II. LE CHOIX D'ATROPHIER LE PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE SOULÈVE PLUSIEURS RISQUES, ALORS QUE DES ALTERNATIVES EXISTENT
A. LA STRATÉGIE DU GOUVERNEMENT CONSISTE À CÉDER DES PARTICIPATIONS POUR ALIMENTER LE FONDS POUR L'INNOVATION ET L'INDUSTRIE ET DÉSENDETTER ARTIFICIELLEMENT L'ÉTAT
1. Un désengagement de l'État actionnaire
Le projet de loi « PACTE », adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 9 octobre dernier et en cours d'examen par le Sénat, contient plusieurs dispositions visant à permettre au Gouvernement de procéder à des cessions de participations.
Trois entreprises sont concernées :
- Aéroports de Paris (ADP), dont la majorité du capital doit être détenue par l'État en application de l'article L. 6323-1 du code des transports. L'article 49 du projet de loi « PACTE » prévoit de supprimer cette condition de détention, tandis que les articles 44 à 50 du projet de loi organisent les conditions de transfert au secteur privé de la société ;
- la Française des jeux (FDJ), qui dispose du monopole illimité d'exploitation sur les jeux de loterie en ligne et en points de vente, ainsi que sur les paris sportifs en point de vente et dont le capital est détenu à 72 % par l'État. L'article 51 du projet de loi « PACTE » prévoit d'autoriser le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société ;
- Engie , dont au moins un tiers du capital doit être détenu par l'État (article L. 111-68 du code de l'énergie). L'article 52 du projet de loi « PACTE » prévoit de supprimer cette condition de détention.
Une distinction doit toutefois être opérée s'agissant d'Engie puisque, contrairement aux cas d'ADP et de la FDJ, le Gouvernement n'entend pas sortir rapidement du capital d'Engie, mais disposer de davantage de flexibilité en supprimant la contrainte légale 9 ( * ) .
Pour ADP et la FDJ, le Gouvernement entend procéder à leur privatisation rapide . Si l'examen du projet de loi se poursuit, plusieurs questions peuvent être soulignées :
- s'agissant du maintien ou non de l'État au capital : si le Gouvernement a annoncé son souhait de maintenir une participation minoritaire de l'État au sein de la FDJ, à hauteur de 20 % environ, afin de conserver un contrôle « étroit » comme l'imposent les normes européennes 10 ( * ) , le choix de rester au capital d'ADP n'est pas « tranché » 11 ( * ) ;
- s'agissant de la forme des opérations : les modalités de placement des titres cédés ne sont pas arrêtées. En particulier, il n'a pas encore été déterminé si la cession de la FDJ prendrait la forme d'une cotation en bourse ou non ;
- s'agissant du produit tiré des cessions : la valorisation d'ADP et de la FDJ n'est pas aisée, car une part essentielle de leur valeur réside dans le caractère illimité des droits qui leur sont actuellement conférés - exploitation illimitée des aéroports parisiens ou monopole illimité d'exploitation des jeux de loterie. Ces droits sont aménagés pour tenir compte de la cession au secteur privé : il est prévu de limiter la durée d'exploitation à 70 ans pour ADP, ce qui nécessite d'indemniser les actionnaires actuels et grève en partie le produit de cession 12 ( * ) , et de maintenir le monopole d'exploitation des jeux de loterie pour une durée de 25 ans.
Votre rapporteur spécial formulera des propositions sur ces dispositions dans le cadre de l'examen prochain par le Sénat du projet de loi « PACTE ». Au-delà des débats sur le caractère stratégique ou non de ces participations, reflets avant tout de conceptions distinctes du rôle de l'État, il souligne que :
- la cession d'ADP ne doit pas s'opérer au détriment des intérêts des passagers et d'Air France-KLM , compagnie dans laquelle l'État détient une participation de 14,3 % et dont les aéroports parisiens constituent la plateforme centrale. Or, dans une étude de juin dernier, l'association internationale du transport aérien (AITA, ou IATA en anglais) soulignait que les tarifs appliqués par les aéroports privatisés étaient généralement supérieurs à ceux des aéroports publics, sans un meilleur service rendu aux utilisateurs 13 ( * ) ;
- la cession de la FDJ ne doit pas priver l'État des leviers d'autorégulation indispensables dans le secteur des jeux de hasard et d'argent. Il peut pourtant être redouté qu'un opérateur privé soit tenté de privilégier la recherche des profits sur les impératifs de santé publique.
