EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 78
Renforcement de la mobilité étudiante
(Rapporteur spécial : M. Philippe
Adnot)
. Commentaire : Cet article abroge l'article 50 de la loi n° 2016-1088 du 16 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels qui définit l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE).
I. LE DROIT EXISTANT
A. L'AIDE À LA RECHERCHE DU PREMIER EMPLOI (ARPE)
Créée par l'article 50 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) permet d'accompagner financièrement la période d'insertion professionnelle qui sépare la sortie des études et l'accès au premier emploi. Cette aide, non imposable et exonérée de charges sociales, est réservée aux jeunes diplômés, de moins de 28 ans, qui ont bénéficié d'une bourse de l'enseignement supérieur ainsi qu'aux apprentis diplômés de l'enseignement supérieur.
Elle est versée mensuellement au bénéficiaire pendant une durée maximale de quatre mois. Son montant est fixé de manière forfaitaire à 300 € pour les apprentis. Pour les diplômés du supérieur, elle correspond au montant mensuel de la bourse sur critères sociaux que l'étudiant percevait jusqu'alors. Cette aide ne peut se cumuler avec le revenu de solidarité active (RSA) ou la Garantie jeunes ; de même, sont exclues du bénéfice de l'aide les personnes bénéficiant d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation au moment où elles présentent leur demande.
En 2017, l'ARPE a bénéficié à 25 800 étudiants et 2 000 apprentis.
Aux termes de l'article 50 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, l'ARPE « est réservée aux jeunes qui, ayant obtenu leur diplôme par les voies scolaire et universitaire ou par l'apprentissage, bénéficiaient d'une bourse nationale du second degré ou d'une bourse de l'enseignement supérieur au cours de la dernière année de préparation du diplôme et, sous condition de ressources équivalentes à celles permettant de bénéficier des bourses nationales du second degré ou des bourses de l'enseignement supérieur, aux jeunes qui ont obtenu leur diplôme par l`apprentissage ».
Le décret n° 2016-1089 du 8 août 2016 relatif à l'aide à la recherche du premier emploi précise, notamment, que l'ARPE est attribuée par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) et est versée mensuellement pour une durée maximale de quatre mois, sauf si le bénéficiaire trouve un emploi dont la rémunération excède 78 % du SMIC (soit 927 € en 2018), auquel cas il est tenu d'en informer le CROUS qui met alors fin au paiement.
Enfin, l'arrêté du 8 août 2016 fixant les montants mensuels de l'aide à la recherche du premier emploi et les montants maximaux des ressources permettant aux personnes ayant obtenu leur diplôme par l'apprentissage de bénéficier de l'aide prévoit que cette dernière est égale :
- à 200 € par mois pour les titulaires d'un diplôme de l'enseignement scolaire à finalité professionnelle et à 300 € par mois pour ceux l'ayant obtenu par la voie de l'apprentissage ;
- au montant mensuel de leur précédente bourse sur critères sociaux, soit entre 100 et 550 €, pour les personnes ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur à finalité professionnelle par la voie de la formation initiale sous statut d'étudiant.
B. UN DISPOSITIF QUI FAISAIT L'OBJET DE NOMBREUSES CRITIQUES
Votre rapporteur avait déjà eu l'occasion de soulever de nombreuses interrogations quant à l'instauration de l'ARPE.
Tout d'abord, votre rapporteur spécial s'était interrogé sur l'opportunité de faire figurer l'ARPE dans le programme 231. En effet, si l'on comprend que l'instruction des demandes et la gestion de l'ARPE soient portées par les Crous, la budgétisation de ce qui s'apparente davantage à une aide à la recherche d'emploi qu'à une aide destinée aux étudiants sur un programme relatif à la « vie étudiante » interrogeait.
Ensuite, les modalités de contrôle prévues par le décret du 8 août 2016 relatif à l'aide à la recherche du premier emploi paraissaient insuffisantes au regard des conditions d'ouverture de l'aide prévues par ce dernier et de la nature des pièces justificatives que cette ouverture nécessite. À titre de rappel, l'autorité académique et les Crous compétents peuvent vérifier « l'exactitude des informations fournies à l'appui des demandes tendant au bénéfice de l'aide, auprès des établissements d'enseignement, de l'administration fiscale et des organismes octroyant des aides à l'insertion ou à la formation professionnelle » 40 ( * ) .
Ainsi, votre rapporteur spécial notait en 2018 l'absence de vérification préalable par les services instructeurs , à savoir les CROUS, veillant à s'assurer que le demandeur n'est plus en formation et qu'il est à la recherche d'un premier emploi : seule une attestation sur l'honneur du demandeur est requise à cet effet 41 ( * ) . Une vérification peut intervenir lors de l'instruction de la demande, mais elle reste purement facultative.
