D. PAR DELÀ LES PROBLÈMES DE FINANCEMENT, CHOIX DE VIE, JUSTICE ET LISIBILITÉ
À supposer que les problèmes de financement du système de retraites publiques soient résolus, comme invitent à l'estimer les projections exposées ci-dessus, demeurent les problèmes de choix collectifs et d'évaluation de la justice du système de retraite que de nombreux travaux parus en cours d'année ont entrepris d'explorer.
Dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2016, Jean-Claude Boulard, auquel votre rapporteure spéciale tient ici à rendre hommage, avait souhaité que ces travaux puissent être approfondis afin de disposer d'un diagnostic plus étayé encore sur l'ensemble des problématiques pertinentes associées au CAS « Pensions ».
Cette perspective, qui est plus que jamais nécessaire alors que l'engagement du Président de la République d'instaurer un régime universel de retraite fondé sur une uniformité des rendements contributifs des affiliés fait l'objet des travaux de M Jean-Paul Delevoye, haut-commissaire à la réforme des retraites, a conduit votre rapporteure spéciale à entamer des travaux destinés à clarifier les enjeux d'une telle réforme pour les régimes de retraite qu'elle est amenée à suivre.
On trouvera ci-après quelques problématiques qu'il est nécessaire de prendre pleinement en compte.
1. La question de la répartition du temps de vie entre emploi et retraite appelle un approfondissement
La plupart des mesures prises pour ajuster le système de retraites publiques ont tendu, comme pour les réformes du régime général, à élever l'âge de départ à la retraite, en instaurant des systèmes d'incitation au maintien en activité, en relevant les âges de départ en retraite ou le nombre d'années de cotisations nécessaires pour disposer d'une pension à taux plein.
Ces mesures se sont traduites par un relèvement progressif de l'âge effectif de départ en retraite d'autant qu'elles se sont inscrites dans un contexte marqué par un décalage dans l'entrée en emploi du fait de l'extension du temps de formation initiale, des accidents de vie professionnelle plus nombreux et des incertitudes sur la valeur future des pensions du fait de la modification des règles d'indexation.
C'est ainsi qu'en 2017 l'âge de départ en retraite a progressé de 2 mois pour les catégories sédentaires de la fonction publique civile de l'État et de 4 mois pour les catégories actives.
Le relèvement de l'âge de départ en retraite, qui satisfait des conditions d'équilibre financier des régimes de retraite, est, en outre, souvent justifié par l'allongement de l'espérance de vie et par un objectif d'élévation du taux d'activité des seniors.
a) Réduction du temps en retraite et allongement du temps au travail, une relation à mieux apprécier
Sur ce dernier point, il existe une différence importante entre la situation des affiliés du régime général et de ceux des fonctions publiques 204 ( * ) pour lesquels il existe généralement une concomitance entre la fin d'activité et l'entrée en retraite. Cependant, on peut s'interroger sur les effets de la hausse des taux d'activité des seniors de la fonction publique sur les taux d'activité des autres catégories de la population, du moins dans un raisonnement où l'effet de « file d'attente » jouerait effectivement.
En bref, il n'est pas établi que la réduction du temps de vie en retraites s'accompagne systématiquement, et à due proportion, d'un allongement de la durée de vie passée au travail , tant macroéconomiquement que du point de vue microéconomique des personnes appelées à se présenter sur le marché du travail.
Cette question devrait faire l'objet d'une évaluation fine, notamment pour ses effets sur les revenus de toute sorte (activité et revenus différés d'inactivité des générations futures) .
b) Report de l'âge de la retraite, allongement de l'espérance de vie et durée de vie en retraite en bonne santé, une combinatoire à préciser
Quant à l'incidence du décalage de l'âge de liquidation des pensions sur la répartition entre temps de travail et temps de retraite, il ressort d'un document de travail publié l'an dernier 205 ( * ) qu'elle suit des profils différenciés selon les générations. Si, globalement, une certaine progression subsisterait malgré le relèvement des âges de départ en retraite, elle ne serait pas proportionnelle à l'élévation de l'espérance de vie et connaîtrait des modulations selon un certain nombre de caractéristiques sociodémographiques, dont il faut recommander la prise en compte dans les règles de liquidation des pensions .
Tant l'existence des catégories actives de la fonction publique que celle du compte pénibilité dans le régime privé témoignent que cette préoccupation n'est pas absente des systèmes de retraites.
