B. UNE RÉDUCTION DES CHARGES DE LA MISSION CONTRARIÉE À COURT TERME
Les dépenses de la mission s'inscrivent sur une trajectoire régulièrement baissière dont la pente devrait s'accentuer à mesure de l'entrée en vigueur de l'ensemble des réformes apportées aux régimes spéciaux de retraite, dont le calendrier a été conçu comme devant être progressif et subir un décalage par rapport à son application aux autres régimes de retraite, notamment à celui de la fonction publique de l'État.
À court terme, cette tendance apparaît toutefois contrariée.
Certes, 2017 enregistre la poursuite de cette évolution une fois neutralisée la modification de son périmètre consécutive à l'inscription de 55 millions d'euros au titre de la retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles (RCO).
À périmètre constant, les dépenses baissent de 45 millions d'euros. Le recul reste modeste (- 0,6 % par rapport à 2016) et s'accompagne de variations nuancées selon les régimes envisagés.
Par ailleurs, doivent être prises en compte plusieurs perspectives qui n'invitent pas à tabler sur un prolongement des économies budgétaires acquises ces dernières années, du moins à court terme.
1. Des économies supérieures à celles prévues dans les récentes programmations triennales, que ne prolonge pas la nouvelle loi de programmation des finances publiques
Ces dernières années, la mission peut être considérée comme ayant participé à la maîtrise des dépenses publiques programmée à moyen terme, au-delà de l'objectif d'économie fixé dans le cadre de la programmation des finances publiques.
En 2016, l'exécution avait dégagé une marge de l'ordre 76 millions d'euros sous le plafond de la programmation pluriannuelle. En 2017, si la marge apparaît plus faible (66 millions d'euros), une fois retraitée du changement de périmètre de la mission, elle ressort comme supérieure encore (121 millions d'euros).
Dépassement et respect des dernières lois de programmation
(en millions d'euros de crédits de paiement)
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Triennal 2013-2015 (au format 2014) |
6 540 |
6 755 |
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Exécution |
6 438 |
6 506 |
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Triennal 2015-2017 (au format 2015) |
6 414 |
6 396 |
6 396 |
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Exécution |
6 452 |
6 320,3 |
6 330 |
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LFI |
6 414 |
6 320,3 |
6 307 |
* Programmation initiale, à périmètre courant.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des rapports annuels de performances de la mission et des lois de programmation pour 2012-2017 et pour 2014-2019)
La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit qu'à l'échéance de 2020 les dépenses de la mission puissent être stables, à 6,3 milliards d'euros. Cette programmation est moins rigoureuse que les précédentes, mais elle ne prolonge pas la baisse des dépenses effectives constatées ces dernières années.
Les données justifiant cette programmation ne sont pas entièrement appréciables, les documents budgétaires annexés au projet de loi de programmation étant des plus allusifs.
On en suggère ici une explication possible qui traduit les termes de l'équation de l'équilibre des régimes de retraite.
Force est, d'abord, de relever que les économies budgétaires observées ces dernières années ont été essentiellement passives.
Elles ont été tirées par des facteurs exogènes dont la répétition est affectée d'une certaine improbabilité.
Le résultat acquis lors de la dernière période couverte par la programmation pluriannuelle a profité d'une inflation plus faible que celle sur laquelle avait été construite la programmation budgétaire. Sans donner une valeur absolue à cette estimation, un différentiel de 1 % d'inflation se traduit par une économie de l'ordre de 60 millions d'euros une année donnée.
Ces économies sont susceptibles de se cumuler au cours d'une période pluriannuelle finissant par dégager de substantielles économies (ou, à l'inverse, en cas d'inflation supérieure à la prévision, des surcoûts importants) au terme de la période.
Plus techniquement, on rappelle qu'en 2016 les réformes apportées aux modalités d'indexation des prestations sociales, parmi lesquelles les retraites, par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016 sont entrées en application.
