Toutefois, comme l'ont confirmé les représentants de l'enseignement privé à votre rapporteur spécial, pour certains établissements qui sont souvent les plus fragiles financièrement, cette part peut dépasser 15 %.
La part de 0,6 % des crédits du programme 150 que représente l'action 04 est à mettre en rapport avec les 106 963 étudiants accueillis par les établissements d'enseignement privés à la rentrée 2018 , qui représentent environ 3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur.
Sur les dix dernières années, l'effort budgétaire consenti en faveur des EESPIG a augmenté de 8 % : il est passé de 59,4 millions d'euros en 2008 à 66,8 millions d'euros en 2018. Dans le même temps, les effectifs d'étudiants en formation initiale accueillis par ces établissements ont doublé : passant de 52 544 étudiants dans 55 établissements en 2008 à 106 963 étudiants dans 59 établissements en 2017 et 2018.
Cette évolution conduit mécaniquement à une baisse drastique du soutien de l'État par étudiant de 45 % entre 2008 et 2018, passant de 1 130 euros en moyenne par étudiant et par an en 2008 à seulement 625 euros en moyenne par étudiant en 2018 alors que le financement moyen d'un étudiant dans l'enseignement supérieur public s'élève à 11 500 euros.
Par ailleurs, cette situation entre en contradiction avec la logique contractuelle qui réserve les crédits prévus aux établissements ayant obtenu la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG).
Cette qualification prévue par l'article L. 732-1 du code de l'éducation a été créée par la loi du 22 juillet 2013 14 ( * ) qui réserve l'aide de l'État aux établissements qui répondent aux missions de service public de l'enseignement supérieur et obéissent à la fois aux règles de « non lucrativité » et d'indépendance de gestion.
Les relations entre l'État et ces établissements sont encadrées par des contrats pluriannuels. À défaut de se voir attribuer la qualité d'EESPIG, le soutien financier de l'État diminue progressivement de 25 % chaque année.
Au 1 er août 2018, 58 établissements d'enseignement supérieur privés se sont vus accorder par arrêté la qualification d'EESPIG. Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation indique que cinq établissements se sont vus refuser cette qualification, ne répondant pas aux critères requis.
Une fois obtenue la qualification d'EESPIG, les établissements justifient pleinement leur concours aux missions de service public de l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur spécial déplore donc le manque de soutien financier du Gouvernement à ces établissements .
Les représentants des fédérations de l'enseignement privé ont alerté votre rapporteur spécial sur le contexte financier difficile que connaissent par ailleurs les établissements, qui connaissent une diminution des aides de certaines collectivités territoriales qui rencontrent elles-mêmes des difficultés budgétaires compte tenu de la baisse de leurs dotations, mais aussi une réduction de la source de financement que représente la taxe d'apprentissage dont la réforme entraîne une baisse estimée à plus de 30 % des recettes antérieures par les fédérations représentant ces établissements.
Votre rapporteur spécial a déjà évoqué la baisse des moyens d'intervention des chambres de commerce et d'industrie qui financent des établissements consulaires. Il s'agit d'un grave sujet d'inquiétude pour ces établissements.
En conséquence, les budgets s'avèrent parfois très difficiles à boucler pour des établissements qui assurent une formation de qualité et un taux d'insertion professionnelle élevé à leurs étudiants (jusqu'à 80 % dès l'obtention du diplôme), avec un montant de subvention de l'État très limité.
Ce déclin est accentué par le maintien, en 2018, d'un niveau de mise en réserve des crédits de près de 7 % (non dégelés) sur l'ensemble de la subvention reçue. Le rapporteur spécial s'étonne du maintien de ce niveau de réserves, s'agissant en outre de crédits d'intervention, alors que l'objectif fixé par l'État est de 3 % pour l'ensemble du budget. Il est donc nécessaire qu'il soit respecté pour l'ensemble des subventions versées par le ministère.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments et comme l'an dernier, votre rapporteur spécial souhaite que l'enseignement supérieur privé ne soit pas sacrifié et propose, en conséquence, un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 14 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement.
Cette majoration permettrait de relever le montant moyen de la subvention de l'État, hors formation préparant aux métiers de l'enseignement, autour de 730 euros par étudiant.