Toutefois, une évaluation plus systématique, qui devrait comprendre une dimension générationnelle, s'impose .
c) Quel objectif de parité de niveau de vie en retraite et en activité ?
Un élément important de la répartition entre temps de travail et temps de retraite réside dans les conditions de niveau de vie attachées à chacune de ces situations.
L'un des objectifs historiques de la politique des retraites a été d'assurer un niveau de vie satisfaisant aux retraités. C'était du reste l'une des missions du comité de pilotage des retraites créé par la loi de 2010 que de veiller à ce que le niveau de vie des retraités soit satisfaisant.
Ce critère peut prendre des acceptions différentes. Mais, dans la pratique, la France lui a donné deux prolongements jusqu'à présent. C'est le pays où le niveau de vie relatif des retraités est le plus proche de celui des actifs (les différences de composition des ménages relevant des deux catégories jouant un grand rôle dans cette homogénéité) et c'est également l'un des pays de l'OCDE qui connaît le taux de pauvreté des retraités le plus faible.
Cependant, la réforme des conditions d'indexation des pensions déliées de toute référence à la croissance économique tend à instituer un décalage entre la dynamique des revenus d'activité, et de la propriété, et celle des retraités.
Sur la base d'une vingtaine d'années passées en retraite et d'un différentiel de 1 % entre l'indexation des retraites et la croissance économique, l'écart de gains de pouvoir d'achat dépasse 20 % entre les actifs et les retraités au cours de la période de perception de la retraite.
Ces perspectives accentueraient la tendance actuelle à un décrochage entre le niveau de vie des retraités et celui des actifs après l'atteinte d'une quasi-parité au milieu des années 2000. Certaines réformes tendant à restructurer le système des prélèvements obligatoires autour d'une plus grande neutralité de l'origine des revenus pourraient l'accentuer. Ainsi en va-t-il du renforcement de la part de la CSG dans le financement de la protection sociale.
Il convient d'ajouter que la future configuration d'un régime universel de retraite basé sur l'acquisition de points sur la base d'un rendement uniforme des contributions sociales porte en soi deux effets préoccupants 206 ( * ) pour le pouvoir d'achat des retraites.
D'une part, il laisse entière la question de la prise en compte des droits non contributifs dont la disparition serait cohérente avec le principe d'uniformité contributive, mais qui affecterait considérablement le niveau de vie de nombre de retraités. D'autre part, dans la mesure où un tel régime pourrait s'accompagner d'une érosion de la fonction tutélaire de l'État, dans un contexte où il reviendrait aux assurés de mettre en oeuvre leur arbitrage entre niveau de la pension et durée de vie à la retraite, il pourrait aboutir à l'instauration d'une catégorie de retraités précoces mais pauvres.
Nul doute que la réforme en cours d'élaboration s'attachera à obvier à ces prolongements indésirables.
La soutenabilité des effets de toutes sortes d'un tel décrochage, qui est une variable centrale de la « planification » des retraites, mériterait d'être évaluée sous l'angle des comportements des agents en tenant le plus grand compte de la distribution des droits de retraite entre ceux-ci 207 ( * ) .
Le recul de l'attractivité des systèmes de retraite de base ne saurait être indifférent du point de vue de nombre de paramètres majeurs de la vie économique : taux d'épargne, répartition des revenus, incitations au travail...
2. La question des différences entre le régime de retraites de la fonction publique d'État et le régime général
Malgré des réformes qui en ont homogénéisé de nombreuses règles, il existe des différences institutionnelles importantes entre le régime général de retraites et celui de la fonction publique d'État.
Les travaux récemment publiés conduisent à attribuer à des différences a priori considérables des effets mineurs.
Toutefois, ces résultats devraient être complétés afin de mieux faire ressortir les niveaux comparés des taux de rendement implicites des régimes et d'appréhender certaines situations concrètes.
a) Des différences institutionnelles a priori majeures demeurent
Les réformes des retraites ont tendu à faire converger les règles applicables aux salariés du secteur privé et aux fonctionnaires. Mais des différences subsistent.
L'architecture des régimes et les règles
de calcul
(en cas de retraite sans décote ni surcote)
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Régimes de salariés du privé (CNAV, MSA salariés, ARRCO, AGIRC) |
Régimes de fonctionnaires (CNRACL, régime de la FPE, RAFP) |
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Partie « principale » des rémunérations |
Rémunérations sous le plafond de la sécurité sociale (= environ 85 % du total des rémunérations en moyenne) Régime de base ( CNAV ou MSA salariés ) : Pension = 50 % x salaire moyen des 25 meilleures années x proratisation + Régime complémentaire ARRCO : Pension = nombre de points acquis sur toute la carrière x valeur du point + Régime supplémentaire d'entreprise (éventuellement) : règles spécifiques à chaque régime |
Traitement indiciaire de base (= environ 75 à 80 % des rémunérations totales en moyenne, dépend du grade et de l'ancienneté) Régime intégré ( régime des fonctionnaires d'État , ou CNRACL pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers) : Pension = 75 % x traitement indiciaire des 6 derniers mois x proratisation |
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Reste des rémunérations |
Rémunérations au-dessus du plafond de la sécurité sociale (= environ 15 % du total des rémunérations) Régime complémentaire ARRCO (pour les non-cadres) ou AGIRC (pour les cadres) : Pension = nombre de points acquis sur toute la carrière x valeur du point + Régime supplémentaire d'entreprise (éventuellement) : règles spécifiques à chaque régime |
Primes et indemnités (= environ 20 à 25 % du total des rémunérations) (dans la limite de 20% du traitement indiciaire) Régime additionnel de la Fonction publique ( RAFP ) : Pension = coefficient d'ajournement x nombre de points acquis sur toute la carrière (depuis 2005) x valeur du point + Une partie des primes est prise en compte dans la pension du régime intégré (pour certaines catégories actives) |
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+ Rémunérations non prises en compte pour la retraite : participation, intéressement... |
+ Rémunérations non prises en compte pour la retraite : partie des primes au-delà de 20 % du traitement indiciaire |
Parmi ces différences, les conditions du calcul de liquidation des droits dans le régime de base (assiette de référence et taux plein) ressortent tout particulièrement comme l'indique le tableau ci-dessus.
Néanmoins, d'autres différences doivent être prises en compte, parmi lesquelles la structure des rémunérations prises en compte et l'existence de régimes complémentaires, voire supplémentaires, nettement plus développés dans le secteur privé.
b) Au total, des taux de remplacement analogues ?
Une fois la totalité des différences institutionnelles prises en compte, les taux de remplacement offerts par les pensions publiques et privées seraient globalement proches.
Tel est l'enseignement du tableau ci-dessous qui porte sur le taux de remplacement net médian dans la fonction publique d'État et dans le secteur privé.
Taux de remplacement nets médians
dans la
fonction publique d'État et le secteur privé
Champ : Retraités de droit direct nés en 1946, résidant en France, en emploi salarié après 49 ans, dont le régime d'affiliation principal est le régime général, la fonction publique civile ou un régime spécial.
Source : COR, Rapport annuel juin 2015, DREES, Études et résultats n° 926, juillet 2015, « Le taux de remplacement du salaire par la retraite diminue au fil des générations »
Le taux de remplacement net médian ressort comme légèrement supérieur dans le secteur privé mais des écarts de sens inverse caractérisent certaines situations-types si bien qu'une analogie des situations peut être dégagée.
Par ailleurs, les âges de liquidation dans les deux catégories se sont progressivement homogénéisés, du moins pour les personnels ne relevant pas des statuts « actifs », ce qui permet d'exclure, sauf à constater des espérances de vie en retraite différentes, une différenciation réelle résultant d'un effet d'accumulation.
Âges moyens des nouveaux retraités de 2002 à 2014
Champ : retraités de droit direct liquidant leurs droits au cours de l'année. Pour la CNRACL : hors départs anticipés pour carrière longue, invalidité, parents de 3 enfants ou handicap. Pour la fonction publique d'État : hors invalidité, parents de 3 enfants ou handicap (mais y compris départs anticipés pour carrière longue).
Source : rapport annuel du COR - juin 2016
Cependant, les situations particulières des agents considérés comme « actifs », qui continuent de liquider leurs pensions à un âge beaucoup plus précoces conduisent à nuancer la conclusion d'une équivalence des taux de remplacement. Encore conviendrait-il de disposer d'une information plus aboutie sur la durée de perception de la retraite par ces agents pour disposer d'un diagnostic plus précis.
c) Mais un flou à dissiper sur le rendement des contributions des affiliés
L'existence d'un taux de remplacement analogue dans le régime de la fonction publique d'État et dans le régime général n'équivaut pas à constater que la justice contributive est assurée. Le recours à un critère d'équivalence des taux de rendement implicites des régimes est nécessaire pour apprécier cette condition 208 ( * ) .