Il paraît d'ailleurs peu probable que le produit tiré de la cession de la FDJ soit effectivement enregistré dès 2019 . En effet, un amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure Marie Lebec et pour lequel le Gouvernement a formulé un avis favorable précise que la réforme de la régulation du secteur des jeux de hasard et d'argent doit intervenir préalablement à la privatisation de la FDJ. Or, pour procéder à cette réforme, le Gouvernement sollicite du Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance dans les six mois suivant la promulgation de la loi.
De façon générale, votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif au recours par l'État à des conseils externes dans le cadre de ces opérations.
2. Colmater le passé pour financer l'avenir : le pari du fonds pour l'innovation et l'industrie
La nouvelle vague de cessions engagée par le Gouvernement vise à assurer la dotation du fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) pour un montant total de 10 milliards d'euros .
Ce fonds, placé auprès de l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) Bpifrance, a été créé le 15 janvier 2018 et doté de 1,6 milliard d'euros par l'arrêté conjoint des ministres de l'économie et des finances et de l'action et des comptes publics du 15 janvier 2018 14 ( * ) . Sa dotation a été complétée le 31 janvier 2018 par le transfert de titres EDF et Thalès pour une valeur estimée à 8,4 milliards d'euros. Ce transfert n'est toutefois opéré qu'à titre temporaire, dans l'attente de la dotation complète du fonds en numéraire, à hauteur de 10 milliards d'euros, une fois les cessions d'ADP et de la FDJ effectuées.
Le rendement tiré du capital et des participations transférées doit ensuite être utilisé pour soutenir l'innovation , pour un montant annuel escompté de 250 millions d'euros . La dotation du fonds est donc non consomptible.
L'APE précise ainsi que « le portefeuille de titres a été sélectionné au moment de la constitution pour que la dotation initiale (titres et numéraire) réplique les revenus qui seront in fine attendus par les intérêts des 10 milliards d'euros de numéraire, soit de l'ordre de 250 millions d'euros par an, via le montant attendu de dividendes des titres et les intérêts de placement du numéraire. Par ailleurs, les titres EDF et Thalès ont vocation à être conservés par l'État ; ils pouvaient ainsi être dotés temporairement à l'EPIC sans difficulté en attendant le produit de cessions d'autres titres de l'APE qui ont, eux, vocation à être monétisés pour alimenter le fonds » 15 ( * ) .
Les modalités d'utilisation de la dotation en numéraire ont été définies par l'arrêté du 7 août 2018 16 ( * ) . Elles ont été explicitées par Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, devant l'Assemblée nationale : « ce fonds servira, pour 10 milliards d'euros, au désendettement de l'État . On me dira que cela ne représente que 0,5 % de l'intégralité de la dette de l'État, mais tout ce qui va dans le sens du désendettement va dans le bon sens [...]. La dette au sens maastrichtien du terme est une dette nette des actifs investis dans des actifs liquides. Les liquidités du fonds viendront donc en déduction de la dette au sens maastrichtien du terme. De manière très concrète, elles vont donc réduire d'autant les besoins de financement de l'État, donc les émissions de dette de l'État . Certes, 0,5 point en moins, c'est modeste, mais c'est nécessaire alors que notre dette atteint pratiquement 100 % de la richesse nationale » 17 ( * ) .
3. Dans l'immédiat, un fonds au service d'une réduction artificielle de l'endettement public et d'une débudgétisation réelle
a) Un désendettement artificiel
En comptabilisant la dotation du fonds et la contribution du compte au désendettement de l'État inscrite en 2018 et en 2019, c'est une réduction de la dette publique à hauteur de 0,65 point de PIB qui résultera des cessions de participations . Ce montant excède l'infléchissement de la dette publique inscrit d'ici 2020 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 18 ( * ) .
