EXAMEN
DES ARTICLES
TITRE PRÉLIMINAIRE
- - DISPOSITIONS D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION
Article 1er - Approbation de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique
Objet : Cet article prévoit l'approbation de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique pour la France d'ici à 2022 (annexée au projet de loi).
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 1 er du projet de loi examiné par le Sénat en première lecture tendait à approuver la stratégie nationale d'orientation de l'action publique pour la France , annexée à ce projet de loi, qui « énonce les orientations et les objectifs de l'action publique vers une société de confiance, d'ici à 2022 » .
Si l'article 1 er n'avait pas, en lui-même, subi de modification lors de son examen en première lecture, à l'Assemblée nationale, l'annexe à laquelle il renvoie avait, elle, été modifiée en commission puis en séance.
Lors de son examen au Sénat, en première lecture, votre commission avait considéré que les principes énoncés dans cette annexe étaient globalement louables mais qu'ils étaient trop nombreux pour constituer de véritables principes généraux et pas assez normatifs pour être efficaces.
Tirant les conséquences de ce double constat, votre commission n'avait pas souhaité supprimer cette annexe, mais n'avait pas non-plus souhaité la modifier. Seul un nouveau principe était venu la compléter lors de l'examen du texte au Sénat, à la suite de l'adoption d'un amendement de séance 8 ( * ) , malgré l'avis défavorable de votre commission.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
L'Assemblée nationale a rétabli la rédaction de la stratégie nationale d'orientation de l'action publique telle qu'issue de son examen en première lecture.
Maintenant la position déjà exprimée par son rapporteur sur cette annexe, votre commission n'a pas souhaité la modifier.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
TITRE IER - UNE RELATION DE
CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE
CHAPITRE 1ER - Une administration qui accompagne
Article 2 (art. L. 123-1, L. 123-2, L. 124-1 et L. 124-2 [nouveaux], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Droit à l'erreur et droit au contrôle des usagers dans leurs relations avec l'administration
Objet : Cet article institue un droit à l'erreur (aucune sanction en cas de régularisation à l'initiative du citoyen ou dans un délai fixé par l'administration) et un droit au contrôle (demande d'un usager souhaitant être contrôlé) des usagers dans leurs relations avec l'administration.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat a apporté trois séries d'ajustements au dispositif proposé par l'article 2 du projet de loi, destinés à le préciser et le rendre plus incitatif, sans le bouleverser, même si votre rapporteur a pu regretter l'absence de chiffrage et d'évaluation des conséquences de sa mise en oeuvre.
En premier lieu, s'agissant de la création d'un droit à régularisation en cas d'erreur au profit de tout usager de l'administration, le Sénat a expressément prévu, à l'initiative de votre rapporteur, que l'administration est tenue d'inviter l'usager à régulariser sa situation, si elle s'aperçoit d'une erreur entrant dans le champ d'application du dispositif 9 ( * ) . En effet, sans cette précision, il semble qu'il existe un risque que seuls les administrés les mieux informés et à même de s'apercevoir de leur erreur soient bénéficiaires du dispositif.
Toujours à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a introduit dans le texte une définition de la fraude applicable au droit à l'erreur, en reprenant sous réserve d'adaptations une définition déjà éprouvée en matière fiscale. Il semble en effet nécessaire de qualifier la notion de fraude dans la mesure où elle constitue, tout comme la mauvaise foi, l'un des deux cas dans lesquels une sanction pourra être mise en oeuvre sans invitation pour l'usager à régulariser sa situation.
En séance publique, le Sénat a également, sur les propositions respectives de nos collègues Angèle Préville et Daniel Gremillet, mais contre l'avis de votre rapporteur, inclus dans le champ du droit à l'erreur d'une part, les sanctions prononcées au titre de la politique agricole commune, lorsqu'elles sont laissées à l'appréciation des États membres et, d'autre part, les sanctions prononcées sur le fondement du code de l'environnement à l'encontre des exploitants d'installations ou d'ouvrages qui n'ont pas été dûment autorisés ou enregistrés 10 ( * ) .
En deuxième lieu, s'agissant de la création d'un droit au contrôle au profit de tout usager de l'administration, le Sénat a fixé à six mois le délai maximum dans lequel l'administration doit procéder à ce contrôle. Adoptée sur proposition de votre rapporteur, cette précision rend ce nouveau droit bien plus effectif : si une entreprise ou un particulier souhaite bénéficier d'un contrôle, c'est afin de sécuriser sa situation juridique dans les meilleurs délais. Quel serait l'intérêt d'attendre un an voire davantage ? En outre, l'administration pourra toujours refuser le contrôle de façon discrétionnaire, s'il conduit à compromettre son bon fonctionnement.
Toujours à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a également prévu que les « conclusions expresses » rédigées à l'issue du contrôle ne sont opposables que si l'administration a pu se prononcer en toute connaissance de cause, reprenant une formulation de l'article 4 du projet de loi.
En dernier lieu, outre deux mesures de coordination, le Sénat a supprimé la référence au respect des conventions internationales, le droit international primant déjà le droit national en application de l'article 55 de la Constitution.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Alors que la plupart des modifications adoptées par le Sénat rejoignaient l'esprit du projet de loi transmis par l'Assemblée nationale en première lecture, nos collègues députés, à l'initiative du rapporteur Stanislas Guerini et avec l'avis favorable du Gouvernement, ont intégralement rétabli le texte issu de leurs travaux en première lecture, par l'adoption en commission spéciale d'un amendement supprimant l'ensemble des modifications introduites par le Sénat 11 ( * ) .
III - La position de votre commission
En l'absence d'argumentation plus précise justifiant plus avant la suppression des apports du Sénat, votre commission a adopté plusieurs amendements (COM-9, COM-10, COM-11, COM-12 COM-13) de son rapporteur rétablissant la plupart des modifications qu'il avait introduites en première lecture, à l'exception de celles concernant les sanctions administratives prises en application de la politique agricole commune ou sur le fondement de dispositions du code de l'environnement, qui sont en réalité déjà satisfaites respectivement par le dispositif proposé et par le droit en vigueur.
En premier lieu, il n'est pas utile de formaliser expressément dans la loi que les sanctions prises en application de la « déclinaison de la politique agricole commune laissée à l'appréciation des États membres » sont bien incluses dans le champ d'application du droit à l'erreur puisque cela est déjà le cas. En effet, en application des dispositions proposées par l'article 2, chaque fois que les États membres disposeront d'une marge d'appréciation dans le prononcé d'une sanction, les agriculteurs pourront faire jouer leur droit à l'erreur dans les conditions de droit commun définies par les articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration nouvellement créés par le projet de loi 12 ( * ) .
En second lieu, s'agissant des sanctions prononcées en matière de droit de l'environnement qui sont prévues aux articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, il n'est pas non plus apparu nécessaire de les inclure dans le champ du droit à l'erreur. En effet, les sanctions visées ne peuvent intervenir qu'après le non-respect d'une mise en demeure, et à l'issue d'une phase contradictoire. Un exploitant de bonne foi bénéficie donc déjà d'une procédure lui permettant de régulariser sa situation.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 bis A (art. L. 1113-8 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Extension du droit à régularisation en cas d'erreur au bénéfice des collectivités territoriales et de leurs groupements dans leurs relations avec l'État et les organismes de sécurité sociale
Objet : Cet article, introduit par le Sénat en première lecture mais supprimé par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, étend le champ du droit à régularisation en cas d'erreur au bénéfice des collectivités territoriales et de leurs groupements, dans leurs relations avec l'État et les organismes de sécurité sociale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
À l'initiative de notre collègue Sylvie Vermeillet et sur l'avis favorable de votre rapporteur, le Sénat a introduit en commission un article 2 bis A tendant à insérer un nouvel article L. 1113-8 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'étendre aux collectivités territoriales et à leurs groupements le bénéfice du droit à régularisation en cas d'erreur, prévu par le projet de loi aux articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Laurent Saint-Martin et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, au motif qu'il ne correspondait pas à l'esprit du texte, dont la préoccupation principale est de simplifier les démarches des usagers de l'administration, qu'ils soient particuliers ou professionnels.
III - La position de votre commission
L'insertion de cette disposition nouvelle, très bien accueillie par les associations d'élus locaux et adoptée à l'unanimité par la commission spéciale du Sénat, ainsi qu'à une large majorité de nos collègues lors de la séance publique, se fonde sur le constat selon lequel les collectivités territoriales et leurs groupements, tout comme les usagers de l'administration, ont besoin du regard bienveillant de l'État et des organismes de sécurité sociale dans le cadre des missions qu'ils doivent accomplir au quotidien et des procédures qu'ils doivent engager dans des conditions parfois difficiles.
Si, effectivement, le rôle de conseil des préfectures auprès des collectivités territoriales est indispensable, les services de l'État n'ont plus forcément les moyens d'apporter l'appui juridique et l'expertise dont ont cruellement besoin les plus petites communes, souvent démunies face à la complexité et à la multiplicité des procédures.
En outre, selon l'analyse de votre rapporteur, répondant aux griefs légitimement formulés par nos collègues députés, cette disposition ne risquerait pas de diluer le dispositif initial, dans la mesure où elle s'appliquerait dans les mêmes conditions que celles de l'article 2, c'est-à-dire dans les hypothèses où les collectivités territoriales sont, de fait, dans la situation d'usager de l'administration de l'État ou des organismes de sécurité sociale.
Elle devrait en outre concerner un nombre limité d'actes des collectivités territoriales et de leurs groupements, essentiellement les hypothèses dans lesquelles ils agissent comme des personnes privées (gestion de leur domaine privé par exemple) ou dans lesquelles ils sont en situation « d'usager » de l'administration de l'État (demande de subvention ponctuelle par exemple).
Votre commission a donc, sur proposition de son rapporteur, choisi de rétablir cet article par l'adoption d'un amendement COM-14 , tout en proposant une rédaction de compromis susceptible de recueillir l'accord de nos collègues députés en lecture définitive.
Le bénéfice de cette disposition serait ainsi limité aux communes de moins de 3 500 habitants et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont aucune commune membre n'a plus de 3 500 habitants, collectivités et EPCI de taille modeste ayant incontestablement besoin d'une telle mesure.
Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
Article 2 bis B (art. L. 114-17 et L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale) - Droit à l'erreur en matière de prestations sociales
Objet : Cet article étend le principe de l'absence de sanction en cas d'erreur de bonne foi en matière de déclarations des assurés sociaux aux organismes de sécurité sociale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue Patricia Schillinger (groupe La République en marche) adopté en séance publique avec un avis favorable de votre commission spéciale et du Gouvernement.
La rédaction adoptée par le Sénat en première lecture modifiait l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, relatif à la lutte contre la fraude et applicable aux branches famille et vieillesse, afin de prévoir qu'une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet d'une sanction si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par le directeur de l'organisme. Ce droit à l'erreur ne s'applique pas en cas de mauvaise foi ou de fraude.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Sur proposition du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture globale du présent article.
La rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale complète les dispositions de l'article L. 114-17 et de l'article L. 114-17-1 relatif à la branche maladie afin de préciser que les manquements mentionnés ne font pas l'objet de sanction lorsqu'ils sont commis de bonne foi. Les agissements intentionnels (exercice d'un travail dissimulé, actions ayant pour objet de se soustraire aux contrôle notamment) ne sont pas concernés par ce droit à l'erreur.
Aucun amendement n'a été adopté en séance publique.
III - La position de votre commission
La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale semble plus claire et plus complète que celle de l'amendement adopté par le Sénat en première lecture.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 2 bis (supprimé) (art. L. 114-5-1 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 571-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Conséquence de l'absence d'une pièce non essentielle d'un dossier de demande d'attribution de droits auprès de l'administration
Objet : Cet article tend à prévoir la poursuite de l'instruction d'un dossier de demande d'attribution d'un droit lorsqu'il manque une pièce non essentielle au dossier.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement, l'article 2 bis tend à créer un nouvel article L. 114-5-1 dans le code des relations entre le public et l'administration, prévoyant que l'absence d'une pièce à l'appui d'une demande d'attribution de droits ne peut conduire l'administration à suspendre l'examen du dossier, sauf si cette pièce est « indispensable à l'administration pour instruire valablement le dossier ». L'attribution du droit demandé ne serait toutefois effective qu'après la réception de ladite pièce par l'administration, afin d'éviter toute fraude.
