Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 : Examen des articles

CHAPITRE II

Des règles de cotisation
plus claires et plus justes

Article 10
(art. L. 380-2 du code de la sécurité sociale)
Rendre plus équitable la cotisation subsidiaire d'assurance maladie

Objet : Cet article modifie le calcul de l'assiette et le taux de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie.

I - Le dispositif proposé

L'article 32 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a instauré la protection universelle maladie (PUMa) permettant à toute personne travaillant ou résidant de manière stable et régulière en France d'être assurée au titre de l'assurance maladie. La PUMa s'est substituée à la couverture maladie universelle de base (CMU-b) et a supprimé la notion d'ayant-droit majeur, consacrant ainsi un droit individuel universel à la prise en charge des frais de santé.

Afin d'assurer une juste contribution des assurés, la CMU-b prévoyait une cotisation destinée à faire contribuer à l'assurance maladie les assurés disposant de revenus non-professionnels (essentiellement des revenus du capital) ^{61 ( * )} substantiels mais de peu voire pas de revenus d'activité.

La cotisation CMU-b frappait ainsi les assurés :

- ne percevant pas de revenus de remplacement et dont les revenus d'activité de leur foyer fiscal étaient inférieurs à un certain seuil fixé par décret (10 % du plafond annuel de sécurité sociale ^{62 ( * )} ),

- mais qui bénéficiaient d'autres sources suffisantes de revenus non professionnels (au moins 25 % du PASS ^{63 ( * )} ).

Le principe d'une cotisation subsidiaire d'assurance maladie a été maintenu avec la mise en place de la PUMa, dont les modalités sont fixées à l'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale. Les principales règles concernant les conditions d'assujettissement, le calcul de l'assiette et la fixation du taux reprennent celles qui encadraient la cotisation CMU-b et sont résumées dans le tableau ci-après (colonne « droit en vigueur »).

Évolutions des règles d'assujettissement et de calcul de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie proposées par l'article 10 du PLFSS pour 2019

	Droit en vigueur Art. L. 380-2	Modifications proposées Art. 10 PLFSS pour 2019
Conditions d'assujettissement	Ø Pas de revenus de remplacement (retraite, rente, allocation chômage) Ø Revenus d'activité du foyer fiscal < 10 % du PASS	Ø Pas de revenus de remplacement (retraite, rente, allocation chômage) Ø Revenus d'activité du foyer fiscal < 20 % du PASS
Assiette	Ø Si revenus d'activité du foyer fiscal < 5 % du PASS : Intégralité des revenus non-professionnels Ø Si revenus d'activité du foyer fiscal compris entre 5 et 10 % du PASS : Abattement proportionnel de l'assiette constituée des revenus non-professionnels pour atteindre 100 % lorsque les revenus d'activité atteignent 10 % du PASS Ø Si revenus non-professionnels du foyer fiscal < 25 % du PASS : Abattement intégral de l'assiette	Ø Revenus non-professionnels du foyer fiscal dans la limite de 8 PASS . Ø Si revenus non-professionnels du foyer fiscal < 50 %  du PASS : Abattement intégral de l'assiette
Taux	8 %	Taux dégressif de 6,5 % à 0 % en fonction du niveau de revenus d'activité du foyer fiscal compris entre 0 et 20 % du PASS Ex : 0 € de revenus d'act = 6,5% 20 % PASS rev. act =  0 %

Aide à la lecture: en 2018, le PASS est fixé à 39 732 euros : 5 % d'un PASS = 1 987 euros ; 10 % d'un PASS = 3 973 euros ; 20 % d'un PASS = 7 946 euros ; 25 % d'un PASS = 9 935 euros ; 50 % d'un PASS = 19 866 euros ; 8 PASS =  317 856 euros

Source : Commission des affaires sociales

On remarquera que si le droit universel à une couverture des frais de santé est bien individualisé depuis la PUMa, la faculté contributive des individus demeure évaluée au regard des revenus du foyer fiscal. Ainsi, le bénéfice de revenus d'activité d'un conjoint marié ou pacsé supérieurs au seuil exclut l'assuré de l'assujettissement à ladite cotisation.

Dans son étude d'impact, le Gouvernement présente trois inconvénients « importants » de la cotisation subsidiaire justifiant d'en modifier certains paramètres :

- la cotisation frappe « un petit nombre de personnes exerçant une activité professionnelle régulière et substantielle mais dont les revenus sont faibles ou nuls, [et] qui étaient auparavant non assujetties à la cotisation CMU-b (...). Il s'agit en particulier des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles » ^{64 ( * )} . En effet, la cotisation CMU-b n'était plus due dès le 1 ^er euro d'activité. En prenant en compte les revenus d'activité jusqu' à 10 % du PASS, la cotisation subsidiaire lisse cet effet de seuil mais a pu s'appliquer à de nouveaux assurés. ;

- la cotisation comporte des effets de seuils importants qui mettent à mal le principe de juste contribution. C'est par exemple le cas des « personnes qui perçoivent un montant élevé de revenus du capital mais dont les revenus d'activité dépassent de peu le plafond d'assujettissement à la cotisation » ^{65 ( * )} alors même que le taux de la cotisation subsidiaire (8 %) est supérieur à celui de la cotisation maladie des travailleurs indépendants (6,50 % maximum) ^{66 ( * )} ;

- enfin, le mécanisme de lissage de la cotisation, par l'application d'un abattement proportionnel de l'assiette de la cotisation, « ne permet pas de pallier les effets de seuils résultant de l'application de la cotisation, notamment pour les personnes percevant des revenus du capital importants et des revenus d'activité relativement faibles » ^{67 ( * )} .

Ces limites apparues depuis l'entrée en vigueur de la cotisation subsidiaire il y a deux ans ne remettent pas en cause à ce stade sa constitutionnalité .

Dans une décision récente ^{68 ( * )} , le Conseil constitutionnel a en effet jugé que la cotisation subsidiaire ne méconnait pas le principe d'égalité devant les charges publiques.

Si deux assurés sociaux disposant de revenus d'activité d'un montant proche subissent une différence de traitement selon qu'ils se situent au-dessus ou au-dessous du seuil d'assujettissement, cette différence est inhérente à l'existence d'un seuil, dont l'effet fait par ailleurs l'objet d'un abattement croissant.

Le Conseil émet toutefois une réserve d'interprétation sur l'absence de plafonnement de la cotisation subsidiaire. Si cette absence n'est pas en elle-même constitutive d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques, il revient au pouvoir réglementaire de fixer les modalités de détermination de l'assiette et le taux de façon à ce que la cotisation n'entraîne pas une telle rupture.

Le présent article vise donc d'une part, à infléchir les effets de seuils mis en avant dans l'étude d'impact et d'autre part, à plafonner l'assiette de la cotisation de façon à éviter le caractère confiscatoire.

Il modifie les modalités d'application de la cotisation subsidiaire par la combinaison de dispositions législatives et réglementaires, précisées dans l'étude d'impact, selon les conditions résumées dans le tableau ci-dessus (colonne « Modifications proposées par le PLFSS pour 2019 » ).

Outre deux modifications rédactionnelles (I-1° et 4°), il confirme tout d'abord le principe législatif d'un abattement de l'assiette de la cotisation et d'une limitation, avant abattement, du montant de la dite assiette par décret (I-2°).

L'assiette sera abattue intégralement lorsque les revenus non-professionnels seront inférieurs à 50 % du PASS (et non plus 25 %), ce qui permettra de ne plus assujettir que les assurés dont les revenus non professionnels sont au moins de 20 000 euros annuels environ et non plus 10 000 euros.

En réponse à la réserve du Conseil constitutionnel, le décret fixera le plafonnement de l'assiette de la cotisation à 8 PASS (soit 318 000 euros annuels de revenus non professionnels).

Le 3° prévoit que le montant de la cotisation sera égal au produit de l'assiette et d'un taux dont la valeur, fixée par décret à 6,5 %, décroît linéairement à proportion des revenus d'activité et devient nul lorsque ces revenus atteignent le seuil d'assujettissement.

Le même décret modifiera également ce seuil pour le faire passer de 10 % à 20 % du PASS. Seront désormais assujettis les assurés dont les revenus d'activité sont inférieurs à 8 000 euros annuels contre 4 000 euros actuellement.

L'étude d'impact précise également que les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles actifs « bénéficieront d'une exonération de [la cotisation] dès lors qu'ils sont assujettis par ailleurs à des cotisations de sécurité sociale au moins égales aux cotisations minimales du fait de leur activité professionnelle » .

Elle mentionne enfin la possibilité qu'un décret introduise une facilité de paiement afin que les assurés puissent s'acquitter de la cotisation sur une base trimestrielle ou mensuelle.

Le II prévoit une entrée en vigueur de ce dispositif le 1 ^er janvier 2019.

L'effet combiné de la modification du taux et du seuil d'assujettissement doit permettre, en théorie, de rendre la cotisation plus progressive comme en atteste le graphique présenté dans l'étude d'impact :

Évolution du taux global de contribution de la cotisation subsidiaire en fonction des revenus d'activité

Source : Fiche d'évaluation préalable de l'article 10, p. 75

L'aménagement des modalités d'application de la cotisation devrait permettre de faire passer le nombre de cotisants de 60 000 à 40 000 et entraînerait une perte de recettes pour l'assurance maladie de 40 millions d'euros sur un produit actuel de 130 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales, notre collègue Olivier Véran, a adopté deux amendements à cet article.

Le premier exonère de la cotisation d'assurance maladie les titulaires d'une pension d'invalidité, au même titre que tous les bénéficiaires d'un revenu de remplacement (retraite, rente ou allocations chômage). D'après notre collègue Olivier Véran, le législateur avait oublié d'inclure les pensions d'invalidité alors même que dans la pratique les Urssaf n'assujettissent pas leurs bénéficiaires à la cotisation subsidiaire.

Le second adapte les conditions d'assujettissement à la cotisation subsidiaire pour les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles. Lors des mauvaises années, ces derniers peuvent être assujettis à la cotisation subsidiaire alors même qu'ils s'acquittent de cotisations en application des règles d'assiettes minimales.

Cet amendement prévoit, pour les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles, que les revenus d'activité pris en compte pour la détermination du taux de cotisation, désormais dégressif, ne peuvent être inférieurs à la plus faible des assiettes minimales retenues pour le calcul des cotisations sociales de ces personnes.

Actuellement, la plus faible de ces assiettes pour les travailleurs indépendants est celle applicable pour le calcul des cotisations d'assurance vieillesse de base et d'assurance invalidité-décès et correspond à 11,5 % du PASS soit 4 569 euros par an.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

Si cet article entend corriger certains inconvénients de la cotisation subsidiaire d'assurance maladie deux ans après sa mise en oeuvre,
l'étude d'impact du projet de loi censée expliquer les raisons et la portée des modifications proposées n'apporte pas, à l'évidence, suffisamment d'éléments pour le justifier.

Elle n'évoque pas en premier lieu les différences entre la cotisation CMU-b et la cotisation subsidiaire qui expliquent que certains contribuables, en particulier les travailleurs indépendants, étaient exonérés de la première mais se retrouvent désormais assujettis à la seconde.

De plus, ainsi que cela a été souligné lors des débats à l'Assemblée nationale, l'étude d'impact ne cite à aucun moment les contentieux en cours sur la cotisation subsidiaire qui semblent avoir justifié la mesure. Il apparait pourtant que le plafonnement de son assiette à 8 PASS répond directement à la réserve formulée par le juge constitutionnel.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, cet article trouve son origine dans les situations d'iniquité, apparues lors de la première campagne de recouvrement, concernant en particulier des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles assujettis à cette cotisation en dépit de déficits professionnels.

Enfin, elle ne fournit aucune donnée sur la réalité de l'incidence de cette cotisation. La ventilation des contribuables par revenu du capital et par revenu fiscal de référence finalement obtenue par votre rapporteur est toutefois éclairante sur le caractère problématique de cette cotisation.

Sur les 60 000 personnes assujetties à la cotisation subsidiaire :

- 12 000 (1/5 ^e ) ont un revenu fiscal de référence inférieur à 12 912 euros. On rappellera qu'une personne célibataire au Smic dispose d'un revenu fiscal de référence de 14 861 euros environ et qu'elle ne paye désormais plus aucune cotisation d'assurance maladie, ni salariale ni patronale, tout en étant couverte par l'assurance maladie ;

- 30 000 (la moitié) ont des revenus du capital compris
entre 9 935 euros et 19 000 euros (soit environ 1 PASS) et représentent une recette globale de 8,6 millions d'euros. Ils seront désormais exonérés de cette cotisation ;

- 6 000 contribuables (le dernier décile) ont des revenus du capital supérieurs à 61 000 euros par an et contribuent à hauteur de 88,3 millions d'euros soit 64,1 % des recettes de la cotisation subsidiaire (137,7 millions d'euros pour les revenus de 2016). Leur contribution moyenne est de 14 746 euros par an.

Malgré l'aménagement proposé par le Gouvernement, deux problèmes constitutifs d'une rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques demeurent.

Le premier a été souligné par notre collègue Olivier Véran dans son rapport sur ce projet de loi : « demain encore (...), l'application de la cotisation conduira à placer deux résidents dans une situation significativement distincte selon qu'ils franchissent ou non le seuil d'assujettissement. Le nouveaux taux dégressif pourrait lui-même conduire à une imposition des revenus du capital fortement différenciée, sans que le fait générateur -le revenu d'activité- n'y soit nécessairement corrélé » .

Il présente à l'appui de ce constat un tableau présentant l'écart entre trois profils-types de contribuables dont le niveau de revenus d'activité commande un taux de cotisation de la cotisation subsidiaire qui ne met en oeuvre aucune progressivité dans l'effort contributif :

Source : Rapport de l'Assemblée nationale sur le PLFSS pour 2019

Le second réside dans la différence de situation entre deux assurés disposant des mêmes revenus d'activité et du capital mais dont la situation familiale diffère, alors que la Puma a supprimé la notion d'ayant-droit. Un célibataire sera assujetti à la cotisation subsidiaire, tandis qu'une personne mariée ou pacsée avec un conjoint ayant des revenus d'activité supérieurs au seuil d'assujettissement en sera exonérée.

Votre rapporteur s'interroge également sur la date d'entrée en vigueur de cet article au 1 ^er janvier 2019 qui ne permettra pas de répondre aux contentieux en cours sur les cotisations subsidiaires prélevées en 2017 et 2018.

Le Conseil constitutionnel ayant enjoint le pouvoir réglementaire à déterminer un mécanisme de plafonnement de cette cotisation, ce que le présent article prévoit de faire, il semblerait logique qu'il puisse bénéficier d'ores et déjà aux assujettis afin de respecter la réserve d'interprétation formulée par le juge constitutionnel

Enfin, la légitimité même de cette cotisation semble pouvoir être remise en question . S'il apparait logique que l'ensemble des assurés ayant des capacités contributives, et ce quelle qu'en soit la nature, doivent cotiser à l'assurance maladie universelle, il semble que le contexte d'assujettissement des revenus sur le capital ait changé depuis l'instauration de la cotisation CMU-b en 1999.

Les revenus du capital font aujourd'hui l'objet de prélèvements sociaux beaucoup plus importants qu'il y a 20 ans.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital en 2018

Les revenus du capital sont constitués par les revenus du patrimoine et les revenus de placement.

Ils sont frappés par :

- la CSG au taux de 9,9 % ;

- la CRDS au taux de 0,5 % ;

- le prélèvement social au taux de 4,5 %.

- le prélèvement de solidarité au taux de 2 % ;

- la contribution de solidarité pour l'autonomie au taux de 0,3 %.

La somme des taux de prélèvement sociaux sur les revenus du capital s'élève donc à 17,2 %. Ces prélèvements n'étant pas déductibles de l'impôt sur le revenu, ces revenus sont soumis à un taux marginal d'imposition de 66,2 %.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital rapportent
20,9 milliards d'euros à la sécurité sociale en 2018.

En 1999, le taux de CSG sur les revenus du capital était équivalent à celui de la CSG sur les revenus d'activité et fixé à 7,5 %. Le prélèvement social ne s'élevait qu'à un taux de 2 % et le prélèvement de solidarité (créé pour le financement du RSA en 2009) n'existait pas. Le taux des prélèvements sociaux était donc globalement de 10 % contre 10 % contre 17,2 % en 2018.

Au regard des évolutions frappant la cotisation d'assurance maladie (suppression de la cotisation salariale et réduction à un taux de 7 % de la cotisation patronale pour les salaires supérieurs au Smic), il semble légitime de s'interroger sur la pertinence de maintenir une cotisation subsidiaire d'assurance maladie aussi fragile d'un point de vue constitutionnel.

Il est évident que le produit résiduel de cette cotisation (90 millions d'euros) constitue une ressource supplémentaire pour l'assurance maladie.

Votre rapporteur salue la volonté du Gouvernement de corriger autant que faire se peut les effets de seuils de cette cotisation, d'instaurer un mécanisme de taux permettant de la rendre plus progressive et d'en plafonner l'assiette pour pallier son caractère confiscatoire.

Il n'en demeure pas moins qu'un risque juridique pèse, malgré la décision du Conseil constitutionnel, sur ce dispositif devenu contestable. Les requérants engagés dans les contentieux en cours comme ceux à venir ne manqueront pas de le soulever.

Considérant tant l'évolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital que le retour programmé à meilleure fortune de la sécurité sociale, il pourrait ainsi être envisagé à l'avenir de supprimer cette cotisation subsidiaire.

La situation financière de la sécurité sociale demeurant cette année encore fragile, votre rapporteur n'a pas proposé cette suppression.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 10 bis (nouveau)
Rapport au Parlement sur les régimes sociaux applicables aux activités saisonnières de courte durée des travailleurs indépendants

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1 ^er juin 2019, un rapport sur les régimes sociaux applicables aux activités saisonnières de courte durée des travailleurs indépendants.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission, propose que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1 ^er juin 2019, sur « les effets des différentes dispositions du droit en vigueur qui prévoient des montants minimaux de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants applicables à une activité saisonnière de courte durée qu'ils exercent ou le paiement de cotisations par des personnes ayant déjà liquidé leur pension de retraite ».

Il est précisé que ce rapport évaluerait notamment l'intérêt de recourir au régime de la micro-entreprise pour ces travailleurs indépendants. Il présenterait également les différentes évolutions légales ou réglementaires de nature à simplifier ou clarifier leurs obligations et leurs démarches, tout en respectant leurs droits à la retraite ainsi que l'équité entre assurés.

II - La position de la commission

Le présent article a été inséré en réponse aux interrogations soulevées par de nombreux collègues députés à propos des difficultés que pose l'existence d'un montant minimal de cotisations sociales auprès de la CIPAV pour des professionnels indépendants exerçant une activité saisonnière, comme par exemple les professeurs de ski. Dans certains cas, ce minimum peut représenter une part disproportionnée d'un revenu tiré d'une activité de courte durée.

Votre commission ne nie pas la nécessité de faire un point précis de cette question avant d'envisager des évolutions législatives. Néanmoins, elle souligne que le Gouvernement n'a nul besoin d'une disposition législative pour remettre un rapport au Parlement - et que l'existence d'une telle disposition ne se traduit pas systématiquement par la remise du rapport demandé.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 136-8 du code de la sécurité sociale)
Atténuation du franchissement du seuil d'assujettissement de la CSG
au taux normal sur les revenus de remplacement

Objet : Le présent article a pour objet d'assouplir les conditions d'éligibilité au taux réduit de CSG sur les pensions de retraite et d'invalidité et sur les allocations de chômage.

I - Le dispositif proposé

Aux termes du II de l'article 136-8 du code de la sécurité sociale, le taux normal de CSG applicable aux revenus de remplacement, dont les allocations de chômage, s'élève à 6,2 %, un taux de 8,3 % s'appliquant aux pensions de retraite et d'invalidité . Ce dernier taux résulte de l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui l'a majoré de 1,7 point.

Toutefois, en vertu du III du même article L. 136-8, les titulaires de pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les allocations de chômage peuvent se voir appliquer un taux de CSG réduit, de 3,8 % si leurs revenus de l'avant-dernière année , tels que définis au IV de l'article 1417 du code général des impôts ^{69 ( * )} sont compris entre 11 019 euros ^{70 ( * )} et 14 403 euros pour une personne seule ^{71 ( * )} .

Le seuil est majoré à hauteur de 2 942 euros par demi-part supplémentaire, ce qui porte à 16 902 euros pour un couple l'entrée au taux de 8,3 % ^{72 ( * )} . Des seuils plus élevés s'appliquent outre-mer, avec un avantage encore renforcé en Guyane.

En outre, d'autres cotisations et contributions sociales s'ajoutent en fonction du franchissement de ces différents seuils.

Le tableau suivant indique les cotisations et contributions sociales qui s'appliquent à ces revenus, en métropole en 2018 et pour une personne seule.

Revenu fiscal de référence de l'année 2016	Cotisations et contributions sociales applicables aux pensions de retraite et d'invalidité et aux allocations de chômage
Inférieur ou égal à 11 018 € (ou titulaires d'un avantage non contributif de vieillesse)	Néant
Compris entre 11 019 et 14 403 €	CSG au taux de 3,8 % CRDS au taux de 0,5 %
Supérieur ou égal à 14 404 €	CSG au taux de 8,3 % (pensions) ou 6,2 % (allocations de chômage) CRDS au taux de 0,5 % CASA au taux de 0,3 % Cotisation maladie au taux de 1 % (avantages de retraite complémentaire et supplémentaire)

Source : Étude d'impact

L'effet de seuil , qui a toujours été très fort entre ces différents paliers, puisque les cotisations s'appliquent, une fois le seuil franchi, à l'ensemble de la pension ou de l'allocation, a donc été encore renforcé par l'augmentation de 1,7 point du taux normal de la CSG frappant les pensions de retraite ou d'invalidité .