Cette question difficile en soi l'est encore davantage quand on la considère d'un point de vue prospectif dans la mesure où les taux de contribution d'équilibre sont appelés à évoluer sous l'effet d'un grand nombre de variables.
En toute hypothèse, on peut mentionner à ce stade les travaux réalisés par le COR et publiés en juin 2016 qui tendent à comparer les taux de prélèvement qui équilibreraient les différents régimes, ces taux pouvant être considérés comme illustratifs des taux de contribution implicites desdits régimes.
Si a priori, d'un point de vue nominal, les taux de contribution aux régimes de pensions varient considérablement, un certain nombre de corrections permettant d'assurer la significativité des comparaisons aboutissent à un panorama plus homogène que celui offert par la comparaison des taux faciaux.
Au total, d'un écart de près de cinquante points entre le régime de la fonction publique d'État et le régime général, elles ramènent l'écart entre ces régimes à 6 points.
Taux de prélèvement corrigés des écarts de champs et de rapports démographiques de grands régimes de retraites
Source : COR, rapport annuel juin 2016 - Cour des comptes
Les résultats obtenus restent d'une interprétation difficile dans la mesure où l'écart final de taux de contribution d'équilibre peut refléter des profils de revenus et d'activité des affiliés aux régimes en cause différents et devrait être corrigé d'effets fiscaux généraux non pris en compte.
Il convient également de mentionner les difficultés que rencontre l'analyse du fait de l'hétérogénéité des structures de financement des régimes qui font une place plus ou moins grande à des ressources prélevées sur des tiers .
Le tableau ci-dessous en témoigne.
Structure de financement des retraites
par groupe
professionnel en 2011
Source : calculs COR, séance de novembre 2013
Le niveau relatif des cotisations sociales dans le total des financements varie nettement d'un régime à l'autre et le renforcement de la part des pensions financées par l'impôt en liaison notamment avec les allègements de cotisations sociales trouve un écho particulier dans les régimes hors fonction publique (salariés, exploitants agricoles, artisans et commerçants et régimes spéciaux).
De même, l'existence de droits non contributifs plus ou moins développés selon les régimes (voir le tableau ci-dessous ) devrait être prise en compte pour apprécier la hiérarchie des taux de rendement des cotisations sociales entre régimes (comme d'ailleurs au sein de chaque régime).
Les dépenses d'avantages non contributifs en 2012
Source : EIR 2012, DREES
Dans ce contexte, au-delà des différences entre régimes, les écarts internes à chaque régime appellent une attention particulière.
En toute hypothèse, votre rapporteure spéciale recommande que le débat sur les retraites puisse reposer sur des comparaisons claires de taux effectifs de contribution dans les différents régimes ainsi que sur des taux de rendement implicites suffisamment précis pour informer l'appréciation de la justice contributive du système de retraite.
* 204 Cette asymétrie des effets de l'instrument de régulation des équilibres financiers des régimes de retraite qu'est le décalage de l'âge de départ en retraite entre les fonctionnaires et les salariés du secteur privé passe par une inégale probabilité d'être sans emploi au long de la vie professionnelle et, en particulier, dans les dernières années de celle-ci. Elle est rarement prise en compte dans les études sur l'équité du système de retraite et de ses différents régimes alors qu'elle peut exercer des impacts considérables sur les situations individuelles. Il faut donc en recommander une évaluation systématique.
* 205 « L'espérance de vie en retraite sans incapacité sévère des générations nées entre 1960 et 1990 : une projection à partir du modèle Destinie » G 2017/3 Alexandre Cazenave-Lacroutz et Fanny Godet. DESE. INSEE.
* 206 On doit évoquer ici la question de la profondeur du futur régime de retraites universel. Sur ce point, les engagements du Président de la République de limiter la réforme des retraites aux régimes de base laissent un peu perplexe compte tenu de la structuration très diverse des régimes complémentaires, les uns intégrés au régime de base, les autres distincts.
* 207 L'impact de la désindexation sur les taux de pauvreté en retraite en est bien sûr une des composantes.
* 208 Ce critère satisfaisant pour apprécier la justice contributive ne l'est pas nécessairement pour mesurer l'équité contributive. Celle-ci est une notion plus complexe qui suppose de tenir compte d'un ensemble d'éléments plus diversifié que le seul revenu des affiliés (les conditions concrètes des carrières par exemple).