À l'initiative de votre rapporteur et de notre collègue Serge Babary, le Sénat a supprimé cet article.
L'intention du Gouvernement, en apparence favorable à l'usager, se heurte en réalité, selon l'analyse de votre rapporteur, à deux principales difficultés.
En premier lieu, le dispositif proposé est très proche de la procédure de traitement des dossiers incomplets déjà prévue par le droit en vigueur 13 ( * ) . Certes, celle-ci ne comprend pas d'obligation pour l'administration de poursuivre, le temps de l'envoi de la pièce complémentaire, l'instruction du dossier, mais rien ne l'interdit. Il est donc fort à parier que l'administration poursuit déjà, dans les faits, l'instruction du dossier, dans le cadre de la bonne organisation de ses services.
En second lieu, la liste des pièces à fournir à l'appui d'une demande de droits est déterminée par l'administration : si une pièce n'est pas indispensable pourquoi alors la demander ? De surcroît, quelle sera la définition d'une telle pièce ? Celle-ci sera-t-elle appréciée au cas par cas ?
Le texte adopté par l'Assemblée nationale introduisait donc un risque trop grand de rupture d'égalité, pour un bénéfice, in fine , très marginal, puisque l'administré demeure tenu d'envoyer son dossier complet.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture.
III - La position de votre commission
Suivant l'analyse de son rapporteur et en cohérence avec la position adoptée par le Sénat en première lecture, votre commission a estimé que la coexistence de plusieurs dispositifs proches voire concurrents n'était pas de nature à clarifier les procédures pour l'usager, ni à garantir la célérité du traitement des demandes par l'administration. Mieux vaudrait plutôt revoir la liste des pièces à produire et en exclure les pièces non essentielles, que d'édicter un principe dérogatoire général créant de facto une nouvelle procédure.
En conséquence, suivant l'analyse de son rapporteur, votre commission spéciale a adopté un amendement COM-15 supprimant cet article .
Article 3 bis AAA (art. 1649 quater B quinquies et art. 1738 du code général des impôts) - Dispense de l'obligation de télédéclaration pour les contribuables qui résident dans des zones sans couverture mobile
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, vise à dispenser, jusqu'en 2025, les personnes physiques qui résident dans des « zones blanches » de l'obligation de télédéclaration de l'impôt sur le revenu.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Gisèle Jourda, cet article prévoit que « les contribuables, personnes physiques, qui résident dans des «zones blanches» sont dispensés de l'obligation de télédéclaration de leurs revenus et de télépaiement de leurs impôts jusqu'au 31 décembre 2024 ».
Aux termes de l'article 1649 quater B quinquies du code général des impôts, les contribuables dont la résidence principale est équipée d'un accès à internet sont tenus de souscrire leur déclaration à l'impôt sur le revenu par voie électronique.
Ces dispositions sont depuis 2018 applicables à l'ensemble des contribuables, avec une entrée en vigueur progressive :
- en 2015 pour les contribuables dont le revenu excède 40 000 euros ;
- en 2016 pour les contribuables dont le revenu excède 28 000 euros ;
- en 2017 pour les contribuables dont le revenu excède 15 000 euros.
En cas de manquement à cette obligation, une amende forfaitaire de 15 euros par déclaration est prévue à l'article 1738 du code général des impôts.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article lors de l'examen en commission.
À l'initiative de notre collègue Arnaud Viala, celui-ci a toutefois été rétabli en séance publique, la notion de « zone blanche » étant remplacée par celle de « zone où aucun service mobile n'est disponible » .
Un amendement du Gouvernement tendant à supprimer cet article, déposé en seconde délibération, a finalement été retiré.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit pleinement à l'objectif poursuivi par le présent article : ne pas appliquer l'obligation de télédéclaration aux contribuables qui, ne résidant pas dans des zones où l'accès à internet est suffisant pour effectuer cette procédure, rencontreraient des difficultés à s'y conformer.
L'objectif poursuivi par le présent article semble certes largement satisfait, dans son esprit, par le droit en vigueur :
- le premier alinéa de l'article 1649 quater B quinquies du code général des impôts précité exclut du champ de cette obligation les contribuables qui ne disposent pas d'un accès à internet ;
- le deuxième alinéa du même article prévoit que « ceux de ces contribuables qui indiquent à l'administration ne pas être en mesure de souscrire cette déclaration par voie électronique » peuvent continuer à utiliser la déclaration papier.
En outre, s'il y avait une incertitude sur la notion de « zone blanche », qui n'existe pas en droit positif, sa substitution par une référence aux zones non couvertes en matière de téléphonie mobile semble en décalage avec l'objectif poursuivi, puisque les télédéclarations sont le plus souvent souscrites via un accès à internet fixe, et non par mobile .
Toutefois, le présent article constitue un signal fort envoyé aux pouvoirs publics pour accélérer non seulement la couverture du territoire en internet fixe, dans le cadre du plan « France très haut débit », mais aussi en internet mobile, de plus en plus crucial pour réduire la « fracture numérique ». Il est également conforme à l'esprit même du présent projet de loi.
Dans ce contexte, il est proposé de conserver cet article tel que modifié par l'Assemblée nationale.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 3 bis AA (supprimé) (art. 279-0 bis du code général des impôts) - Assouplissement des obligations déclaratives en matière de TVA sur les travaux d'amélioration des locaux d'habitation
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, vise à inscrire dans la loi que le taux réduit de TVA dont bénéficient les travaux d'amélioration des locaux d'habitation s'applique dès le premier acompte versé, sous réserve que l'attestation soit fournie lors de la facturation finale ou de l'achèvement des travaux .
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En vertu de l'article 279-0 bis du code général des impôts (CGI), les travaux d'amélioration , de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans, peuvent bénéficier du taux réduit de TVA .