Ainsi, un retraité qui ne disposerait que de sa pension perdrait brutalement, en franchissant le seuil de 14 404 € de revenu fiscal de référence, 4,8 % de pouvoir d'achat ^{73 ( * )} , et même davantage s'il perçoit une retraite complémentaire ou supplémentaire qui subirait la cotisation maladie de 1 %.

Or les titulaires de pension dont le revenu se trouve proche de ce seuil peuvent le franchir régulièrement dans un sens ou dans l'autre . En effet, la perception d'un revenu ponctuel peut alors se traduire par le basculement dans le taux de droit commun. De plus, les modalités de calcul de la CSG elle-même peuvent provoquer cet effet de yoyo , en raison du mécanisme de déductibilité d'une partie de cette imposition. La réduction du revenu fiscal de référence liée à l'application du taux normal de CSG (déductible à hauteur de 2,1 points) peut suffire à faire passer en-dessous du seuil un pensionné qui, par la suite, revenu au taux réduit et ne bénéficiant plus du même niveau de déductibilité pourra, toutes choses égales par ailleurs, repasser ainsi au taux normal.

De telles situations engendrent à la fois des conséquences réelles sur le pouvoir d'achat des intéressés ainsi que, souvent, une grande incompréhension.

Afin de répondre à la situation particulière de ces pensionnés proches du seuil, le présent article propose d'assouplir les conditions d'éligibilité au taux de CSG réduit de 3,8 % .

À cette fin, le I du présent article propose de modifier le III de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale pour que soient assujetties au taux de CSG de 3,8 % les pensions de retraite ou d'invalidité ou les allocations de chômage des personnes dont le revenu fiscal de référence :

- d'une part, était, l'avant-dernière année, supérieur au seuil d'assujettissement à la CSG au taux de 3,8 % (donc était, en 2016, supérieur à 11 018 euros pour une personne seule en métropole pour un assujettissement en 2018) ;

- d'autre part, était l'antépénultième et l'avant-dernière année , inférieur au seuil d'assujettissement au taux de 8,3 % (ou de 6,2 %).

Désormais, il faudrait donc disposer deux années de suite de revenus au-dessus du seuil à partir duquel s'applique le taux « normal » de 8,3 % pour les pensions (et de 6,2 % pour les allocations de chômage) afin d'avoir à acquitter effectivement la CSG à ce taux .

Selon l'étude d'impact, une telle mesure bénéficierait à plus de 350 000 foyers , parmi lesquels 130 000 étaient jusqu'alors totalement exonérés de contributions sociales. Le gain moyen par foyer est estimé à 928 euros, plus de 40 % des foyers enregistrant un gain supérieur à 1 000 euros. En outre, par définition, aucun contribuable qui bénéficiait en 2018 d'un taux de CSG nul ou égal à 3,8 % ne basculerait, en 2019, dans un assujettissement au taux de 8,3 % -puisqu'aucun ne remplirait le critère d'avoir dépassé en 2016 et en 2017 le seuil d'assujettissement au taux « normal ».

Le coût de ce dispositif pour les administrations de sécurité sociale est évalué à 350 millions d'euros . Cette modalité de calcul de la CSG ne ferait pas l'objet d'une compensation par l'Etat.

Le II du présent article propose que ces dispositions s'appliquent aux contributions dues pour les périodes courant à partir du 1 ^er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général Olivier Véran, l'Assemblée nationale a adopté un amendement étendant la condition de dépassement du seuil d'assujettissement à la CSG au taux de 8,3 % deux années consécutives à la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) au taux de 0,3 %, affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Le coût de ces dispositions, non compensé, est évalué à 20 millions d'euros .

III - La position de la commission

Le dispositif proposé va dans le bon sens, même s'il ne constitue qu'une correction mineure de l'augmentation importante de CSG qu'ont subie les retraités en 2018, du fait du passage du taux normal qui leur applicable de 6,6 % à 7,3 %, et qu'a détaillé le rapport de votre commission sur le PLFSS 2018 ^{74 ( * )} .

L'harmonisation introduite par l'Assemblée nationale est de pure cohérence et doit donc être maintenue.

Dans le même esprit, votre commission considère qu'il serait paradoxal de ne pas appliquer ce même critère de dépassement de seuil de revenu fiscal de référence deux années consécutives aux retraités passant du taux de 0 % au taux de 3,8 % .

En effet, ces ménages, qui sont par définition plus modestes que les personnes assujetties au taux de 8,3 %, subissent elles aussi un saut très important en cas de franchissement du seuil : 3,8 % de CSG et 0,5 % de CRDS, soit 4,3 % en tout. Et ces ménages sont également concernés par le phénomène, décrit supra , d'aller-retour entre le taux nul et les taux intermédiaires.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement (amendement n° 57) visant à étendre l'assouplissement des conditions d'éligibilité au taux réduit de CSG proposé par le présent article aux ménages qui franchiraient le seuil séparant le taux nul de CSG et le taux réduit de 3,8 %. Votre rapporteur général n'a pas pu obtenir d'estimation du coût de ce dispositif auprès du Gouvernement, ce qu'il ne peut que regretter.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau)
(art. 231 du code général des impôts)
Exonération de taxe sur les salaires de l'établissement français du sang

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à exonérer l'établissement français du sang du versement de la taxe sur les salaires.

I - Le dispositif proposé

• Le présent article, inséré à l'Assemblée nationale par amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, modifie l'article 231 du code général des impôts afin d'inscrire l'établissement français du sang (EFS) dans la liste des collectivités et organismes exonérés du versement de la taxe sur les salaires.

À l'heure actuelle, sont redevables de la taxe sur les salaires les employeurs qui ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou qui ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année civile précédant celle du paiement des sommes imposables. Sont néanmoins exonérés du versement de la taxe sur les salaires :

- les collectivités locales, leurs régies personnalisées et leurs groupements ;

- les établissements publics de coopération culturelle ;

- les services départementaux de lutte contre l'incendie ;

- les centres d'action sociale dotés d'une personnalité propre lorsqu'ils sont subventionnés par les collectivités locales ;

- le centre de formation des personnels communaux ;

- les caisses des écoles et les établissements d'enseignement supérieur préparant à un diplôme sanctionnant cinq années d'études.

• Établissement public de l'État, l'EFS est chargé, en application de l'article L. 1222-1 du code de la santé publique, d'assurer le service public transfusionnel et ses activités annexes. L'EFS approvisionne ainsi les établissements de santé en produits sanguins labiles . Son deuxième principal client est le laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB), entreprise publique qui fabrique des médicaments biologiques dérivés du sang. En outre, il consacre 1,6 % de son chiffre d'affaires au financement d'activités de recherche en partenariat avec l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), le centre national de la recherche scientifique (CNRS) et les universités.

En 2017, l'EFS a enregistré un chiffre d'affaires de 863 millions d'euros , dont près de 70 % est constitué par les cessions de produits sanguins labiles thérapeutiques homologues ^{75 ( * )} , et un résultat net de 8,22 millions d'euros ^{76 ( * )} . Au 31 décembre 2017, l'établissement employait 9 726 personnes dont 86 % étaient des salariés de droit privé. Soumis à l'impôt sur les sociétés (IS), l'EFS bénéficie du crédit d'impôt recherche (CIR) ^{77 ( * )} et du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ^{78 ( * )} , mesures qui l'ont conduit à ne pas acquitter d'IS en 2017 en raison d'un résultat fiscal négatif.

• Soucieux de soutenir l'EFS dans l'exercice de ses missions, les auteurs de l'amendement proposent de lui accorder une exonération de la taxe sur les salaires. Ils mettent notamment en avant un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 15 octobre 2016 ^{79 ( * )} qui précise le champ des activités d'intérêt général ouvrant droit à exonération de TVA pour les établissements de transfusion sanguine.

L'administration fiscale ^{80 ( * )} précise que l'assiette de la taxe sur les salaires due par les assujettis partiels à la TVA est constituée par une partie des rémunérations versées, déterminée en appliquant à l'ensemble de ces rémunérations le rapport existant l'année précédant entre le chiffre d'affaires qui n'a pas été passible de la TVA et le chiffre d'affaires total. L'extension des activités de l'EFS exonérées de TVA, consécutivement à l'arrêt de la CJUE précité, conduirait donc mécaniquement à augmenter l'assiette de sa taxe sur les salaires.

II - La position de la commission

Dans sa réponse en date du 25 octobre 2018 à un référé de la Cour des comptes sur la taxe sur les salaires, le Premier ministre a écarté la possibilité de mettre un terme à la « circularité » de la taxe sur les salaires pour les établissements publics nationaux sans activité lucrative, dont les établissements publics de santé, en leur permettant d'être exonérés du versement de la taxe sur les salaires. Les établissements publics de santé s'acquittent aujourd'hui de la taxe sur les salaires et perçoivent, en retour, une dotation de l'assurance maladie destinée à couvrir le montant correspondant.

Si une mesure d'exonération de la taxe sur les salaires au bénéfice des établissements publics de santé conduirait à une diminution à due concurrence des dotations « circulaires » de l'assurance maladie, elle tendrait à rompre l'égalité devant les charges publiques entre des établissements exerçant des activités similaires mais disposant d'un mode de financement différent, en l'espèce les établissements publics de santé et les établissements de santé privés sans but lucratif.

Avec le centre de transfusion sanguine des armées, opérateur militaire, l'EFS partage le monopole du prélèvement, de la préparation, de la qualification biologique et de la distribution aux établissements de santé des produits sanguins labiles . Le laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies bénéficie, en application de l'article L. 5124-14 du code de la santé publique, de l' exclusivité de la fabrication de médicaments à partir du sang et de ses composants collectés par l'EFS.

Le rapport de notre collègue député Olivier Véran de 2013 sur la filière du sang France soulignait qu'« aujourd'hui, la filière est en particulier fragilisée par la dégradation récente de la situation financière de ses deux principaux acteurs, l'EFS et le LFB, très interdépendants . Le LFB perd des parts de marché en France face à ses concurrents étrangers et réduit ses commandes de plasma à l'EFS , ce qui le fragilise. » ^{81 ( * )} Ce rapport proposait alors de permettre à l'EFS de vendre du plasma à d'autres laboratoires que le LFB dont la demande n'est appelée à couvrir que les besoins du marché français .

L'article L. 1222-3 du code de la santé publique autorise l'EFS à exporter des produits sanguins labiles à la condition que les besoins nationaux soient satisfaits, après information de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Néanmoins, la vente de produits acquis bénévolement à des entreprises à visée lucrative soulève des interrogations d'ordre éthique , si bien que l'EFS se cantonne aujourd'hui à l'approvisionnement du marché français.

Compte tenu des fragilités inhérentes au modèle économique du service public de la transfusion sanguine, votre commission approuve cette exonération du versement de la taxe sur les salaires au bénéfice de l'EFS.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 11 ter (nouveau)
(art. L. 137-6 du code de la sécurité sociale)
Limitation du forfait social dans les petites et moyennes entreprises

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, reprend le I de l'article 57 du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE) et vise à limiter le forfait social dans les entreprises de moins de 250 salariés.

I - Le droit en vigueur

A. Le forfait social : une contribution à la charge des employeurs, qui a perdu sa cohérence sous le précédent Gouvernement

1. Instauré en 2009, le forfait social a été une contribution simple et efficace jusqu'en 2012

a) La LFSS pour 2009 : la création du forfait social, une contribution modérée, simple et efficace pour financer la sécurité sociale

Créé par la LFSS pour 2009 ^{82 ( * )} , le forfait social est une contribution à la charge de l'employeur pesant sur les éléments de rémunération non soumis à cotisations sociales mais inclus dans l'assiette de la cotisation sociale généralisée (CSG).

L'article L. 242-1 du code la sécurité sociale ^{83 ( * )} prévoit en effet que les revenus d'activité sont soumis à cotisations sociales à l'exception des dispositifs alternatifs au salaire qui sont de quatre type :

- les dispositifs de participation financière, appelés également les « dividendes du travail » c'est-à-dire l'ensemble des sommes versées par l'employeur au salarié au titre de l'intéressement et de la participation ainsi que dans le cadre d'un plan d'épargne collectif ou d'un dispositif d'actionnariat salarié ;

- la participation de l'employeur au financement de la protection sociale complémentaire des salariés , soit dans le cadre de la prévoyance (couverture des risques incapacité-invalidité, décès et maladie au-delà de ce qui est pris en charge par la sécurité sociale) soit dans celui de la retraite supplémentaire ;

- la participation de l'employeur au financement des accessoires de rémunération : chèques-vacances, tickets-restaurants... ;

- les indemnités versées en cas de rupture d'un contrat de travail lorsqu'elles sont inférieures à deux plafonds annuels de sécurité sociale.

Si ces éléments de rémunérations alternatifs au salaire sont soumis à la CSG, ils ne sont pas assujettis aux cotisations sociales. Ils appartiennent à cette catégorie de « niches sociales » que sont les exemptions d'assiette sociale ^{84 ( * )} et qui, à la différence des exonérations sociales, ne génèrent aucun droit contributif pour le salarié.

Constatant un recours croissant des employeurs privés à ces éléments de rémunération alternatifs au salaire ^{85 ( * )} , à la suite du développement des instruments d'épargne salariale et du succès des accessoires de rémunération, le Gouvernement « Fillon » a souhaité que le financement de la protection sociale reste en phase avec ces changements de mode de rémunération.

En effet, ces exemptions d'assiette représentaient en 2009 un montant de 46,1 milliards d'euros qui auraient représenté, s'il avait été soumis à cotisations sociales, une recette de 9,4 milliards d'euros pour la sécurité sociale ^{86 ( * )} .

Alors que s'étaient multipliées, depuis le milieu des années 1990, les contributions spécifiques sur certains éléments de rémunération (contribution prévoyance créée en 1996, contribution sur les retraites chapeau en 2004, contribution sur l'attribution de stock-options ou d'action gratuites en 2008), la LFSS pour 2009 instaure une contribution généralisée, simple et cohérente : le forfait social.

Les articles L. 137-15 à L. 137-17 du code de la sécurité sociale sont ainsi créés et définissent les règles d'assujettissement au forfait social. Y est donc soumis l'ensemble des rémunérations composant l'assiette de la CSG mais non assujetties aux cotisations sociales.

En sont logiquement exclus, les éléments de rémunération faisant déjà l'objet de contributions spécifiques ainsi que les indemnités de rupture du contrat de travail.

En plus de la CSG et de la CRDS, le forfait social permet ainsi de faire principalement participer au financement de la sécurité sociale les trois catégories suivantes de revenu :

- les sommes versées par l'employeur au titre de l'intéressement ^{87 ( * )} ;

- les sommes versées au titre de la participation ^{88 ( * )} ;

- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne salariale organisés dans les entreprises (plan d'épargne entreprise, plan d'épargne retraite collectif, plan d'épargne interentreprises...).

Le taux initial fixé à 2 % devait assurer une relative neutralité du forfait social et générer un rendement estimé à 400 millions d'euros, affectés à la caisse nationale d'assurance maladie.

b) Les LFSS de 2010 à 2012 : la montée en charge du forfait social par l'élargissement de son assiette et l'augmentation de son taux

Le forfait social, qui avec son assiette large et son taux faible répondait initialement aux canons du « bon impôt », a été renforcé successivement par les lois de financement de la sécurité sociale de 2010 à 2012 à travers un double mouvement :

- d'augmentation de son taux : 4 % (LFSS pour 2010), 6 % (LFSS pour 2011) et 8 % (LFSS pour 2012) ;

- d'élargissement de son assiette : il a été ainsi précisé qu'étaient également soumis au forfait social les sommes versées au titre de l'épargne salariale des salariés-gérants de société, les jetons de présences et les rémunérations exceptionnelles allouées aux membres des conseils d'administration et de surveillance et les contributions des employeurs au financement de retraite supplémentaire.

De plus la LFSS pour 2012 ayant porté le taux du forfait social à 8 %, elle a supprimé la contribution employeur « prévoyance » pour l'intégrer dans le champ du forfait social. Cette contribution était en effet assise, au taux de 8 %, sur la participation de l'employeur aux contrats de prévoyance améliorant la protection sociale complémentaire des salariés.

L'exonération des entreprises de moins de 10 salariés, qui existait pour la prévoyance, a été maintenue et inscrite à l'article L. 137-15.

Au début de l'année 2012, le forfait social devait donc générer 1,5 milliards d'euros de recettes pour la sécurité sociale sans toutefois peser de façon décisive sur les employeurs, qui bénéficiaient encore d'un niveau de prélèvement social pesant sur ces dispositifs alternatifs aux salaires, bien moindre que celui assis sur les salaires.

De plus, malgré un taux raisonnable de forfait social, la progression de l'assiette des exemptions sociales semblait avoir été maîtrisée.

Alors que l'assiette des sommes versées au titre des dividendes du travail avait augmenté en moyenne annuelle de 8,3 % entre 2000 et 2005, elle a fortement ralenti à la suite de la crise financière et de la mise en place du forfait social (voir tableau ci-après) .

Évolution des principales exemptions d'assiette entre 2000 et 2015

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2019

En 2012, l'assiette des exemptions sociales s'élevait à 50,9 milliards d'euros pour une moindre recette de 9,7 milliards d'euros pour la sécurité sociale.

2. Depuis 2012, le forfait social a perdu sa cohérence avec l'augmentation de son taux normal à 20 % et l'instauration de taux dérogatoires

c) La première loi de finances rectificatives pour 2012 : l'augmentation du taux du forfait social à 20 % et l'instauration d'un premier taux dérogatoire

Suivant les conclusions d'un certain nombre de rapports ^{89 ( * )} , soulignant l'effet d'aubaine que représentait le maintien d'un taux de forfait social près de trois fois inférieur à celui cumulé des taux de cotisations sociales patronales assises sur les salaires ( voir tableau ci-après) , la première loi de finances rectificative pour 2012 ^{90 ( * )} a décidé de relever fortement le taux du forfait social, le faisant passer de 8 % à 20 %.

Cas d'un salarié rémunéré à 1,95 Smic, soit le salaire moyen

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2019 ^{91 ( * )}

Aux taux de cotisations des assurances de base de la sécurité sociale (environ 30,6 % en 2011), il convient d'ajouter le taux de cotisation employeur à l'assurance complémentaire et celui de la contribution à l'assurance chômage qui faisaient porter le taux global de cotisation employeur à près de 43,75 % en 2011 ^{92 ( * )} .

Afin de ne pas alourdir le poids de l'ancienne contribution « prévoyance » intégrées quelques mois plus tôt dans le champ du forfait social, la loi du 16 août 2012 aménage un taux dérogatoire, fixé à 8 %, pour les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de prévoyance versées au bénéfice de leurs salariés et de leurs ayants droit.

Si cette mesure dérogatoire apparaissait logique ^{93 ( * )} , elle a constitué une première brèche dans la simplicité initiale du forfait social et a ouvert la voie à la multiplication des dispositions dérogatoires au droit commun.

La loi du 16 août 2012 en a d'ailleurs prévu un second, assujetti également au taux de 8 % : les sommes affectées à la réserve spéciale de participation au sein des sociétés coopératives ouvrières.

Cette augmentation importante du taux du forfait social, qui s'appliquait dès le 1 ^er août 2012, a fait passer son rendement de 1,5 milliard d'euros (estimation sur le fondement d'un taux à 8 %) à 4,6 milliards d'euros en année pleine en 2013 (estimation du projet de loi de finances rectificative).

Cette loi avait également modifié l'affectation du forfait social pour l'attribuer à la branche vieillesse (régime général et Fonds de solidarité vieillesse). La Caisse nationale d'assurance vieillesse est désormais la seule affectataire du forfait social.

c) La loi « Macron » de 2015 : le renforcement des taux dérogatoires pour inciter au développement de l'épargne salariale et au financement des petites et moyennes entreprises

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ^{94 ( * )} a procédé à deux modifications affectant le taux du forfait social, d'apparence limitée, mais qui ont considérablement complexifié le dispositif et en ont modifié l'objectif même.

Alors qu'il avait été créé pour faire contribuer plus équitablement l'ensemble des éléments de rémunération au financement de la protection sociale, le forfait social est désormais critiqué pour le frein qu'il représenterait au développement de l'épargne salariale dans les petites et moyennes entreprises.

De fait, ainsi que le soulignait les rapports sénatoriaux de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012 d'une part et de la commission spéciale sur le projet de loi « Macron » d'autre part, si 93,7 % des salariés des entreprises de plus de 500 salariés sont couverts par un dispositif d'épargne salariale et 83 % dans les entreprises de plus de 50 salariés, seuls 16,7 % des salariés de moins de 50 salariés le sont, ce taux chutant à 12,7 % dans les entreprises de moins de 10 salariés

La loi « Macron » s'inscrivait dans la continuité de différentes propositions ^{95 ( * )} d'abaissement voire d'exonération du forfait social pour les entreprises en deçà d'un certain seuil de salariés lorsqu'elles mettent en place un accord de participation ou d'intéressement.

Elle introduit donc deux nouveaux dispositifs dérogatoires en abaissant le taux normal de forfait social de 20 % à :

- 8 % pour les sommes versées au titre de l'intéressement et au titre de la participation dans les entreprises qui ne sont pas soumises à l'obligation de mettre en place un dispositif de participation (c'est-à-dire dans les entreprises de moins de 50 salariés).

Ce taux réduit s'appliquera, pendant six ans, si l'entreprise conclut pour la première fois un accord de participation ou d'intéressement ou si elle n'a pas conclu l'un de ces accords au cours des cinq années précédant la date d'effet du nouvel accord.

La loi prévoit également les conditions d'application du taux réduit en cas de dépassement de l'effectif au cours de la période de six ans (voir infra) ;

- 16 % pour les versements issus de la participation ou de l'intéressement sur un plan d'épargne retraite collectif (Perco), dont au moins 7 % des titres sont destinés au financement des PME et des entreprises de taille intermédiaire.

Les modifications apportées par la loi « Macron » font donc perdre de vue l'objectif initial du forfait social de contribuer au financement de la sécurité sociale en le transformant en instrument incitatif :

- au développement de l'épargne salariale dans les TPE et PME ;

- à l'orientation des fonds collectés via les Perco pour les employer dans des plans d'épargne entreprise destinés au financement des PME .

La finalité, de même que les conditions d'application, du forfait social ressortent donc considérablement brouillées de cette loi. Si les entreprises ont rencontré des difficultés de compréhension lors des premières années de mise en oeuvre des taux différenciés, il n'y a aujourd'hui plus de difficultés et le forfait social ne présente pas de problème de recouvrement particulier ^{96 ( * )} .

B. Le forfait social aujourd'hui : une assiette qui demeure large, un mécanisme complexe de taux, un rendement important

1. L'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale : une assiette large pour le forfait social

Le premier alinéa de l'article fixe le principe général d'assujettissement au forfait social des revenus d'activité assujettis à la CSG et exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale du régime général ou du régime agricole.

Il exclut ensuite de cette assiette quatre éléments de rémunération, assujettis à la CSG mais pas aux cotisations sociales et qui font l'objet d'une contribution spécifique :

- l'avantage résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites (1°) ;

- la fraction des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail (licenciement, mise à la retraite d'office et départ volontaire versées dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi) exclue de l'assiette des cotisations sociales (3°) ;

- la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances dans les entreprises de moins de 50 salariés, dépourvues de comité d'entreprise.

Le 2° abrogé renvoyait aux contributions versées par l'employeur au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance qui relevaient de la contribution spécifique « prévoyance ».

Cette dernière ayant été intégrée dans le champ du forfait social, l'article L. 137-15 a été complété pour prévoir le maintien de la dérogation bénéficiant aux employeurs de moins de onze salariés. Ces derniers ne sont pas redevables du forfait social pour les versements correspondant.

L'article L. 137-15 prévoit explicitement l'assujettissement de quatre éléments de rémunération :

- les sommes versées au titre de l'épargne salariale aux personnes mentionnées à l'article L. 3312-3 du code du travail (chefs d'entreprise salariés, gérants majoritaires, conjoints collaborateurs ou conjoints associés du chef d'entreprise) ;

- les jetons de présence et rémunérations exceptionnelles allouées aux membres des conseils d'administration ou de surveillance ;

- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire, à l'exclusion des « retraites chapeau » déjà assujetties à une contribution spécifique (art. L. 137-11 du code de la sécurité sociale) ;

- la fraction des indemnités versées à l'occasion de la rupture conventionnelle individuelle exclue de l'assiette des cotisations sociales.

2. L'article L. 137-16 : un mécanisme de taux devenu difficilement compréhensible

Le taux normal du forfait social est fixé à 20 %

L'article L. 137-16 prévoit toutefois trois cas dans lesquels ce taux est fixé à 8 % :

- pour les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de prévoyance versées au bénéfice des salariés ;

- pour les sommes affectées à la réserve spéciale de participation des sociétés coopératives de production ;

- dans les entreprises de moins de 50 salariés et qui concluent pour la première fois un accord de participation ou d'intéressement ou qui n'ont pas conclu d'accord au cours des cinq années précédant la date de l'accord, pour les sommes versées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise ou au titre de l'intéressement.

L'article précise, dans ce dernier cas, que le taux de 8 % s'applique pour une durée de six ans. Au cours de cette période, les entreprises qui atteignent ou dépassent le seuil de 50 salariés peuvent conserver le bénéfice de ce taux réduit à condition que cet accroissement ne résulte pas de la fusion ou l'absorption d'une entreprise ou d'un groupe.

Comme le précise l'étude d'impact du projet de loi Pacte, le taux réduit de forfait social ne peut trouver à s'appliquer à la fois pour un accord d'intéressement et pour un accord de participation dans une même entreprise. L'accord pour lequel le taux réduit s'applique est le premier accord déposé auprès de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dirrecte) compétente. En cas de dépôt simultané, une clause spécifique d'un des deux accords doit prévoir lequel bénéficie du taux dérogatoire.

Le taux de 8 % ne s'applique toutefois pas aux nouvelles entités juridiques issues de scission ou de cession d'une entreprise à une autre entreprise d'au moins 50 salariés ou de fusion ou d'absorption donnant lieu à la création d'une entreprise ou d'un groupe d'au moins 50 salariés au cours de la même période.

Cet article prévoit enfin un taux réduit à 16 % pour les versements des sommes issues de l'intéressement et de la participation ainsi que des contributions des entreprises versées sur un Perco dont le règlement respecte les deux conditions suivantes :

- les sommes doivent être affectées par défaut à un placement permettant de réduire progressivement les risques financiers ^{97 ( * )} ;

- les fonds du Perco doivent servir à l'acquisition de parts de fonds de placement qui comportent au moins 7 % de titres susceptibles d'être employés dans un plan d'épargne en action destiné au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire.

Votre rapporteur a souhaité citer presque in extenso les dispositions des articles L. 137-15 et L. 137-16 pour souligner l'actuel degré de leur sophistication. Force est de constater, qu'au fil du temps, la rédaction de l'article L. 137-16 du code de la sécurité sociale s'est éloignée de sa forme initiale : « Le taux de la contribution mentionnée à l'article L. 137-15 est fixé à 2 %. » ...

3. Un rendement important qui limite l'impact financier des exemptions d'assiette sociale sur la sécurité sociale

Le rendement attendu en 2019, avant la mesure proposée dans le projet de loi Pacte et repris dans ce PLFSS, pour le forfait social était de 6,2 milliards d'euros .

Son rendement a fortement évolué depuis sa création.

Rendement du forfait social (2009-2017)

en milliards d'euros

2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
0,3	0,6	1,1	2,5	4,6	4,7	4,8	5,0	5,3

Source : Réponse de l'Acoss à votre rapporteur

Comme le montre le tableau ci-après, l'impact des exemptions d'assiette sociale sur les recettes de la sécurité sociale est fortement limité par le forfait social.

Coût total des exemptions d'assiette entre 2017 et 2019

Source : Annexe 5 du PLFSS pour 2019

Si l'on compare l'année 2017 à l'année 2009, année de création du forfait social, l'assiette des exemptions sociales a progressé de 46,1 milliards d'euros à 50,83 milliards d'euros mais le montant du manque à gagner pour la sécurité sociale est passé de 9,4 milliards d'euros à 7,9 milliards d'euros.

4 000 entreprises bénéficient en 2016 des taux dérogatoires ^{98 ( * )} .

II. - Le dispositif proposé

A. La volonté du Gouvernement d'utiliser le forfait social pour relancer l'épargne salariale dans les entreprises de moins de 250 salariés

S'inscrivant dans la continuité de la loi « Macron », le Gouvernement entend avec le projet de loi Pacte « donner une véritable impulsion à la négociation d'un dispositif de partage de la valeur ajoutée dans les entreprises de moins de 50 salariés » ^{99 ( * )} .

Le Gouvernement part du constat que la baisse du forfait social décidée dans le cadre de la loi du 6 août 2015 n'a « pas eu l'effet incitatif escompté » . Étonnamment, il s'appuie pour appuyer ce constat sur les chiffres, relatifs à la participation, l'intéressement et l'épargne salariale dans les entreprises, de l'année... 2015 ^{100 ( * )} .

Néanmoins, les derniers chiffres disponibles en la matière pour l'année 2016 ^{101 ( * )} confirment que la baisse du forfait social dans les entreprises de moins de 50 salariés n'a pas suscité l'électrochoc attendu.

La part des salariés couvert par un dispositif d'épargne salariale dans les entreprises de moins de 10 salariés était de 13,1 % en 2016 contre 56 % au sein de la population active. En 2015, ces taux étaient respectivement de 12,5 % et de 54,9 %.

Les sommes en jeu sont significatives. Au 31 décembre 2017, les encours d'épargne salariale s'élevaient à 131,5 milliards d'euros. Ils permettaient en 2015 de dégager un complément de revenus en moyenne de 2 422 euros dans les entreprises de plus de 10 salariés, tout dispositif confondu.

L'étude d'impact souligne également un différentiel important dans le taux de couverture en matière d'intéressement entre les entreprises comprises entre 50 et 249 salariés et celles ayant plus de 250 salariés (39 points d'écarts alors que l'écart entre les entreprises de moins de 50 salariés éligibles au taux de 8 % et les entreprises de plus de 50 salariés n'est que de 21 points en faveur de ces dernières). « En conséquence, il apparait plus rationnel (...) de déplacer le seuil d'exonération à 250 salariés » , conclut l'étude d'impact.

B. Le dispositif proposé

Le I de l'article 57 du projet de loi Pacte était partie prenante d'une réforme sans grand bouleversement des instruments d'épargne salariale. Les dispositions concernant le forfait social, reprises dans ce PLFSS, étaient d'ailleurs les plus significatives pour les entreprises.

Le I a été repris dans le présent article additionnel, à l'initiative du Gouvernement, et adopté par l'Assemblée nationale une seconde fois.

Le I du présent article modifie l'article L. 137-6 afin de :

- supprimer le forfait social dans les entreprises de moins de 50 salariés pour les sommes versées au titre de la participation aux résultats de l'entreprise et au titre de l'intéressement , quel que soit le support sur lequel ces sommes sont investies.

Ces versements, concernant l'intéressement et la participation dans les entreprises de moins de 50 salariés (non soumises à l'obligation de mettre en place un dispositif de participation), étaient depuis la loi Macron soumis à un taux de 8 % pendant six ans, dans le cas où l'entreprise concluait un premier accord ou ne l'avait pas fait depuis cinq ans.

La disposition proposée supprime donc, dans ces entreprises, le taux réduit, la durée temporaire d'application de ce dernier ainsi que la condition d'absence préalable d'accord depuis au moins cinq ans pour l'assujettissement des versements au titre de l'intéressement et de la participation.

L'article L. 137-6 ne prévoira donc plus de règles de comptabilisation des seuils. Le forfait social sera toutefois soumis aux conditions fixées au nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé dans le projet de loi Pacte ^{102 ( * )} , qui reprend l'ensemble des règles de décompte des salariés dans l'entreprise et prévoit les conditions de franchissement d'un seuil. :
« le franchissement à la hausse d'un seuil d'effectif salarié est pris en compte lorsque ce seuil a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives » ;

- exonérer du forfait social les entreprises entre 50 et 249 salariés pour les sommes versées au titre de l'intéressement . Les entreprises de plus de 50 salariés étaient tenues de mettre en place un accord de participation aux résultats de l'entreprise, il semble légitime de ne pas inclure dans le périmètre de l'exonération les versements effectués au titre de la participation ;

- créer un nouveau taux dérogatoire de forfait social fixé à 10 % pour les versements des entreprises sur les fonds d'actionnariat salarié, lorsque ces derniers proposent des actions ou des certificats d'investissement émis par l'entreprise ou par le groupe d'entreprise auquel elle appartient. Cette dérogation s'appliquera à l'ensemble des entreprises et correspond à un engagement du Premier ministre ^{103 ( * )} .

III - La position de la commission

Le présent article s'inscrit dans une tradition de forte instabilité du forfait social. Il confirme l'orientation prise à la suite de la loi « Macron » de faire du forfait social un instrument de politique économique en plus d'être un outil de financement de la sécurité sociale. Cette évolution est dommageable car elle fait perdre au dispositif sa lisibilité et conduit à le rendre de plus en plus complexe.

Votre rapporteur regrette également l' ambiguïté du Gouvernement au sujet de la compensation des pertes de recettes pour la sécurité sociale qu'entraîne la limitation du forfait social . Si le texte de l'article 11 ter reste muet à ce sujet, l'article 8 bis initial prévoyait une dérogation au principe de compensation. Il n'est malheureusement pas possible d'en déduire que les modifications du forfait social au présent article entraîneront la compensation du budget de l'État à la Cnav, le Gouvernement ayant, sans toutefois encore l'écrire explicitement, affirmé le contraire.

L'ensemble des documents annexés à ce projet de loi attestent que les 500 à 600 millions d'euros de perte pour la branche vieillesse ont bien été intégrés dans les tableaux d'équilibre pour l'année 2019. Le Président et le directeur général de la Cnav l'ont d'ailleurs confirmé lors de leur audition devant votre commission ^{104 ( * )} .

Votre rapporteur appelle donc le Gouvernement à clairement assumer cette absence de compensation en complétant l'article 11 ter lors de la discussion de ce PLFSS en séance publique au Sénat, pour prévoir explicitement l'absence de compensation prévue à l'article L. 131-7 du cod de la sécurité sociale.

Enfin, il convient de rappeler les termes de l'avis du Conseil d'État, rendu sur le projet de loi Pacte, concernant plus particulièrement l'instauration d'une exonération pour les versements employeurs au titre de l'intéressement dans les entreprises entre 50 salariés et moins de 250 salariés afin de les inciter à négocier des accords d'intéressement : « Si elle poursuit également un objectif d'intérêt général, le Conseil d'État estime qu'une exonération totale du forfait social présente, dans ce cas, un risque juridique sérieux au regard du principe d'égalité, notamment en raison de la situation des entreprises dont les effectifs sont supérieurs à 250 salariés et dont le taux de couverture par un accord d'intéressement n'est pas considérablement plus élevé. Il recommande de ne pas prévoir, pour ces entreprises, une exonération totale du forfait social afin de réduire le risque d'inconstitutionnalité. » ^{105 ( * )}

Ce risque doit être pris au sérieux tant l'addition de dispositifs dérogatoires menace désormais l'égalité de traitement des entreprises face au forfait social. Votre rapporteur estime qu'il aurait été plus judicieux d'évaluer l'impact réel de cette contribution sur le choix des entreprises de négocier des accords d'intéressement ou d'actionnariat salarié particulièrement dans les PME.

Au-delà du taux de forfait social applicable aux versements employeurs, d'autres raisons semblent en effet plus dirimantes à la conclusion d'un accord d'intéressement ou de participation pour ces entreprises :

- la complexité juridique et technique de négocier un accord disposant des garanties de sécurité juridique ;

- l'intérêt d'envisager désormais des dispositifs de participation financière soumise à un forfait social alors que les salaires font actuellement l'objet d'exonération de cotisations sociales de plus en plus importantes.

Le moment semble venu de mener une réflexion globale sur le forfait social en envisageant la convergence de l'ensemble des taux dérogatoires vers un taux normal, sans doute inférieur à 20 %. Le projet de loi Pacte, repris par ce PLFSS, représente une occasion manquée.

Dans l'impossibilité de mener à bien une telle réforme, votre commission a adopté un amendement n° 58 de simplification rédactionnelle du dispositif proposé à l'article 11 ter :

- il intègre les dispositions de l'article 8 bis , supprimé par votre commission, au sein du présent article afin de disposer d'une vision consolidée des modifications apportées au forfait social dans ce projet de loi ;

- il déplace ensuite, sans les modifier sur le fond, les dispositions relatives aux deux nouvelles exonérations du forfait social de l'article L. 137-16 à l'article L. 137-15. Ce dernier concerne l'assiette du forfait social et prévoit déjà des dispositifs d'exonération, tandis que l'article L. 137-16 fixe le taux normal et les taux dérogatoires. Il semble plus logique d'inscrire ces dérogations dans le premier.

Il propose également, à des fins de simplification, d'aligner le nouveau taux dérogatoire, prévu pour les versements au titre de l'actionnariat salarial, fixé à 10 % sur le taux dérogatoire déjà existant le plus proche à savoir 8 %. Il convient de simplifier au maximum ce dispositif en évitant d'ajouter de nouveaux taux dérogatoires.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12
(art. L. 242-2 et L. 862-4-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale)
Sécurisation de la participation des organismes complémentaires santé
au financement des nouveaux modes de rémunérations

Objet : Cet article crée une contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie au financement des modes de rémunération forfaitaire des médecins, se substituant à la participation transitoire prorogée annuellement depuis 2014.

I - Le dispositif proposé

La convention médicale signée le 25 août 2016 ^{106 ( * )} a prévu, comme l'avenant n° 8 à celle de 2011 conclu en octobre 2012, une contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam) au financement des modes de rémunération alternatifs à l'acte des médecins traitants . Il s'agit, depuis le 1 ^er janvier 2018, du « forfait patientèle » ^{107 ( * )} .

À cette fin, un dispositif temporaire et transitoire, non codifié, a été reconduit depuis 2014 par les lois de financement de la sécurité sociale successives ^{108 ( * )} , sous la forme d'une « taxe » due par chaque organisme complémentaire et affectée à la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam), égale au produit d'un forfait annuel (porté de 5 à 8,10 euros pour 2018) par le nombre d'assurés de chaque organisme - hors ceux bénéficiant de la couverture maladie universelle complémentaire - ayant consulté au moins une fois leur médecin traitant au cours de l'année.

Cet article transforme la participation ainsi reconduite chaque année en une contribution pérenne , afin de « sécuriser » - d'après l'exposé des motifs - la participation financière des Ocam au forfait patientèle.

Le II insère à cet effet au sein du code de la sécurité sociale un nouvel article L. 862-4-1 instituant ladite contribution à la prise en charge des modes de rémunération des médecins autres que le paiement à l'acte. Due par les Ocam en activité au 31 décembre de l'année, son produit serait comme à l'heure actuelle affecté à la Cnam.

Comme la taxe de solidarité additionnelle (TSA) à laquelle elle viendrait s'ajouter (au taux réduit de 13,27 %), elle serait assise sur l'ensemble des cotisations versées à ces organismes au titre des contrats d'assurance maladie complémentaire, avec un taux fixé à 0,8 % .

Il est prévu son recouvrement en même temps et dans les mêmes conditions que la TSA, sous réserve d'aménagements éventuels prévus par décret en Conseil d'État.

Cette évolution d'assiette par rapport à la participation transitoire vise à améliorer la lisibilité et la stabilité de cette contribution, en simplifiant son mode de calcul. Le taux fixé devrait permettre d'assurer en 2019 un rendement de 300 millions d'euros , conforme aux engagements financiers prévus par la convention médicale de 2016, soit 50 millions d'euros de plus que le rendement de la participation transitoire au titre de l'année 2018. Cela représente 40 % du coût total du forfait patientèle médecin traitant.

Le I mentionne par coordination cette contribution dans la liste des recettes de la branche maladie, maternité, invalidité et décès du régime général, énumérées à l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale. Cette contribution est considérée par le Gouvernement comme venant en réduction des dépenses de l'Ondam, le différentiel de son montant d'une année sur l'autre étant cité, cette année comme les précédentes, au titre des « économies » permettant le respect de cet objectif compte tenu de l'évolution spontanée des dépenses de santé. Il s'agit en fait d'une recette de l'assurance maladie - comme en témoigne sa présence en troisième partie de la loi de financement - et non d'une économie de dépenses . Ce raisonnement est donc discutable.

Le III fixe une entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2019 .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, outre une modification rédactionnelle, un amendement présenté par son rapporteur général pour préciser que la contribution instituée est due jusqu'à la caducité de la convention médicale signée le 25 août 2016, afin de respecter l'esprit des négociations conventionnelles.

III - La position de la commission

Le dispositif temporaire prorogé depuis 2014, critiqué pour sa complexité, devait céder la place à un « schéma cible » de versement de la contribution des organismes complémentaires aux médecins, via un tiers de confiance. Toutefois, les discussions engagées à ce sujet n'ont pas abouti, d'après l'étude d'impact, en raison de « difficultés techniques et juridiques ».

Dans un avis en date du 3 octobre 2018, l'Union des organismes complémentaires d'assurance maladie (Unocam) a exprimé son désaccord avec la contribution instituée par le présent article, en ce qu'elle pérennise des engagements par principe circonscrits à la durée de la convention médicale de 2016, et demandé la poursuite des travaux sur des modalités de rémunération « qui soient traçables et visibles pour leurs bénéficiaires » .

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale répond partiellement à cette attente.

Il serait par ailleurs souhaitable que les discussions se poursuivent avec les organismes complémentaires pour réfléchir aux modalités de leur participation, y compris au-delà de la validité de la convention en cours.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 12
(art. L. 862-4 du code de la sécurité sociale)
Contribution exceptionnelle
des organismes complémentaires d'assurance maladie

Objet : Le présent article a pour objet d'instaurer, pour la seule année 2019, une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d'assurance maladie à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, au travers d'une augmentation provisoire de la taxe de solidarité additionnelle.

Comme cela a été développé au sein du tome I du présent rapport, l'année 2019 doit être celle du retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, après une petite vingtaine d'années de déficit consécutives.

Or, cet équilibre financier, symboliquement important, est fragile au vu du faible montant de l'excédent prévisionnel : + 0,4 milliard d'euros sur le périmètre des régimes obligatoires de sécurité sociale (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il pourrait être remis en cause tant par une dégradation de la conjoncture économique que par les décisions que le Parlement prendra au cours de la navette . À cet égard, bien que le Gouvernement n'en ait tenu aucun compte dans les tableaux récapitulatifs ( cf. commentaires des articles 22 et 23), il apparaît que la première lecture à l'Assemblée nationale a dégradé les soldes du régime général et des ROBSS d'au moins 200 millions d'euros .

Pour ce qui concerne le Sénat, le quasi-gel des prestations sociales, dont les pensions de retraite, prévu à l'article 44 de ce PLFSS n'est pas acceptable . Et, bien qu'il se fonde sur des mesures destinées à garantir l'équilibre de long terme de la branche vieillesse, le dispositif proposé par votre commission pour y remédier ( cf. commentaires de l'article additionnel avant l'article 44 et de l'article 44 lui-même) aura, provisoirement, un coût.

Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de sécuriser l'excédent prévisionnel affiché dans ce PLFSS au travers de la perception, par la sécurité sociale, d'une ressource exceptionnelle en 2019 .

À cette fin, le présent article propose d' augmenter, pour la seule année 2019, la taxe de solidarité additionnelle (TSA) aux cotisations d'assurance maladie complémentaire, définie à l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, en passant son taux de 13,27 % à 18,02 %. Dès le 1 ^er janvier 2020, le taux de la TSA serait ramené à 13,27 % .

Du fait du caractère exceptionnel de cette contribution qui interviendra, de surcroît, lors d'une année pendant laquelle les organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) bénéficieront à la fois d'une annuité de crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) et des allègements de cotisations et contributions sociales qui le remplaceront, il est peu probable que les OCAM en répercutent le coût sur le prix de leurs contrats . Une telle démarche ne serait, en tout état de cause, guère légitime. En effet, la Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de 2016, a mis en lumière que la souscription d'une couverture santé complémentaire engendre pour les ménages un surcoût pouvant être estimé (en 2014) à 7 milliards d'euros au moins par rapport au montant des dépenses de santé couvertes par ces contrats. Selon la Cour, ce surcoût est lié essentiellement aux frais de gestion des organismes complémentaires (pour 6,4 milliards d'euros) . Dans un tel contexte, il reviendra à ce secteur de faire preuve de solidarité en assumant la charge de la contribution exceptionnelle à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, dont le rendement est estimé à un milliard d'euros.

La commission vous demande d'adopter un article additionnel ainsi rédigé (amendement n° 59).

Article 13
(art. L. 133-5-6, L. 133-5-10, L. 243-16 [nouveau],
L. 244-2, L. 613-5 du code de la sécurité sociale ; art. L. 712-2,
L. 712-3, L. 724-7-2 [nouveau], L. 725-3 et L. 725-24 du code rural
et de la pêche maritime ; art. 42 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016
de financement de la sécurité sociale pour 2017 ; art. 14 de la loi n° 2017-1836
du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Poursuivre la simplification de la déclaration
et du recouvrement des cotisations

Objet : Cet article étend les dispositifs de titre emploi service à toutes les entreprises et associations et renforce les obligations de dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les travailleurs indépendants ainsi que dans le cadre des relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants. Il procède enfin à des adaptations concernant le rescrit social pour les cotisants au régime agricole.

I - Le dispositif proposé

A. Extension des dispositifs de titre emploi service à toutes les entreprises et associations quelle que soit leur taille

1. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale , certains employeurs peuvent utiliser un dispositif simplifié pour la déclaration et le recouvrement des cotisations et contributions sociales de leurs employés auprès de l'Urssaf.

S'il choisit de recourir à ce dispositif , l'employeur doit l'utiliser pour l'ensemble de ses salariés . Les employeurs concernés sont les suivants :

- les entreprises qui emploient moins de vingt salariés et qui ne sont ni des entreprises du spectacle vivant, ni des entreprises dont les salariés relèvent de régime agricole (1°) ;

- les associations et fondations à but non lucratif qui emploient moins de vingt salariés , à l'exception des associations relevant du régime social agricole (2°) ;

- les employeurs agricoles qui emploient moins de vingt salariés en contrat à durée indéterminée ou qui, quel que soit leur effectif, emploient, dans la limite de cent dix-neuf jours, des salariés occupés dans certaines activités ou établissements (5°) ;

- les particuliers qui emploient des salariés exerçant des services à la personne ou assurant une activité de garde d'enfants (3° et 4°) ou qui ont recours à des stagiaires aides familiaux placés au pair (6°) ;

- les particuliers accueillis par des accueillants familiaux ^{109 ( * )} (7°).

Les dispositifs simplifiés auxquels peuvent recourir ces employeurs sont les suivants :

- le titre emploi service entreprise ^{110 ( * )} (TESE), proposé aux très petites et moyennes entreprises installées en métropole ;

- le chèque emploi associatif ^{111 ( * )} (CEA) pour les associations et fondations employeurs ;

- le titre emploi simplifié agricole ^{112 ( * )} (TESA) pour les employeurs agricoles installés en métropole souhaitant embaucher un salarié agricole en contrat à durée déterminée (CDD) ;

- le chèque emploi service universel ^{113 ( * )} (Cesu) pour les particuliers employeurs ;

- Le dispositif Pajemploi ^{114 ( * )} pour les parents employant des assistants maternels pour la garde de leur enfant.

Ces dispositifs permettent à l'employeur de leur déléguer la déclaration auprès de l'Urssaf, le versement des cotisations sociales, l'établissement du contrat de travail et des bulletins de salaire.

2. Les modifications apportées par la loi de finances pour 2017 et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ^{115 ( * )} a modifié l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale qui encadre ces dispositifs simplifiés. Ces modifications, qui doivent entrer en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2019, élargissent, d'une part, le champ des employeurs qui pourront recourir aux dispositifs simplifiés . Seront ainsi concernés :

- les particuliers employant des salariés à domicile, et plus seulement ceux employant des salariés pour des services à la personne (3°) ;

- les particuliers faisant appel de manière ponctuelle à d'autres particuliers pour des services de conseil ou de formation (8°) ;

- les personnes dont l'activité consiste à mettre en relation un particulier avec un salarié, un stagiaire aide familial, un accueillant familial ou un autre particulier pour des services de conseil ou de formation, lorsque ces personnes sont mandatées par ce particulier pour effectuer ces démarches (9°).

D'autre part, le principe selon lequel l'employeur qui utilise un dispositif simplifié doit le faire pour tous ses employés sera limité aux entreprises, associations et employeurs agricoles .

En outre, la loi de finances pour 2017 ^{116 ( * )} a également modifié l'article L. 133-5-6 afin que ces dispositifs simplifiés puissent procéder, à compter du 1 ^er janvier 2019, au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu qui sera régi par l'article 204 A du code général des impôts ^{117 ( * )} .

3. Les mesures proposées

Dans le prolongement des modifications apportées par la LFSS pour 2018, le présent article propose d'élargir une nouvelle fois les bénéficiaires de ces dispositifs simplifiés, en supprimant le seuil de vingt salariés limitant actuellement le recours aux TESE, CEA et TESA pour les entreprises, les associations et les employeurs agricoles.

L'objectif du Gouvernement est de simplifier la gestion du prélèvement de l'impôt à la source pour les entreprises et les associations qui ne disposent pas d'un logiciel de paie ou n'ont pas recours à un expert-comptable.

Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale afin de supprimer le seuil limitant l'utilisation de ces dispositifs simplifiés aux entreprises et associations de moins de vingt salariés.

Les 1° et 2° du II modifient le code rural et de la pêche maritime afin d'élargir le recours au TESA. L'article L. 712-2 est modifié et l'article L. 712-3 est abrogé afin de supprimer les conditions d'effectifs et d'emploi temporaire pour utiliser le TESA. Il est précisé, à l'article L. 712-2, que le TESA ne pourra être utilisé qu'en France métropolitaine.

En outre, le 1° du IV modifie l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 afin que les employeurs agricoles ne soient plus concernés par le principe selon lequel l'employeur qui utilise un dispositif simplifié doit le faire pour tous ses employés.

Enfin, l'article L. 133-5-10 du code la sécurité sociale est modifié par le 2° du I du présent article afin que plusieurs organismes, au lieu d'un, puissent être désignés par arrêté ministériel pour prélever et contrôler les cotisations et contributions sociales ainsi que la retenue de l'impôt à la source.

Cette modification est proposée en raison de l'extension du champ des bénéficiaires des dispositifs simplifiés envisagée par le présent article, en particulier dans le cadre de la mise en place de la retenue de l'impôt à la source. Elle permettra de désigner plusieurs centres habilités sur le territoire.

B. Renforcement de la dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les employeurs agricoles

L'article L. 133-5-8 du code de la sécurité sociale pose le principe de la dématérialisation des procédures pour les employeurs utilisant les dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales. Ainsi, tout employeur utilisant un dispositif simplifié doit procéder à son adhésion, à l'identification de son salarié, à la déclaration des rémunérations dues et au paiement des cotisations et contributions dues au titre de l'emploi du salarié par voie dématérialisée.

L'employeur et son salarié reçoivent par ailleurs, par voie dématérialisée, un décompte des cotisations, une attestation fiscale et le bulletin de paie du salarié ou son équivalent.

Toutefois, une dérogation au principe d'utilisation de la voie dématérialisée est prévue pour les personnes qui « ne sont pas en capacité de procéder à ces déclarations et formalités par voie dématérialisée ». Elles peuvent alors procéder à ces démarches sur des supports papier . Cette dérogation est admise pour les particuliers employeurs (Cesu) et les employeurs agricoles (TESA).

Selon l'étude d'impact annexée au PLFSS, 350 000 particuliers employeurs utilisent encore le support papier pour effectuer leurs démarches auprès du Cesu. Les employeurs agricoles utilisant les TESA ont en revanche très majoritairement recours à la voie dématérialisée ^{118 ( * )} .

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ^{119 ( * )} a modifié cet article L. 133-5-8 du code de la sécurité sociale pour que ce principe de recours à la voie dématérialisée s'applique à « toute personne » utilisant un dispositif simplifié afin de couvrir l'ensemble des utilisateurs de ces dispositifs dont le champ des bénéficiaires a été élargi.

• Les 2°, 3° et 4° du IV du présent article modifient, par l'intermédiaire de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale, l'article L. 133-5-8 afin de limiter les dérogations au principe d'utilisation de la voie dématérialisée et de prévoir une sanction en cas de non-respect de ce principe.

L'utilisation, par dérogation, du support papier sera limitée aux seuls particuliers employeurs qui ne sont pas tenus d'effectuer par voie dématérialisée la déclaration de leurs revenus et bénéfices pour l'établissement de l'impôt sur le revenu.

En effet, aux termes de l'article 1649 quater B quinquies du code général des impôts , la déclaration de revenus et ses annexes « sont souscrites par voie électronique par les contribuables dont la résidence principale est équipée d'un accès à internet. » Toutefois les contribuables qui déclarent à l'administration ne pas être en mesure de souscrire cette déclaration par voie électronique sont dispensés de cette procédure.

En outre, la dérogation au principe d'utilisation de la voie dématérialisée prévue pour les employeurs agricoles est supprimée .

Le non-respect de l'obligation d'effectuer les démarches de déclaration et de recouvrement par voie dématérialisée entrainera l'application d'une sanction. Celle-ci correspondra à la pénalité prévue en cas de défaut de production de la déclaration sociale nominative, fixée à 1 % du plafond mensuel de sécurité sociale par salarié ou assimilé. ^{120 ( * )}

• Par ailleurs, le 3° du III prévoit une sanction en cas de défaut de paiement du particulier employeur qui délèguerait au Cesu ou à Pajemploi le versement du salaire de son employé . À cette fin, il modifie l'article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale , dans sa rédaction issue de l'article 42 de la LFSS pour 2017 ^{121 ( * )} , pour prévoir qu'en cas de défaut de paiement par l'employeur des sommes dues à ces organismes au titre de la rémunération du salarié, l'employeur sera exclu de la possibilité d'utiliser ce dispositif , dans des conditions fixées par décret. Dans ce cas, les créances seront transférées à l'Urssaf qui sera chargée de recouvrer les sommes dues dans le cadre des procédures de droit commun.

Ce dispositif s'inscrit dans la future mise en oeuvre d'une offre « tout-en-un » par les dispositifs de titre emploi service. Ils pourront réaliser le versement des cotisations et contributions sociales, la retenue de l'impôt à la source et la rémunération nette du salarié pour le compte de l'employeur. Ce mécanisme nécessitera dès lors le paiement régulier des sommes dues par les employeurs afin que les gestionnaires des dispositifs simplifiés ne souffrent pas d'écarts significatifs de trésorerie.

• Enfin, le III procède à deux modifications rédactionnelles. Le 1° apporte une modification à l'article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale , dans sa rédaction issue de l'article 42 de la LFSS pour 2017 , afin de préciser que le gestionnaire des dispositifs simplifiés « verse », au lieu de « reverse », la rémunération au salarié. Le 3° modifie l'article L. 531-8-1 afin de changer la référence à l'alinéa de l'article L. 531-8 relatif au complément de mode de garde (CMG) pour son imputation aux sommes dues par l'employeur recourant à Pajemploi en tiers payant.

C. Généralisation de la dématérialisation des déclarations sociales des travailleurs indépendants

L'article L. 613-5 du code de la sécurité sociale prévoit que les travailleurs indépendants doivent effectuer les déclarations et le versement de leurs cotisations et contributions sociales par voie dématérialisée lorsque leurs derniers revenus d'activité, chiffre d'affaires ou recettes sont égaux ou supérieurs à 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3 973 euros en 2018 ^{122 ( * )} .

En cas de non-respect de cette obligation , les travailleurs indépendants se voient appliquer des majorations de cotisations sociales de 0,2 % du montant des sommes dont la déclaration a été effectuée par une autre voie que la voie dématérialisée ^{123 ( * )} .

En matière fiscale, toutes les entreprises soumises à un régime réel d'imposition procèdent déjà à la déclaration et au paiement des principaux impôts sur les entreprises par voie dématérialisée , quel que soit leur chiffre d'affaires. Aux termes de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts, les déclarations d'impôt sur les sociétés, les déclarations de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux et de bénéfices agricoles, les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée, les déclarations de taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires sont obligatoirement souscrites par voie électronique.

Le 5° du I du présent article réécrit l'article L. 613-5 du code de la sécurité sociale afin de soumettre à l'obligation de déclaration et de versement des cotisations et contributions sociales par voie dématérialisée l'ensemble des travailleurs indépendants , quels que soient leurs revenus d'activité. Le non-respect de cette obligation entrainera la même majoration que celle prévue actuellement.

D. Renforcement de la dématérialisation des documents utilisés dans les relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants

1. Dématérialisation de la transmission des mises en demeure pour non-respect de la législation de la sécurité sociale

Le non-respect de la législation de la sécurité sociale par un cotisant peut donner lieu à des poursuites devant le tribunal de police . ^{124 ( * )} Ces poursuites peuvent être requises par le ministère public, demandée par le ministre chargé de la sécurité sociale, par tout organisme de sécurité sociale ou toute autre partie intéressée.

Lorsque la poursuite est requise par le ministère public, elle est précédée de l'envoi d'un avertissement par lettre recommandée de l'autorité compétente de l'État invitant l'employeur ou le travailleur indépendant à régulariser sa situation dans un délai d'un mois.

Lorsque la poursuite est demandée par une autre personne, une mise en demeure est adressée par lettre recommandée à l'employeur ou au travailleur indépendant ^{125 ( * )} .

Cet avertissement ou cette mise en demeure doivent préciser la cause, la nature et le montant des sommes qui sont réclamées et les majorations et pénalités applicables ^{126 ( * )} .

Le 4° du I du présent article modifie l'article L. 244-2 du code de la sécurité sociale afin que la mise en demeure puisse être transmise par lettre recommandée ou « par tout moyen donnant date certaine à leur réception par l'employeur ou le travailleur indépendant ».

Le 4° du II modifie l'article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime afin de rendre applicable cette dématérialisation de la transmission de la mise en demeure aux cotisants du régime agricole .

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les moyens dématérialisés qui pourront être utilisés sont le courriel, la messagerie intégrée au compte en ligne du cotisant ou la lettre recommandée électronique. La mise en demeure sera dans ce cas transmise sous la forme d'un document non modifiable.

De façon plus générale, les organismes de protection sociale ont déjà largement engagé la dématérialisation de leurs échanges avec les usagers , en particulier les entreprises.

Selon le rapport du Haut Conseil de financement de la protection sociale (HCFiPS) sur les relations des entreprises avec les organismes de protection sociale , publié en juillet 2017, le taux de dématérialisation des déclarations et paiements atteignait 96,1 % à l'Acoss fin 2015. A la MSA, cette proportion était de 92 % pour les déclarations trimestrielles de salaire et 85 % pour les bordereaux de versement mensuel.

Le rapport du HCFiPS souligne également que la dématérialisation des échanges va au-delà des déclarations et des paiements et qu'un grand nombre de services dématérialisés ont été développés, notamment à l'Urssaf où le cotisant peut effectuer des procédures en ligne telles que l'accès à la synthèse de son compte, au relevé de dettes, aux soldes créditeurs, aux notifications contentieuses, ou encore à l'historique de ses opérations. Le HCFiPS pointe toutefois que les courriers sur support papier représentent une part encore importante des échanges entre les entreprises et les organismes de recouvrement.

Ces organismes s'engagent cependant dans un mouvement de dématérialisation accrue des échanges avec les cotisants. Ainsi, dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion signée entre l'État et l'Acoss pour les années 2018-2022, la branche recouvrement souhaite proposer une offre « 100 % dématérialisée et personnalisée » en enrichissant notamment son site internet et les services accessibles sur le compte en ligne du cotisant ainsi qu'en développant l'accessibilité de ces services sur tablettes et smartphones.

2. Délai de conservation et numérisation des pièces justificatives requises pour l'établissement de l'assiette ou pour le contrôle des cotisations sociales

Le présent article prévoit d' inscrire dans la loi un délai de conservation d'au moins six ans des pièces requises pour le contrôle des cotisations sociales et autorise leur conservation sous format dématérialisé.

Concernant le délai de conservation de six ans proposé par le présent article, il permet de couvrir la période pouvant faire l'objet d'un contrôle par l'Urssaf qui est de cinq années au maximum. En effet, aux termes de l'article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, « les cotisations et contributions sociales se prescrivent par trois ans à compter de la fin de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues ». Ainsi, un contrôle réalisé en 2018 peut porter sur les années 2015, 2016 et 2017. En outre, en cas de constatation d'une infraction de travail illégal, le délai de prescription est de cinq ans ^{127 ( * )} .

Concernant la valeur juridique des documents sous format électronique , l'article 1366 du code civil prévoit déjà que « l'écrit électronique a la même force probante que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité. ». S'agissant des copies de documents conservées sous format électronique , les conditions posées par le code civil sont relativement contraignantes. En effet, l'article 1379 dispose que la copie fiable a la même force probante que l'original , dès lors qu'elle répond à certains critères précisés par décret en Conseil d'État ^{128 ( * )} , parmi lesquels figurent la traçabilité des modifications ultérieures par un horodatage qualifié, un cachet électronique qualifié ou une signature électronique qualifiée.

En matière fiscale , l'article L. 102 B du livre des procédure fiscales dispose que « les livres, registres, documents ou pièces sur lesquels peuvent s'exercer les droits de communication, d'enquête et de contrôle de l'administration doivent être conservés pendant un délai de six ans ».

Il prévoit également que « lorsque les documents et pièces sont établis ou reçus sur support papier, ils peuvent être conservés sur support informatique ou sur support papier ». Il est précisé, aux termes de l'article A 102 B-1 que le transfert de ces documents sous format numérique « est réalisé dans des conditions garantissant leur reproduction à l'identique . Le résultat de cette numérisation est la copie conforme à l'original en image et en contenu. Les couleurs sont reproduites à l'identique, notamment en cas de mise en place d'un code couleur. Le document ainsi numérisé est conservé sous format PDF (Portable Document Format) assorti d'une signature électronique. »

Au sein du chapitre 3 du titre 4 du livre 2 du code de la sécurité sociale, intitulé « Recouvrement - Sûretés - Prescription - Contrôle », le 3° du I du présent article crée une section 7 qui sera intitulée « Conservation des documents nécessaires au recouvrement ou au contrôle des cotisations et contributions sociales ».

Cette section comprendra un article unique, l'article L. 243-16 , qui comporte deux dispositions.

D'une part, il prévoit que les documents nécessaires à l'établissement de l'assiette ou au contrôle des cotisations ou contributions sociales devront être conservés pendant une durée d'au moins six ans à compter de leur établissement ou de leur réception.

D'autre part, il prévoit que les documents établis ou reçus sur support papier pourront être numérisés afin d'être conservés sur support informatique , dans des conditions fixées par arrêté ministériel.

Par conséquent, le dispositif proposé s'aligne sur les dispositions existantes en matière fiscale s'agissant du délai de conservation et de la numérisation des documents pouvant être requis dans le cadre d'un contrôle fiscal.

Le 3° du II créé un article L. 724-7-2 dans le code rural et de la pêche maritime afin de rendre applicables les dispositions de ce nouvel article L. 243-16 du code de la sécurité sociale au régime agricole .

E. Adaptation des dispositions relatives au rescrit social agricole

L'article L. 725-24 du code rural et de la pêche maritime rend applicables au régime agricole les procédures de rescrit social prévues dans le régime général.

La suppression du régime social des indépendants (Rsi) par la LFSS pour 2018 a conduit à aligner les procédures de rescrit social pour les travailleurs indépendants sur celles prévues par l'Urssaf. Les règles applicables en matière de rescrit social par le Rsi et par l'Urssaf étant similaires, le régime du rescrit social n'a pas été profondément modifié pour les indépendants. Toutefois cet article L. 725-4 n'a pas été modifié afin de tirer les conséquences de cette suppression pour le régime agricole.

Ainsi, les a et b du 5° du présent article modifient l'article L. 725-24 du code rural et de la pêche maritime afin de :

- supprimer le II de cet article qui rendait applicable au régime agricole les dispositions de l'article L . 133-6-9 du code de la sécurité sociale régissant le rescrit social pour les indépendants et qui ont été abrogées ^{129 ( * )} ;

- modifier le I pour tirer les conséquences de cette suppression et reprendre les règles relatives au rescrit social opéré par l'Urssaf pour le régime agricole .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, sur proposition du rapporteur général, visant à indiquer que les moyens utilisés pour transmettre la mise en demeure devront donner date certaine à « sa » réception et non à « leur » réception par l'employeur ou le travailleur indépendant.

III - La position de la commission

L'extension des TESE et des CEA à toutes les entreprises et associations quelle que soit leur taille  constitue une mesure de simplification utile dans la perspective du prélèvement de l'impôt à la source, dont la mise en oeuvre pourra s'avérer complexe pour des petites structures employeur. Le présent article maintient toutefois pour les entreprises et les associations la règle selon laquelle le recours à ces titres simplifiés doit être utilisé pour tous les salariés. Si les TESE et les CEA continueront donc à concerner de fait les entreprises et associations de petite taille, la suppression du seuil de vingt salariés offrira plus de souplesse aux employeurs dans la gestion de leur personnel.

Concernant la dématérialisation des procédures associées au Cesu , il apparait assez logique d'appliquer un parallélisme entre la capacité à effectuer ses démarches fiscales par la voie dématérialisée et la capacité à en faire de même pour les démarches relatives à l'emploi d'un salarié. Votre rapporteur général est donc favorable à la poursuite des obligations de dématérialisation dans la mesure où la loi prévoit des dérogations pour les personnes qui ne peuvent pas s'y soumettre. Votre rapporteur général souligne également l'importance des mesures d'accompagnement pour l'utilisation des plateformes numériques qui sont annoncées dans l'étude d'impact et qui devront permettre de faciliter l'accès pour les particuliers employeurs à ces outils dématérialisés.

Il apparait en outre souhaitable que les obligations de dématérialisation incombant aux entreprises soient étendues aux travailleurs indépendants , comme le propose le présent article.

Concernant la dématérialisation des démarches dans le cadre des relations entre les organismes de sécurité sociale et les cotisants, votre rapporteur général soutient l'envoi de mises en demeure par voie dématérialisée . Outre la simplification des démarches et l'économie de papier qu'elle engendrera, la mesure proposée permettra à l'Acoss d'économiser 7 millions d'euros en 2019 selon l'étude d'impact ^{130 ( * )} . Par ailleurs la possibilité de conserver les documents reçus sur support papier sous format numérisé est une faculté offerte aux cotisants dans la gestion de leurs archives que votre rapporteur général accueille favorablement.

Enfin, les dispositions relatives au rescrit social agricole, qui procèdent à des mesures d'adaptation , ne présentent pas de difficultés particulières selon votre rapporteur général.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 14
(art. 1635 bis AE du code général des impôts)
Modification du régime des droits d'enregistrement exigibles
pour les demandes d'AMM déposées auprès de l'ANSM

Objet : Cet article tend à supprimer l'obligation de paiement d'un droit d'enregistrement pour les demandes de modification mineure d'AMM, et à relever en conséquence le plafond des droits exigibles pour les autres demandes déposées auprès de l'ANSM.

I - Le dispositif proposé

A. Suppression de l'obligation de paiement d'un droit d'enregistrement pour les demandes de modifications mineures d'AMM

Le 1° du paragraphe I du présent article tend tout d'abord à modifier le premier paragraphe de l'article 1635 bis AE du code général des impôts, qui prévoit que les demandes d'autorisation de mise sur le marché (AMM), les demandes de renouvellement d'AMM et les demandes ou notifications de modification d'AMM déposées auprès de l'ANSM sont soumises au paiement d'un droit , qui est perçu au profit de la Cnam.

L'étude d'impact indique que cette règle induit une lourdeur procédurale importante au cours de la vie des spécialités pharmaceutiques, chaque nouvelle demande déposée auprès de l'ANSM n'étant recevable qu'à la condition de comporter une quittance de la DGFiP attestant du paiement de ce droit. Les entreprises doivent donc successivement s'adresser à la DGFiP et à l'ANSM à chaque fois qu'ils doivent ou souhaitent faire procéder à une mise à jour de l'AMM pour un de leurs produits, ce qui, selon l'étude d'impact, peut avoir lieu plusieurs fois chaque année.

Or, certaines demandes de modifications de faible portée des AMM ne nécessitent pas d'investissement particulier de la part des autorités publiques , en ce qu'elles ne demandent pas d'évaluation scientifique ni n'induisent de charge de travail significative pour l'ANSM. C'est notamment le cas, selon l'exposé des motifs, pour les demandes de modifications portant sur des informations purement administratives ou encore sur un emballage qui n'est pas placé au contact du produit.

Un engagement a été pris sur ce point dans le cadre du Csis , dont l'une des « autres mesures » prévoit une « simplification de la structure de redevance de l'ANSM, en supprimant l'obligation de paiement d'un droit lors de l'examen par l'ANSM de certaines modifications mineures de type IA des autorisations de mise sur le marché de médicaments ».

Il est en conséquence proposé de compléter le 3° du paragraphe I de l'article 1635 bis AE par un nouvel alinéa précisant que le droit n'est pas dû lorsque sont en jeu des modifications mineures d'AMM .

Ces modifications mineures sont définies par référence aux « modifications mineures de type 1A » mentionnées par le règlement (CE) n° 1234/2008 ^{131 ( * )} , dont le 2) de l'article 2 indique qu'il s'agit de « toute modification dont les répercussions sur la qualité, la sécurité ou l'efficacité du médicament concerné sont minimales ou nulles ». Il est précisé que ces modifications doivent répondre à deux conditions : elles doivent porter sur des informations de nature administrative et technique et ne pas rendre nécessaire la conduite d'une expertise scientifique.

La rédaction proposée ne porte que sur « certaines » des modifications de ce type, la fixation de leur liste étant renvoyée à un décret en Conseil d'État.

B. Augmentation corrélative de la limite financière maximale du droit exigible pour les autres modifications d'AMM

Afin d'assurer la neutralité financière de ce dispositif, la perte de recettes qui découlera de ces dispositions pour la Cnam sera compensée par un alourdissement des droits pesant sur les demandes d'AMM, de renouvellement ou de modification majeure d'AMM, ainsi que sur les procédures d'importation parallèle et de reconnaissance d'une AMM par un autre État membre de l'UE.

Le montant de ces droits est, en application du paragraphe II de l'article 1635 bis AE, fixé par décret dans la limite maximale du plafond fixé par cet article. Le 2° du paragraphe I du présent article 14 propose de relever ce plafond de 50 000 à 60 000 euros .

Le paragraphe II précise que l'ensemble de ces évolutions seront applicables aux demandes déposées à compter du 1 ^er janvier 2019.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement cet article, qui opère une simplification bienvenue des procédures attachées aux demandes de modifications mineures d'AMM , et dont les dispositions apparaissent conformes à l'esprit des engagements pris dans le cadre du Csis .

Elle se montrera cependant attentive à la teneur des dispositions qui seront prises par voie réglementaire pour la fixation du montant des droits d'enregistrement pour les autres demandes déposées auprès de l'ANSM : l'engagement pris par le Gouvernement est en effet celui d'une réforme à rendement constant .

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15
(art. L. 138-10 à L. 138-15 du code de la sécurité sociale)
Refonte du mécanisme de sauvegarde
applicable aux dépenses de médicaments

Objet : Cet article procède à une refonte du dispositif de la clause de sauvegarde en modifiant la rédaction des modalités de son déclenchement, en élargissant son assiette à l'ensemble des sommes effectivement portées à la charge de l'assurance maladie, et en prévoyant que la contribution à la charge des entreprises porte uniquement sur leur chiffre d'affaires. Il fixe également le mode de calcul du montant M pour l'année 2019.

I - Le dispositif proposé

A. La clause de sauvegarde, un mécanisme de régulation de la dépense de médicaments fortement et fréquemment modifié dans le cadre des dernières LFSS

• La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables, dite « clause de sauvegarde de l'Ondam » ou « taux L » (précédemment « taux K ») depuis 2015, est un mécanisme de taxation incitatif visant à faire participer les laboratoires pharmaceutiques à la régulation des dépenses d'assurance maladie .

Les conclusions du 8 ^ème Csis présentent la philosophie du dispositif en ces termes : « Tout au long de l'année, de nouveaux médicaments arrivent sur le marché, les prix des médicaments plus anciens sont renégociés, et des actions sont menées pour renforcer la pertinence des prescriptions. Mais toutes ces actions ne peuvent pas suffire à assurer, qu'à la fin de l'année, les remboursements de médicaments restent soutenables pour l'assurance maladie. C'est pour cela qu'il existe une clause de sauvegarde sur les dépenses : basée sur le chiffre d'affaires des industriels, cette clause permet de leur demander de verser une contribution à l'assurance maladie en fin d'année lorsque celui-ci évolue trop rapidement. Il s'agit d'un mécanisme protégeant l'assurance maladie contre un choc de dépense trop important . ».

Mis en place par l'article 31 de la LFSS pour 1999 et codifié aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, il consiste en une contribution due par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques dès lors que leur chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au titre de certains médicaments dépasse un certain seuil, déterminé par l'application au chiffre d'affaires de l'année précédente d'un taux L déterminé par la loi . Le déclenchement de ce mécanisme est donc collectif .

Il est cependant possible aux entreprises ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé (Ceps) de se voir exonérées du paiement de cette contribution dès lors qu'elles s'acquittent en contrepartie du paiement de remises conventionnelles équivalentes.

• Dans son format originel, le mécanisme de la clause de sauvegarde était essentiellement incitatif , en ce qu'il visait à encourager les entreprises à faire évoluer leurs pratiques dans le cadre d'une négociation bilatérale avec le Ceps.

La quasi-totalité des laboratoires pharmaceutiques potentiellement assujettis ont en effet conclu une convention en application de laquelle ils s'acquittent de remises conventionnelles dont le montant est calculé en fonction du taux L.

En pratique, le déclenchement de la clause de sauvegarde est resté largement théorique entre 2008 et 2015, d'autant que le marché du médicament connaissait une certaine stabilisation résultant à la fois du faible nombre d'innovations thérapeutiques majeures et de l'accroissement de la régulation des prix.

• La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ^{132 ( * )} , en son article 14, a procédé à une importante réforme de la clause de sauvegarde, alors devenue « taux L » , qui l'a davantage rapprochée d'un dispositif de rendement .

Plusieurs aménagements ont ensuite été opérés dans le cadre de la LFSS pour 2016, à partir des enseignements tirés de la première mise en oeuvre du nouveau dispositif - s'agissant notamment des modalités de prise en compte des médicaments orphelins ou des génériques sous tarif forfaitaire de responsabilité, des conditions de régularisation de la contribution, ou encore de la date limite de son versement.

• L'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ^{133 ( * )} a ensuite scindé le mécanisme du taux L en deux dispositifs de régulation distincts pour la ville et l'hôpital, reposant respectivement sur un taux Lv et un taux Lh . Chacune de ces deux clauses de sauvegarde est mise en place selon les mêmes modalités techniques que le taux L, mais en application d'un taux de déclenchement individualisé. Il s'agissait ainsi d'aboutir à une régulation plus fine du marché du médicament en fonction du secteur de commercialisation, le retour de l'innovation médicamenteuse étant plus marquée sur les produits distribués à l'hôpital.

Le régime de la clause de sauvegarde, dite « taux L »
Articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale

La contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments remboursables porte sur le chiffre d'affaires hors taxe (CAHT) réalisé au titre des médicaments remboursés en ville ou rétrocédables par les établissements hospitaliers, des produits utilisés à l'hôpital et remboursés en sus des prestations d'hospitalisation (liste en sus), ainsi que des médicaments pris en charge de manière dérogatoire au titre de leur autorisation temporaire d'utilisation (ATU) ou pendant la période qui couvre de la fin de l'ATU à la décision de remboursement (période dite « post-ATU »).

Sont en revanche exonérés les médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 30 millions d'euros, ainsi que les médicaments génériques.

Les entreprises ont la possibilité de s'acquitter de la contribution dans le cadre conventionnel : elles peuvent ainsi conclure avec le Ceps une convention prévoyant le versement aux Urssaf de tout ou partie de la contribution due sous forme de remises. Le mécanisme est incitatif, dans la mesure où une décote de 20 % est prévue dès lors que le montant des remises ainsi consenties dépasse 80 % du montant dû au titre de la contribution.

L'assiette de la contribution, telle que définie par l'article L. 138-11, est la part du chiffre d'affaires des médicaments remboursables de l'ensemble des entreprises du secteur, dès lors que celle-ci dépasse le seuil déterminé par l'application d'un taux Lv (pour les médicaments commercialisés en ville) ou Lh (pour les médicaments distribués à l'hôpital), tous deux déterminés chaque année en loi de financement de la sécurité sociale.

Il est à noter que cette part du chiffre d'affaires s'entend déduction faite des remises et contributions versées par les laboratoires à l'assurance maladie au titre du mécanisme L en année n-1. Selon les administrations centrales, il s'agit ainsi de garantir que seul le chiffre d'affaires ayant eu un réel effet sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie est pris en compte.

Les remises mentionnées à l'article L. 138-13 (c'est-à-dire les remises conventionnelles négociées avec le Ceps pour l'acquittement du mécanisme L) ainsi que les éventuelles contributions résultant du déclenchement des mécanismes Lv et Lh s'imputent ainsi respectivement sur le chiffre d'affaires au titre duquel elles sont dues. Dans le cas où un même médicament pourrait être concerné à la fois par Lv et par Lh, les remises venant en minoration de l'assiette associée sont réparties au prorata des montants remboursés pour ce médicament par l'assurance maladie obligatoire.

S'agissant des modalités d'établissement du montant total de la contribution, les dispositions de l'article L. 138-12 définissent un taux progressif par tranche, qui augmente avec le niveau de dépassement du taux L par le taux d'accroissement du CAHT de l'ensemble des entreprises assujetties pour les médicaments concernés, dit taux T. Ce taux est appliqué à la part du chiffre d'affaires en dépassement du taux L.

La LFSS pour 2018 enfin, sans revenir sur la structure même du mécanisme mis en place en 2017, y a apporté quelques ajustements de nature technique, visant notamment à prendre en compte le changement de circuit de distribution d'un médicament de la ville vers l'hôpital, ou inversement.

B. Les évolutions proposées par le présent article : du taux L au montant M

Le présent article propose une profonde évolution du mécanisme de la clause de sauvegarde. Ces mesures ont été pour partie été actées dans le cadre du Csis, dont la mesure n° 13 prévoit de « simplifier et rendre lisible » la régulation des médicaments. Le présent article vise à traduire ces engagements par une modification des articles L. 138-10 à L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

1. Un déclenchement reposant sur un montant M de chiffre d'affaires, et non plus sur un taux L d'évolution du CA par rapport à l'année précédente

• Il est tout d'abord procédé à une modification rédactionnelle d'importance , qui, sans remettre en cause le mode de déclenchement de la clause de sauvegarde, allège la rédaction de l'article L. 138-10 et vient modifier la dénomination usuelle de la clause de sauvegarde (aujourd'hui dénommée « taux L », celle-ci devrait couramment devenir le « montant M »).

Le A 1° b) du paragraphe I propose ainsi de définir le mode de déclenchement de la clause de sauvegarde non par application d'un taux d'évolution L fixé en LFSS au chiffre d'affaires réalisé par les entreprises pharmaceutiques en année n-1, mais par référence à un montant M également défini en PLFSS, et qui constitue un chiffre d'affaires maximal pour l'année n.

C'est donc la formulation de la cible dont le dépassement entraîne un déclenchement du dispositif qui est modifiée . Ne sont en revanche remis en cause ni le principe du déclenchement par la progression du chiffre d'affaires du médicament remboursable d'une année sur l'autre, ni celui du déclenchement collectif en fonction du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises du secteur, ni celui d'un alourdissement de la contribution avec l'importance du dépassement de la cible fixée.

Cette modification cosmétique est répercutée à l'article L. 138-12, qui comporte un tableau précisant le mode de calcul de la contribution, par le 3° du B du paragraphe I .

	Rédaction actuelle	Rédaction proposée
	Taux d'accroissement du chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables (T)	Chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises redevables (CA)	Taux de la contribution (exprimé en % de la part du CA concerné)
1 ^ère tranche	T compris entre L et L + 0,5 point	CA supérieur à M et inférieur à M multiplié par 1,005	50 %
2 ^ème tranche	T compris entre L + 0,5 et L + 1 point	CA supérieur à M multiplié par 1,005 et M multiplié par 1,01	60 %
3 ^ème tranche	T supérieur à L + 1 point	CA supérieur à M multiplié par 1,01	70 %

• Le montant M pour l'année 2019 est ensuite fixé par le paragraphe II du présent article : il sera obtenu en multipliant le CAHT réalisé en 2018 par 1,005, ce qui correspond à une progression de chiffre d'affaires de 0,5 % entre 2018 et 2019 .

2. Une évolution de l'assiette du mécanisme, qui portera désormais sur l'ensemble de la dépense de médicaments remboursables

La mesure n° 13 du Csis précitée prévoit que les dépenses de médicaments remboursables, aujourd'hui régulées par un dispositif complexe, différencié entre la ville et l'hôpital et comprenant de nombreuses exemptions, sera à partir de 2019 régulé sur l'ensemble de la dépense . Cet engagement se traduit selon trois directions.

L'exposé des motifs indique qu'il s'agit ainsi de rendre l'assiette de la clause de sauvegarde plus cohérente avec son objectif, qui est de permettre à la sécurité sociale de faire face à l'évolution des dépenses de médicaments. Il s'agit donc de prendre en compte l'ensemble des montants ayant effectivement contribué à l'accroissement des dépenses de médicaments à la charge de l'assurance maladie .

a) Une extension de l'assiette du taux M à l'ensemble des médicaments remboursables, y compris les médicaments génériques et orphelins

Le d) du A du paragraphe I supprime l'exclusion des médicaments génériques et orphelins de l'assiette de la clause de sauvegarde . Celle-ci sera donc désormais constituée du chiffre d'affaires de l'ensemble des médicaments remboursables.

L'étude d'impact indique que leur intégration dans la régulation opérée par la clause de sauvegarde se justifie par le fort dynamisme de la dépense associée aux médicaments génériques et orphelins.

b) Une régulation unique d'ensemble portant à la fois sur la ville et sur l'hôpital

Le présent article prévoit par ailleurs l'unicité de l'assiette de la clause de sauvegarde entre la ville et l'hôpital , la distinction entre les mécanismes dits Lv et Lh étant supprimée « au profit d'une régulation unique d'ensemble ».

Plusieurs des dispositions de son paragraphe I visent ainsi à supprimer la distinction faite dans le code de la sécurité sociale entre la régulation portant sur médicaments distribués en ville et celle relative aux produits distribués à l'hôpital, qu'il s'agisse de suppressions de la mention des taux (Lv) et (Lh) ou de nouvelles rédactions ou numérotations consécutives à ces modifications.

Ces évolutions sont opérées :

- par les 1° a), c) et d), le 2° a), b) et c) ainsi que le 3° du A, qui porte sur l'article L. 138-10 ;

- par les 1° et 2° du B, qui concerne l'article L. 138-11 ;

- pour l'article L. 138-12, par les 1° et 2° du C ;

- par les D et E pour les articles L. 138-13 à L. 138-15.

c) Une assiette nette de remises

La troisième modification opérée sur l'assiette réside dans la prise en compte de l'ensemble des remises consenties par les laboratoires pharmaceutiques au Ceps : celles-ci viendront minorer le montant du chiffre d'affaires pour la détermination de l'assiette de la clause de sauvegarde.

• Ces modifications sont opérées, à l'article L. 138-10, par le A 1° b) du paragraphe I , et, à l'article L. 138-11, par le 3° du B du même paragraphe.

Ces remises sont celles prévues dans le code de la sécurité sociale aux articles :

- L. 162-16-5-1 (qui porte sur les remises versées au titre du différentiel de prix des ATU avec le tarif ultérieurement fixé par le Ceps) ;

- L. 162-17-5 (qui prévoit la possibilité pour les laboratoires de s'acquitter sous forme de remises de la perte de chiffre d'affaires résultant de la baisse du prix ou du tarif de responsabilité de spécialités pharmaceutiques décidées par le Ceps lorsque le montant des dépenses d'assurance maladie pour ces produits dépasse un certain montant) et L. 162-22-7-1 (qui prévoit spécifiquement l'application de ce mécanisme aux médicaments relevant de la liste en sus ) ;

- L. 162-18 (qui encadre le régime des remises conventionnelles versées par les laboratoires).

La prise en compte des remises versées au titre du mécanisme de sauvegarde, prévues par l'article L. 138-13 , ne figure pas dans les dispositions codifiées dans le code de la sécurité sociale. Le paragraphe II , qui fixe le mode de calcul du montant M pour l'année 2019, précise néanmoins que la multiplication par 1,005 porte sur le chiffre d'affaires réalisé par les entreprises pharmaceutiques en année n-1 net de toutes remises, y compris celles versées au titre de l'article L. 138-13.

• Pour rappel, la question de la prise en compte ou non des remises a fait l'objet de plusieurs volte-faces dans le cadre des dernières LFSS : tandis que l'assiette de l'ancien taux K était brute de remises, celles-ci ont à nouveau été prises en compte à compter de la mise en place du taux L en 2015. La LFSS pour 2017 a ensuite opéré un retour à une assiette brute de remises, à l'exception de celles versées dans le cadre du mécanisme de sauvegarde, prévues par l'article L. 168-13.

• Le 4° du B du paragraphe I précise par ailleurs le mode d'établissement des remises venant minorer l'assiette de la contribution : leur montant sera transmis par le Ceps à l'Acoss, dans des conditions qui seront définies par décret.

3. Une taxation au prorata du chiffre d'affaires individuel

Le présent article propose par ailleurs de faire porter la totalité de la contribution résultant du déclenchement de la clause de sauvegarde sur le seul montant du chiffre d'affaires réalisé par les entreprises redevables, et non plus en partie sur sa progression.