Plus encore, ce montant contient la progression prévue de l'endettement des administrations publiques centrales (APUC), dont le ratio d'endettement augmente entre 2018 et 2020, passant de 78,3 % du PIB à 81,7 % du PIB, soit une hausse de 3,4 points de PIB en trois ans.
Le recentrage du portefeuille de l'État actionnaire et l'utilisation des produits de cession attendus viennent donc réduire ce dérapage de 20 %. À défaut du mécanisme proposé, le ratio d'endettement des APUC devrait progresser de près de 4,1 points de PIB entre 2017 et 2020, comme l'illustre le graphique ci-après.
Évolution du ratio d'endettement des
administrations publiques centrales
pour les années 2017 à
2020
(en pourcentage du PIB)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Dans l'attente d'un soutien à l'innovation dite « de rupture », le fonds sert donc surtout à compenser l'absence de maîtrise des finances de l'État . Il contrebalance en partie la répartition très inégale de l'effort de réduction de l'endettement, opéré au détriment des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale.
En pratique, le fonds permet de masquer l'absence d'infléchissement réel de la dette des administrations publiques et d'atteindre les objectifs inscrits dans la trajectoire des finances publiques, au détriment des intérêts patrimoniaux de l'État.
b) Une débudgétisation réelle
Ainsi que votre rapporteur spécial le soulignait l'an dernier 19 ( * ) , le fonds pour l'innovation et l'industrie trouve sa genèse dans la proposition d'un responsable de programme confronté à l'érosion progressive de sa dotation budgétaire.
En effet, le rapport de la mission d'information sur « la Banque publique d'investissement Bpifrance » publié en septembre 2015 indique qu'afin « de soutenir l'effort global de la Bpi en faveur de l'innovation, cette dernière a présenté un projet visant à instaurer une fondation dont la dotation budgétaire reposerait sur les dividendes assis sur un portefeuille d'actions actuellement détenues par l'Agence des participations de l'État. Ce système alternatif aurait pour but de compenser la baisse constatée de la dotation budgétaire du programme 192 et ainsi de permettre à la Bpi de verser davantage d'aides individuelles ».
Toutefois, « si les membres de la mission d'information comprennent la démarche de Bpifrance et partagent son inquiétude relative à la baisse de la dotation budgétaire, ils n'adhèrent cependant pas à la création d'une fondation dont le fonctionnement, tel qu'il est actuellement envisagé, conduirait à institutionnaliser un mécanisme de débudgétisation qui n'apparaît conforme ni aux règles de la loi organique relative aux lois de finances ni aux principes de vote et de contrôle du Parlement sur l'ensemble du budget » 20 ( * ) .
En concrétisant ce projet, le Gouvernement a d'ailleurs modifié l'origine des ressources consacrées à l'innovation par un tour de passe-passe permettant de réduire facticement l'endettement public. Contrairement au projet envisagé par la Bpi en 2015, le soutien à l'innovation ne résulte plus des dividendes tirés des participations de l'État, mais du rendement de la dotation en numéraire du fonds pour l'innovation, dotation venant réduire l'endettement public.
En parallèle, la dotation à l'activité de Bpifrance portée par le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » poursuit son attrition, comme l'illustre le graphique ci-après.
Évolution de la dotation d'intervention du programme 192 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en faveur de l'innovation depuis 2009
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
S'il n'est pas du ressort de cette étude d'apprécier la pertinence du soutien à l'innovation envisagé dans le cadre de ce fonds (cf. encadré ci-après), deux éléments doivent toutefois être relevés :
- premièrement, son soutien effectif à l'innovation, d'un montant annuel de 250 millions d'euros, correspond au montant moyen de la dotation à Bpifrance portée par le programme 192 au cours des dix derniers exercices ;
- deuxièmement, le soutien budgétaire global à l'innovation est estimé à 2,5 milliards d'euros par le rapport sur les aides à l'innovation de mars 2018 établi dans le cadre de la création du FII 21 ( * ) , motivant « une appréciation globalement positive » de ses auteurs. L'objectif essentiel qu'ils relèvent n'est pas tant d'accroître ce soutien que d' « assurer une réelle stabilité dans les soutiens mis en place ».