Pour en bénéficier, le client doit remettre à l'entreprise, avant le début des travaux, une attestation mentionnant, entre autres, que ces locaux sont achevés depuis plus de deux ans.
Or en pratique, l'attestation est parfois remise après le début des travaux ou le versement des premiers acomptes.
Ceci dit, la doctrine prévoit déjà une tolérance à ce sujet : « afin de garder une certaine souplesse dans les relations contractuelles entre le professionnel et le particulier (...) et de ne pas accentuer la charge administrative pesant sur les entreprises, il est admis que le taux réduit de TVA s'applique dès le premier acompte, sous réserve (...) que l'attestation soit fournie lors de la facturation finale ou de l'achèvement des travaux 14 ( * ) ».
Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue Philippe Mouiller et d'un sous-amendement de votre rapporteur, vise à inscrire dans la loi ce que prévoit déjà la doctrine , et ceci afin d'apporter un surcroît de sécurité juridique aux entreprises de l'artisanat et du bâtiment ainsi qu'à leurs clients. Cette souplesse ne vaut qu'en cas de bonne foi, c'est-à-dire dès lors que les conditions de fond demeurent satisfaites.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur souscrit pleinement à l'objectif du présent article. Toutefois, dans un esprit de compromis, et dans la mesure où la doctrine prévoit déjà une garantie identique, il n'est pas proposé de le rétablir.
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 4 bis AA (art. 1753 bis C du code général des impôts, et art. 60 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017) - Non-application des sanctions administratives aux collecteurs du prélèvement à la source qui emploient moins de 21 salariés
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, prévoit la non-application des sanctions administratives aux collecteurs du prélèvement à la source qui emploient moins de 21 salariés, en cas d'erreur de bonne foi dans leurs obligations déclaratives.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le présent article, adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Philippe Mouiller, prévoit que « à compter de 2019 et pendant les deux premières années de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, les entreprises qui emploient moins de vingt et un salariés et les personnes physiques en charge du traitement ne sont pas redevables, en cas d'erreur à l'obligation d'effectuer la retenue à la source, des pénalités prévues à l'article 1759-0 A du code général des impôts, si la bonne foi est reconnue ».
Ces pénalités sont égales à :
« 1° 5 % des retenues qui auraient dû être effectuées ou déclarées, en cas d'omissions ou d'inexactitudes ;
« 2° 10 % des retenues qui auraient dû être effectuées ou déclarées, en cas de non-dépôt de la déclaration dans les délais prescrits ;
« 3° 40 % des retenues qui auraient dû être effectuées ou déclarées, en cas de non-dépôt de la déclaration dans les trente jours suivant une mise en demeure ou en cas d'inexactitudes ou d'omissions délibérées ;
« 4° 80 % des retenues qui ont été effectuées mais délibérément non déclarées et non versées au comptable public. »
Le montant minimal de ces pénalités a été fixé à 250 euros par l'article 11 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2017, soit une réduction de moitié par rapport aux dispositions précédentes (500 euros).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions du présent article .
En contrepartie du maintien des sanctions administratives, elle a supprimé la sanction pénale prévue à l'article 1753 bis C du code général des impôts en cas de divulgation du taux de prélèvement à la source par le collecteur. Cette peine spécifique, alignée sur celle prévue par l'article 226-21 du code pénal en cas de détournement de données à caractère personnel, est de cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende .
Elle est toutefois réduite à une amende de 10 000 euros pour les particuliers employeurs dans le champ des services à la personne, les particuliers employeurs de gardes d'enfants ou de stagiaires aides familiaux, et les particuliers accueillis par des accueillants familiaux.
III - La position de votre commission
De nombreuses TPE et PME rencontrent des difficultés dans la préparation du prélèvement à la source , et en amont, de la déclaration sociale nominative (DSN). Le dispositif introduit par le Sénat visait à tenir compte de ces difficultés.
À cet égard, il était apparu acceptable de retenir un principe de non-application des pénalités pendant les deux premières années, limité aux PME de moins de 21 salariés, et sous réserve que l'erreur soit commise de bonne foi.
Votre commission se félicite que, conformément à un autre engagement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé la sanction pénale applicable en cas de divulgation du taux de prélèvement à la source - ce qui, dans le cas d'une PME de moins de 21 salariés, pourrait être le fait d'un accident dans les premières années de mise en oeuvre . Il est précisé que les sanctions de droit commun prévues par le code pénal pour protéger le secret professionnel et sanctionner un usage détourné des données demeurent applicables.
Toutefois et même si le Gouvernement s'est formellement engagé à se limiter à « un simple rappel des obligations applicables sans appliquer de sanction pour les premiers mois » , répondant ainsi à une demande expresse de votre rapporteur, votre commission, à l'initiative de notre collègue Élisabeth Lamure, a rétabli le présent article dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 4 bis A (art. L. 49 du livre des procédures fiscales) - Mention expresse des points considérés comme validés par l'administration à l'issue d'un contrôle fiscal
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, prévoit que le vérificateur, à l'issue d'un contrôle fiscal, mentionne expressément, sur la proposition de rectification ou le cas échéant sur l'avis d'absence de rectification, les points qu'il a examinés et qu'il considère comme conformes à la loi fiscale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
A. La validation expresse des points examinés lors d'un contrôle : un apport important du Sénat
Sauf exceptions ponctuelles (par exemple en cas de rescrit en cours de contrôle), les prises de positions formelles de l'administration lors d'un contrôle fiscal sont de facto limitées aux points faisant l'objet de rehaussements, qui figurent sur la proposition de rectification (le cas échéant assortis de pénalités).
En effet, aux termes de l'article L. 49 du livre des procédures fiscales (LPF), « quand elle a procédé à un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle d'une personne physique au regard de l'impôt sur le revenu, à une vérification de comptabilité ou à un examen de comptabilité, l'administration des impôts doit en porter les résultats à la connaissance du contribuable, même en l'absence de rectification ».
