B. ...ET CE D'AUTANT PLUS QU'UNE PART SIGNIFICATIVE DES ÉCONOMIES S'APPARENTE À DES MESURES DE BOUCLAGE BUDGÉTAIRE DÉJÀ ÉPROUVÉES
1. Le Gouvernement revient à des mesures de bouclage budgétaire déjà éprouvées pour dégager des économies
Le redressement des comptes publics prévu par le Gouvernement, aussi modeste soit-il, suppose la mise en oeuvre de mesures d'économies significatives , compte tenu de la baisse des prélèvements obligatoires engagée en parallèle.
Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires
(en milliards d'euros)
|
2018 |
2019 |
|
|
Mesures nouvelles « ménages » |
- 1,8 |
- 6,0 |
|
Mesures nouvelles « entreprises » |
- 8,4 |
- 18,8 |
|
dont impact transitoire de la bascule CICE / cotisations |
0 |
- 20,4 |
|
Total |
- 10,2 |
- 24,8 |
Note méthodologique : le tableau ne tient pas compte de l'impact de la mise en oeuvre de France compétences, qui est traité comme une mesure de périmètre.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Le montant des économies nécessaires pour respecter l'objectif d'évolution de la dépense publique fixé par le Gouvernement pour l'an prochain peut ainsi être évalué à 14 milliards d'euros 32 ( * ) .
L'an dernier, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 avait été l'occasion pour le Gouvernement de dévoiler les premiers éléments de sa stratégie de maîtrise de la dépense , avec :
- pour l'État , une norme de dépenses pilotables, un objectif de dépenses totales (ODETE) et un objectif de suppression de 50 000 emplois à l'échelle du quinquennat ;
- pour les administrations sociales , un objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) fixé chaque année à 2,3 % sur l'ensemble de la période couverte ;
- pour la sphère locale , un mécanisme de contractualisation pour les collectivités territoriales les plus importantes visant à assurer une maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement sur l'ensemble du quinquennat.
En outre, le budget 2018, même s'il restait très en retrait par rapport à l'objectif de suppression de 50 000 emplois à l'échelle du quinquennat, avait permis d'engager un premier effort de réorientation de la dépense publique rompant avec la logique du « rabot » , en particulier dans les domaines de l'emploi et du logement.
De ce point de vue, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 s'apparentent à un début de renoncement : au lieu de mettre en oeuvre des réformes structurelles pour infléchir la dynamique des coûts des dispositifs d'intervention et de la masse salariale publique, le Gouvernement revient à des mesures de rendement très classiques qui ne sont pas sans rappeler le précédent quinquennat.
Schématiquement, trois grandes catégories de mesures de redressement peuvent être distinguées.
Premièrement, une sous-indexation de la grande majorité des prestations sociales et des pensions , dont la revalorisation serait limitée à 0,3 % en 2019 comme en 2020 - alors que le droit en vigueur prévoit une indexation sur l'inflation hors tabac -, ce qui représenterait une économie totale de 3,5 milliards d'euros l'an prochain.
Estimation des économies liées à
la mesure de sous-revalorisation
de certaines prestations et
pensions
(en milliards d'euros)
|
2019 |
|
|
Prestations hors pensions |
0,7 |
|
Pensions |
2,8 |
|
Total des économies |
3,5 |
|
dont État |
1,1 |
|
dont administrations de sécurité sociale |
2,4 |
Note méthodologique : les économies sont estimées en écart à un scénario de revalorisation légale, sans revalorisation exceptionnelle.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Pour infléchir la dynamique de la dépense sociale, le Gouvernement semble donc privilégier des mesures transversales « aveugles » à fort rendement budgétaire , plutôt que de revoir les caractéristiques des différents dispositifs d'intervention - qu'il s'agisse par exemple de leurs montants ou de leurs critères d'attribution -, afin d'en renforcer l'efficacité et l'équité.
Deuxièmement, des « fusils à un coup » consistant à ponctionner la trésorerie des entreprises (avec le renforcement du cinquième acompte de l'impôt sur les sociétés, pour un gain budgétaire de 1,5 milliard d'euros, qui pourrait finalement être pérennisé) ou à jouer sur le calendrier d'entrée en vigueur de certaines mesures (avec le report au 1 er octobre 2019 de l'allègement supplémentaire de 4 points des cotisations sociales au niveau du SMIC prévu dans le cadre de la transformation du CICE, pour une économie de 2,3 milliards d'euros).
Par nature, il s'agit d' opérations ne pouvant se renouveler chaque année - et non d'économies pérennes.
Troisièmement, des mesures structurelles d'ampleur limitée s'inscrivant très largement dans la continuité du précédent budget.
Une nouvelle fois, les domaines de l'emploi et le logement concentrent l'essentiel des économies structurelles sur l'État, avec la poursuite de la baisse des contrats aidés (pour une économie de 800 millions d'euros environ) et la « contemporanéité » du versement des aides personnelles au logement (pour une économie de 900 millions d'euros environ).
S'agissant de la masse salariale , outre le gel du point d'indice déjà prévu, une suppression de près de 4 200 postes au niveau de l'État et de ses opérateurs est proposée, ce qui porterait à 5 800 le nombre de postes supprimés à l'issue de l'exercice de 2019. Il s'agit d'un objectif insuffisant pour dégager des économies significatives - avec un coût d'entrée de 30 000 euros, l'économie attendue peut être estimée à environ 140 millions d'euros - et qui fragilise la trajectoire de réduction des effectifs prévue sur l'ensemble du quinquennat . En effet, il faudra près de 15 000 suppressions de postes par an au cours des trois derniers exercices pour respecter l'objectif de 50 000 suppressions d'emplois.
De façon plus inquiétante encore, le Gouvernement revoit à la baisse certains de ses objectifs . Ainsi, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 est marqué par le relèvement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de 2,3 % à 2,5 % l'an prochain, ce qui induit un renoncement à 400 millions d'euros d'économies .
Au total, les mesures d'économies portées par le Gouvernement s'apparentent donc, pour la plupart d'entre elles, à des mesures de bouclage budgétaire déjà éprouvées, tandis que les économies structurelles annoncées peinent à se concrétiser .
2. L'État et ses groupements continuent de porter la totalité du besoin de financement des administrations publiques
Du point de vue de l'évolution du solde budgétaire, la trajectoire proposée permettrait aux administrations de sécurité sociale d'accroître leur excédent, tandis que celui de la sphère locale serait stabilisé - l'État et ses groupements portant ainsi la totalité du besoin de financement des administrations publiques pour la troisième année consécutive.
Décomposition du solde public par sous-secteur
(en points de PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
État |
- 2,8 |
- 3,1 |
- 3,6 |
|
Organismes divers d'administration centrale |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,1 |
|
Administrations publiques locales |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
|
Administrations de sécurité sociale |
0,3 |
0,6 |
0,8 |
|
Solde public |
- 2,7 |
- 2,6 |
- 2,8 |
Note de lecture : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du Gouvernement)
a) Les administrations de sécurité sociale
L'analyse détaillée de l'évolution du besoin de financement des administrations de sécurité sociale met en évidence l'importance d'engager suffisamment tôt des réformes structurelles à même d'infléchir durablement la dynamique de la dépense et de dégager progressivement des économies pérennes, plutôt que de réaliser d'une année sur l'autre des économies dans une logique de bouclage budgétaire.
En effet, l'assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite représentent 70 % de l'amélioration du solde attendue l'an prochain.
Décomposition de l'évolution du besoin de
financement
des administrations de sécurité sociale entre 2018
et 2019
(en milliards d'euros)
|
2018 |
2019 |
|
|
Régime général et Fonds de solidarité vieillesse (FSV) |
0,6 |
1,7 |
|
Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) |
0,0 |
0,0 |
|
Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) |
14,9 |
15,5 |
|
Fonds de réserve pour les retraites (FRR) |
- 2,0 |
- 1,9 |
|
Autres régimes de sécurité sociale |
0,2 |
4,4 |
|
dont Assurance chômage |
- 1,5 |
0,7 |
|
dont Régimes complémentaires |
1,7 |
3,8 |
|
ODASS |
0,1 |
0,5 |
|
Solde |
13,8 |
20,2 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ces derniers, gérés par les partenaires sociaux, ont été marqués au cours du précédent quinquennat par deux réformes d'ampleur visant à renforcer leur soutenabilité , qui atteindront progressivement leur régime de croisière.
Ainsi, les économies liées à l'accord Agirc-Arrco d'octobre 2015, limitées à 1,7 milliard d'euros en 2017, doivent monter en puissance pour atteindre progressivement 6,1 milliards d'euros en 2020, puis 8,6 milliards d'euros en 2030 33 ( * ) .