Cette modification est portée par le 4° du C du paragraphe I , qui modifie l'article L. 138-12. L'étude d'impact indique que ce nouveau régime devrait être tout à la fois « plus équitable » et « plus lisible ».

Les évolutions prévues de la clause de sauvegarde
dans le cadre du 8 ^ème Csis

Source : Schéma figurant dans les conclusions du Csis

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement du Gouvernement visant à préciser les modalités de calcul du seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde au titre de l'année 2019.

Les entreprises du médicament avaient émis, lors de leur audition par votre rapporteure, des inquiétudes quant aux modalités de constitution de la base de départ pour le déclenchement de la nouvelle clause de sauvegarde au titre de sa première année d'entrée en application. Craignant qu'un « rebasage » pour 2018 conduise à une distorsion entre les assiettes prises en compte pour 2018 et 2019, et ainsi à une réduction artificielle du taux d'évolution de 0,5 % proposé par l'article, elles ont insisté sur la nécessité de prendre en compte la même assiette pour les années 2018 et 2019.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale donne satisfaction à cette requête, en prévoyant que le montant M pour 2019 sera calculé en prenant en compte non pas les remises dues au titre de la clause de sauvegarde dans son régime actuel, mais un montant S spécifiquement défini pour l'année 2018 . Ce montant S sera « égal à la contribution qui aurait été due par les entreprises assurant l'exploitation d'une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques en application des dispositions de l'article L. 138?10, telles qu'issues de la loi [...] du décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, au titre de l'année 2018 ».

III - La position de la commission

Votre commission des affaires sociales, qui avait appelé au cours des dernières années à une simplification et à une clarification de mécanismes de sauvegarde devenus extrêmement complexes, observe avec satisfaction la méthode ayant procédé aux aménagements opérés par le présent article.

Quoique cette nouvelle évolution d'ampleur de la clause de sauvegarde - la troisième depuis 2015 - soit un nouveau symptôme d'une instabilité législative et réglementaire récurrente particulièrement dommageable pour l'attractivité de notre territoire, les évolutions proposées constituent une simplification réelle du dispositif prévu par les articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale, dont ne pourront que bénéficier les acteurs du médicaments comme le pilotage financier de l'assurance maladie.

La finalité du dispositif se trouve par ailleurs clarifiée : il s'agit de réguler l'évolution de l'ensemble des dépenses de médicaments effectivement portées à la charge de l'assurance maladie.

Ces évolutions correspondent en grande partie aux engagements pris dans le cadre du Csis . Des désaccords marqués ont été constatés, lors de l'examen des derniers PLFSS, entre les administrations de la sécurité sociale, les industriels du médicament et votre commission des affaires sociales, s'agissant notamment de la prise en compte ou non des remises dans l'assiette de la contribution et de l'exclusion des médicaments biosimilaires du périmètre de la clause de sauvegarde. Sans revenir sur les arguments de fond qui ont pu être avancés dans le cadre de ces débats, dont certains restent toujours d'actualité, votre commission des affaires sociales considère que l'équilibre trouvé dans le cadre des discussions conventionnelles ou consensuelles doit être privilégié en ce qu'il constitue un gage d'efficacité.

Votre commission se montrera cependant très attentive à ce que l'engagement de prévisibilité pris par le Gouvernement soit tenu en pratique : la mesure n° 13 précise en effet que « pour améliorer encore la prévisibilité et la stabilité de la régulation, les paramètres tels qu'ils sont anticipés de la clause de sauvegarde seront annoncés sur plusieurs années à l'avance ».

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16
(art. L. 131-6 et L. 136-3 du code de la sécurité sociale ;
art. 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017
de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Clarification des modalités de calcul
des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Objet : Cet article vise d'une part, à clarifier le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants et prolonge d'autre part,
jusqu'au 31 décembre 2019, l'expérimentation de « l'auto-liquidation » de ces mêmes cotisations prévue dans la LFSS pour 2018.

I - Le dispositif proposé

A. La clarification souhaitée dans le calcul de l'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants

1. Des modalités de calcul « circulaires » et difficilement compréhensibles des travailleurs indépendants

a) La définition de l'assiette sociale des travailleurs indépendants

Contrairement aux salariés dont les cotisations sociales sont calculées sur la rémunération brute, les travailleurs indépendants sont assujettis à des cotisations sociales assises sur leur rémunération nette.

L'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants ^{134 ( * )} , dite assiette nette , est constituée de leurs revenus d'activité ^{135 ( * )} desquels est déduit le montant de leurs cotisations sociales.

Le principe de « l'assiette nette » résulte d'une lecture combinée des articles L. 131-6 du code de la sécurité sociale et de l'article 154 bis du code général des impôts (voir encadré ci-après) .

L'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale dispose que l'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants ^{136 ( * )} est constituée, sous certaines réserves, des revenus de l'activité indépendante à retenir pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

L'article 154 bis du code général des impôts définit l'assiette de l'impôt sur le revenu des travailleurs indépendants et prévoit que les cotisations sociales des régimes obligatoires, de base ou complémentaires, en sont exclues.

L'assiette des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Le principe d'identité de l'assiette fiscale et de l'assiette sociale ( art. L. 131-6 CSS ) : l'assiette des cotisations sociales est constituée des revenus d'activité indépendante retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

L'assiette de l'impôt sur le revenu ( art. 154 bis CGI ) : les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou les bénéfices non commerciaux (BNC) desquels sont déduits les cotisations sociales à des régimes obligatoires, de base ou complémentaires ainsi que les primes versées à des régimes facultatifs d'assurance vieillesse.

L'assiette des cotisations sociales (art. L. 131-6 CSS) : l'assiette de l'impôt sur le revenu sous réserve :

- de sommes déduites pour le calcul de l'impôt sur le revenu mais réintégrées dans l'assiette sociale (1° du II de l'article L. 131-6) : les exonérations fiscales, les moins-values professionnelles à long-terme, les reports déficitaires, les déductions à effectuer du chef des frais professionnels (dont l'abattement fiscal de 10 %), les frais, droits et intérêt d'emprunt, les cotisations versées aux régimes d'assurance vieillesse complémentaire facultatifs (contrats Madelin, régimes facultatifs mis en place par les caisses des professions indépendantes non agricoles...) ;

- de sommes intégrées dans l'assiette sociale indépendamment de leur traitement fiscal (2° à 4° du II de l'article L. 131-6) : les revenus tirés de la location d'un établissement professionnel, lorsque le travailleur indépendant y exerce également. Pour les non salariés dont l'activité est soumise à l'impôt sur les sociétés ^{137 ( * )} , sont intégrés à l'assiette sociale : les dividendes perçus pour la fraction supérieure à 10 % du capital sociale, les primes d'émission et les sommes versées en compte courant détenus par le travailleur indépendant ^{138 ( * )139 ( * )} ;

- de sommes intégrées dans l'assiette de l'impôt sur le revenu mais exclues de l'assiette sociale (III de l'article L. 131-6) : le montant des plus-values professionnelles à long terme et la majoration de 25 % du bénéfice, appliquée au montant du bénéfice lorsque le travailleur indépendant ne recoure pas à des experts comptables ou associations de gestion agréée.

Si elle est favorable aux travailleurs indépendants, l'assiette nette, et en conséquence le montant des cotisations sociales qui en découlent, est toutefois très complexe à calculer. La détermination de l'assiette suppose en effet de connaître a priori le montant des cotisations sociales alors qu'elle doit servir à en déterminer le montant... Ce phénomène de « circularité » constitue un obstacle majeur à la bonne compréhension par les travailleurs indépendants des prélèvements sociaux qui leur sont demandés.

Il s'avère difficilement surmontable chaque année au moment de la déclaration des revenus du travailleur indépendant .

b) La nécessité pour le travailleur indépendant de pré-calculer le montant de ses cotisations sociales

Lors de la déclaration de revenus des travailleurs indépendants, il est demandé à ces derniers de déclarer non seulement leurs revenus mais également le montant des cotisations sociales à déduire.

Le travailleur indépendant est tenu de remplir deux déclarations de revenus : l'une au titre de l'impôt sur le revenu (déclaration annuelle de revenus) et l'autre au titre des prélèvements sociaux (déclaration sociale de l'indépendant- DSI).

Ces deux déclarations requièrent du travailleur indépendant qu'il déclare également le montant de ses cotisations sociales pour deux raisons différentes.

Au titre de l'impôt sur le revenu, l'administration fiscale ne connaissant pas les règles d'assujettissement aux prélèvements sociaux s'appliquant au travailleur indépendant (exonérations, assiettes minimales, progressivité des taux...), ce dernier est tenu de déclarer le montant de ses cotisations de façon à le déduire du bénéfice imposable afin de calculer l'impôt.

Pour la déclaration sociale de l'indépendant adressée à l'Urssaf, chargée du calcul des cotisations et des contributions sociales, le montant des cotisations sociales est également demandé pour le calcul de l'assiette de la CSG et de la CRDS.

En effet, aux termes de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale, la CSG est assise sur les revenus pris en compte dans l'assiette des cotisations sociales définie à l'article L. 131-6 auxquels il faut ajouter, d'une part, les cotisations sociales déduites du bénéfice imposable tel que le prévoit l'article 154 bis du code général des impôts et d'autre part, les sommes attribuées au titre de l'intéressement et de la participation.

Bien que l'Urssaf soit en mesure de calculer le montant de ces cotisations sociales sur la base du revenu définitif déclaré par le travailleur indépendant, il est tout de même demandé aux assurés de déclarer ce montant afin « d'assurer la concordance exacte entre les cotisations sociales obligatoires, effectivement déduites pour établir le revenu d'activité imposable et les cotisations sociales réintégrées en vue de calculer la CSG et la CRDS » ^{140 ( * )} .

Comme il a été expliqué à votre rapporteur, pour déterminer l'assiette de la CSG-CRDS, la rédaction actuelle de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale fait référence aux cotisations sociales mentionnées à l'article 154 bis du code général des impôts, c'est-à-dire au montant déclaré des cotisations au titre de l'impôt sur le revenu et non celui pouvant être calculé a posteriori par l'Urssaf.

La régularisation du montant des cotisations se fait d'ailleurs sur le fondement de la déclaration du travailleur indépendant, l'Urssaf ne procédant que rarement à un contrôle de l'assiette.

Au stade de la déclaration sociale de l'indépendant, il est donc impératif de demander à l'assuré le montant de ses cotisations sociales.

Reconnaissant que « ce montant de cotisations pourrait toutefois être déduit du montant du revenu, ainsi que le travailleur indépendant l'a fait lui-même » , l'étude d'impact concède que « cette sollicitation n'est (...) pas comprise des assurés, qui ont, de manière général, des difficultés à reconstituer le montant de leurs cotisations sociales » .

c) La difficulté du pré-calcul des cotisations se pose principalement pour les travailleurs indépendants ayant une comptabilité d'exercice

Les travailleurs indépendants sont donc contraints de pré-calculer leurs cotisations sociales afin de les déclarer simultanément à leurs revenus.

La difficulté du pré-calcul du montant des cotisations sociales diffère sensiblement selon que le travailleur indépendant dispose d'une comptabilité d'exercice- dite aussi comptabilité d'engagement, ou d'une comptabilité de caisse-dite aussi de trésorerie (voir encadré) .

Deux types de comptabilité

La comptabilité de caisse ou de trésorerie : le travailleur indépendant enregistre au titre d'une année chaque opération (vente ou achat) effectivement exécutée (encaissement ou décaissement), quel que soit le moment du fait générateur. De manière générale, une grande partie des professionnels libéraux recourent à cette comptabilité. Un droit d'option est possible pour les artisans et commerçants, de même qu'à l'ensemble des travailleurs indépendants choisissant le régime de comptabilité super simplifié.

La comptabilité d'engagements ou d'exercice : le travailleur indépendant retient la date du fait générateur (naissance de la dette ou de la créance) comme critère de rattachement comptable. Il enregistrera au titre de l'année comptable la dépense ou la vente même si l'encaissement ou le décaissement n'interviendra que l'année suivante par exemple. Traditionnellement, les artisans et commerçants sont soumis à cette comptabilité.

Pour le travailleur indépendant recourant à une comptabilité de caisse , la déclaration des revenus de l'année N-1 réalisée au printemps de l'année N ^{141 ( * )} est relativement facile à compléter : il lui suffit d'additionner l'ensemble de ses bénéfices encaissés et de déduire la somme des cotisations sociales effectivement payées (décaissées) au cours de l'année N-1 pour obtenir son montant de cotisations sociales. Le calcul du montant définitif de cotisations sociales par l'Urssaf, après l'envoi de la DSI, ne diffère normalement pas sensiblement de la déclaration du travailleur indépendant ^{142 ( * )} .

L'opération est autrement plus complexe pour le travailleur indépendant soumis à une comptabilité d'exercice . Au moment de sa déclaration de revenus de l'année N-1, au printemps de l'année N, il doit pré-calculer le montant de ses cotisations sociales en évaluant au regard des revenus déclarés le montant qu'il devra acquitter au titre de l'année N-1.
Or, ce n'est qu'après l'envoi de la DSI avec les revenus définitifs de l'année N-1 à l'Urssaf que cette dernière pourra procéder au calcul définitif du montant des cotisations sociales et le cas échéant à la régularisation de leur paiement.

Ces travailleurs indépendants se trouvent donc dans l'obligation de pré-calculer leurs cotisations et ce alors même qu' « aucune règle n'a été définie de manière claire afin de déterminer les conditions de réalisation de ce calcul de l'assiette, ce qui est une source fréquente de questions, de difficultés de compréhension ainsi que d'erreurs dans les opérations de recouvrement » ^{143 ( * )} .

d) Dans la pratique, un calcul impossible à réaliser avec certitude

N'ayant pas eu de réponse de la direction de la sécurité sociale au moment de la rédaction de ce commentaire, votre rapporteur général reprendra une partie des explications formulées par notre collègue rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale Olivier Véran, s'agissant du calcul itératif à réaliser pour obtenir le montant des cotisations sociales d'un indépendant ( voir encadré ci-contre ).

Il partage pleinement le constat sévère, formulé par notre collègue, que si la « logique de l'assiette nette permet d'asseoir les cotisations au plus près du revenu d'activité réel, c'est au prix d'une complexité intrinsèque rendue quasi-insondable par des dispositions législatives byzantines » ...

Dans la pratique les travailleurs indépendants soumis à une comptabilité d'exercice peuvent avoir recours au conseil d'un expert-comptable ^{144 ( * )} qui procède, avec les incertitudes liées à la difficulté de l'exercice, à l'estimation de leur montant de cotisations sociales.

« Le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants sur une assiette nette desdites cotisations est facteur d'une grande complexité » ^{145 ( * )}

Le mode de calcul circulaire des cotisations sociales « nécessite de procéder par itérations afin de connaître l'assiette des cotisations ; le taux de cotisations doit in fine être appliqué à un revenu qui, une fois ajouté à ce montant de cotisations, est égal au revenu brut » .

Prenant l'exemple d'un travailleur indépendant au revenu brut de 1 000 et dont la somme des taux de ses cotisations sociales est de 20 %, notre collègue propose un tableau permettant d'illustrer, « si toutefois cela est possible » , le mode de calcul à opérer :

Lorsqu'ils ne disposent pas de conseil, les travailleurs indépendants additionnent a minima les cotisations prévisionnelles qui leur ont été demandées au titre de l'année passée et évaluent, autant que faire se peut, le montant de la régularisation qui interviendra à l'issue de la DSI, au regard de l'évolution de leur revenu.

Votre commission s'est émue depuis longtemps ^{146 ( * )} de cette complexité, qui outre des problèmes de déclarations fiscales et sociales, posait problème également pour la gestion de trésorerie des travailleurs indépendants qui avaient du mal, jusqu'à la mise en place du dispositif « 3 en 1 » , à provisionner les montants nécessaires de cotisations sociales relevant de revenus perçus deux ans auparavant.

L'intention du Gouvernement de « clarifier les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants afin d'éviter des disparités dans les méthodes de calcul » est donc louable.

2. L'introduction d'une formule explicite de calcul des cotisations sociales dans la loi

a) La réécriture de l'article L. 131-6

Le I du présent article réécrit l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale et procède à son « autonomisation » par rapport à l'article 154 bis du code général des impôts.

Le 1° remplace le premier paragraphe de l'article L. 131-6 qui définit l'assiette sociale des indépendants. La nouvelle rédaction reprend le principe de l'assiette nette des cotisations sociales et mentionne explicitement le terme.

L'« assiette nette » est :

1) constituée des revenus à retenir pour le calcul de l'impôt sur le revenu sous réserve des dispositions des II à IV de l'article L. 131-6.

Les 2° à 6° du présent article procèdent à une renumérotation, au sein des II à IV, des dispositions actuelles de l'article L. 131-6 sans changement de fond afin de rendre plus claire la lecture de l'article.

Le 6° précise en particulier que l'ensemble des cotisations sociales de base et complémentaire, obligatoires et facultatives, déduites de l'assiette de l'impôt sur le revenu, sont réintégrées dans l'assiette sociale. Cet ajout permet de simplifier la rédaction de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale concernant l'assiette de la CSG ( voir b)). Bien évidemment, l'exclusion des cotisations sociales aux régimes obligatoires de l'assiette sociale est prévue dans le I de l'article L. 131-6 ;

2) diminuée du montant des cotisations calculé selon les modalités fixées au V nouveau de l'article L. 131-6, créé par le 7° du présent article.

Le I de l'article L. 131-6 précise donc désormais explicitement l'exclusion du montant des cotisations sociales obligatoires de l'assiette « nette » sociale des travailleurs indépendants, sans qu'il soit besoin de le déduire de la lecture de l'article 154 bis du code général des impôts. Il prévoit également la formule de calcul de calcul des cotisations sociales.

Le 7° complète en conséquence l'article L. 131-6 d'un V qui a deux objets :

- son premier paragraphe précise les modalités de réalisation du calcul des cotisations sociales ^{147 ( * )} et est ainsi rédigé : « le montant de cotisations mentionné au I [de l'article L. 131-6] est égal au produit du montant des revenus établi en application des II à IV et de la somme des taux de cotisations en vigueur l'année au titre de laquelle les cotisations sont dues, applicables pour l'assiette nette mentionnée au I, rapporté à cette même somme de taux de cotisations augmentée de un » ;

- son second paragraphe précise qu' « en vue de l'établissement des comptes des travailleurs indépendants » , les Urssaf ou, dans les outre-mer concernées, les caisses de gestion de la sécurité sociale, « communiquent à l'issue de la déclaration des revenus (...) le montant de cotisations calculé selon les modalités fixées à l'alinéa précédent. Ces organismes mettent en place un téléservice permettant de procéder à tout moment à ce calcul » .

D'un point de vue juridique, la nouvelle rédaction de l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale autonomise bien ce dernier de l'article 154 bis en prévoyant lui-même le principe d'exclusion des cotisations sociales de l'assiette nette (1°) et en donnant la formule de calcul des cotisations sociales permettant de les calculer directement sans connaître en amont l'assiette sociale. Le travers de la « circularité » semble enrayé... et pourtant !

D'un point de vue pratique , votre rapporteur n'a pas été spontanément convaincu par l'intelligibilité de la formule de calcul. N'ayant pu, là encore, obtenir de réponses de la direction de la sécurité sociale, il a utilement pris connaissance du rapport de notre collègue Olivier Véran.

Ce dernier s'est en effet vu communiquer la formule de calcul dans sa présentation « mathématique » :

Montant de cotisations à déduire = (somme des taux X revenu brut) / (1+taux).

Pour être bien comprise, cette formule mérite d'être explicitée (voir encadré ci-contre) , ce que l'étude d'impact, dans une légèreté condamnable, ne s'emploie absolument pas à faire.

À ce stade de l'analyse, votre rapporteur donne acte de la bonne volonté du Gouvernement de rendre plus lisible les modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Cette bonne volonté, si elle n'aboutissait pas en réalité à une formule inopérante (voir III. Position de la commission ), devrait toutefois être tempérée au regard du principe constitutionnel d'intelligibilité du droit qui ne trouve pas spontanément à s'appliquer dans ce paragraphe.

Le second paragraphe du V s'avère d'une lecture plus simple et, pour les travailleurs indépendants, peut-être plus enthousiasmante.

Il propose en effet deux solutions concrètes aux assurés :

- l'assurance d'une communication, dès la déclaration de revenus, du montant des cotisations sociales par l'Urssaf au travailleur indépendant ;

- la mise en place d'un téléservice permettant à tout moment de procéder au calcul.

Votre rapporteur se félicite de la démarche semblant être entreprise par le Gouvernement pour mettre à disposition des travailleurs indépendants les outils leur facilitant le calcul des cotisations sociales.

Comment arrive-t-on à la formule de calcul des cotisations sociales
des travailleurs indépendants prévue dans le projet de loi ?

Le calcul théorique des cotisations sociales des travailleurs indépendants répond aujourd'hui à la formule suivante : la somme des taux de cotisations sociales de l'assuré, appliquée à son assiette nette (soit le revenu brut moins le montant des cotisations sociales). Si l'on reprend l'exemple d'un travailleur indépendant soumis à une somme de taux de cotisation de 20 %, cela donne la formule mathématique suivante :

x = 20 %(RB - x)

Où : RB correspond au revenu brut et x au montant des cotisations sociales.

Si du point de vue de l'assuré, cette formule est bien circulaire (on a besoin du montant des cotisations sociales pour calculer l'assiette de cotisations qui permet de calculer le montant des cotisations), elle ne l'est plus lorsque l'on résout l'équation présentée ci-dessus :

La solution de l'équation correspond bien à la formule mathématique présentée dans le rapport de notre collègue traduisant la formulation littéraire ( ?) du projet de loi.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Il s'interroge toutefois sur la portée de la première disposition relative à la communication du montant des cotisations dès la DSI. Au-delà de l'évolution sur le calcul de la CSG-CRDS (voir infra b) ), cela signifie-t-il que les travailleurs indépendants pourraient disposer du montant définitif de cotisations sociales au moment de leur déclaration fiscale ?

De même, si la mise en place d'un téléservice de calcul des cotisations constitue une réelle avancée, il n'en demeure pas moins qu'il ne change rien à la difficulté intrinsèque de ce calcul, que le travailleur indépendant ne manquera pas de faire pour vérifier le montant proposé par le téléservice.

Le lien de confiance entre le travailleur indépendant et sa sécurité sociale étant durablement affecté après la crise du régime social des indépendants, la mise en place d'un téléservice ne pourra à lui seul le réparer et la simplification en soi des modalités de calcul de l'assiette de cotisations serait souhaitable.

b) La simplification du calcul de l'assiette de CSG et CRDS

Le II du présent article modifie l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale qui définit l'assiette de calcul de la CSG, dont procède celle de la CRDS.

Il supprime la référence problématique à l'article 154 bis du code général des impôts afin de faire dépendre l'assiette de la CSG des travailleurs indépendants du seul article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

Désormais, la CSG est assise sur les revenus déterminés en application des II et IV de l'article L. 131-6 qui incluent bien l'ensemble des cotisations sociales, obligatoires et facultatives, déduites de l'assiette d'impôt sur le revenu.

B. La prolongation de six mois de l'expérimentation de l'auto-liquidation des cotisations sociales des travailleurs indépendants

L'article 15 de la LFSS pour 2018 ^{148 ( * )} supprime le régime social des indépendants et transfère la gestion de leur sécurité sociale au régime général.

Le XVII de cet article autorise les Urssaf à mener, auprès des travailleurs indépendants, une expérimentation visant à leur proposer d'acquitter leurs cotisations sociales provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établies à partir des informations communiquées par ces assurés en fonction de leur activité ou de leurs revenus mensuels ou trimestriels. Cette expérimentation, reposant sur une démarche volontaire des travailleurs indépendants, prend fin au 30 juin 2019.

À son issue, le texte, modifié par un amendement sénatorial adopté par votre commission l'année dernière, prévoit que l'Acoss propose au Gouvernement les pistes d'amélioration de son offre de services en matière de recouvrement des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants.

En outre, un rapport du Gouvernement doit être transmis au Parlement au terme de cette expérimentation pour préciser les propositions retenues par le Gouvernement en matière de simplification du calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

Cette expérimentation de « l'auto-liquidation » rejoint une préoccupation ancienne de votre commission. L'enjeu pour le travailleur indépendant est de réduire encore plus, que ne le permet le dispositif du « 3 en 1 », le délai entre la perception d'un revenu et le prélèvement des cotisations sociales afférentes. La contemporanéité des prélèvements sociaux à la perception d'un revenu permet également de mieux faire face à la variation de ces derniers.

Le présent article reporte de six mois l'échéance de l'expérimentation pour la fixer au 31 décembre 2019 . L'étude d'impact précise que le téléservice sera mis en place le 1 ^er janvier 2019 dans deux régions. Il permettra aux travailleurs indépendants de déclarer leurs revenus au rythme qu'ils souhaitent afin de recalculer, sur le fondement de ce revenu estimé, l'échéancier de prélèvement des cotisations sociales. Il offrira également la possibilité pour l'assuré de payer par carte bancaire ses cotisations. En réponse à votre rapporteur lors de son audition devant votre commission le 24 octobre dernier ^{149 ( * )} , le directeur de l'Acoss ne considère pas que ce report soit lié à un retard mais justifie le calendrier d'un projet ambitieux élaboré en partenariat avec les travailleurs indépendants :

« Nous avons coconstruit ce projet, en 2018, avec les travailleurs indépendants. Durant le premier semestre, nous avons organisé des ateliers avec un panel indépendant pour identifier les besoins et les fonctionnalités attendues. Depuis juin, nous travaillons à des prototypes, à définir l'interface. Nous sommes désormais en phase de développement pour pouvoir lancer l'expérimentation à partir de janvier 2019. Les premiers retours des panels sont positifs, ils apprécient la simplicité du modèle. L'expérimentation, en 2019, ne concernera que les artisans et les commerçants, hors départements d'outre-mer, qui payent de manière mensuelle. Si le résultat est positif, nous proposerons, en 2020, ce service aux professions libérales, à ceux qui payent de manière trimestrielle et aux outre-mer. Ce service permet d'assurer la contemporanéité entre le revenu et la cotisation. Le système repose sur la confiance à l'égard des travailleurs indépendants. Si un écart important de revenu apparaît entre les déclarations mensuelles et la régularisation finale, il n'y aura pas de pénalités. À chacun de savoir estimer son revenu. L'intérêt des indépendants n'est pas de sous-estimer leur revenu mensuel et de créer une dette qu'ils devront solder à la fin ».

L'étude d'impact précise que l'interruption de l'expérimentation au 30 juin 2019 « obligerait les travailleurs indépendants volontaires à effectuer en cours d'année un paiement de leurs cotisations provisionnelles sur la base d'un échéancier transmis par les Urssaf. À titre de simplification, il est proposé de prolonger cette expérimentation de six mois » ^{150 ( * )} .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Au risque de la répétition, votre rapporteur salue une nouvelle fois l'intention du Gouvernement de vouloir simplifier le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants, tant par la définition de règles explicites de calcul que par la mise en place de services à destination des assurés.

Elle rejoint la position de votre commission l'année dernière, lors de la suppression du RSI, qui avait estimé qu'un simple « changement de marque » ne pouvait à lui seul répondre aux attentes des travailleurs indépendants et qu'une simplification radicale du calcul de leurs cotisations sociales était nécessaire.

Pour autant, la solution proposée par cet article n'est pas aboutie et semble, à ce stade, poser plus de problèmes qu'elle n'en résout.

C'est particulièrement le cas s'agissant de la formule de calcul des cotisations sociales qui soulève trois difficultés :

- il s'agit tout d'abord d'une formule purement théorique qui ne prend pas en compte les règles d'assiettes minimales, d'exonération ou de progressivité des taux de cotisations en fonction des revenus d'activité qui s'appliquent actuellement aux travailleurs indépendants.

Pour ne prendre qu'un seul exemple, la progressivité des taux de cotisation d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants ^{151 ( * )} n'est pas soluble dans cette formule. Cette dernière, censée s'appliquer à tous les travailleurs indépendants, est donc inopérante dans la majorité des cas et ne pourra servir à calculer plus facilement le montant des cotisations ;

- de plus, comme cela a été vu, les travailleurs indépendants soumis à une comptabilité de caisse déduisent de leur assiette fiscale le montant des cotisations effectivement payées l'année précédente et non pas celui calculé sur le revenu brut afférent à cette année.

Par conséquent, le principe même de comptabilité de caisse apparait en contradiction avec la formule ainsi rédigée . Alors qu'elle est censée ne rien changer sur le fond aux modalités actuelles de calcul des cotisations, cette formule pourrait soulever de nouvelles incompréhensions pour les travailleurs indépendants en comptabilité de caisse en particulier les professionnels libéraux ;

- enfin, la rédaction de cette formule ne répond pas à l'exigence d'intelligibilité de la loi alors même qu'elle trouve son origine dans la volonté de clarifier des règles dont tout a été dit de la complexité.

Sans nier la difficulté de l'exercice, votre rapporteur reprendra les termes d'une décision ancienne du Conseil constitutionnel selon laquelle, « les destinataires des dispositions en cause ne sont pas seulement l'administration fiscale [ou en l'espèce les administrations de sécurité sociale] , mais aussi les contribuables, appelés à calculer par avance le montant de leur impôt [ou cotisations sociales] afin [d'en] évaluer l'incidence sur leurs choix » ^{152 ( * )} . Le chantier de la simplification des modalités de calcul des cotisations sociales des indépendants doit améliorer la lisibilité des textes s'appliquant aux assurés .

S'agissant du téléservice mis en place par les Urssaf pour le calcul des cotisations sociales, votre rapporteur formule deux réserves :

- en ne visant que les Urssaf et les CGSS comme institutions chargées de mettre en place ce service, le présent article semble oublier que les cotisations d'assurance vieillesse (base et complémentaire) des professionnels libéraux sont calculées et appelées soit par la caisse nationale d'assurance vieillesse des professionnelles libéraux et ses dix sections professionnelles, soit par la caisse nationale du barreau français pour les avocats. La mise en place du téléservice, qui permettra d'évaluer le montant provisionnel des cotisations sociales, doit s'adresser également aux professionnels libéraux en leur donnant une information consolidée.
Leurs caisses de retraite doivent participer à la construction de ce téléservice ;

- de plus, l'article ne prévoyant pas de date d'entrée en vigueur particulière, il sera applicable dès l'entrée en vigueur du présent projet de loi. Or, d'après les informations recueillies, le téléservice n'est absolument pas prêt.

L'avant-PLFSS transmis au Conseil d'État prévoyait une entrée en vigueur de l'article au 1 ^er janvier 2020. Au regard du chantier que constitue tant la création de ce téléservice que la compréhension de la formule de calcul proposée, ce délai n'apparaissait pas déraisonnable...

S'agissant enfin de la modification apportée à l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale sur la définition de l'assiette de CSG-CRDS d'une part, et du recul de six mois de la fin de l'expérimentation de l'auto-liquidation qui ne pourra débuter qu'au 1 ^er janvier 2019 d'autre part, votre rapporteur n'a pas de commentaires supplémentaires.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté un amendement n° 60 modifiant substantiellement l'article 16.

Cet amendement a trois objets :

- il réécrit intégralement le I du présent article pour supprimer la formule de calcul des cotisations sociales tout en maintenant le principe du téléservice.

Votre rapporteur a lu avec intérêt la proposition formulée par le Gouvernement dans l'étude d'impact selon laquelle « dans un second temps, et à moyen terme, il pourra être envisagé de prévoir que, à niveau de cotisations inchangé, le calcul de l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale soit réalisé sur la base d'une assiette dont le niveau ne dépendrait pas du montant de ces mêmes cotisations » ^{153 ( * )} . Par la suppression de cette formule qui n'apporte rien au droit existant et créé au contraire encore plus de confusion, votre rapporteur invite le Gouvernement à passer directement à cette seconde étape. C'est l'objet du III de l'amendement de votre commission.

Le I maintient toutefois le principe de la création du téléservice d'aide au calcul des cotisations. Il reprend une partie du V de l'article L. 131-6 qui aurait résulté du I du présent article afin d'insérer dans la rédaction actuelle de l'article L. 131-6 l'existence de ce téléservice.

Afin d'assurer un service pleinement effectif à l'ensemble des travailleurs indépendants et en particulier des professionnels libéraux, l'amendement élargit la liste des institutions chargées de le mettre en place aux caisses de retraite des professionnels libéraux (caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales et caisse nationale du barreau français). L'amendement précise que cette disposition entre en vigueur le 1 ^er janvier 2020 (IV de l'amendement).

- en cohérence avec la réécriture du I, l'amendement supprime le II du présent article. La simplification proposée de l'article L. 136-3 n'était pas sans intérêt mais elle doit s'inscrire dans une refonte plus large de la définition des cotisations sociales qui s'inscrira à la fois dans le code général des impôts et dans le code de la sécurité sociale ;

- le III de l'amendement propose d'engager cette refonte , qui avait déjà été évoquée l'année dernière lors de la mise en place de l'expérimentation de l'auto-liquidation.

Il complète le II du présent article afin de préciser la commande passée au Gouvernement, dans l'article 15 de la LFSS pour 2018, d'un rapport à remettre au Parlement pour présenter les propositions retenues, à l'issue de l'expérimentation, en matière de simplification du calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des indépendants.

L'étude d'impact mentionne la piste d'une évolution de l'assiette « nette » des cotisations sociales des travailleurs indépendants vers une assiette brute , qui est actuellement celle de la CSG-CRDS et également celle applicable aux cotisations des salariés.

« Afin d'éviter que ce changement d'assiette conduise à une hausse des cotisations payées » , l'étude précise qu'il conviendrait « alors d'adapter les taux de cotisations sociales, ainsi que les assiettes minimales, les plafonds et les règles d'exonération actuellement applicables aux travailleurs indépendants pour assurer la neutralité du niveau des prélèvements par rapport à la situation actuelle ».

Votre rapporteur s'étonne que cette solution , qui avait été explicitement écartée dans un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales de 2016 ^{154 ( * )} , soit de nouveau avancée par le Gouvernement.

Dans son audition devant votre commission, le directeur de l'Acoss a pointé également la difficulté d'une telle mesure :

« En effet, dès lors que le rapport entre le revenu brut et net n'est pas le même pour tous les indépendants, il semble extrêmement difficile de réaliser un changement de ce type sans faire des perdants et des gagnants. Cela rendrait aussi encore plus difficile les comparaisons des niveaux de prélèvements entre les différents groupes professionnels ».

L'amendement demande au Gouvernement d'étudier la piste d'une évolution conjointe du code général des impôts et du code de la sécurité sociale afin de définir sans ambiguïté les cotisations sociales déductibles de l'impôt sur le revenu et de l'assiette de ces mêmes cotisations.

En particulier, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de rapprocher la définition des cotisations sociales à déduire pour l'ensemble des travailleurs indépendants sur celle retenue en pratique pour les travailleurs indépendants en comptabilité de caisse. La loi pourrait-elle prévoir que les cotisations sociales à déduire et à déclarer au cours de l'année N en même temps que les revenus de l'année N-1, soient les cotisations sociales effectivement payées au cours de l'année N-1 ?

Cette piste a peut-être des incidences financières importantes pour la sécurité sociale mais mérite d'être examinée. Tel est le sens du III de l'amendement.

L'expérimentation de l'auto-liquidation des cotisations au cours de l'année 2019, qui récemment encore était une solution inenvisageable,
doit être l'occasion de mener une réflexion globale sur le calcul et les modalités de prélèvement des cotisations sociales des travailleurs indépendants.

Le temps n'est plus à l'instauration de demi-mesures qui ne répondent pas au défi de la simplification attendue des travailleurs indépendants.

Comparaisons des assiettes de cotisations des salariés,
des artisans et commerçants et des professions libérales
(cas types DSS pour un revenu net équivalent en euros)

Source : DSS. Retraitements mission.

* Dont 2 926 euros au titre des risques chômage et AT-MP. NP : non pertinent.

¹⁵ La mission a retenu la référence de 34 294 euros (2,5 Smic) car elle est proche du revenu moyen des travailleurs indépendants qui s'élève à 35 071 euros en 2014.

Source : Rapport IGF/Igas, juin 2016

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17
(art. L. 133-4-2 et L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale)
Modulation des sanctions

Objet : cet article vise à ce que les sanctions applicables en cas de travail dissimulé puissent être modulées en fonction de la gravité de l'infraction constatée.

I - Le dispositif proposé

Le travail dissimulé est défini aux articles L. 8221-3 à L. 8221-6-1 du code du travail. Ces articles déterminent comment est constituée cette infraction, soit par dissimulation d'activité soit par dissimulation d'emploi salarié.

En cas de constatation d'une telle infraction, les employeurs concernés encourent :

- des sanctions pénales, en application des articles L. 8224-1 à L. 8224-6 du code du travail ;

- et des sanctions administratives.

Parmi ces dernières, certaines ont pour objet d'assurer que l'employeur s'acquitte de ses obligations (taxation et redressement forfaitaires, etc.). D'autres visent à ce que le bénéfice des exonérations et des allègements de sécurité sociale ne profitent pas à ce même employeur . Il s'agit, en particulier :

- de la non-application des exonérations et réductions de cotisations et contributions sociales sur les rémunérations faisant l'objet d'un redressement, mais aussi de l'annulation des avantages obtenus par l'employeur pendant toute la durée de l'infraction, dans la limite de cinq ans (article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- et d'une majoration automatique du redressement de 25 % , portée à 40 % en cas de transmission du procès-verbal au procureur de la République si la dissimulation concerne plusieurs personnes, un mineur sous obligation scolaire, une personne vulnérable ou dépendante, ou si elle est commise en bande organisée (article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale).

Ces différents dispositifs ont évidemment leur légitimité et il va de soi que le travail illégal doit être combattu. Pour autant, leur caractère systématique peut entraîner des difficultés.

Ainsi, actuellement, aucune distinction n'est faite par la loi pour tenir compte de la gravité du manquement constaté . Selon les textes, une seule infraction, concernant un seul salarié ^{155 ( * )} , est susceptible d'entraîner la remise en cause de l'ensemble des allègements dont bénéficie l'employeur, ce qui peut se traduire par d'évidentes difficultés économiques. Ces conséquences peuvent apparaître, dans certains cas, disproportionnées au regard de l'infraction elle-même. Elles peuvent d'ailleurs parfois conduire le contrôleur à ne pas établir de procès-verbal, ce qui n'est guère satisfaisant.

De même, le caractère automatique de l'application des majorations n'est guère incitatif pour une régularisation spontanée de sa situation par un employeur de bonne foi.

A. La modulation des annulations d'allègements de cotisations ou de contributions sociales en fonction de la gravité de l'infraction

Le 1° du I du présent article propose une réécriture complète de l'article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, qui régit les conditions dans lesquelles l'employeur qui aurait dissimulé le travail d'un ou plusieurs salariés voit remises en cause les exonérations et réductions de cotisations et de contributions patronales dont il a bénéficié au cours de la période de l'infraction, dans une limite de cinq ans.

Les I et II de l'article L. 133-4-2 ainsi réécrit reprendraient les principes existants, tout en leur apportant des précisions et adaptations . Seraient ainsi conservés le principe de la suppression des réductions ou exonérations relatives aux salariés dont le travail a été dissimulé, ainsi que de l'annulation de ces avantages dont a bénéficié l'employeur pour l'ensemble de ses salariés au cours de la période de l'infraction, dans une limite de cinq ans.

Simplement, le champ des avantages ainsi remis en cause concernerait désormais les cotisations et contributions entrant dans le champ des allègements généraux - et non plus seulement, comme actuellement, les seules « cotisations de sécurité sociale ou contributions dues aux organismes de sécurité sociale ». Cette extension tire les conséquences de l'élargissement des allègements généraux aux contributions de retraites complémentaire et d'assurance chômage ( cf. article 8 du présent PLFSS).

En outre, le dispositif serait étendu à l'ensemble du travail illégal . Outre le travail dissimulé comme actuellement, le marchandage, le prêt illicite de main d'oeuvre et l'emploi d'étranger non autorisé à travailler seraient susceptibles d'entraîner l'annulation des exonérations et réductions entrant dans le champ des allègements généraux.

Toutefois, l'article L. 133-4-2 comprendrait un III qui énumérerait des exceptions aux principes définis ci-dessus . Ainsi, à condition que l'infraction ne fasse pas partie des plus graves ^{156 ( * )} , la sanction serait uniquement partielle :

- lorsque la dissimulation d'activité ou de salarié résulte uniquement de la dissimulation d'emploi salarié en travail indépendant ;

- ou si elle représente une « proportion limitée » de l'activité de l'employeur, la définition de cette notion étant renvoyée à un décret en Conseil d'État (IV de l'article L. 133-4-2 dans sa nouvelle rédaction), sans que l'activité dissimulée puisse représenter plus de 10 % de l'activité totale.

Dans ce cas, la proportion des réductions ou exonérations annulées serait égale au rapport entre le double des rémunérations éludées et le montant des rémunérations soumises à cotisations de sécurité sociale, versées à l'ensemble du personnel par l'employeur , sans que cette proportion puisse dépasser 100 % - afin que ce dispositif ne puisse être, paradoxalement, pire que le droit commun.

B. La possibilité de minorer les majorations

Le 2° du I présent article propose de modifier l'article L. 243-7-7 du code de la sécurité sociale, relatif aux majorations du montant des redressements des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement en cas de travail dissimulé.

Il s'agirait de permettre une minoration de dix points de la majoration ^{157 ( * )} si l'une des deux conditions suivantes était respectée par l'employeur :

- soit il règle intégralement les cotisations, pénalités et majorations de retard dans un délai de 30 jours ;

- soit il présente un plan d'échelonnement du paiement accepté par le directeur de l'organisme de recouvrement.

La réduction serait notifiée par une décision du directeur de l'organisme une fois le paiement intégral constaté.

A l'inverse, en cas de réitération de l'infraction dans les cinq ans suivant une première constatation de travail dissimulé ayant donné lieu à redressement, l'employeur subirait une majoration renforcée. Celle-ci serait de 45 % si son taux initial était de 25 %, ou de 60 % si son taux initial était de 40 %

B. L'entrée en vigueur du dispositif proposé

Le II du présent article propose que ses dispositions s'appliquent aux contrôles engagés à compter du 1 ^er janvier 2019.

Néanmoins, ses dispositions les plus favorables, qu'il s'agisse de la sanction partielle ou de la minoration de la majoration du montant des redressements, pourraient s'appliquer aux procédures en cours n'ayant pas fait l'objet d'une décision de justice ayant un caractère irrévocable.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article, simplement modifié par six amendements rédactionnels du rapporteur général.

III - La position de la commission

Votre commission souscrit aux objectifs poursuivis par le présent article.

En effet, sur le principe, une meilleure gradation des sanctions en fonction de la gravité réelle du manquement constaté est effectivement souhaitable. En outre, la sévérité uniforme et donc parfois excessive du droit actuel conduit à des difficultés d'application.

Cet article dégage un meilleur équilibre de ce point de vue.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18
(art. L. 114-6, L. 114-8-1 [nouveau], L. 114-9 à L. 114-22-1,
L. 122-1 à L. 122-3, L. 122-7, L. 122-9, L. 123-1 à L. 123-3, L. 216-6,
L. 217-3, L. 217-3-1, L. 217-4, L. 217-5, L. 217-6, L. 221-1, L. 221-1, L. 222-1, L. 223-1, L. 224-5-1, L. 224-5-2, L. 225-1-1, L. 225-1-4, L. 228-1, L. 281-2, L. 382-2, L. 641-3, L. 641-3-1 et L. 641-7 du code de la sécurité sociale ;
art. 25-1 et 26 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996
relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie,
maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale à Mayotte
et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte ; art. 15 de la loi n° 2017-1836
du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018)
Mesure d'efficience de la gestion financière
des organismes de sécurité sociale

Objet : cet article porte diverses mesures visant à améliorer l'efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale

I - Le dispositif proposé

Le présent article regroupe des mesures de nature très diverses, ayant pour objet d'améliorer l'efficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale.

Celles-ci concernent :

- en premier lieu, les missions financières de l'Acoss vis-à-vis des organismes pour lesquelles elle travaille, qui pourraient être étendues ;

- en deuxième lieu, la rénovation des conditions d'exercice des activités comptables et financières ;

- et la période transitoire de suppression du régime social des indépendants.

A. L'extension des missions de l'Acoss

1. L'assouplissement de la possibilité d'étendre le champ de recouvrement de l'agence

L'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, qui fixe certaines des missions de l'Acoss, lui assigne notamment pour rôle de recouvrer directement des cotisations et des contributions dans les cas prévus par la loi.

Le 7° du I du présent article propose d' assouplir cette faculté d'étendre ce rôle de recouvrement des cotisations et des contributions , qui resterait en principe dans le champ législatif, sauf pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) , pour lesquels une extension pourrait désormais se faire par décret .

Selon l'étude d'impact, une telle extension pourrait concerner l'Établissement national des invalides de marine (ENIM), dont le recouvrement serait confié à l'URSSAF de Poitou-Charentes à compter du 1 ^er janvier 2020.

2. Le renforcement de la faculté de l'agence de consentir des avances financières

Le 8° du I du présent article propose de renforcer la capacité de l'Acoss de consentir des avances financières.

Actuellement, l'article L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale permet à l'agence de :

- consentir, contre rémunération, des prêts et avances d'une durée inférieure à douze mois au régime d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles et au régime d'assurance vieillesse du régime spécial de sécurité sociale dans les mines ;

- à titre exceptionnel et contre rémunération, consentir des avances d'une durée inférieure à un mois aux régimes obligatoires de base autres que le régime général ainsi qu'aux organismes et fonds rentrant dans le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans la limite du montant prévisionnel des flux financiers de l'année en cours entre l'agence et le régime, l'organisme ou le fonds concerné.

Cet article de code serait modifié sur plusieurs points.

En premier lieu, la faculté de consentir aux ROBSS autres que le régime général ainsi qu'aux organismes et fonds serait assoupli, au travers de la suppression du fait que ces opérations se déroulent « à titre exceptionnel » et « dans la limite du montant prévisionnel des flux financiers de l'année en cours entre l'agence et le régime, l'organisme ou le fonds concerné » ( c du 8 du I du présent article).

En second lieu, sans préjudice de ses autres missions, l'Acoss pourrait consentir contre rémunération des avances de trésorerie aux organismes dont elle centralise les recettes ou pour le compte desquels elle assure le recouvrement de tout ou partie des cotisations et contributions . La liste de ces organismes serait fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget ( d du 8° du présent article).

B. La rénovation des conditions d'exercice des activités comptables et financières

1. La création de la fonction de directeur comptable et financier

Le présent article propose de faire évoluer la fonction d'agent comptable d'un organisme de sécurité sociale, qui deviendrait le « directeur comptable et financier » , selon le nouvel intitulé proposé au sein du chapitre II du titre II du livre I ^er du code de la sécurité sociale (articles L. 122-1 à L. 122-5 de ce code, ainsi que l'intitulé dudit chapitre).

Le contenu de cette nouvelle fonction serait défini au sein de l'article L. 122-2 du même code (5° du I du présent article). En plus de sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur les opérations effectuées , qui demeurerait inchangée par rapport à la responsabilité actuelle de l'agent comptable, le directeur comptable et financier devrait :

- veiller à la cohérence des données issues de la comptabilité et des données d'exécution des budgets de gestion et de leur analyse au regard des objectifs votés par le Parlement en loi de financement de la sécurité sociale ;

- et établir, sur la base des résultats des opérations de contrôle interne, la synthèse des risques financiers majeurs auxquels l'organisme est exposé et des conditions dans lesquelles ces risques sont maîtrisés .

Par coordination, le « directeur comptable et financier » remplacerait l'agent comptable dans l'ensemble du code de la sécurité sociale, ainsi qu'au sein de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre I ^er du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte (3°, 4°, 9°, 10°, 11° et 12° du I et 1° du II du présent article).

2. L'évolution des processus comptable et de contrôle interne

Il est proposé que les directeurs comptables et financiers des organismes de sécurité sociale soient chargés de l'essentiel de la production comptable de ces organismes.

Ainsi, le 1° du I du présent article propose de préciser au sein de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale que pour l'établissement des comptes combinés, le directeur comptable et financier de l'organisme national identifie et enregistre celles des écritures d'inventaire comptables afférentes aux opérations des organismes de base et établies à partir d'estimations, ayant vocation à être retracées dans les comptes de l'organisme national. Le directeur comptable et financier d'un organisme national, tête de réseau, pourrait donc enregistrer des écritures d'inventaire, fondées sur des estimations, directement dans ses propres comptes sans les faire apparaître dans les comptes des organismes de base, ce qui simplifierait l'établissement des comptes combinés de son régime. Des dispositions de pure cohérence seraient insérés au sein des articles L. 221-1, L. 222-1 et L. 223-1 du même code (6° du I du présent article).

De plus, le 2° du I et, s'agissant de Mayotte, le 2° du II du présent article prévoient de faire ^{158 ( * )} des directeurs comptables et financiers, conjointement avec les directeurs des organismes de sécurité sociale les concepteurs et les responsables de l'établissement d'un plan de contrôle interne dont l'objet est d'assurer la maîtrise des risques de toute nature, notamment financier, inhérents aux missions confiées à cet organisme. Les mêmes responsables auraient également la charge d'élaborer et de mettre en oeuvre des plans d'action permettant de remédier aux déficiences constatées et d'améliorer l'efficience de la gestion des missions de leurs organismes.

C. La sécurisation de la période transitoire de suppression du régime social des indépendants

Enfin, le III du présent article propose d'avancer d'un an, du 1 ^er janvier 2020 au 1 ^er janvier 2019, le transfert de l'actif et le passif des régimes complémentaires invalidité-décès et vieillesse des travailleurs indépendants au Conseil social de protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), qui sera créé à cette date.

Le b du 4 du XVI de l'article 15 de la loi de financement pour 2018 serait modifié à cette fin.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

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* ⁶¹ Sont considérés comme des revenus non professionnels, les revenus du capital (revenus fonciers, de capitaux mobiliers, des plus-values de cession à titre onéreux de biens ou de droits de toute nature) mais également les bénéfices industriels et commerciaux non professionnels et les bénéfices non commerciaux non professionnels.

* ⁶² Soit en 2018, 3 973 euros.

* ⁶³ Soit en 2018, 9 935 euros.

* ⁶⁴ Étude d'impact p. 73.

* ⁶⁵ Idem. L'assuré est exonéré de la cotisation, quel que soit le montant de ses revenus non professionnels au-dessus d'environ 10 000 euros (25 % du PASS), à partir d'un niveau de revenus d'activité supérieur à environ 4 000 euros annuels (10 % d'un PASS).

* ⁶⁶ Le taux d'assurance maladie est de 6,50 % au-delà de 5 PASS pour les travailleurs indépendants.

* ⁶⁷ Le mécanisme de lissage (abattement progressif de l'assiette de la cotisation) se déclenche à partir de 2 000 euros de revenus annuels (5 % du PASS).

* ⁶⁸ Décision du Conseil constitutionnel n° 2018-735 QPC du 27 septembre 2018. L'étude d'impact, rédigée avant la décision du conseil, ne la mentionne à aucun moment mais semble pourtant y apporter une réponse...

* ⁶⁹ Il s'agit donc du revenu fiscal de référence.

* ⁷⁰ En dessous de ce seuil, les pensions de retraite ou d'invalidité et les allocations de chômage ne sont soumises à aucune cotisation et contribution sociale.

* ⁷¹ Il s'agit des montants applicables en 2018. Ils sont revalorisés chaque année conformément à l'inflation hors tabac constatée pour l'avant-dernière année.

* ⁷² Ou de 6,2 % pour les allocations de chômage.

* ⁷³ Du fait de la soumission à une CSG majorée de 4,5 points ainsi qu'à la CASA au taux de 0,3 %.

* ⁷⁴ Rapport n° 77 (2017-2018), Tome II, commentaire de l'article 7.

* ⁷⁵ Le tarif de cession des produits sanguins labiles est fixé par un arrêté du 9 mars 2010.

* ⁷⁶ Rapport d'activité de l'établissement français du sang pour 2017.

* ⁷⁷ 4,1 millions d'euros en 2017.

* ⁷⁸ 12,3 millions d'euros en 2016.

* ⁷⁹ Affaire C-412/15 - TMD.

* ⁸⁰ BOI-TPS-TS-20-30-20160406 (6 avril 2016).

* ⁸¹ Olivier Véran, La filière du sang en France , rapport au Gouvernement de juillet 2013.

* ⁸² Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* ⁸³ Dont la rédaction a été intégralement revue par l'ordonnance n° 2018-474 du 12 juin 2018 relative à la simplification et à l'harmonisation des définitions des assiettes des cotisations et des contributions de sécurité sociale.

* ⁸⁴ Depuis 2006, l'annexe 5 des PLFSS détaille les dispositifs d'exonérations et d'exemptions sociales. Pour une présentation brève de ces dernières, le lecteur se reportera utilement aux pages 33 à 39 de l'annexe 5 du PLFSS pour 2019.

* ⁸⁵ Constat étayé par les enquêtes régulières de la direction de l'animation de la recherche et des études scientifiques (Dares) du ministère du travail sur les pratiques de rémunération des entreprises et plus particulièrement sur la participation, l'intéressement et l'épargne salariale. Entre 1999 et 2007, alors que la masse salariale progressait de 40 points de base, les sommes versées au titre de la seule épargne salariale étaient doublées.

* ⁸⁶ Rapport de votre commission sur le PLFSS pour 2009, commentaire de l'article 13. Ces montants sont en 2018 respectivement de 53,1 milliards d'euros et 8 milliards d'euros.

* ⁸⁷ L'intéressement est un dispositif facultatif qui permet aux entreprises de faire participer leurs salariés aux résultats et aux performances de l'entreprise, dans le cadre d'un accord conclu pour une durée minimale de trois ans. La prime d'intéressement n'est pas garantie et est soumise à l'atteinte d'objectifs collectifs. Si le salarié opte pour la perception immédiate de la prime d'intéressement ou de participation, cette dernière est soumise à l'impôt sur le revenu, s'il opte pour le versement de la prime dans un plan d'épargne salariale, elle est exonérée de l'IR.

* ⁸⁸ La participation est un dispositif, obligatoire pour les entreprises de 50 salariés ou plus et facultatif pour les autres, prévoyant la redistribution d'une partie des bénéfices aux salariés qu'ils ont contribué à réaliser. Elle doit être prévue dans le cadre d'un accord qui prévoit sa durée, les règles de calcul, d'affectation et de gestion de la participation.

* ⁸⁹ En particulier le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011. Sans le préconiser explicitement, la Cour évoquait un relèvement du taux à 19 %.

* ⁹⁰ Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (1).

* ⁹¹ Le principal facteur de progression du taux de cotisations sociales entre 2010 et 2019 est l'augmentation du taux de cotisations patronales d'assurance vieillesse. La baisse enregistrée en 2016 est consécutive à la baisse de 1,8 point de la cotisation famille et celle qui interviendra en 2019 correspond à la baisse de 6 points de la cotisation maladie au 1 ^er janvier 2019.

* ⁹² Rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances rectificatif pour 2012, commentaire de l'article 27.

* ⁹³ « Ces dispositifs jouent, en effet, un rôle particulier dans la couverture du risque maladie et l'accès aux soins des salariés. Selon les données du Gouvernement, 9,9 millions de salariés sont concernés par ce dispositif. Par ailleurs, il peut apparaître pertinent de maintenir le taux de taxation actuel pour ce type de contributions compte tenu des discussions en cours sur les dépassements d'honoraires qui intègreront une réflexion plus large sur le rôle des complémentaires santé » , écrivait notre ancienne collègue, Nicole Bricq, alors rapporteure générale de la commission des finances.

* ⁹⁴ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron ».

* ⁹⁵ Il en était ainsi du conseil d'orientation de la participation, de l'intéressement, de l'épargne salariale et l'actionnariat salarié (Copiesas) qui avait proposé d'exonérer les très petites entreprises et petites et moyennes entreprises lorsqu'elles optent volontairement pour un dispositif d'épargne salariale. L'Igas et l'IGF dans le rapport de leur mission conjointe en 2013 de diagnostic sur les dispositifs d'épargne salariale proposaient de l'abaisser tandis que les partenaires sociaux, dans une position commune (22 décembre 2014), souhaitaient que les entreprises de moins de 50 salariés puissent bénéficier d'une exonération de forfait social pour le premier accord d'intéressement ou de participation conclu pour une durée de trois ans.

* ⁹⁶ Réponse des services de l'Acoss aux questions de votre rapporteur.

* ⁹⁷ L'article L. 3334-11, dans son second alinéa, dispose qu'il est proposé aux participants au Perco une allocation de l'épargne permettant de réduire progressivement les risques financiers dans des conditions définies par décret.

* ⁹⁸ Étude d'impact de l'article 57 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises.

* ⁹⁹ Idem

* ¹⁰⁰ Enquête sur la participation, l'intéressement et l'épargne salariale, Dares, août 2017.

* ¹⁰¹ Enquête 2018 de la Dares, août 2018.

* ¹⁰² Art. 6 du projet de loi.

* ¹⁰³ « Pour diffuser [l'actionnariat salarié] plus largement, nous allons dans le cadre du projet de loi Pacte, diviser par deux le taux de forfait social qui s'applique aux versements de l'employeur dans les plans d'actionnariat salariés [...]. Parce que c'est juste. Parce que c'est sain. Et que je ne connais pas d'actionnaires plus stables, plus fidèles et plus soucieux du long terme, que celui qui travaille dans l'entreprise », Édouard Philippe, cité dans Les Échos du 25 mai 2018.

* ¹⁰⁴ Voir le compte-rendu annexé au présent rapport.

* ¹⁰⁵ Avis du 14 juin 2018, § 37.

* ¹⁰⁶ Cette convention nationale a été approuvée par arrêté du 20 octobre 2016 et publiée au Journal Officiel en date du 23 octobre 2016.

* ¹⁰⁷ Ce forfait qui se substitue à plusieurs forfaits préexistants est indexé sur la patientèle, en fonction des caractéristiques de celle-ci en termes d'âge, de pathologies et de précarité.

* ¹⁰⁸ Art. 4 de la LFSS pour 2014 puis article 36 de la LFSS pour 2016, article 31 de la LFSS pour 2017 et article 21 de la LFSS pour 2018.

* ¹⁰⁹ Aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles, les accueillants familiaux sont des personnes accueillant à leur domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à leur famille jusqu'au quatrième degré inclus.

* ¹¹⁰ Art. L. 1273-3 à L. 1273-6 du code du travail et art. D. 133-5 à D. 133-8 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹¹ Art L. 1272-4 du code du travail et art. D. 133-12 à D. 133-13-12 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹² Art. L. 712-2 du code rural et de la pêche maritime.

* ¹¹³ Art. L. 1271-1 à L. 1771-17 du code du travail et art. L. 133-8-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹⁴ Art. L. 531-8 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹⁵ Art. 14 de la loi 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ¹¹⁶ Art. 60 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ¹¹⁷ Pour les particuliers employeurs, la retenue de l'impôt à la source sera mise en oeuvre à compter de 2020.

* ¹¹⁸ PLFSS, annexe 9, p. 97

* ¹¹⁹ Art. 14 de la loi 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ¹²⁰ Art. L. 133-5-4 et R. 133-14 du code de la sécurité sociale.

* ¹²¹ Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.

* ¹²² Art. D. 133-17 du code de la sécurité sociale.

* ¹²³ Art. L. 133-5-5, D. 133-11 et D. 133-17-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹²⁴ Art. L. 244-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹²⁵ Art. L. 244-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹²⁶ Art. R. 244-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹²⁷ Art. L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹²⁸ Décret n° 2016-1673 du 5 décembre 2016 relatif à la fiabilité des copies et pris pour l'application de l'article 1379 du code civil.

* ¹²⁹ Elles ont été abrogées par l'article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ¹³⁰ PLFSS, annexe 9, p. 100.

* ¹³¹ Règlement (CE) n° 1234/2008 de la Commission du 24 novembre 2008 concernant l'examen des modifications des termes d'une autorisation de mise sur le marché de médicaments à usage humain et de médicaments vétérinaires.

* ¹³² Loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015.

* ¹³³ Loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.

* ¹³⁴ Lorsqu'ils ne sont pas micro-entrepreneurs. Dans ce cas, l'assiette de cotisations est fondée sur le chiffre d'affaires.

* ¹³⁵ Les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) pour les artisans et commerçants et les bénéfices non commerciaux (BNC) pour les autres indépendants en particulier les professionnels libéraux.

* ¹³⁶ Les cotisations d'assurance maladie et maternité, d'allocations familiales, d'assurance invalidité-décès et d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants.

* ¹³⁷ Gérant majoritaire de SARL, associé unique d'EURL, associé de société en nom collectif ayant opté pour l'IS.

* ¹³⁸ C'est également le cas pour les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) qui ont opté pour l'impôt sur les sociétés et qui doivent intégrer dans leur assiette sociale la part des dividendes qui excède 10 % de la valeur du patrimoine ou 10 % du montant du bénéfice net si celui-ci est supérieur.

* ¹³⁹ Pour la présentation des dispositions spécifiques aux non-salariés travaillant dans des sociétés soumises à l'IS, votre rapporteur s'est référé à la présentation faite dans le rapport du Haut conseil sur le financement de la protection sociale sur La protection sociale des non salariés et son financement, octobre 2016.

* ¹⁴⁰ Étude d'impact du PLFSS pour 2019, p. 124.

* ¹⁴¹ La campagne de déclaration sociale des indépendants est prévue chaque année entre avril et juin, de façon contemporaine à la déclaration de revenus pour l'impôt sur le revenu.

* ¹⁴² Après avoir complété leur déclaration sociale des indépendants (pour l'année N-1), les assurés reçoivent de l'Urssaf chaque année un courrier dit « 3 en 1 ». Il comprend en premier lieu, sur la base des revenus définitifs déclarés de l'année N-1, un calcul du montant des cotisations sociales et le cas échéant d'une régularisation de leur prélèvement pour l'année N-1. En deuxième lieu, il contient une réévaluation des cotisations prévisionnelles pour l'année N, en cours, sur la base des revenus N-1 ou des revenus estimés de l'année N. Enfin, il communique au travailleur indépendant un nouvel échéancier pour les 12 prochains mois.

* ¹⁴³ Étude d'impact, p. 124.

* ¹⁴⁴ « Si le recours à un professionnel est quasiment généralisé parmi les professions commerciales, 95 % ont un expert-comptable, c'est moins fréquemment le cas pour les artisans. L'intervention d'un expert-comptable ne peut donc être considérée comme systématique » . Rapport du Sénat n° 597 (2013-2014) sur le régime social des indépendants, juin 2014.

* ¹⁴⁵ Extraits du rapport n° 1336 sur le PLFSS pour 2019, tome 2, pp. 138-139

* ¹⁴⁶ Rapport sur le régime social des indépendants, op. cit.

* ¹⁴⁷ Dont l'étude d'impact admet qu'il est aujourd'hui « laissé dans l'ombre de la loi »

* ¹⁴⁸ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ¹⁴⁹ Voir le compte-rendu annexé au présent rapport.

* ¹⁵⁰ p. 125.

* ¹⁵¹ Pour la retraite de base : 17,75 % pour les revenus sous 1 PASS et 0,60 % pour les revenus au-delà de ce seuil. Pour la retraite complémentaire : 7 % pour les revenus sous 37 846 euros et 8 % pour les revenus entre 37 846 et 158 928 euros (4 PASS). Il est impossible d'additionner ces taux car ils ne s'appliquent pas à la même assiette de revenus...

* ¹⁵² Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006.

* ¹⁵³ p. 126.

* ¹⁵⁴ Évolutions de l'assiette et des modalités de calcul et de recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants , rapport IGF/Igas, juin 2016. Le rapport avait d'ailleurs présenté un tableau très éclairant sur la comparaison des assiettes de cotisations des salariés, artisans et commerçants et professions libérales pour un même revenu net, reproduit dans l'encadré ci-après.

* ¹⁵⁵ Par exemple, la requalification en contrat de travail de la relation avec une personne qualifiée de sous-traitant.

* ¹⁵⁶ C'est-à-dire l'emploi d'un mineur sous obligation scolaire, de plusieurs personnes ou d'une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur ou bien la commission de l'infraction en bande organisée.

* ¹⁵⁷ Le taux de la majoration passerait donc à 15 % au lieu de 25 % pour une majoration « normale » et à 30 % au lieu de 40 % en cas de travail dissimulé aggravé.

* ¹⁵⁸ Au sein d'un nouvel article L. 114-8-1 du code de la sécurité sociale.