TITRE III - UN DISPOSITIF D'ÉVALUATION RENOUVELÉ
Article 40 (supprimé) - Rapports annuels du Gouvernement au Parlement
Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement des rapports annuels sur l'application de diverses dispositions.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture.
Le texte transmis au Sénat par l'Assemblée nationale prévoyait la remise annuelle de rapports au Parlement portant sur sept thèmes différents, en lien avec les dispositifs introduits par le projet de loi. Le septième thème relatif à la formation et à l'accompagnement des agents de l'administration avait été introduit à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement de commission.
Le Sénat a supprimé cet article, à l'initiative de son rapporteur, lors de l'examen de ces dispositions en commission. Cette suppression était motivée par le fait que les rapports sont rarement remis au Parlement lorsqu'ils sont demandés et que, lorsqu'ils le sont, ils permettent rarement de résoudre les problèmes qu'ils soulèvent . L'objet de l'amendement de suppression relevait, en outre, que « la demande de rapports prévue à l'article 40 éman [ait] du Gouvernement lui-même alors qu'il n'a pas besoin d'être habilité par la loi pour remettre des rapports aux Parlement lorsqu'il le souhaite » .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
L'article supprimé par le Sénat a été rétabli, en commission, à l'Assemblée nationale par un amendement à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Stanislas Guerini. La nouvelle rédaction introduite par l'amendement comporte un huitième thème relatif aux actions entreprises par les administrations et les services publics en relation avec les usagers.
III - La position de votre commission
Votre commission spéciale maintient les réserves émises, lors de l'examen du texte en première lecture, sur l'utilité réelle de ces demandes de rapports. Elle constate, en outre, qu'à la veille d'une possible réforme des institutions, il n'est pas souhaitable que le Parlement s'en remette entièrement au Gouvernement pour procéder à l'évaluation des politiques publiques alors même que la Constitution charge justement le Parlement de contrôler l'action du Gouvernement.
M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, semblait d'ailleurs partager cette idée, lors de son audition par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'examen du texte, en première lecture : « J'ai toujours été étonné par ces parlementaires qui demandaient des rapports au Gouvernement pour lui démontrer qu'il avait tort : si vous demandez un rapport sur le dégrèvement de la taxe d'habitation, par exemple, celui que je commanderai à mon administration risque bien de ne pas être tout à fait négatif sur cette réforme gouvernementale... Au fond, ce travail d'évaluation doit être mené par les deux chambres. La Cour des comptes, pour sa part, utilise ce pouvoir d'évaluation des politiques publiques et elle le fait bien mais c'est davantage le rôle du Parlement d'évaluer ces politiques et de saisir en opportunité le Gouvernement, que le rôle du Gouvernement de se juger lui-même par le biais d'études d'impact ou de rapports que lui aura commandés le Parlement. Et si la Cour des comptes, pour en revenir à elle, tend à aller plus loin en la matière, c'est parce que le Parlement refuse d'exercer son pouvoir » 45 ( * ) .
Pour l'ensemble des raisons évoquées, votre commission spéciale a adopté l' amendement de suppression (COM-32) de son rapporteur
Votre commission a supprimé cet article.
Article 40 bis - Rapport du Gouvernement au Parlement sur la surtransposition de directives
Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur la surtransposition de directives.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 40 bis a été introduit par un amendement de séance déposé par le Gouvernement sur avis favorable du rapporteur de la commission, notre collègue député Stanislas Guerini. Il tendait à prévoir la remise par le Gouvernement, avant le 1 er juin 2019, au Parlement d'un rapport relatif aux mesures législatives ou réglementaires allant au-delà des exigences minimales du droit de l'Union européenne . Il est pour cela prévu que le Gouvernement recueille l'avis des parties prenantes et identifie les moyens de remédier aux surtranspositions inutiles ou injustifiées.
Le Sénat avait supprimé ces dispositions lors de l'examen de l'article 40 bis du projet de loi en première lecture, en commission, par l'adoption d'un amendement de votre rapporteur. Outre les réserves habituellement formulées à l'encontre des demandes de rapports, a fortiori lorsqu'elles émanent du Gouvernement lui-même, votre rapporteur soulignait que l'article 40 bis du projet de loi n'ajoutait rien à certains engagements déjà pris par le Gouvernement en matière de surtransposition et reportait même d'un an la remise d'un rapport sur le sujet.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
L'article 40 bis a été réintroduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de son rapporteur, M. Stanislas Guerini.
Votre commission spéciale n'a pas souhaité modifier ces dispositions en nouvelle lecture.
Article 41 (supprimé) - Contenu des rapports d'évaluation des expérimentations prévues par le projet de loi
Objet : Cet article précise le contenu des rapports d'évaluation des expérimentations.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 41 a été introduit par l'Assemblée nationale avec l'adoption en commission d'un amendement déposé par notre collègue député, Stanislas Guerini, rapporteur. Il tendait à ce que les rapports d'évaluation des expérimentations prévues par divers articles du projet de loi rendent compte des conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont participé à ces évaluations.
Le Sénat avait supprimé ces dispositions lors de l'examen de l'article 41 du projet de loi par la procédure de législation en commission, en première lecture. À l'initiative de la suppression, votre rapporteur constatait, certes, la nécessité d'établir des rapports à l'issue d'expérimentations, mais relevait que le dispositif introduit par l'article 41 ne semblait pas répondre à l'objectif recherché puisque rendre compte de l'association des parties prenantes, a posteriori , par l'intermédiaire du rapport d'évaluation, ne contraignait pas le Gouvernement à effectuer cette association.
Il estimait, en outre, que ces précisions ne sont pas du domaine législatif.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission spéciale
L'article 41 a été réintroduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Stanislas Guerini puis complété en séance, à son initiative également.
