II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Les résultats d'exécution de la mission ne donnent qu'une vision partielle des politiques publiques concernées
L'étude de l'exécution des crédits la mission ne permet pas d'avoir une vision complète de l'effort financier en faveur des secteurs concernés par cette mission : la presse, le livre et les industries culturelles. En effet, l'analyse de ces politiques publiques doit être complétée par l'étude des dépenses fiscales et des taxes affectées rattachées à la mission et de crédits budgétaires inscrits dans d'autres missions du budget de l'État.
Répartition du soutien financier au secteur de
la presse, du livre
et des industries culturelles en 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
L'importance et la dynamique d'évolution du montant des dépenses fiscales rattachées à la mission conduisent à s'interroger sur l'efficacité des dispositifs concernés . En particulier, les crédits d'impôts en faveur du secteur du cinéma ont été étendus ces dernières années en lois de finances. Pourtant, le préalable à la reconduction et, a fortiori , à l'extension de ces dépenses fiscales devrait être une évaluation des effets de ces dispositifs au regard de leur coût.
Par ailleurs, l'ensemble des crédits budgétaires qui soutiennent les secteurs de la presse et du livre ne sont pas regroupés dans la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Ainsi, pour avoir une vision d'ensemble des crédits budgétaires consacrés au soutien de la presse ou à la politique du livre, il est nécessaire d'inclure des dépenses imputées sur des programmes qui ne sont pas dans le périmètre de la mission .
Concernant les aides à la presse, ce sont les moyens consacrés au soutien du transport postal de la presse qu'il convient d'ajouter, ceux-ci étant portés par le programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».
De même, la politique en faveur du livre, qui constitue une des priorités du ministère de la culture, n'est que partiellement prise en charge par le programme « Livre et industries culturelles ». En particulier, la volonté d'élargir les horaires d'ouverture des bibliothèques, défendue par la mission confiée à Erik Orsenna, se traduit budgétairement par une augmentation de la dotation générale de décentralisation pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt, inscrite au programme « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relation avec les collectivités territoriales ». Cette action du ministère de la culture n'est donc pas retracée dans les missions budgétaires dont elle a la responsabilité.
Votre rapporteur spécial souligne la nécessité de disposer, tant en loi de finances initiale que lors de l'examen du projet de loi de règlement, de documents budgétaires de synthèse permettant d'avoir une vision complète des politiques publiques étudiées , en particulier concernant les aides à la presse.
2. L'exécution 2017 confirme la fragilité persistante de l'AFP
L'année 2017 est marquée, pour la seconde année consécutive, par un effort financier renforcé de l'État envers l'Agence France Presse (AFP), qui se traduit par une dotation complémentaire par rapport au soutien financier prévu par le contrat d'objectifs et de moyens (COM) qui lie l'État et l'AFP.
Depuis 2015, une séparation est établie dans les relations financières entre l'État et l'AFP entre la compensation des missions d'intérêt général (MIG) et les abonnements des administrations de l'État aux services d'informations générales de l'AFP. 4,6 millions d'euros supplémentaires ont donc été exceptionnellement alloués à l'AFP en loi de finances initiale pour 2017 par rapport à la trajectoire prévue par le contrat d'objectifs et de moyens, au titre de la compensation des missions d'intérêt général.
L'AFP et l'État doivent aujourd'hui assurer la pérennité de cet opérateur . En effet, l'Agence doit faire face, sur le marché mondial, à la concurrence traditionnelle des grandes agences que sont Reuters News et The Associated Press , mais elle doit également répondre au développement considérable des agences russe et chinoise, dans un contexte fortement marqué par l'évolution des outils numériques.
Il est donc nécessaire pour l'AFP de trouver son modèle économique et la réponse de l'État ne peut se limiter à des financements exceptionnels destinés à redresser ponctuellement la situation financière de l'Agence. Des réformes de gouvernance et de structures sont donc indispensables , après la détermination par l'État d'orientations stratégiques claires .
Le processus de rationalisation des dépenses que l'AFP doit réaliser implique enfin d'améliorer la gestion des ressources humaines et de maîtriser la masse salariale de l'Agence.
3. L'audiovisuel public reste dans l'attente d'une réforme d'ampleur
L'exécution 2017 constitue la dernière année d'augmentation continue des moyens alloués aux sociétés de l'audiovisuel public, avant la diminution votée en loi de finances initiale pour 2018 et avant la réforme de l'audiovisuel public annoncée par l'exécutif au début du quinquennat.
Le 4 juin 2018, la ministre de la culture a présenté les grands axes du projet de réforme de l'audiovisuel public , sous la forme d'un « scénario d'anticipation ». Ce scénario découle du constat selon lequel de nouveaux acteurs et de nouveaux usages ont bouleversé le paysage audiovisuel français.
La réforme s'appuiera sur plusieurs axes présentés par la ministre, qui répondent aux carences actuelles de l'audiovisuel public : un média plus distinctif (à l'égard des sociétés de l'audiovisuel privé) ; un média plus numérique ; davantage de programmes régionaux ; un média qui s'adresse davantage aux jeunes ; un média fer de lance de la création ; des coopérations renforcées entre sociétés de l'audiovisuel public.
La question du financement et d'une éventuelle réforme de la contribution à l'audiovisuel public n'est évoquée dans cette présentation que pour indiquer qu'elle sera traitée au moment de la réforme de la taxe d'habitation.
Votre rapporteur spécial tient à rappeler que d'importantes réformes de structure sont indispensables et constituent un préalable à toute évolution du mode de financement actuel de l'audiovisuel public , des économies devant découler d'une évolution du fonctionnement des sociétés concernées, en particulier pour France Télévisions et Radio France. Il semble que les pistes tracées par la ministre de la culture sont à ce jour insuffisantes pour parvenir à cet objectif et en deçà des attentes suscitées par les annonces de l'exécutif au début du quinquennat.