Le fait que le vérificateur ne propose pas de rectification sur les autres points examinés ne signifie nullement qu'il considère ceux-ci comme conformes à la loi fiscale . Dès lors, ces points sont susceptibles d'être remis en cause en cas de contrôle fiscal ultérieur portant sur les mêmes exercices, ce qui est source d'insécurité juridique pour les entreprises.
Afin de créer un climat de confiance entre les entreprises et l'administration, le présent article, adopté par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, prévoit que le vérificateur mentionne expressément les points qu'il a examinés et qu'il considère comme conformes à la loi fiscale : « Sont expressément mentionnés, selon le cas, sur la proposition de rectification ou sur l'avis d'absence de rectification, les points qui, ayant fait l'objet d'un examen par l'administration, à son initiative ou à l'initiative du contribuable (...), ne comportent ni insuffisance, ni inexactitude, ni omission et ni dissimulation (...) ».
Aucun rehaussement ultérieur ne pourrait ainsi être notifié sur les exercices concernés au titre des points contrôlés.
Le dispositif proposé vise à inciter l'administration à apporter une sécurité juridique supplémentaire au contribuable. Toutefois, le vérificateur demeure seul juge des points qu'il considère comme expressément validés , et peut toujours choisir de ne pas mentionner certains points qui, bien qu'ayant été examinés, ne sauraient à l'issue du contrôle engager formellement l'administration.
B. Un dispositif complémentaire de la « garantie fiscale » implicite adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 4
Ce dispositif de mention expresse des points contrôlés est complémentaire de la « garantie fiscale » introduite par l'Assemblée nationale à l'article 4 du présent projet de loi à l'initiative du rapporteur, et adoptée sans modification par le Sénat en première lecture.
La « garantie fiscale » vise à rendre opposables les conclusions d'un contrôle fiscal, y compris tacitement , c'est-à-dire lorsque l'administration ne propose pas de rectification . Ainsi, la garantie générale d'opposabilité des prises de position formelles de l'administration prévue à l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales serait applicable « lorsque dans le cadre d'un examen ou d'une vérification de comptabilité ou d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, et dès lors qu'elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l'administration a pris position sur les points du contrôle, y compris tacitement par une absence de rectification ».
En d'autres termes, lors d'un contrôle fiscal, tout point examiné n'ayant pas conduit à un redressement serait désormais considéré comme tacitement validé par l'administration , sous réserve que le contribuable soit de bonne foi et que l'administration ait pu avoir accès aux documents pertinents. L'administration ne pourrait plus y revenir lors d'un contrôle ultérieur portant sur les mêmes exercices.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article visant :
- d'une part, à étendre le principe proposé par le Sénat aux contributions indirectes perçues sur le fondement du code général des impôts et relevant de la direction générale des douanes et droits indirects ;
- d'autre part, à préciser que les « points contrôlés » mentionnés dans le dispositif de la « garantie fiscale » de l'article 4 sont les mêmes que ceux auxquels il est fait référence dans le présent article , c'est-à-dire les points ayant fait l'objet d'un contrôle, qui doivent être expressément mentionnés sur la proposition de rectification (ou l'avis d'absence de rectification), y compris s'ils ne comportent ni insuffisance, ni inexactitude, ni omission, ni dissimulation.
III - La position de votre commission
L'extension du dispositif introduit par le Sénat aux contributions indirectes constitue un apport bienvenu , complémentaire de son extension aux droits de douane, adoptée par le Sénat en première lecture à l'article 14 bis .
L'articulation du dispositif proposé avec la « garantie fiscale » de l'article 4 apparaît également acceptable : tout en sauvegardant l'esprit d'origine de cette disposition novatrice, elle permet d'écarter le risque d'une interprétation excessivement large de celle-ci , qui aurait pu permettre à une entreprise de considérer comme tacitement validés des points de contrôle que le vérificateur n'aurait pas véritablement examinés en profondeur.
En harmonisant la définition des « points de contrôle » entre les deux articles, la modification proposée permet de lever toute ambiguïté à ce sujet , et apporte in fine un surcroît de sécurité juridique au contribuable comme à l'administration.
En contrepartie, toutefois, il importe que l'administration s'astreigne à un effort de transparence à l'égard du contribuable , et qu'elle mentionne effectivement l'ensemble des points examinés par le vérificateur. À défaut d'une mention de certains points ayant pourtant, dans les faits, été contrôlés par le vérificateur, le contribuable serait fondé à faire valoir le principe de validation tacite prévu à l'article 4 .
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 4 bis B (art. L. 80 B du livre des procédures fiscales) - Publication des rescrits fiscaux de portée générale
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, prévoit la publication des réponses de l'administration fiscale aux demandes de rescrits, dès lors que celles-ci ont une portée générale.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le « rescrit fiscal » est une réponse écrite de l'administration à une question précise d'un redevable, qui peut l'opposer à l'administration. Cette procédure découle directement de la garantie générale d'opposabilité de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales (LPF) 15 ( * ) .
Pratique ancienne codifiée par l'article 19 de la loi n° 87-502 du 9 juillet 1987, le rescrit fiscal figure au 1° de l'article L. 80 B du LPF, qui prévoit que la garantie prévue à l'article L. 80 A est applicable « lorsque l'administration a formellement pris position sur l'appréciation d'une situation de fait au regard d'un texte fiscal ». Celle-ci « se prononce dans un délai de trois mois lorsqu'elle est saisie d'une demande écrite, précise et complète par un redevable de bonne foi ».
L'administration n'est pas tenue de publier les réponses mais, selon une pratique administrative, certains rescrits de portée générale sont publiés . Depuis 2012, ceux-ci sont intégrés au Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP), après avoir été anonymisés.
Introduit par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur, le présent article prévoit la publication obligatoire des rescrits, dès lors que ceux-ci ont une portée générale.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, estimant son champ d'application trop large .
L'objet de l'amendement rappelle par ailleurs que « le Gouvernement s'est engagé à développer la publication des rescrits généraux via la création d'une base des rescrits , et il ne semble pas nécessaire de légiférer pour atteindre cet objectif. Laisser à l'administration une liberté d'appréciation permet aussi de garantir la lisibilité de la doctrine ».
III - La position de votre commission
Votre rapporteur prend note des engagements du Gouvernement à développer la publication des rescrits, mais accueille toutefois ceux-ci avec une certaine prudence.
En effet, alors qu'elle était courante avant la mise en place du BOFiP en 2012, la publication des rescrits est aujourd'hui très occasionnelle, alors qu'elle contribue à la sécurité juridique des contribuables et qu'elle réduit le risque de contentieux. Lors de son audition par la commission spéciale, le directeur général des finances publiques a reconnu qu'un effort en la matière était nécessaire. Toutefois, la décision de publier les rescrits demeure aujourd'hui entièrement discrétionnaire, et seule une part très réduite des 18 000 rescrits traités chaque année est rendue publique .
Dès lors, votre rapporteur vous propose de rétablir le présent article, mais dans une rédaction limitée aux demandes qui présentent un « intérêt général » , et non une « portée générale ». Cette nouvelle rédaction laisse à l'administration une plus grande marge d'appréciation dans la décision de publication, sans pour autant permettre le statu quo .
Les prises de position sur la situation spécifique d'un contribuable ne sont en tout état de cause pas concernées par l'amendement et ne seront pas publiées.
Votre commission spéciale a rétabli cet article ainsi modifié.
Article 4 ter (art. L. 107 B, L. 112 A [nouveau] et L. 135 B du livre des procédures fiscales) - Accessibilité des données de l'administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations
Objet : Cet article a pour objet de prévoir l'accès libre au public de l'ensemble des éléments d'information détenus par l'administration fiscale s'agissant des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale et identique à un dispositif déjà proposé en projet de loi de finances pour 2018 et censuré par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier législatif, a pour objectif de prévoir l'accès libre au public de l'ensemble des éléments d'information détenus par l'administration fiscale s'agissant des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années.
Il s'agit en particulier de permettre à l'ensemble des acteurs de l'urbanisme, de l'aménagement foncier et de l'immobilier de disposer des données relatives aux mutations à titre onéreux d'immeubles, en vue d'assurer une parfaite transparence du marché immobilier.
Contrairement à ce qu'indique l'objet de l'amendement dont est issu l'article, celui-ci ne vise pas à ouvrir au public les données du service en ligne « Patrim » (article L. 107 B du livre des procédures fiscales) permettant aux vendeurs ou acheteurs potentiels d'évaluer un bien, mais couvre un champ de données bien plus large, correspondant à un dispositif qui existe déjà mais qui est limité à certains acteurs limitativement énumérés de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'immobilier, pour les besoins de leurs missions respectives (article L. 135 B du livre des procédures fiscales).
En première lecture, le Sénat avait donc assorti le dispositif proposé des garanties nécessaires à la protection de la vie privée , qui sont d'ores et déjà prévues par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique à l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales, tendant à :
- premièrement, rétablir pour le dispositif proposé les garanties actuelles en matière de secret de la défense nationale et de protection de la privée , en précisant expressément que « les informations accessibles ne peuvent conduire à l'identification nominative du propriétaire d'un bien et ne doivent pas permettre de reconstituer des listes de biens appartenant à des propriétaires désignés » ;
- deuxièmement , prévoir que le décret en Conseil d'État permettant de définir les modalités de mise en oeuvre du dispositif proposé serait pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;
- troisièmement maintenir, à titre complémentaire, le régime spécifique prévu par l'article L. 135 B du LPF pour les acteurs de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'immobilier.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Mohamed Laqhila, l'Assemblée nationale a rétabli le présent article dans sa rédaction initiale.
L'objet de l'amendement indique notamment que « l'objectif de libre accès à des informations utiles ne peut être pleinement atteint que par la mise à disposition de données les plus précises possibles, notamment sur la localisation du bien cédé. Toutefois, la règle d'anonymisation des données retenue par le Sénat exigerait des traitements complexes ».
III - La position de votre commission
Dans la mesure où une reprise identique de ces garanties pourrait, comme l'indiquent les députés, exiger des traitements trop complexes, votre rapporteur vous propose une solution de compromis visant :
- d'une part, à maintenir les dispositions empêchant l'identification nominative directe des propriétaires , conformément à la volonté des députés eux-mêmes, ainsi que les dispositions prévoyant que le décret d'application soit soumis à l'avis de la CNIL ;
- d'autre part, à supprimer les dispositions en vertu desquelles ces données ne doivent pas permettre, par des recoupements avec d'autres bases de données, de reconstituer des listes de biens appartenant à des propriétaires désignés. Cette exigence, prévue par le droit en vigueur, semble en effet trop difficile à mettre en oeuvre dans le cadre d'une mesure d' open data , sauf à priver le nouveau service de son utilité.
Votre commission spéciale adopté cet article ainsi modifié.
Article 4 quinquies (supprimé) (art. 787 B et art. 1840 G ter du code général des impôts) - Assouplissement des obligations déclaratives du pacte « Dutreil »
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, prévoit que l'attestation annuelle permettant de bénéficier du pacte « Dutreil » devrait être transmise dans un délai d'un mois à compter de la demande de l'administration, et non plus systématiquement dans les trois mois qui suivent le 31 décembre de chaque année.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Prévu par l'article 787 B du code général des impôts (CGI), le dispositif dit « Dutreil », qui vise à favoriser la transmission d'entreprises familiales , permet de bénéficier d'une exonération de droits de mutation à hauteur de 75 % de la valeur des parts transmises, à condition que les héritiers, donataires et légataires s'engagent collectivement à conserver ces parts pendant 4 ans .
Aux termes du e de cet article, la société doit en outre adresser , dans les trois mois qui suivent le 31 décembre de chaque année, une attestation certifiant que les conditions de cet engagement sont toujours remplies .
Comme le prévoit le I de l'article 1840 G ter du CGI, le défaut de transmission de ce document suffit à faire perdre le bénéfice du pacte « Dutreil » , même en l'absence de relance de l'administration, et ceci même si les conditions de fond sont toujours respectées. Les conséquences apparaissent disproportionnées par rapport au manquement commis .