S'agissant de l'assurance chômage, si le premier facteur d'amélioration du solde tient au contexte macroéconomique, la convention du 14 avril 2017, qui n'avait permis de générer qu'une modeste économie de 98 millions d'euros en 2017, doit se traduire par un gain budgétaire de 550 millions d'euros en 2018 et de 620 millions d'euros en 2019. À terme, la convention permettrait une économie annuelle de 930 millions d'euros 34 ( * ) .
Il peut toutefois être noté que le respect de la trajectoire implique d'après les réponses du Gouvernement « la mise en place de nouvelles réformes permettant non seulement de gager l'intégralité des dépenses induites par l'universalisation de l'assurance chômage, qui serait neutre sur le solde de l'Unédic, par des économies, mais également de réaliser des économies qui monteront en charge à compter de 2019 ». En effet, l'ouverture partielle de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants et aux salariés démissionnaires devrait, en supposant une entrée en vigueur en juillet 2019, se traduire par un surcoût de 110 millions d'euros en 2019, puis de 500 millions d'euros par an en régime permanent 35 ( * ) .
Mais le Gouvernement ne pourra éternellement se reposer sur l'amélioration du contexte macroéconomique et les économies dégagées par les réformes des partenaires sociaux pour assurer le respect de sa trajectoire de redressement des comptes sociaux.
À cet égard, votre rapporteur général tient à rappeler la nécessité d'engager sans tarder la refonte annoncée du système des retraites , en tenant pleinement compte des exigences de retour à l'équilibre et de la progression de l'espérance de vie.
En effet, s'il s'agit indéniablement de « la mère de toutes les réformes structurelles », compte tenu du poids des dépenses de retraite dans la richesse nationale (14 % du PIB, dont près de 3,5 % du PIB pour la seule fonction publique), elle ne produit ses effets budgétaires que très progressivement et doit donc être mise en oeuvre aussi tôt que possible pour permettre de dégager des économies substantielles à l'échelle du quinquennat.
De ce point de vue, le décalage du calendrier de présentation de la réforme constitue un motif légitime d'inquiétude .
D'abord annoncée pour la mi-2018, puis reportée à l'été 2019 36 ( * ) , la finalisation du projet gouvernemental est désormais prévue « en 2019 », ainsi que l'indique le rapport économique social et financier, confirmant le nouveau report indiqué par la presse 37 ( * ) .
Enfin, il doit être noté que l'excédent dégagé par la sphère sociale l'an prochain est grevé à hauteur de 2 milliards d'euros par la décision de ne pas compenser certaines baisses de prélèvements obligatoires pour la sécurité sociale. En effet, suivant les conclusions du rapport sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, remis au Parlement en application de l'article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement considère que « le retour à l'équilibre de la sécurité sociale permet d'envisager de faire participer la sécurité sociale au financement du coût des allègements généraux de charges , qui lui bénéficient par ailleurs compte tenu de l'effet bénéfique pour l'emploi, et donc pour la masse salariale et les cotisations sociales, de ces allègements ».
L'an dernier, votre rapporteur général avait critiqué le choix de transférer une partie des excédents de la sphère sociale à l'État avant même d'avoir procédé au désendettement complet de la sécurité sociale 38 ( * ) . En effet, ces excédents auraient pu utilement permettre d'anticiper l'extinction de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et d'amortir les déficits aujourd'hui conservés par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), dès lors que la structure de financement de la dette sociale rend cette dernière beaucoup plus sensible que la dette de l'État à une hausse des taux d'intérêt 39 ( * ) . Son extinction doit donc constituer un objectif prioritaire afin de limiter les risques budgétaires liés à la remontée des taux d'intérêt.
Aussi, votre rapporteur général considère que tout nouveau transfert des excédents de la sphère sociale vers l'État doit être subordonné au respect de l'objectif de résorption de l'intégralité de la dette sociale à horizon 2024 : si la trajectoire gouvernementale venait à être remise en cause en raison d'une insuffisante maîtrise de la dépense sociale ou de la dégradation du contexte macroéconomique, les transferts devraient immédiatement cesser.
b) Les administrations publiques locales
S'agissant de la sphère locale, le respect de la trajectoire gouvernementale repose sur deux hypothèses fortes .
Se pose tout d'abord la question de l'ampleur du rebond des dépenses d'investissement, porté par le cycle communal électoral .
Si le Gouvernement anticipe une hausse des dépenses d'investissement de 5,8 % en 2018 et de 4,9 % en 2019 hors Société du Grand Paris, après 5,8 % en 2017, la progression pourrait être plus rapide encore , ainsi que le relève le Haut Conseil des finances publiques dans son avis 40 ( * ) .
Décomposition de l'évolution des
dépenses
des administrations publiques locales
(en %)
|
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Dépenses totales |
2,5 |
2,3 |
2,3 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1,6 |
0,9 |
1,2 |
|
dont rémunération des salariés |
2,3 |
0,9 |
1,1 |
|
dont prestations sociales et transferts sociaux |
0,6 |
2,8 |
1,7 |
|
Dépenses d'investissement |
6,0 |
7,4 |
6,3 |
|
hors Société du Grand Paris |
5,8 |
5,8 |
4,9 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En effet, la chute de l'investissement enregistrée au cours des trois exercices précédents (2014-2016) avait largement excédé l'effet habituel du cycle électoral communal, dans un contexte marqué par de fortes baisses des dotations de l'État - ce qui pourrait dès lors entraîner un « rattrapage » plus prononcé.
Évolution de l'investissement des
administrations locales
en volume
(base 100, 2000=100)
Note méthodologique : l'investissement est déflaté par l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Insee)
Par ailleurs, l'effet de la méthode de la contractualisation sur le besoin de financement de la sphère locale reste incertain .
Outre les incertitudes sur l'impact effectif des contrats signés, il doit être rappelé qu' une part très significative des dépenses de fonctionnement n'est pas couverte par un contrat . En effet, les 228 signataires représentent 39,5 % seulement des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des collectivités - et 59 % de celles des 322 collectivités territoriales entrant dans le périmètre du mécanisme de contractualisation.
En outre, il ne peut être exclu que « les collectivités territoriales utilisent les marges dégagées par une croissance des dépenses de fonctionnement sensiblement inférieure à celle de leurs recettes pour accroître leurs investissements ou réduire leur fiscalité », ainsi que le relève la Cour des comptes 41 ( * ) . En effet, la trajectoire d'amélioration du besoin de financement n'est pas assortie d'un mécanisme de sanction, contrairement à l'objectif de maîtrise des dépenses de fonctionnement fixé dans le contrat.
Les données transmises par le Gouvernement concernant la mise en oeuvre du mécanisme confirment néanmoins la pleine détermination des collectivités territoriales à participer à l'effort collectif de redressement des comptes publics .
Ainsi, il ressort des premiers résultats de l'exécution « une évolution modérée de la dépense locale de fonctionnement en 2018, à un rythme proche de celui attendu par le Gouvernement » (+ 0,9 % sur le premier semestre) 42 ( * ) .
En outre, pour les collectivités ayant signé un contrat, l'amélioration du besoin de financement liée à la mise en oeuvre du mécanisme de contractualisation s'élèverait à 1,1 milliard d'euros en 2018 et à 1,2 milliard d'euros en 2019 - ce qui représente près de la moitié de l'objectif de réduction annuelle du besoin de financement fixé par la loi de programmation pour l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements (2,6 milliards d'euros).
* 32 Le calcul a été effectué à partir du taux d'évolution de la dépense publique à champ constant et hors dépenses exceptionnelles et du tendanciel d'évolution de la dépense publique de la Cour des comptes. Cf. Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 121-124.
* 33 Conseil d'orientation des retraites, « L'accord AGIRC-ARRCO du 30 octobre 2015 : effets sur les comportements de départ et les taux de remplacement », 13 avril 2016, p. 5.
* 34 Unédic, « Situation financière de l'assurance chômage », septembre 2018, p. 6.
* 35 Source : réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur général au Gouvernement.
* 36 AFP, « Macron se donne jusqu'à l'été 2019 pour réformer les retraites », 22 janvier 2018.
* 37 Ambre Deharo, « La réforme des retraites, pas pour tout de suite », Capital, 8 octobre 2018.
* 38 Rapport n° 56 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, fait au nom de la commission des finances et déposé le 31 octobre 2017, pp. 50-51.
* 39 Voir sur ce point : « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 31 mai 2017.
* 40 HCFP, avis n° HCFP-2018-3 précité, p. 17.
* 41 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2018, p. 148.
* 42 HCFP, avis n° HCFP-2018-3 précité, p. 17.