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L'indexation des pensions depuis la réforme de 2016 Aux termes de la loi du 21 août 2003, le coefficient de revalorisation des pensions est égal à l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac pour l'année N , corrigé, le cas échéant, de la révision de la prévision d'inflation de l'année N-1 telle que figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l'année N. Entre 2009 et 2013 , la revalorisation de l'ensemble des pensions est intervenue au 1 er avril de chaque année et non plus au 1 er janvier. La revalorisation pour l'année N était égale à la prévision d'inflation établie par la Commission économique de la Nation, ajustée sur la base de l'inflation définitive constatée pour N-1 (connue en avril N de manière définitive). En application de la loi du 20 janvier 2014 « garantissant l'avenir et la justice du système de retraites », la revalorisation de l'ensemble des pensions (hors minimum vieillesse et majoration pour tierce personne) doit désormais intervenir au 1 er octobre de chaque année 189 ( * ) . Dans ces conditions, aucune revalorisation n'est intervenue en 2014 compte tenu de l'application du correctif destiné à compenser les effets d'une surestimation du rythme de l'inflation en 2012 (0,7 effectif contre une prévision de 1,2 %) dans un contexte où cet écart s'était révélé juste égal à l'inflation prévue dans le rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année (0,5 %). Compte tenu des prévisions d'inflation, les pensions de retraite ont été revalorisées de 0,1 % au 1 er octobre 2015 , soit la prévision d'inflation pour 2015 telle que figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016, car le gel initialement prévu lors de l'élaboration de la loi de financement rectificative pour la sécurité sociale de juillet 2014 a conduit à ne pas appliquer le correctif entre l'inflation prévisionnelle de 2014 et l'inflation définitive constatée. Compte tenu du nouveau calendrier d'application des revalorisations des pensions, l'effet en année pleine de la revalorisation des pensions en 2015 peut être estimé à un équivalent-revalorisation entre 0,015 et 0,025 %. |
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Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016 ont apporté de nouvelles évolutions. Elles prévoient d'harmoniser et de simplifier les règles de revalorisation de l'ensemble des prestations sociales, y compris des pensions de retraite. Ainsi, les pensions de retraite sont revalorisées au 1 er octobre de chaque année mais cette revalorisation se fonde désormais sur l'évolution des prix hors tabac constatée en moyenne annuelle sur les douze derniers mois disponibles . En cas d'évolution négative des prix, une règle de « bouclier » garantit le maintien des prestations à leur niveau antérieur. Source : commission des finances du Sénat |
Du fait, des hypothèses d'inflation de la nouvelle loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, qui dessinent la trajectoire d'un lent retour vers la cible d'inflation de la Banque centrale européenne, les pensions versées par les régimes spéciaux devraient connaître une croissance plus dynamique que celle observée ces dernières années. Cette perspective pourrait justifier une certaine prudence de la programmation pluriannuelle. En effet, l'accélération de la valeur des pensions pèserait sur les besoins de financement de ces régimes.
Toutefois, l'augmentation de l'inflation pourrait conduire à une croissance de la masse salariale qui constitue la base de financement des régimes de retraite d'autant plus susceptible de compenser l'alourdissement des charges de retraite, qu'elle accompagnerait un scénario de reprise économique.
Au demeurant, dans la trajectoire pluriannuelle, le différentiel entre l'assiette des recettes et les prix semble réunir les conditions d'une amélioration du solde des régimes, d'autant que les taux de prélèvements obligatoires sont appelés à augmenter.
Mais, il faut enfin tenir compte de deux caractéristiques fortes des régimes spéciaux : les perspectives particulières s'attachant aux équilibres démographiques de ces régimes et les doutes susceptibles d'entourer la déclinaison microéconomique aux entreprises qu'ils couvrent des scénarios macroéconomiques utilisés pour cadrer leurs équilibres.
L'une des caractéristiques fortes des régimes spéciaux réside dans leur situation démographique. Déjà dégradée, elle est appelée à connaître une détérioration au moins transitoire pour certains régimes fermés tandis que, pour les grands régimes retracés par la mission, les perspectives sont inévitablement placées sous l'influence des gains de productivité recherchés par les entreprises concernées dans un contexte où les dynamiques des pensions peuvent présenter une certaine inertie. D'un point de vue plus économique, les situations particulières aux entreprises ou aux secteurs couverts par les régimes subventionnés par la mission ne laissent pas nécessairement présager la complète déclinaison d'un scénario de reprise économique à leur niveau.
Dans ce contexte, la poursuite des tendances observées ces dernières années et au cours de l'exercice 2017 est rien moins que certaine, en dépit de l'entrée en vigueur progressive des réformes des régimes spéciaux.
2. Une baisse des dépenses de la mission qui admet de sérieuses nuances...
a) Une baisse globale des dépenses de la mission, à périmètre constant, favorisée par un contexte a priori facilitant...
Le contexte de l'année 2017 était a priori plutôt favorable à la maîtrise des dépenses de la mission. Outre la poursuite de la réduction du volume des pensionnés relevant des régimes fermés, l'impact des réformes des retraites de 2008, 2010 et 2014, ainsi que les conditions dans lesquelles les pensions ont été revalorisées en 2016 et 2017 dessinaient un environnement propice à une ample réduction des besoins de financement des régimes.
Or, les résultats se révèlent décevants sous cet angle.
L'absence de toute indexation des pensions en 2016 (les évolutions des prix ayant conduit à « passer » l'indexation initialement prévue de 0,6 % au 1 er octobre 2016) avait installé un contexte favorable à la baisse du besoin de financement des régimes spéciaux pour 2017. Par définition, l'« effet d'extension en année pleine » s'en était trouvé neutralisé. L'indexation mise en oeuvre en octobre 2017 (+ 0,8 %) doit cependant être prise en compte. Elle aurait engendré un supplément de charges de 18,4 millions d'euros pour les régimes couverts par la mission. Mais, ce supplément de charges paraît peser très modestement dans la dynamique globale des soldes des régimes, à côté de modifications de comportements et de phénomènes retardés qui sont deux manifestations des difficultés de pilotage des régimes de retraite, l'un illustrant la difficulté d'anticiper l'ensemble des réactions suscitées par les périodes de transition, l'autre traduisant la propriété d'inertie des régimes.
Les réformes des régimes de retraite inaugurés en 2003 ont commencé à toucher les régimes spéciaux à partir de 2016 moyennant un calendrier d'application décalé (de quatre ans) par rapport à leur application aux fonctionnaires de l'État. Par ailleurs, des régimes ont été exemptés de ces réformes : les régimes fermés et le régime des marins que finance le programme 197 de la mission.
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Principales composantes de la réforme des régimes spéciaux de 2008 La durée de cotisation La durée de cotisation nécessaire pour atteindre un taux plein de liquidation a été augmentée si bien que le rendement des cotisations a, toutes choses égales par ailleurs, été réduit. Cette mesure est appelée à entrer en vigueur progressivement. - Avant réforme : 37 ans et demi - Après réforme : augmentation progressive de la durée de cotisation pour une pension à taux plein (75 % du salaire de référence) depuis le 1 er juillet 2008 pour passer de 150 à 166 trimestres en 2018 (suppression des bonifications). Le nombre de trimestres varie selon la date de naissance et la nature de l'emploi, sédentaire ou agent de conduite. La bonification de 5 ans d'annuités maximum est supprimée pour les agents d'exploitation et de maintenance recrutés après le 1 er janvier 2009. Le choix de l'âge de départ en retraite - Avant réforme : à l'initiative de l'agent ou de l'entreprise. - Après réforme : à l'initiative de l'agent seulement (la clause « couperet » autorisant l'employeur à recourir à la mise à la retraite d'office a été supprimée). L'instauration d'une décote et d'une surcote - Avant réforme : ni décote si surcote. - Après réforme : décote à partir du 1 er juillet 2010 et surcote à partir du 1 er juillet 2008 ; les assurés qui cotiseront au-delà de la durée nécessaire pour obtenir le taux plein de 75 % verront leur pension majorée et, à l'inverse, ceux qui cesseront leurs fonctions avant de remplir ces conditions verront leur pension minorée. L'indexation des pensions - Avant réforme : les pensions évoluent comme les salaires. - Après réforme : les pensions évoluent comme l'indice des prix à la consommation hors tabac à compter du 1 er janvier 2009. |
L'année 2017 est la première étape du relèvement progressif des seuils d'âge prévu par la loi de novembre 2010 (plus deux ans en respectant les différences existantes entre les catégories sédentaires et les catégories actives).
Par ailleurs, elle prolonge un certain nombre de dispositions déjà entrées en vigueur : relèvement des taux de cotisation salariales et employeurs, décote, décalage de l'échéance de l'indexation des pensions..., tandis que les mesures de carrière négociées dans le cadre des réformes, (comme la création d'échelons supplémentaires de fin de carrière) exercent des effets sur les comportements de départ en retraite.
Ces mesures modifient le système dans le sens d'une hausse des recettes des régimes qu'elles touchent et d'une modération de la progression des dépenses. A contexte donné 190 ( * ) , elles tendent à réduire structurellement les besoins de financement des régimes.
Néanmoins, ces enchaînements sont tributaires de changements de comportement, qui peuvent les contrarier temporairement, en particulier dans les périodes de transition.
L'exercice 2017 traduit la complexité des logiques à l'oeuvre.
b) ... qui admet de sérieuses nuances
Les économies réalisées en 2017 n'ont pas touché les régimes spéciaux les plus lourds d'enjeux financiers pour la mission, illustrant principalement l'impact de changements de comportement dans les phases de transition.
Le régime de la RATP a sollicité en 2017 une subvention d'équilibre très supérieure à celle de l'année précédente, comme cela avait été le cas en 2016. L'augmentation de la subvention a été de 44 millions d'euros (+ 6,9 %). Les charges de la caisse de retraites du personnel de la RATP ont connu une forte dynamique (+ 40 millions d'euros dont 37 millions d'euros pour les seules pensions) tandis que les cotisations ont été à peu près stables, malgré le relèvement des taux. La hausse des pensions résulte d'une augmentation du nombre des pensionnés, qui devrait se prolonger jusqu'en 2050, associée à une augmentation de la valeur liquidative des pensions. Celle-ci résulte d'un gain structurel des salaires au fil des générations, qui a pu se trouver accéléré par les mesures d'accompagnements adoptées lors des réformes des retraites.
Des mesures analogues avaient concerné la SNCF et contribuent également à la dynamique des pensions versées par la caisse des retraites de l'entreprise ferroviaire. Elles progressent de 43 millions d'euros en 2017. Le compte de résultat de la caisse s'est par ailleurs trouvé impacté par la reprise de près de 100 millions d'euros de provisions qui s'est soldée par une réduction des charges de la caisse de 64,4 millions d'euros.
La réduction de la dotation aux provisions évoquée résulte du reversement à la SNCF d'un montant de cotisations indûment perçues du fait d'une erreur dans la fixation du taux dit T1 de cotisations patronales sanctionnée par deux décisions du Conseil d'État intervenues en 2016. Les conditions dans lesquelles cette opération a été financée restent à exposer plus complètement. En effet, selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes, elle n'aurait été prise en compte qu'à hauteur de 30 millions d'euros dans la programmation initiale des crédits budgétaires, ce qui ne représente qu'une partie de la dette acquittée par la caisse. L'inscription en recettes du compte de résultat de la caisse d'un montant de 99,8 millions d'euros de produits financiers ne fournit guère d'informations sur l'origine de ce produit.
En toute hypothèse, le fait notable est bien que face à des flux de départs en retraite plus importants qu'il n'avait été anticipé, les cotisations sociales ont été inférieures à la prévision et aux produits de l'exercice précédent. Par rapport à ce dernier, elles déclinent de 66,5 millions d'euros, soit - 3,3 %. Ce résultat qui s'explique en partie par la régularisation apportée au taux T1 de cotisations patronales peut être considéré comme une mauvaise surprise dans un contexte de relèvement des taux de cotisation d'autant qu'un produit non anticipé de 60 millions d'euros a été perçu après le relèvement du taux T2 (ce taux de cotisation patronal est censé couvrir les avantages particuliers du régime de retraite des personnels de l'entreprise) en cours d'année.
La baisse du nombre des cotisants ainsi qu'une évolution mesurée des salaires avec une évolution du salaire moyen moins forte que prévu fournissent à cette déconvenue des explications qui illustrent bien les aléas inhérents à la gestion des régimes spéciaux relevés plus haut.
Dans ces conditions, alors que l'essentiel du repli de la dépense de la mission est généralement attribuable aux régimes des marins et aux régimes des mines, en lien avec la baisse régulière des pensionnés de ces deux régimes, cette année, à cette évolution (- 51 millions d'euros pour les subventions à la CNASSM) s'ajoute la réduction des charges au titre de la gestion de la fin d'activité des conducteurs routiers qui accusent une baisse de plus de 39 millions d'euros.
c) Les limites d'un raisonnement à périmètre constant : la création d'une nouvelle charge pérenne au titre des retraites agricoles
L'analyse des dépenses de la mission à périmètre constant fait ressortir une baisse de la charge budgétaire de la mission telle qu'elle se présentait au cours de l'exercice précédent.
Le raisonnement à périmètre constant est justifié si l'on souhaite apprécier le devenir d'engagements constitués dans le passé. Il s'agit de voir comment la « photographie » évolue.
Néanmoins, ce raisonnement ne doit pas conduire à négliger les évolutions du réel, à « prendre l'image pour la réalité ».
Sauf lorsque le rattachement d'une charge à une mission budgétaire ne résulte que d'un simple jeu d'écritures, on ne peut considérer autrement que comme une charge bien réelle l'inscription d'une nouvelle dotation dans une mission budgétaire.
La création d'une nouvelle action dans le programme 195 correspondant au besoin d'équilibre du RCO ne saurait être traitée autrement.
Elle s'inscrit en effet dans le cadre du bouclage financier du plan de revalorisation des retraites agricoles de 2014 à l'issue duquel, à partir de 2017, les chefs d'exploitation agricole justifiant d'une carrière complète bénéficient de la garantie de disposer d'une pension (de base + complémentaire) au moins égale à 75 % du SMIC.
Tant que des recettes particulières n'auront pas été dégagées pour financer complètement cette amélioration bienvenue des retraites des exploitants agricoles, la solidarité nationale ne manquera pas d'être sollicitée pour assurer ce financement.
L'alourdissement des dépenses de la mission correspondant, de 55 millions d'euros en 2017, doit donc être considéré, à ce stade, comme pleinement représentatif d'une charge nouvelle et pérenne, dont l'impact en 2017 sur les dépenses de la mission a pu être limitée par une réduction des charges résultant des engagements traditionnels de la mission.
* 189 En pratique, compte tenu des délais de paiement, le versement effectif de la pension revalorisée n'intervient qu'en novembre, dans la plupart des cas.
* 190 Le contexte des régimes spéciaux est sensible à des évolutions économiques et sociodémographiques pouvant marquer les entreprises auxquelles ils sont associés, sort commun à tous les régimes de retraites mais particulièrement prononcé pour les régimes spéciaux qui, du fait de leur isolement, ne bénéficient pas des effets amortisseurs de régimes plus diversifiés.