À l'initiative de notre collègue Nathalie Delattre, le Sénat a adopté le présent article, qui prévoit que le défaut de production de cette attestation ne remet pas en cause le bénéfice du pacte « Dutreil » si le contribuable la produit dans le délai d'un mois à compter de la réception d'une mise en demeure de l'administration fiscale .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.
L'objet de l'amendement indique que « si le rapporteur partage le souhait de modifier les conditions de transmission des pièces justificatives dans le cadre du pacte « Dutreil », il considère que cette question doit être traitée de manière cohérente dans un prochain projet de loi d'ici la fin de l'année ».
III - La position de votre commission
Le dispositif adopté par le Sénat constitue une mesure de bon sens, équilibrée, et cohérente avec l'esprit du présent projet de loi , qui vise à favoriser la confiance entre l'administration et les contribuables de bonne foi. Celle-ci a d'ailleurs été soutenue à l'Assemblée nationale par plusieurs de nos collègues députés, qui avaient déposé treize amendements identiques à cet effet en première lecture.
Le Gouvernement avait justifié son avis défavorable en rappelant qu'une réforme du pacte « Dutreil » devrait intervenir dans le cadre du projet de loi PACTE (Plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises). Si le projet de loi déposé le 18 juin 2018 ne comporte aucune mesure en ce sens, le Gouvernement s'est néanmoins engagé à traiter ce sujet dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 .
Dans ce contexte, et compte tenu du soutien de principe apporté par les députés à l'esprit du dispositif, il n'est pas proposé de rétablir le présent article.
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 6 bis (supprimé) (art. 265 B du code des douanes) - Présomption de bonne foi pour les distributeurs de carburant sous conditions d'emploi
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, prévoit que l'absence de production du justificatif par les distributeurs de gazole « sous conditions d'emploi » ne pourrait entraîner un redressement qu'à la condition que l'administration apporte, par ailleurs, la preuve de ce détournement.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 265 B du code des douanes prévoit un régime fiscal privilégié pour les carburants « sous conditions d'emploi » , c'est-à-dire essentiellement le gazole non routier (donc utilisé pour l'agriculture, les travaux publics ou encore le fioul domestique).
Il arrive que ce gazole sous conditions d'emploi soit détourné par les utilisateurs, et utilisé comme gazole routier. En cas de détournement par l'utilisateur, le distributeur peut subir un redressement fiscal égal à la différence avec la fiscalité du gazole routier, le cas échéant assorti de pénalités.
Pour éviter ces détournements, les distributeurs sont donc tenus de conserver un justificatif de la destination des produits vendus , qui comporte le nom des acheteurs et le volume des produits cédés.
Le deuxième alinéa du 3 de l'article 265 B du code des douanes prévoit que « en cas de détournement des produits de leur destination privilégiée ou d'absence de justification par les distributeurs de la destination donnée aux produits, le supplément de taxes est exigible sur les quantités détournées ou non justifiées, sans préjudice des pénalités encourues ».
Il découle de ces dispositions que le seul fait de ne pas pouvoir présenter ce justificatif expose les distributeurs au redressement, même si aucun détournement n'est avéré, ou même s'ils ne sont ni complices, ni informés du détournement .
Afin de renforcer la présomption de bonne foi du distributeur, le présent article , issu d'un amendement de notre collègue Dominique Estrosi Sassone et d'un sous-amendement de votre rapporteur, prévoit que l'absence de production du justificatif par les distributeurs ne peut entraîner un redressement qu'à la condition que l'administration apporte, par ailleurs, la preuve du détournement .
À cette fin, les deux conditions prévues au deuxième alinéa du 3 de l'article 265 B du code des douanes deviendraient cumulatives, et non plus alternatives.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.
L'objet de l'amendement indique que « la production de justificatif est le seul moyen pour les services des douanes de contrôler l'utilisation réelle du produit vendu et donc la destination donnée à ce produit . Ce régime représente une dépense fiscale de 5,9 milliards d'euros, ce qui justifie pleinement un suivi des produits jusqu'à leur utilisation finale, pour bénéficier du taux réduit ».
Le droit en vigueur, qui permet d'opérer un redressement fiscal si l'une des deux conditions alternatives est remplie, apparaît problématique dès lors que le distributeur est de bonne foi. Le dispositif adopté par le Sénat, fondé sur deux conditions cumulatives, pourrait à l'inverse s'avérer trop restrictif et donner lieu à des fraudes importantes.
Il convient donc d'engager un travail plus global sur les moyens de contrôler le bon usage des carburants sous conditions d'emploi . Dans ce contexte, et par esprit de compromis, il est proposé de ne pas revenir sur la suppression de cet article.
Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.
Article 7 - Habilitation pour expérimenter une « relation de confiance »
Objet : Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer pour établir un régime permettant à l'administration d'examiner, le cas échéant sur place, sur demande des entreprises éligibles, la conformité de leurs opérations à la législation fiscale et de prendre formellement position sur l'application de celle-ci .
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
L'article 7 vise à habiliter le Gouvernement à légiférer pour établir un régime permettant à l'administration d'examiner, le cas échéant sur place, sur demande des entreprises éligibles, la conformité de leurs opérations à la législation fiscale et de prendre formellement position sur l'application de celle-ci.
Afin de préserver l'esprit originel de la « relation de confiance », le Sénat avait complété l'habilitation en prévoyant expressément :
- une priorité donnée à l'accompagnement dans la durée, portant sur le respect des obligations déclaratives , et dont les prises de position formelle par rescrit ne seraient que l'une des modalités ;
- une mention expresse du caractère contemporain de l'accompagnement , en amont du dépôt des comptes ;
- une composition « mixte » des équipes , composées à la fois d'agents chargés de l'établissement de l'assiette et d'agents chargés du contrôle ;
- une possibilité de déposer une déclaration initiale ou rectificative sans encourir de pénalités , pour les points soulevés dans le cadre de la relation de confiance, comme c'est le cas dans l'expérimentation conduite depuis 2013 ;
- des critères d'éligibilité objectifs , seuls à même d'assurer l'égalité d'accès au dispositif dans un contexte de moyens limités ;
- un accès des PME à cette procédure, par exemple les jeunes entreprises innovantes , ce qui n'interdit nullement de prévoir des modalités différentes de celles applicables aux grandes entreprises.