Dans ce cadre, le soutien supplémentaire à l'innovation apporté par le fonds , représentant environ 10 % de l'ensemble des soutiens budgétaires préexistants, « ne conduit pas à un changement d'échelle dans les moyens de la politique d'aides directes à l'innovation » 22 ( * ) .
Face aux arbitrages budgétaires souvent opérés au détriment des dépenses d'innovation, le Gouvernement propose de sanctuariser une dotation annuelle de 250 millions d'euros par une mesure de débudgétisation. Ce faisant, il entend, selon les termes du ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire, « investir dans l'avenir [considérant que] le rôle de l'État n'est pas de toucher des dividendes et de se comporter comme un rentier, mais de prévoir l'avenir de nos enfants en finançant les innovations de rupture » 23 ( * ) .
C'est un pari risqué pour les générations futures , car ce financement s'opère par la cession des actifs de l'État.
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Le soutien du fonds pour l'innovation et l'industrie Les revenus du Fonds, soit 250 millions d'euros par an, seront employés au financement de l'innovation de rupture. Conformément aux recommandations de la mission sur les aides à l'innovation, deux priorités sont retenues : - un tiers des crédits, soit 70 millions d'euros par an, sera orienté vers l'écosystème d'innovation des PME et start-up, particulièrement dans le domaine des deep tech (start-up à forte intensité technologique). Ce soutien sera confié à Bpifrance ; - les deux autres tiers des crédits, soit 160 millions d'euros par an, seront consacrés au financement des grands défis, afin de créer ou d'orienter les filières vers des secteurs à forts enjeux technologiques et sociétaux (intelligence artificielle, mobilité, santé, cyber-sécurité). Le Conseil de l'innovation, instance interministérielle de concertation et de définition des axes stratégiques de la politique en faveur de l'innovation coprésidée par les ministres de l'économie et de la recherche, doit arrêter la liste des grands défis, en s'appuyant sur une consultation des administrations et des acteurs des écosystèmes d'innovation. Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire |
* 9 Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par l'Agence des participations de l'État.
* 10 En cas d'attribution de droits exclusifs à un opérateur sans mise en concurrence, la Cour de Justice de l'Union européenne exige que l'État opère un contrôle étroit sur l'opérateur retenu.
* 11 Devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi « PACTE », Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, a indiqué : « l'État restera-t-il ou non au capital d'ADP ? La question n'est pas tranchée ».
* 12 Selon le cabinet de Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, l'indemnisation à ce titre pourrait être comprise entre 5 % et 10 % de la valeur actuelle de l'entreprise. Étant donné que l'État est actionnaire à hauteur de 50,63 % du capital d'ADP, la moitié de cette indemnisation lui reviendra toutefois.
* 13 Voir l'étude sur la privatisation des aéroports, présentée à l'occasion du sommet annuel de l'association les 3, 4 et 5 juin 2018 à Sidney .
* 14 Arrêté du 15 janvier 2018 approuvant une dotation de l'établissement public Bpifrance.
* 15 Réponse de l'Agence des participations de l'État au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.
* 16 Arrêté du 7 août 2018 relatif à l'ouverture d'un compte rémunéré au nom de l'établissement public Bpifrance, dans le cadre de la constitution du Fonds pour l'innovation et l'industrie.
* 17 Rapport n° 1088 de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi « PACTE », pages 729 et 736.
* 18 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 19 Voir le rapport général n° 108 (2017-2018) de Victorin Lurel, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2018, déposé le 23 novembre 2017.
* 20 Rapport d'information de la mission d'information commune sur la Banque publique d'investissement Bpifrance, Assemblée nationale, 30 septembre 2015, pages 127 et 128.
* 21 « Les aides à l'innovation », rapport de Jacques Lewiner, Ronan Stephan, Stéphane Distinguin et Julien Dubertret, mars 2018.
* 22 Selon le rapport précité, page 20.
* 23 Assemblée nationale, compte rendu de la deuxième séance du 3 octobre 2018.