Cette absence de contrôle a priori des conditions requises pour le versement de l'aide revenait à faire reposer l'attribution de l'aide sur la bonne foi du demandeur. Il en va de même en ce qui concerne la sortie du dispositif : lorsque le bénéficiaire de l'aide trouve un emploi dont la rémunération mensuelle excède 78 % du SMIC net (soit 891 euros), il est ainsi tenu d'en informer l'organisme assurant le versement de l'aide qui met alors fin à son paiement. La déclaration reposant sur le bénéficiaire, votre rapporteur spécial souligne le risque, en l'absence de contrôle exercé pendant le versement de l'aide, que celui-ci s'effectue systématiquement pendant une durée de quatre mois. Par ailleurs, le contrôle du caractère effectif de la recherche d'emploi pendant le versement de l'aide ne semble pas envisagé.
En outre, dans le meilleur des cas, l'ARPE évite une « rupture de charge » pour un jeune diplômé entre la perception de la bourse et la recherche du premier emploi. Dans le pire des cas, l'ARPE peut créer un effet d'aubaine pour les étudiants, et différer de quatre mois l'insertion professionnelle des jeunes diplômés ayant été boursiers. Le problème ne serait donc que retardé. Mais dans tous les cas, la question de l'inégalité créée par l'ARPE entre les jeunes diplômés boursiers et les jeunes ayant quitté l'enseignement supérieur sans avoir obtenu leur diplôme, notamment du fait des difficultés rencontrées pour suivre les enseignements en cas de mauvaise orientation, reste en suspens.
Votre rapporteur jugeait que l es crédits consacrés à cette aide auraient pu être plus utilement employés à développer les dispositifs d'insertion professionnelle dans les établissements.
Enfin, l'attribution de 92 millions d'euros en crédit de paiement prévue pour l'ARPE dans le projet de loi de finances 2017 paraissait très certainement surestimée . Cette surestimation s'est ensuite confirmée puisque le Gouvernement avait, de lui-même, proposé de supprimer 34 millions d'euros sur les 92 millions d'euros initialement prévus.
Depuis, les montants inscris en PLF n'avaient cessé d'être revus à la baisse, pour se rapprocher progressivement des montants effectivement consommés :
- 92 millions étaient inscrits au PLF 2017,
- 58 millions d'euros en LFI 2017,
- 43 millions d'euros au PLF 2018,
- alors que 29,2 millions d'euros ont été effectivement dépensés au cours de la campagne 2017.
Outre sa sous-utilisation, les effets de cette aide n'ont guère été mesurables.
L'allocation était d'une durée de 4 mois, alors que le délai moyen de recherche du premier emploi des jeunes diplômés est de deux mois et demi selon le baromètre publié en 2017 par l'Association pour l'emploi des cadres (APEC, « Baromètre APEC Jeunes diplômé(es) 2017 », Les études de l'emploi cadre, n° 2017-21, 2017).
Enfin, pour les personnes connaissant un temps plus long de recherche d'emploi, l'ARPE - du fait de son caractère non cumulatif - entre en concurrence avec des dispositifs comme la Garantie jeunes qui permettent, pourtant, un accompagnement personnalisé vers l'emploi et un suivi renforcé des bénéficiaires - ce que ne prévoit pas l'ARPE.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
La réforme proposée vise, d'une part, à supprimer l'ARPE et, d'autre part, à réorienter une partie de la ressource vers des aides ciblées sur l'accès à l'enseignement supérieur :
- en versant des aides pour favoriser la mobilité géographique des personnes souhaitant s'inscrire à une formation de l'enseignement supérieur dans le cadre de la procédure nationale de préinscription dite « Parcoursup » ;
- en cofinançant des projets d'investissements portés par une ou plusieurs collectivités territoriales, permettant notamment de faciliter le logement et les conditions de vie des étudiants.
Le dispositif proposé se contente de supprimer l'ARPE en supprimant l'article 50 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
La disposition doit prendre effet à compter du 1er janvier 2019. Toutefois, il est prévu que les étudiants diplômés avant le 1er janvier 2019 disposent de quatre mois pour déposer un dossier de demande d'ARPE. Des dossiers de demande d'ARPE sont donc susceptibles d'être acceptés jusqu'au 30 avril 2019.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les crédits de l'ARPE sont chaque année de plus en plus sous-consommés ; le dispositif ne fait l'objet d'aucun accompagnement particulier et produit des effets d'aubaine ; Il n'est pas contrôlé ou, en tout cas, les contrôles sont très difficiles à effectuer et les CROUS n'ont pas les moyens de s'assurer que le demandeur n'est plus en formation, qu'il recherche bien un emploi et qu'il n'en a pas trouvé. L'aide peut même, en outre, retarder l'insertion professionnelle.