Cette augmentation de 14 millions renouvelée en 2020 et 2021 permettrait de revenir en trois ans à un niveau de 1 000 euros par étudiant, soit le niveau de 2012.
Cette augmentation devra notamment contribuer à réduire les écarts entre les dotations attribuées aux établissements privés qui sont d'après le « jaune budgétaire » relatifs aux subventions aux associations très inégalement réparties 15 ( * ) .
8. La nécessité de mieux valoriser les résultats de la recherche universitaire, en particulier par les SATT
Les crédits de l'action 17-Recherche s'élèvent pour 2019 à 3,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (+ 0,34 % par rapport à 2018).
Cette action recouvre en particulier les subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs afin de contribuer au développement de la recherche universitaire.
Au-delà du nécessaire soutien à la recherche universitaire, il importe de favoriser le transfert des résultats de la recherche . Dans ce cadre, les PIA 1 et 2 ont créé des outils de valorisation de la recherche publique, que le PIA 3 prolonge.
Tel est le cas des sociétés d'accélération du transfert de technologies ( SATT ), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français : le manque de financement de la maturation et de la « preuve de concept », d'une part, des services de valorisation insuffisamment développés voire inexistants au sein des différents établissements de recherche, en particulier au sein des universités, d'autre part.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial a entendu conduire un rapport de contrôle sur ces sociétés, dont l'encadré ci-après reproduit les principales recommandations 16 ( * ) .
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Les principales recommandations du rapport
d'information sur
Des évolutions possibles et souhaitables pour rendre les structures plus efficaces Recommandation n° 1 : Garantir une plus grande proximité avec les chercheurs, afin d'améliorer la détection, de sensibiliser les chercheurs à la valorisation des résultats de leur travaux et de renforcer le suivi des projets. En particulier, développer les dispositifs de relais au sein des établissements de recherche, dans les unités de recherche, en désignant par exemple un référent pour les SATT parmi les chercheurs. Recommandation n° 2 : Développer la détection et ensuite le transfert de technologies dans certains domaines de recherche apparaissant davantage sous-exploités, par exemple les sciences humaines et sociales. Recommandation n° 3 : Pour augmenter les chances de réussite et renforcer les liens entre les SATT, les chercheurs et le secteur économique : - garantir la présence des chercheurs à chaque étape du transfert, en particulier lors de la sélection du projet par le comité d'investissement ou encore pour rencontrer les entreprises intéressées par la technologie transférée ; - dans la mesure du possible, prévoir qu'un chargé de transfert de technologies assure le suivi du projet du début à la fin du processus. Recommandation n° 4 : Sans omettre le fait que les SATT doivent se doter d'un modèle financier pérenne et de ressources complémentaires, conserver le principe d'une activité principale de maturation et de transfert des projets soutenus, en veillant à ce que les SATT ne multiplient pas trop les activités annexes, au risque de « se disperser » et de « diluer » l'objectif premier qui leur était fixé. À ce titre, envisager avec prudence le développement des compétences nouvelles, en particulier l'intégration éventuelle de l'activité des incubateurs de la recherche publique. Recommandation n° 5 : Renforcer le pilotage national, notamment par une fiabilisation et une stabilisation des données disponibles sur l'activité et les résultats de l'ensemble des SATT. Recommandation n° 6 : Prévoir la représentation des SATT au sein du comité national de gestion, en s'appuyant par exemple sur le réseau des SATT pour désigner la personne idoine. Recommandation n° 7 : Progresser dans le développement du réseau des SATT, en particulier pour : - permettre un plus grand partage entre elles des « bonnes pratiques », tant en termes d'organisation que de fonctionnement et de méthodes de travail, sans remettre en cause la liberté de chacune ni empiéter sur le secret des affaires ; - favoriser la mutualisation des compétences et des moyens développés par les SATT, notamment pour s'appuyer sur l'expertise technique ou juridique développée par l'un ou l'autre des employés d'une SATT (par exemple dans le domaine de la propriété intellectuelle). Recommandation n° 8 : Poursuivre les efforts de coordination avec les organismes de recherche et leurs filiales de transfert et trouver des moyens de travailler avec efficacité et souplesse, y compris dans les procédures mises en place. Recommandation n° 9 : Favoriser les interactions entre les SATT et l'ensemble des acteurs de la