N° 111
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 novembre 2018 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,
Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,
Rapporteur général,
Mme Catherine DEROCHE, MM. Bernard BONNE, Gérard DÉRIOT, René-Paul SAVARY et Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteurs,
Sénateurs
Tome I :
Exposé général
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(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon , président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe , rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing , vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno , secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Mizzon, Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Laurence Rossignol, Patricia Schillinger, M. Jean Sol, Mme Claudine Thomas, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe . |
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
1297 , 1309 , 1336 et T.A. 187 |
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Sénat : |
106 et 108 (2018-2019) |
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LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Équilibres financiers
généraux
Pour l'année 2018 , l'amélioration des comptes de la sécurité sociale, portée par une conjoncture économique favorable, s'est confirmée : le déficit consolidé des régimes obligatoires de base (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) devrait être ramené à 1,4 milliard d'euros, contre 4,8 milliards en 2017. La forte augmentation des recettes, sous l'effet du dynamisme de la masse salariale, constitue le principal facteur d'explication de cette amélioration. L'année 2019 constituera une étape-clé de plusieurs points de vue . En premier lieu, pour la première fois depuis 2001, le PLFSS déposé par le Gouvernement présente des comptes de la sécurité sociale en excédent , certes modeste, tant sur le périmètre régime général + FSV (0,7 milliard d'euros) que pour l'ensemble constitué par les ROBSS et le FSV (0,4 milliard d'euros). S'il convient de se féliciter de ce retour à l'équilibre, certains des moyens proposés par le Gouvernement pour y parvenir, comme le quasi-gel d'un très grand nombre de prestations sociales, dont les pensions de retraite, en 2019 et 2020, ne sont pas acceptables pour votre commission , qui formulera d'autres propositions. En deuxième lieu, la structure des recettes de la sécurité sociale sera, une nouvelle fois, modifiée par la mise en place des allègements de cotisations et contributions sociales qui remplaceront le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). L'année prochaine, les cotisations et contributions ne devraient ainsi plus représenter que 52,2 % des recettes du régime général contre 45,5 % pour les impositions de toutes natures. En troisième lieu, ce PLFSS traduit pour la première fois certains principes figurant dans le rapport du Gouvernement sur « la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale » : absence de compensation des principales nouvelles mesures diminuant les recettes de la sécurité sociale et diminution programmée et relativement arbitraire des flux de TVA vers la sécurité sociale à partir de 2020. À cet égard, si votre commission reconnaît que l'État peut tirer profit de l'amélioration des comptes sociaux, il n'est pas acceptable d'opérer des ponctions sur des excédents qui n'existent pas encore, et sans accord politique sur les principes qui guideront, à l'avenir, les relations État - sécurité sociale. Enfin, le transfert proposé de 15 milliards d'euros de dette à la Cades sans remettre en cause son extinction en 2024 est une bonne chose, même si ce transfert est partiel et tardif. Néanmoins, il ne règle pas la question de l'amortissement de la dette restant logée à l'Acoss (11,5 milliards d'euros à fin 2018 en tenant compte des futurs transferts).
Assurance maladie
En situation de déficit chronique depuis plus de vingt ans, la branche maladie verrait son solde passer sous la barre du milliard d'euros de déficit en 2018 et 2019 , une première depuis 1999, en bénéficiant notamment d'une forte dynamique des recettes qui lui sont affectées. Le taux de progression de l'Ondam est porté, à titre exceptionnel, à + 2,5% pour 2019 alors qu'il devait s'établir à + 2,3% sur la période 2018-2022. Cet effort, qui représente 400 millions d'euros de dépenses supplémentaires, vise à accompagner la mise en place du plan « Ma Santé 2022 » présenté en septembre par le Gouvernement. Si elle salue ces résultats et cette ambition, votre commission constate cependant que le mode de pilotage et de régulation des dépenses de santé atteint, à plusieurs égards, les limites de l'exercice. Le respect global de l'Ondam masque des maux persistants qui affectent notre système de santé. En particulier, la situation fragilisée des établissements hospitaliers constitue un point de vigilance auquel le projet de loi de financement n'apporte pas de réponse adéquate. Dans ce contexte, la commission a décidé de soutenir un certain nombre d'avancées esquissées par le projet de loi de financement tout en considérant que ces mesures peinaient encore à former un cap clair et lisible en faveur de la transformation - nécessaire - de notre système de santé.