Votre rapporteur spécial est en conséquence favorable à la suppression de l'ARPE , il s'interroge en revanche sur le contenu des aides ciblées sur l'accès à l'enseignement supérieur vers lesquels seront réorientées les ressources dégagées par la suppression de l'ARPE et souhaite que les moyens dégagés servent notamment à combler les écarts entre les subventions attribuées à l'enseignement publics et l'enseignement privés.
Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 78 bis
(nouveau)
Production des données informatiques des organismes de
recherche
(Rapporteur spécial : Jean-François
Rapin)
Commentaire : le présent article créée pour les opérateurs de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » une obligation de produire chaque année les données relatives à leurs activités de recherche disponibles dans leurs systèmes d'information.
I. DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant que les opérateurs de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » produisent chaque année , dans un format défini par arrêté du ministre chargé de la recherche, les données relatives à leurs activités de recherche disponibles dans leurs systèmes d'information .
L'article laisse au pouvoir réglementaire le soin de préciser la date exacte de l'entrée en vigueur de cette obligation, se contentant de fixer un délai limite au 1 er janvier 2022. Il renvoie également au ministère le choix du format propre à opérer cette consolidation .
Enfin, l'article prévoit que dans les six mois suivant la publication de cet arrêté, chacun des opérateurs concernés communique au ministre chargé de la recherche un rapport rendant compte des mesures prises pour se conformer à cette obligation.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. JUSQU'À PRÉSENT, UN FONCTIONNEMENT EN SILOS DES SYSTÈMES D'INFORMATION DES ORGANISMES DE RECHERCHE
Il n'existe pas, à l'heure actuelle, de système d'information commun aux acteurs de la recherche , qui permettrait d'agréger les efforts engagés par chaque institution.
1. Un fonctionnement en silos des unités de recherche
La recherche universitaire s'organise aujourd'hui principalement autour d'unités mixtes de recherche (UMR), regroupant plusieurs acteurs (laboratoires des universités, organismes de recherche) et représentant 50 % de l'activité de recherche des universités.
Or, souvent, ces UMR fonctionnent en silos, notamment sur le plan informatique , dans la mesure où les systèmes d'information des organismes de recherche et des universités ne sont pas connectés ; par voie de conséquence, les équipes doivent saisir plusieurs fois les données sur les outils informatiques correspondant à chacune de leur tutelle.
Ces outils sont pléthore, et diffèrent en fonction des unités : outils de suivi et de validation des temps passés sur les projets de recherche, solutions spécifiques, pour la gestion pluriannuelle et le suivi des contrats, cahiers de laboratoires dématérialisés, tableurs Excel, solutions diverses de gestion financière, et pour les opérateurs, briques de gestion des activités de recherche.
2. La nécessité d'agréger les données pour mener une politique de financement plus efficiente
Dans un rapport sur « L'évaluation du financement public de la recherche des universités », réalisé au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale 42 ( * ) , les députés Amélie de Montchalin, Danièle Hérin et Patrick Hetzel avancent que l'absence de systèmes d'information créée trois sortes de difficultés :
- elle provoque une surcharge de travail administratif des chercheurs et des personnels administratifs afin de renseigner chacune des tutelles sur l'avancement des travaux et l'utilisation des crédits ;
- elle complique la gestion et le pilotage de l'UMR au niveau de celle-ci, puisqu'aucun système d'information ne permet d'avoir en temps réel une vision consolidée des moyens et de leur utilisation.
- elle ne permet pas d'avoir de vision consolidée au niveau ministériel des moyens mis en oeuvre dans la recherche en établissement d'enseignement supérieur, notamment en matière thématique , et donc de piloter le financement en fonction d'une stratégie locale ou nationale. La remontée des données des UMR à destination des opérateurs tutelles et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche se fait aujourd'hui à travers des tableurs Excel, diverses enquêtes ministérielles, les dossiers d'évaluation HCERES, ou encore les dossiers d'appels à projets ANR, mais pas de manière systématique et automatisée .
Ainsi, si les acteurs sont individuellement correctement informés de l'utilisation de leurs financements, le manque de consolidation nuit à un pilotage effectif des unités et ne permet pas de disposer d'une vue d'ensemble quant aux moyens financiers alloués aux UMR.
B. LE PROJET DE « SYSTÈME D'INFORMATION LABO » VISE À CONSOLIDER LES DONNÉES EN PROVENANCE DES OPÉRATEURS
En 2015, sous l'impulsion du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le projet d'un système d'information partagé dédié à la gestion des laboratoires a été lancé .
Le projet « système d'information Laboratoire » (SI Labo) a pour vocation de consolider et de mettre à disposition des différents niveaux de pilotage un ensemble de données d'activité et de gestion jusqu'ici éparses. Pour ce faire, il centralisera les informations en rendant interopérables les opérations informatiques au niveau de la structure de recherche et permettra de partager ces données avec les systèmes d'information des tutelles par interopérabilité.
Selon le ministère, le SI Labo sera « mis à la disposition de l'ensemble des structures de recherche qui le souhaiteront ». La mise en place de cet outil devrait permettre :
- de réduire le travail administratif , les équipes n'ayant plus à renseignement plusieurs fois les mêmes informations ;
- de disposer d'informations détaillées et fiables sur l'activité des laboratoires et la façon dont ils sont financés, permettant de renforcer le pilotage stratégique de la recherche universitaire ;
- de garantir davantage de transparence et de traçabilité dans l'utilisation, par les établissements d'enseignement et les organismes de recherche, des moyens qui leurs sont confiés pour le financement de leurs activités de recherche.
En loi de finances initiales, le projet SI Labo bénéficierait d'une dotation de 4,5 millions d'euros de crédits en provenance de l'action 01 du programme 172.
C. UN PROJET PRÉSENTANT CERTAINES LIMITES, MISES EN EXERGUE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Dans leur rapport sur « L'évaluation du financement public de la recherche des universités », réalisé au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), les députés ont mis en exergue plusieurs limites du projet SI Labo.
Parmi celles-ci figure le risque que ferait peser une concertation insuffisante avec les acteurs sur le déploiement effectif du SI Labo chez tous les opérateurs, alors même que la transformation des systèmes d'information nécessitera une implication forte des organismes de recherche.
Selon les auteurs du rapport, rien ne garantirait, à l'heure actuelle, un déploiement rapide et effectif du SI Labo parmi les opérateurs, en raison notamment du coût financier (transformation des systèmes d'information, et des modes d'organisation) et d'une faible implication des établissements dans la démarche tout au long du processus.
Dans ce cadre, les rapporteurs considéraient qu'afin « d'assurer son usage à des fins d'agrégation de données utiles au débat démocratique et d'en faire un vrai outil de pilotage du financement de la recherche en établissement d'enseignement supérieur, il convient d'assurer son utilisation par l'ensemble des structures, ou la construction de connecteurs efficients pour les EPIC opérant dans le domaine de la recherche pour atteindre les mêmes objectifs ».
Ce constat a donné lieu au vote d'une résolution « Pour le renforcement des outils et des moyens de pilotage de la recherche publique », adoptée par l'Assemblée nationale le 20 juin 2018 43 ( * ) . Dans ce texte, les députés réitèrent leur voeu « que puissent aboutir rapidement les projets de systèmes d'information interopérables entre acteurs de la recherche (SI Labo et SI Recherche) pour rendre plus transparente l'exécution budgétaire annuelle et pluriannuelle, et créer un cadre dans lequel des conséquences budgétaires concrètes puissent être tirées de l'évaluation de la recherche au niveau des unités mixtes de recherche ».
D. UN DISPOSITIF SOUPLE POUR FACILITER LA MIGRATION VERS LE « SI LABO »
Le présent article ambitionne ainsi de faciliter la migration finale de tous les opérateurs vers le SI Labo .
La définition d'un format commun à tous les organismes pour la publication de leurs données de recherche constituerait une première étape en direction d'une uniformisation plus complète des données et des procédures .
Votre rapporteur spécial relève que le dispositif retenu demeure relativement souple :
- en ne prévoyant pas d'obligation formelle pour les opérateurs de procéder à une transformation immédiate de leurs systèmes d'information et de migrer vers SI Labo ; dans un premier temps, il s'agira uniquement pour ces dernier de transmettre au ministère un ensemble de données selon un format spécifique, mais en provenance de leurs propres systèmes d'informations.
- en renvoyant à un arrêté du ministère pour définir plus précisément les contours de cette obligation. Le format défini pourra donc faire l'objet d'une concertation avec les opérateurs, afin de tenir compte de leurs contraintes et spécificités ;
- en déterminant une date limite d'application suffisamment lointaine pour laisser aux organismes de recherche le temps d'envisager sereinement cette mutation.
Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 40 Article 15 du décret n° 2016-1089 du 8 août 2016 relatif à l'aide à la recherche du premier emploi.
* 41 La demande d'ARPE est également accompagnée d'une attestation de réussite délivrée par l'établissement ou le centre de formation d'apprentis qui a assuré la formation ayant abouti à l'obtention du diplôme.
* 42 Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle sur l'évaluation du financement public de la recherche dans les universités, n° 1213
* 43 Résolution, adoptée, par l'Assemblée nationale, pour le renforcement des outils et des moyens de pilotage de la recherche publique le 20 juin 2018, T.A. n° 134