valorisation, notamment les structures également financées par le PIA. Recommandation n° 10 : Encourager la co-maturation afin d'associer au plus tôt les entreprises intéressées par les résultats d'une recherche et de garantir une « preuve de concept » optimale. Recommandation n° 11 : Afin d'améliorer la stratégie développée par les SATT pour le transfert de technologies ainsi que le fonctionnement de ces sociétés privées, nommer rapidement un ou des membres experts du secteur économique au sein des conseils d'administration des SATT. Recommandation n° 12 : Pour faciliter le transfert de technologies, inciter les SATT à identifier les demandes du marché (« market pull ») auprès des entreprises présentes sur leur territoire en complément de la recherche de commercialisation des projets issus de laboratoires. Recommandation n° 13 : À défaut de transfert à la SATT de la gestion des contrats de recherche, celle-ci doit a minima être informée des accords existants entre les entreprises implantées sur son territoire et ses actionnaires. Plus globalement, afin d'optimiser la connaissance par les acteurs du tissu économique local et des besoins identifiés au sein des entreprises, les relations entre les SATT et les unités de valorisation restées dans les universités devraient être plus fluides. Envisager l'avenir pour lever les incertitudes pesant sur les SATT Recommandation n° 14 : S'agissant de l'avenir des SATT à plus long terme, mener une réflexion, au niveau du comité de pilotage et du Commissariat général à l'investissement, sur l'avenir des SATT d'ici à la fin du financement par le PIA et envisager les solutions possibles dans le cas où elles ne pourraient poursuivre leur activité sans enveloppe supplémentaire. Recommandation n° 15 : S'interroger sur la possibilité offerte aux SATT de bénéficier du crédit d'impôt recherche (CIR) en leur qualité de sociétés privées, même si leurs financements sont très largement publics. Recommandation n° 16 : En remplacement des SATT qui ne fonctionneraient pas et ne parviendraient pas à développer efficacement leur activité, notamment en raison de la couverture d'un territoire trop important, créer des structures plus légères reposant directement sur les établissements universitaires - par exemple, au niveau d'une communauté d'universités et d'établissements, d'un regroupement d'établissements - et faire appel à d'autres SATT en tant que de besoin, par exemple pour des questions de propriété intellectuelle spécifiques à un domaine. Au-delà des SATT, lever certains obstacles pour favoriser la valorisation Recommandation n° 17 : Déployer des actions de sensibilisation auprès des laboratoires et des entreprises, notamment en organisant des rencontres au sein des laboratoires et en présentant des « success stories », afin d'encourager la valorisation des résultats de la recherche publique et de lutter contre la méconnaissance voire les réticences de certains chercheurs. Recommandation n° 18 : Simplifier et rationaliser le paysage de la valorisation et de l'innovation. Recommandation n° 19 : Faciliter le partage de copropriété entre les établissements et les organismes de recherche dans le cadre des projets issus des unités mixtes de recherche. Recommandation n° 20 : Afin que les efforts fournis en termes de valorisation portent leurs fruits et se concrétisent par le développement d'une réelle activité économique : - maintenir le principe selon lequel la création de start-up ne doit pas constituer une solution systématiquement privilégiée et déterminer pour chaque projet le moyen le plus adapté pour le valoriser ; - s'appuyer sur le tissu économique existant, en particulier les PME en quête d'innovation pour leur développement ; - sécuriser le financement des jeunes entreprises nouvellement créées, en particulier dans leurs premières phases de développement. |
* 8 À la mi-juillet 2017, 87 000 candidats étaient encore sans affectation et, dans 169 licences publiques, les affectations avaient été réalisées par tirage au sort.
* 9 Reprise d'un dispositif du PIA3.
* 10 Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.
* 11 Il s'agit de l'université d'Auvergne-Clermont-Ferrand 1, de l'université de Poitiers et de l'université Toulouse 1.
* 12 « Le bilan de l'autonomie financière des universités », Rapport d'information n° 715 (2014-2015) de Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 septembre 2015.
* 13 « La dévolution du patrimoine aux universités », rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2016.
* 14 Article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
* 15 Projet de loi de finances 2019 - Rapport sur l'effort financier de l'Etat en faveur des associations
* 16 Rapport d'information n° 683 (2016-2017) de Philippe Adnot fait au nom de la commission des finances sur les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), 26 juillet 2017.