Pour les raisons qui l'on conduit à supprimer l'article 41, une première fois, en première lecture, votre commission spéciale a donc de nouveau adopté un amendement de suppression du présent article (COM-33).
Vo tre commission a supprimé cet article.
Article 42 (supprimé) - Demande de compte rendu sur la participation des personnes intéressées à l'élaboration des ordonnances issues des habilitations prévues par le projet de loi
Objet : Cet article propose d'intégrer un compte rendu sur l'association des personnes intéressées à l'élaboration des ordonnances issues des habilitations prévues par le projet de loi.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 42 a été introduit par l'Assemblée nationale avec l'adoption, en commission, d'un amendement déposé par notre collègue député, Stanislas Guerini, rapporteur. Cet article était le pendant de l'article 41 du projet de loi pour les articles habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances.
Souffrant exactement des mêmes griefs que l'article 41, l'article 42 avait également était supprimé lors de son examen par le Sénat, en première lecture, par la procédure de législation en commission.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
Comme l'article 41, l'article 42 a été réintroduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Stanislas Guerini, puis complété en séance, à son initiative également.
Pour les raisons qui l'on conduit à supprimer l'article 42, une première fois, en première lecture, votre commission a donc de nouveau adopté un amendement de suppression du présent article (COM-34).
Votre commission a supprimé cet article.
Article 43 - Remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation ainsi que ses exceptions
Objet : Cet article prévoit la remise d'un rapport sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation et ses exceptions.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 43 du projet de loi a été introduit à l'Assemblée nationale, en première lecture, par l'adoption d'un amendement déposé par notre collègue député Julien Aubert en commission. Il tendait à prévoir la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la loi, sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation et ses exceptions, introduit à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, par l'ordonnance du 23 octobre 2015 46 ( * ) .
Le Sénat a supprimé cet article par l'adoption d'un amendement à l'initiative de son rapporteur lors de l'examen de ces dispositions en commission. Comme pour l'article 40 du projet de loi, cette suppression était motivée par le fait que les rapports sont rarement remis au Parlement lorsqu'ils sont demandés et que, lorsqu'ils le sont, ils permettent rarement de résoudre les problèmes qu'ils soulèvent.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
L'article supprimé par le Sénat a été rétabli, en commission, à l'Assemblée nationale par un amendement à l'initiative de notre collègue député Christophe Naegelen et plusieurs de ses collègues du groupe UDI, Agir et Indépendants.
Votre commission spéciale n'a pas souhaité modifier ces dispositions en nouvelle lecture.
Article 46 (supprimé) - Évaluation de la mise en oeuvre de diverses dispositions du projet de loi par la Cour des comptes
Objet : Cet article propose une évaluation de la mise en oeuvre de diverses dispositions du projet de loi par la Cour des comptes.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article examiné par le Sénat, en première lecture, avait été introduit par l'Assemblée nationale par un amendement de séance déposé par notre collègue député Laurent Saint-Martin. Il tendait à prévoir une évaluation comptable et financière par la Cour des comptes de diverses dispositions du projet de loi , transmise au Parlement.
Le Sénat avait supprimé ces dispositions lors de l'examen de l'article 46 du projet de loi par la procédure de législation en commission, en première lecture. Votre rapporteur, à l'initiative de la suppression, avait relevé que ces demandes de rapport ont été introduites dans le projet de loi sans consultation de la Cour des comptes, alors que la surcharge de moyens que nécessite la réalisation de tels rapports pouvait porter atteinte à l'équilibre des missions confiées à la Cour par l'article 47-2 de la Constitution. Votre rapporteur rappelait, en outre, le caractère constitutionnel de cet équilibre. Il soulignait également que l'administration dispose d'un certain nombre d'organes de contrôle à même de réaliser les rapports demandés et que le Parlement pouvait recourir au concours de la Cour des comptes dans le respect des règles fixées par la loi organique.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
L'Assemblée nationale semble avoir, en partie, pris en compte les arguments ayant conduit à la suppression de l'article 46 du projet de loi par le Sénat en première lecture. Certes, elle a réintroduit cet article en nouvelle lecture par un amendement de commission à l'initiative des membres du groupe La république en Marche, mais elle a sensiblement fait diminuer le nombre de dispositions du projet de loi concernées par ces rapports (passant de 15 à 6) et a prévu un délai d'élaboration plus long de six mois.
III - La position de votre commission
Malgré les modifications apportées à l'article 46 du projet de loi tel que réintroduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, votre rapporteur considère qu'il souffre des mêmes griefs ayant conduit à la suppression de ce même article 46 en première lecture , au Sénat. Il constate que la demande de tels rapports, par l'intermédiaire de dispositions législatives « ordinaires », représente un contournement des dispositions organiques fixant les modalités de saisine de la Cour des comptes par le Parlement alors que ces dispositions organiques ont pour objet de garantir l'impératif constitutionnel d'équilibre entre les différentes missions de la Cour.
Votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (COM-35).
Votre commission a supprimé cet article.
Intitulé du projet de loi
Par un amendement déposé conjointement par ses rapporteurs et adopté en séance, en première lecture, votre commission avait souhaité doter le projet de loi d'un intitulé correspondant mieux à son contenu : « Projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public » .
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a souhaité réintroduire l'intitulé du projet de loi initial : « Projet de loi pour un État au service d'une société de confiance » .
Par souci de consensus, votre commission n'est pas revenue sur ce choix en nouvelle lecture.
* 45 Extrait du compte rendu de l'audition du 20 décembre 2017 de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, par la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance.
* 46 Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration.