EXPOSÉ GÉNÉRAL
« Dans la très grande majorité des cas, les territoires en réalité savent mieux l'organisation qui est la plus pertinente pour eux. »
M. Emmanuel Macron, Président de la République, Conférence nationale des territoires du 18 juillet 2017
Mesdames, Messieurs,
La navette parlementaire réserve parfois des surprises.
Constatant les graves dysfonctionnements que risquait de provoquer, sur nos territoires, le transfert obligatoire aux communautés de communes et d'agglomération de la distribution d'eau potable et de l'assainissement des eaux usées, prévu par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République , dite loi « NOTRe », le Sénat a adopté à une large majorité, le 23 février 2017, une proposition de loi présentée par nos collègues et anciens collègues Bruno Retailleau, François Zocchetto, Philippe Bas et Mathieu Darnaud visant à maintenir ces compétences parmi les compétences optionnelles de ces deux catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre 1 ( * ) . Malgré le soutien du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, notre collègue député Fabrice Brun, cette proposition de loi fut renvoyée en commission par l'Assemblée nationale le 12 octobre 2017, et son examen reporté sine die .
À l'automne 2017, un groupe de travail de seize parlementaires était néanmoins constitué auprès de Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, pour étudier cette question. Ses travaux sont restés confidentiels. Cependant, d'après les éléments rendus publics par le Gouvernement, ce groupe de travail a formulé trois recommandations :
- « renforcer l'aide financière et technique au bloc communal » ;
- « mettre en place une clause permettant à un certain nombre de communes de surseoir au transfert de ces compétences jusqu'au 1 er janvier 2026, date à laquelle le transfert sera obligatoire pour tous » ;
- « assouplir les conditions d'exercice de la compétence en garantissant la pérennité des syndicats qui s'étaient vus déléguer la compétence 2 ( * ) ».
Devant le Congrès des maires, le 21 novembre 2017, le Premier ministre annonçait ainsi sa volonté, « pour une période transitoire, de donner la même souplesse que celle qui a prévalu pour la mise en oeuvre des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), en laissant la possibilité de maintenir la compétence au niveau des communes si un certain nombre de maires s'expriment clairement en ce sens 3 ( * ) ».
Le 21 décembre 2017, nos collègues députés Richard Ferrand, Pascale Boyer, Bertrand Bouyx, Émilie Chalas et Marc Fesneau déposaient une proposition de loi relative à la mise en oeuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes , censée mettre en oeuvre ces engagements. Ce n'était, malheureusement, pas tout à fait le cas :
- un texte d'initiative parlementaire ne pouvait tout d'abord, en vertu de l'article 40 de la Constitution, comporter aucune disposition relative à l'aide financière et technique susceptible d'être apportée par l'État aux communes et à leurs groupements dans le domaine de l'eau et de l'assainissement ;
- ensuite, s'il était prévu d'instituer une « minorité de blocage » permettant aux communes de s'opposer jusqu'en 2026 au transfert obligatoire de ces compétences, cette faculté ne devait concerner que les communes membres de communautés de communes, et non de communautés d'agglomération ;
- enfin, pour garantir la pérennité des syndicats d'eau et d'assainissement, il était proposé de revenir au droit commun de la « représentation-substitution » en ce qui concerne les communautés de communes, mais aucun assouplissement n'était prévu pour les communautés d'agglomération.
Grâce au travail de la rapporteure de la commission des lois, notre collègue députée Émilie Chalas, cette dernière difficulté fut résolue dès la première lecture du texte par l'Assemblée nationale : les communautés d'agglomération pourraient, comme les communautés de communes, se substituer à leurs communes membres au sein des syndicats existants au moment de leur prise de compétence, même si ces syndicats s'étendent sur le territoire de deux EPCI à fiscalité propre seulement. En revanche, aucune avancée ne fut enregistrée sur les autres points. En outre, un amendement fut adopté prévoyant le rattachement systématique de la gestion des eaux pluviales et de ruissellement à la compétence « assainissement » des EPCI à fiscalité propre, ce qui soulevait de nombreux problèmes de droit et d'opportunité.
En première lecture, le Sénat, qui s'était déjà exprimé en faveur du maintien du caractère optionnel des compétences « eau » et « assainissement » des communautés de communes et d'agglomération, réaffirma cette position afin de laisser les élus libres de décider du transfert de ces compétences, en fonction des réalités locales. L'extension aux communautés d'agglomération du mécanisme de la minorité de blocage aurait pu sembler un moindre mal, et un compromis aurait pu être recherché avec nos collègues députés sur ce terrain ; mais l'opposition résolue du Gouvernement et de sa majorité semblait rendre cette tentative vaine. Le Sénat clarifia par ailleurs les modalités de rattachement de la gestion des eaux pluviales à la compétence « assainissement » des communautés de communes et d'agglomération, en en excluant les eaux de ruissellement. Il adopta en outre cinq articles additionnels visant à faciliter la gestion des services publics d'eau et d'assainissement ainsi que leur transfert au niveau intercommunal.
Aucun terrain d'entente ne put être trouvé en commission mixte paritaire.
En nouvelle lecture, nos collègues députés commencèrent, en commission, par rétablir intégralement leur texte sans tenir aucun compte des apports du Sénat, ni des demandes des associations d'élus.
En séance publique, toutefois, la majorité de l'Assemblée nationale semble avoir enfin entendu la nécessité d'apporter au texte des assouplissements. À l'initiative de la rapporteure et des deux groupes majoritaires, plusieurs amendements ont été adoptés qui vont dans le sens souhaité par le Sénat et témoignent d'un souci de pragmatisme dont votre rapporteur avait jusqu'ici déploré l'absence. Ainsi :
- les communes membres des très nombreuses communautés de communes qui ne sont aujourd'hui compétentes qu'en matière d'assainissement non collectif pourraient, elles aussi, s'opposer jusqu'en 2026 au transfert du reste de la compétence « assainissement » ;
- la gestion des eaux pluviales urbaines resterait une compétence facultative des communautés de communes ; elle deviendrait une compétence obligatoire des autres EPCI à fiscalité propre - distincte de l'assainissement en ce qui concerne les communautés d'agglomération - mais toute référence à la gestion des eaux de ruissellement a été abandonnée.
Ces avancées ne répondent certes pas à l'ensemble des préoccupations exprimées par le Sénat. Toutefois, c'est avec un esprit constructif que votre commission a abordé cette nouvelle lecture, l'expérience ayant démontré qu'il n'était pas vain de tenter de faire valoir des arguments de bon sens .
I. LE TRANSFERT DES COMPÉTENCES « EAU » ET « ASSAINISSEMENT » AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES ET D'AGGLOMÉRATION : LE CHOIX DE LA CONFIANCE
À l' article 1 er , après en avoir débattu, votre commission a estimé préférable de maintenir la position exprimée par deux fois par le Sénat et de supprimer le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d'agglomération à compter de 2020 . Le mécanisme de la minorité de blocage, même étendu aux communautés de communes compétentes en matière d'assainissement non collectif, continue de lui apparaître comme un pis-aller sans grande signification. Votre rapporteur note d'ailleurs une forme d'incohérence dans les arguments avancés au soutien de cette formule. Selon la rapporteure de l'Assemblée nationale, il s'agirait, sans toucher au principe du transfert obligatoire de ces compétences, de laisser aux communautés de communes le temps de s'y préparer. Pourquoi donc priver les communautés d'agglomération de ce délai supplémentaire, alors que ce transfert de compétences doit effectivement être anticipé pour être réalisé dans de bonnes conditions 4 ( * ) ? Le Gouvernement, lui, parle d'une « clause de sauvegarde des libertés communales »... comme si ces libertés ne méritaient plus d'être protégées après 2026 !
Force est de constater :
- que le périmètre administratif des EPCI à fiscalité propre est loin d'être toujours adapté à celui des services d'eau - organisés autour des zones de prélèvement et dimensionnés en fonction de la ressource disponible - ou des services d'assainissement, notamment collectif - les stations d'épuration devant être installées au point de convergence des effluents. La logique de l'intégration communautaire doit ici céder le pas aux contraintes de la topographie ;
- que le transfert de ces compétences à l'échelle intercommunale ne produit pas d'économies d'échelle , les réalités topographiques limitant les possibilités de mutualisation, et l'éloignement de la gestion administrative produisant des surcoûts ;
- enfin, que le regroupement des équipes techniques peut conduire à une perte de compétences , alors que le personnel communal et le maire lui-même ont une connaissance fine des réseaux qu'ils gèrent.
Votre commission a donc choisi de faire confiance aux élus municipaux pour définir eux-mêmes les solutions les plus adaptées aux réalités locales .
* 1 Proposition de loi n° 291 (2016-2017) pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes .
* 2 Source : https://www.conference-territoires.gouv.fr/le-transfert-des-competences-eau-et-assainissement-aux-intercommunalites-en-2020 .
* 3 Discours de M. Édouard Philippe, Premier ministre, au Congrès des maires de France, mardi 21 novembre 2017. La transcription de ce discours est consultable à l'adresse suivante : https://www.gouvernement.fr/partage/9752-discours-devant-le-congres-des-maires-de-france .
* 4 Voir sur ce point le guide « Préparer le transfert des compétences eau potable et assainissement » élaboré par l'Assemblée des communautés de France, consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/contenu-article?num_article=3571&num_thematique=1 .