Secteur médico-social
Le niveau de l'Ondam médico-social exécuté en 2018 s'établit à environ 20,3 milliards d'euros, soit 200 millions d'euros de moins que le montant initialement engagé l'an dernier. Cette sous-consommation s'explique essentiellement par la mobilisation infra-annuelle des crédits médico-sociaux au profit d'opérations d'ajustement de l'Ondam global. Elle est compensée par un recours systématique à la trésorerie de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, qui assure le versement des dotations de soins aux établissements et services médico-sociaux. L'objectif global de dépenses (OGD), composé de l'Ondam médico-social ainsi que d'une fraction des ressources propres de la CNSA, s'élève à plus de 22 milliards d'euros en 2018, marquant une hausse de 2,52 %. Il atteste d'un dynamisme plus marqué des ressources fiscales consacrées aux dépenses de soins de la perte d'autonomie et du handicap que des ressources d'assurance maladie. Le PLFSS ne contient, pour son volet médico-social, que deux dispositions visant, pour l'une, à instaurer un parcours de bilan et intervention précoce à destination des enfants présentant un trouble du neuro-développement et, pour l'autre, à accélérer le rythme de la convergence tarifaire des forfaits soins attribués aux établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad).
Accidents du travail et maladies
professionnelles
Depuis qu'elle a renoué avec un résultat positif en 2013, la branche AT-MP cumule les excédents si bien que son solde cumulé pourrait atteindre, en 2018, 2,5 milliards d'euros et avoisiner les 5 milliards d'euros en 2020, selon les projections du PLFSS. Cette bonne santé financière durable tient à la baisse tendancielle de la sinistralité et à l'augmentation du produit des cotisations sous l'effet du dynamisme de la masse salariale . Dans ces conditions, votre commission a regretté le choix du Gouvernement d'écarter à partir de 2019 toute nouvelle baisse du taux de cotisation AT-MP , à rebours de la logique assurantielle sur laquelle repose la branche. Le produit des cotisations AT-MP devrait ainsi progresser en 2019 de près de 4 % quand les recettes de l'ensemble des régimes de base et du FSV ne croîtront que de 2,3 %. Votre commission plaide par conséquent pour une diminution du taux de cotisation AT-MP afin de tenir compte de la baisse de la sinistralité et des efforts déployés par les entreprises en matière de prévention. Enfin, elle a réitéré ses réserves sur les modalités de détermination de la contribution à la branche maladie au titre de la sous?déclaration des AT-MP , maintenue à un milliard d'euros pour la cinquième année consécutive.
Assurance vieillesse
Le
PLFSS pour 2019 corrige fortement la trajectoire
financière de la branche vieillesse
(régimes de base
d'assurance vieillesse et Fonds de solidarité vieillesse) sur la
période 2017-2022
par rapport à la LFSS pour
2018. Pour les années 2017 (- 900 millions d'euros de
déficit) et 2018
Cette mesure permettra d'économiser 2 milliards d'euros en 2019 et 3,8 milliards d'euros en 2020 sur le seul champ de la retraite. Un an après la hausse de 1,7 point de CSG non compensée pour les retraités et une année 2018 déjà marquée par une absence de revalorisation, le Gouvernement confirme avec ce puissant coup de rabot sa volonté de faire porter la charge d'ajustement du système de retraite sur les seuls retraités . Considérant cette mesure comme contraire à la nécessité d'un pilotage équilibré du système des retraites , votre commission a rejeté la sous-revalorisation proposée pour indexer l'ensemble des prestations sociales sur l'inflation estimée pour 2019 afin de protéger le pouvoir d'achat des retraités. Elle a par ailleurs adopté un amendement reculant l'âge légal de départ à la retraite à 63 ans à compter du 1 er mai 2020 , seule option crédible pour équilibrer durablement le système de retraite et permettre aux retraités de disposer d'une retraite décente .
Famille
La branche famille devrait renouer avec l'équilibre de ses comptes en 2018 , avec un solde positif à 0,4 milliard d'euros, ce qu'elle n'avait pas connu depuis dix ans. Cette résorption progressive des déficits de la branche est le fruit d'importantes économies qui ont limité les dépenses en faveur des familles ces cinq dernières années. Ainsi, la modulation des allocations familiales en fonction des revenus permet à la branche de réaliser une économie de 760 millions d'euros par an depuis 2015. Pour l'année 2019, le solde de la branche devrait connaitre un excédent significatif à 1,2 milliard d'euros La principale mesure en dépenses concernant la branche consiste à sous-revaloriser l'ensemble des prestations familiales à 0,3 % pour 2019 et 2020 . Cette mesure d'économie, évaluée à 260 millions d'euros pour 2019, constituera une perte de pouvoir d'achat pour les familles, compte tenu des prévisions d'inflation. Opposée à cette mesure, la commission a souhaité revaloriser les prestations familiales au niveau de l'inflation estimée pour 2019. Les autres mesures en dépenses auront un impact non significatif sur les comptes de la branche en 2019 et votre commission s'est prononcée en leur faveur. Elles concernent principalement le complément de mode de garde qui sera, d'une part, majoré pour les familles bénéficiaires de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et, d'autre part, étendu à taux plein au titre d'un enfant né en début d'année et qui aura atteint l'âge de trois ans avant son entrée à l'école maternelle. |