Le Sénat avait également introduit une disposition prévoyant un rapport annuel permettant de chiffrer, pour le Trésor public, les montants concernés par la relation de confiance .
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans sa rédaction initiale .
L'objet de l'amendement justifie ainsi ce retour au texte initial : « le Gouvernement prévoit d'entamer rapidement une concertation avec les organisations professionnelles pour préciser les attentes des entreprises dans cette future relation, définir les engagements réciproques de celles-ci et de l'administration, et préciser ses modalités concrètes de fonctionnement, s'agissant notamment des moyens à y consacrer et de l'organisation à mettre en oeuvre. Ainsi, il est proposé de rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, qui pose de manière ouverte les principes et le cadre de la concertation à venir avec les entreprises intéressées, sans en préempter les conclusions ».
À l'initiative de nos collègues députés Laurent Saint-Martin et Bénédicte Peyrol, l'Assemblée nationale a également adopté une disposition permettant à l'administration de « certifier », par une labellisation , les sociétés engagées dans la relation de confiance, afin d'encourager la « responsabilité fiscale des entreprises ».
III - La position de votre commission
Si la volonté du Gouvernement de relancer la « relation de confiance » débutée sous forme d'expérimentation en 2013 doit être saluée et encouragée, le retour à la rédaction initiale de l'habilitation laisse craindre une ambition en réalité bien plus limitée , qui pourrait se limiter à créer une procédure supplémentaire de rescrit « en cours de contrôle », largement redondante avec les possibilités existantes, voire à transformer la « relation de confiance » en une forme de « pré-contrôle fiscal » , à rebours des objectifs affichés.
De fait, si le Gouvernement invoque la nécessité de mener une concertation avec les entreprises concernées, les auditions de votre rapporteur ont fait émerger une inquiétude largement partagée à ce sujet , à la fois de la part des grandes entreprises et de la part des représentants des PME.
Il est dès lors proposé de revenir à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture , qui permet à la relation de confiance de conserver un haut degré d'exigence. Le champ de l'habilitation demeurerait toutefois suffisamment large pour permettre au Gouvernement de mener la concertation évoquée.
Il est par ailleurs proposé de conserver les dispositions relatives à la labellisation des entreprises engagées dans la relation de confiance introduites à l'initiative de nos collègues députés Laurent Saint-Martin et Bénédicte Peyrol.
Il n'est enfin pas proposé de reprendre le rapport annuel introduit par le Sénat en première lecture.
Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.
Article 7 bis (art. L. 133-1, L. 133-4-2 et L. 133-4-5 du code de la sécurité sociale) - Modulation de l'annulation des exonérations de cotisations et contributions sociales en cas de redressement faisant suite à un constat de travail dissimulé
Objet : Cet article, introduit par votre commission, vise à ce que l'annulation des exonéraarticle 12tions de cotisations et contributions sociales ne soit que partielle en cas de dissimulation partielle de travail.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission spéciale a introduit en première lecture le présent article, qui vise à prévoir une modulation de l'annulation des exonérations et réductions dont un employeur ou un donneur d'ordres a bénéficié en cas d'infraction à la législation sur le travail dissimulé.
Cette annulation constitue une sanction complémentaire au redressement des cotisations et contributions sociales éludées, assorti des majorations prévues par la loi et, le cas échéant, à des poursuites pénales.
Or, dans certains cas, par exemple en cas de requalification en travail salarié de la prestation d'un travailleur indépendant ou en cas de non déclaration d'heures supplémentaires, l'annulation totale des exonérations dont l'entreprise a bénéficié au cours des cinq dernières années peut paraître disproportionnée. Ainsi que l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) l'a confirmé à votre rapporteur, le caractère automatique et brutal de cette sanction complémentaire contribue à la perception négative que peuvent avoir les employeurs des contrôleurs des Urssaf.
Afin de mieux adapter la sanction à la gravité du manquement, le présent article prévoit l'annulation des exonérations dans une proportion égale au rapport entre le double des rémunérations considérées comme dissimulées et les rémunérations déclarées par l'entreprise.
Cette modulation ne fait pas obstacle au redressement des cotisations dues au titre des rémunérations non déclarées, majorées le cas échéant. Elle ne s'appliquerait pas en cas de dissimulation totale ni dans les cas de dissimulation d'un mineur soumis à l'obligation scolaire ou d'une personne vulnérable ou dépendante, qui entrainent par ailleurs une majoration du montant du redressement, ni en cas de travail dissimulé en bande organisée. Elle ne s'appliquerait pas non plus en cas de récidive.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Au stade de l'examen en commission spéciale, sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.
III - La position de votre commission
À l'initiative de votre rapporteur, votre commission spéciale a rétabli le présent article dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture (amendement COM-16 ).
Votre commission a rétabli cet article.
* 8 Amendement n° 165 déposé par Mme Élisabeth Lamure précisant que « Lorsque la norme nouvelle entraîne une charge supplémentaire pour les entreprises, elle ne peut être édictée que lorsqu'il est prévu simultanément l'abrogation de normes représentant une charge au moins équivalente ».
* 9 C'est-à-dire les procédures dans lesquelles l'administration peut appliquer une sanction pécuniaire ou une sanction consistant dans la privation d'une prestation due.
* 10 Articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement.
* 11 À l'exception de modifications prévoyant des coordinations outre-mer.
* 12 Ne seraient exclues du droit à l'erreur que les hypothèses dans lesquelles l'administration est tenue de prononcer une sanction sans disposer de marge d'appréciation, faute de quoi elle méconnaîtrait une obligation qui lui incombe en vertu du droit de l'Union européenne.
* 13 Articles L. 114-5 et L. 114-6 du code des relations entre le public et l'administration.
* 14 Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), BOI-TVA-LIQ-30-20-90-40-20160302.
* 15 L'article L. 80 A du livre des procédures fiscales dispose qu'« il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différend sur l'interprétation par le redevable de bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration ».