II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Une gestion 2017 marquée par l'annulation de 850 millions d'euros à l'été qui a pesé sur le calendrier de commandes et de livraisons d'équipements
Évolution du montant de la réserve de précaution
(en AE, en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Évolution du montant de la réserve de précaution
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La réserve initiale s'est élevée à 1,88 milliard d'euros en AE et 1,75 milliard d'euros en CP.
Un « surgel » a ensuite été appliqué à hauteur de 584 millions d'euros en AE et 1,1 milliard d'euros en CP, dont 194,8 millions d'euros en AE et en 713,6 millions d'euros CP étaient des crédits de 2016 reportés en 2017 .
Sur ces montants de crédits mis en réserve, 1,66 milliard d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP ont été dégelés en cours d'exercice. Par ailleurs, le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance a annulé 850 millions d'euros de crédits gelés en CP sur le programme 146 « Équipements des forces ».
Le reliquat des crédits hors titre 2 mis en réserve de précaution (700 millions d'euros en AE et en CP) a ensuite été dégelé le 26 décembre 2017 .
Par ailleurs, pour la deuxième année consécutive, un mouvement de fongibilité asymétrique a été opéré le 28 décembre 2017 à hauteur de 11,5 millions d'euros au profit d'opérations d'infrastructures (rénovation du système électrique de la base navale de Brest et maintenance lourde d'infrastructure générale) et le paiement de factures relatives à des prestations d'entretien des bâtiments au profit des PME-PMI (plomberie, peinture, électricité, etc.).
Votre rapporteur spécial prend acte du dégel de l'intégralité des crédits mis en réserve, ainsi qu'il l'avait appelé de ses voeux lors de l'examen en commission des crédits de la mission « Défense » pour 2018, alors que cette décision n'était pas encore actée .
Il regrette cependant l'annulation de 850 millions d'euros en CP intervenue sur le programme 146 . Certes, celle-ci ne s'est pas traduite par des annulations pures et simples de programmes d'armement, mais elle a eu des conséquences sur le calendrier de paiement et de livraisons de certains d'entre eux.
Ainsi qu'il est indiqué dans le rapport annuel de performances pour 2017, cette annulation s'est traduite par « une réduction des paiements en 2017 (500 millions d'euros) et en 2018 (350 millions d'euros), répartis dans l'objectif de minimiser les conséquences immédiates sur les opérations d'armement ».
S'agissant de l'année 2017, « la réduction des paiements 2017 a correspondu, pour 230 millions d'euros, à de moindres versements sur les trésoreries de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR) et de la NATO helicopter management agency (NAHEMA) ».
Par ailleurs, « des décalages d'engagements réduisant les paiements 2017 et 2018 et des renégociations de certains contrats en cours » ont été opérés, qui « ne sont pas sans conséquence sur la conduite des opérations d'armement concernées » .
Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 de la mission « Défense », la Cour des comptes estime cependant que si l'effet de cette mesure est « différé », il n'en est pas moins « significatif » . Elle rappelle que les annulations de CP ont un effet multiplicateur sur les reports de commandes . Ainsi, pour « obtenir 30 millions d'euros de réduction du besoin de réduction du besoin de CP en 2017, il a été nécessaire de reporter 305 millions d'euros de commande ». Au total, selon la Cour des comptes, « tous les moyens utilisés pour réduire le besoin de paiement à hauteur des 850 millions de CP annulés conduisent donc à des impacts physiques de réduction des équipements livrés aux forces, même si ces effets sont plus ou moins différés dans le temps en fonction des leviers mobilisés ».
2. Un surcoût lié aux opérations extérieures et aux missions intérieures record s'élevant à plus d'1,5 milliard d'euros
La loi de finances pour 2017 avait inscrit un niveau de crédits au titre du surcoût des opérations extérieures (Opex) s'élevant à 450 millions d'euros, conformément au niveau de provision prévu dans la loi de programmation militaire pour les années 2014-2019 48 ( * ) , qui n'a pas été modifié malgré son dépassement systématique. Elle prévoyait en outre un niveau de dépenses au titre du surcoût lié aux missions intérieures (Missint) s'élevant à 41 millions d'euros.
Comme cela était prévisible, compte tenu du niveau de consommation des années antérieures, cette provision totale de 491 millions d'euros a été significativement dépassée, la dépense au titre des Opex et des Missint s'élevant in fine à un niveau record de 1,542 milliard d'euros .
L'écart à la prévision, de plus d'un milliard d'euros, correspond également à un niveau jamais atteint au cours des dernières années .
Évolution des surcoûts Opex et Missint
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après des données de la direction du budget
Lors de son audition par votre commission des finances 49 ( * ) , la ministre des armées, Florence Parly, a précisé que le montant du surcoût Opex-Missint restant à la charge des armées s'est élevé à 228 millions d'euros .
Exécution 2017 au format LPM*
(en millions d'euros)
* Crédits de paiement de la mission « Défense » hors contribution au CAS « Pensions » et y compris recettes issues de cessions
Source : ministère des armées
Si ce niveau correspond globalement à la part de la mission « Défense » dans le budget de l'État hors pensions (environ 15 %), cela n'a pas toujours été le cas. Dans sa note sur l'exécution 2016 des crédits de la mission « Défense », la Cour des comptes rappelait ainsi qu'« en calculant le taux réel de couverture des surcoûts Opex et Missint par la solidarité interministérielle, en y intégrant les annulations de fin de gestion, il s'avère que la " solidarité " interministérielle est de moins en moins réelle : in fine , ce sont seulement 6 % des dépenses en 2015 et 8 % en 2016 qui ont été supportées par les crédits des autres ministères ».
Votre rapporteur spécial considère par conséquent que la hausse progressive de la provision Opex et Missint prévue dans le projet de loi de programmation militaire, qui passera de 650 millions d'euros en 2018 à 850 millions en 2019 puis à 1,1 milliard d'euros à compter de 2020 - qui répond à une demande constante de votre commission des finances - va dans le bon sens . Compte tenu des niveaux constatés au cours des dernières années, et sauf réduction significative des engagements français à l'étranger et sur le territoire national, cette hausse ne devrait cependant pas permettre de couvrir l'intégralité des surcoûts. Il conviendra par conséquent que la clause de sauvegarde prévue à l'article 4 du projet de loi de programmation militaire, permettant un financement interministériel de ceux-ci, soit effectivement activée .
3. Une exécution du schéma d'emplois supérieure aux prévisions mais qui ne permet pas de compenser le déficit constaté en 2016
La loi de finances initiale prévoyait la création de 464 postes en 2017 . Ces effectifs supplémentaires devaient favoriser la montée en puissance des unités opérationnelles et de leurs soutiens, de la cyber-défense et du renseignement.
Schéma d'emplois 2017
(en ETP)
|
Catégorie d'emplois |
Sorties |
dont départs en retraite |
Entrées |
dont primo recrutements |
Schéma d'emplois |
Schéma d'emplois |
|
Réalisation |
Prévision PAP |
|||||
|
Catégorie A (personnels civils titulaires et non titulaires) |
968 |
229 |
1 559 |
979 |
591 |
428 |
|
Catégorie B (personnels civils titulaires et non titulaires) |
1 066 |
299 |
1 394 |
711 |
328 |
184 |
|
Catégorie C (personnels civils titulaires et non titulaires) |
2 115 |
441 |
2 295 |
1 455 |
180 |
- 137 |
|
Ouvriers de l'État |
1 834 |
903 |
896 |
420 |
- 938 |
- 722 |
|
Officiers |
2 158 |
659 |
2 509 |
1 246 |
351 |
399 |
|
Sous-officiers |
8 567 |
2 780 |
8 785 |
3 969 |
218 |
4 |
|
Militaires du rang |
17 492 |
1 944 |
17 337 |
15 509 |
- 155 |
304 |
|
Volontaires |
1 916 |
2 101 |
1 822 |
185 |
4 |
|
|
Total |
36 116 |
7 255 |
36 876 |
26 111 |
760 |
464 |
Source : rapport annuel de performances pour 2017
En gestion, le ministère des armées a par ailleurs obtenu l'autorisation de recruter 707 ETP au-delà de la prévision inscrite en loi de finances, soit 1 171 ETP, afin de compenser le déficit constaté en 2016 .
Au total, 760 postes ont été créés sur le périmètre de la mission « Défense », soit un écart de + 296 équivalents temps plein (ETP) par rapport à la prévision inscrite en loi de finances, mais un déficit de 411 ETP par rapport à l'objectif actualisé . Cet écart devrait faire l'objet d'un rattrapage en gestion 2018.
4. Des dépenses de personnel en hausse de près de 600 millions d'euros sous l'effet de l'augmentation des effectifs et des mesures générales et catégorielles
Contribution au CAS « Pensions » incluse, les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 20,1 milliards d'euros en 2017 , contre 19,5 milliards d'euros en 2016 (+ 597 millions d'euros), soit un niveau de consommation proche de la prévision inscrite en loi de finances (20 milliards d'euros).
Hors CAS « Pensions », les dépenses de titre 2 ont progressé de 308,4 millions d'euros, passant de 11,7 milliards d'euros en 2016 à plus de 12 milliards d'euros en 2017 .
Facteurs d'évolution des dépenses de
personnel
hors contribution au CAS
« Pensions »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Parmi les facteurs expliquant cette hausse, peuvent notamment être relevés :
- le coût des mesures catégorielles , à hauteur de 242 millions d'euros , du fait de la mise en oeuvre du « plan d'amélioration de la condition du personnel » (cf. encadré ci-après) et du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) ;
|
Le plan d'amélioration de la condition du personnel Dans le cadre du plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) lancé dans le prolongement des annonces du Président de la République lors de ses voeux aux armées présentés le 14 janvier 2016, différentes mesures financières ont été décidées afin de prendre en compte la forte mobilisation des armées tant à l'extérieur que sur le territoire national . En premier lieu, une indemnité d'absence cumulée (IAC) a été créée. Celle-ci est versée dès lors que le militaire est absent de son domicile personnel plus de 150 jours par an . Son montant est progressif et varie en fonction de la durée d'absence. Son coût s'est élevé à 14,7 millions d'euros en 2017. Par ailleurs, afin de prendre en compte les difficultés rencontrées par les personnels pour prendre l'ensemble des sept jours de permissions complémentaires planifiées (PCP), il leur est versé une indemnité correspondant à la monétisation de deux jours de PCP sous la forme d'une indemnité pour temps d'activité d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC). Le coût de cette mesure s'est élevé à 32,8 millions d'euros en 2017 . Enfin, le bénéfice de l' indemnité pour sujétion d'alerte opérationnelle (AOPER), qui avait déjà été étendu en 2015 au profit des personnels mobilisés dans le cadre de l'opération Sentinelle a été ouvert aux militaires exerçant des missions internes de sécurité et protection. Son montant a en outre été doublé, passant de 5 euros à 10 euros par jour . 8,2 millions d'euros ont été dépensés à ce titre en 2017 . |
- la mise en oeuvre de mesures générales , pour un montant de 83,2 millions d'euros, dont 83 millions d'euros au titre de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique au 1 er février 2017 ;
- l'exécution du schéma d'emplois , pour un montant de 56 millions d'euros ;
- le glissement vieillesse technicité (GVT) solde, pour un montant de 16 millions d'euros , dont + 172,4 millions d'euros au titre du GVT positif et - 156,7 millions d'euros au titre du GVT négatif.
5. Un taux de réalisation insuffisant pour certains équipements pourtant majeurs pour les armées
Le taux de réalisation des principales opérations d'armement - qui mesure l'état d'avancement des commandes, des livraisons, des jalons techniques ou des étapes importantes du programme à franchir dans l'année considérée - s'est élevé à 65,8 % en 2017, pour une cible et une prévision fixées à 85 % .
Taux de réalisation des équipements
(en pourcentage)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2017 |
2017 |
2017 |
|
|
Réalisation |
Réalisation |
Prévision PAP 2017 |
Prévision actualisée PAP 2018 |
Réalisation |
Cible PAP 2017 |
|
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces dissuasion |
100 |
100 |
90 |
90 |
ND |
90 |
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces commandement et maîtrise de l'information |
71,6 |
49,7 |
80 |
80 |
53 |
80 |
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces projection- mobilité- soutien |
85 |
93,3 |
80 |
80 |
81,4 |
80 |
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces engagement et combat |
69,8 |
84,4 |
85 |
85 |
72,8 |
85 |
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales du système de forces protection et sauvegarde |
78 |
66,7 |
85 |
85 |
75 |
85 |
|
Progression dans la réalisation des opérations d'armement principales |
75,4 |
67,2 |
85 |
85 |
65,8 |
85 |
|
Taux de réalisation des livraisons valorisées |
62,7 |
93,3 |
85 |
85 |
79,1 |
85 |
Source : rapport annuel de performances pour 2017
S'agissant du système de forces « Commandement et maîtrise de l'information », le taux de réalisation s'est élevé à 53 %, soit - 27 points par rapport à la prévision . Cet écart résulte de plusieurs retards concernant les livraisons d'un avion Hawkeye mis à niveau, de l'ARS de Tours, d'un radar HMA (hautes et moyennes altitudes) rénové, de 64 modules projetables SIA (système d'information des armées), d'une station segment sol SYRACUSE III, d'une station MTLID (moyen technique de lutte informatique défensive), de 8 stations segment sol COM-CEPT (besoins complémentaires en communications d'élongation de projection et de théâtre) et des composantes PARADOS et CLOVIS de ROEM (renseignement d'origine électromagnétique) stratégique ; le lancement du stade de réalisation CONTACT intégration véhicule ; les commandes du 3 e centre ACCS ( air command and control system), de deux radars fixe 2D et de 58 modules projetables SIA.
Le système de forces « Engagement et combat » enregistre un taux de réalisation des équipements de 72,8 %, pour une prévision s'établissant à 85 % (- 12,2 points) . Les retards concernent les livraisons d'un hélicoptère Tigre, de 100 munitions MMP (missile moyenne portée), d'un avion Rafale « rétrofité » F1-F3 et de deux véhicules PLFS (poids lourds pour forces spéciales) ; les commandes de 45 kits de rénovation Mirage 2000D, d'un SNA (sous-marin nucléaire d'attaque) Barracuda et de 23 véhicules PLFS ; le lancement du stade de réalisation « Successeur MICA ».
Enfin, le taux de réalisation des équipements du système de forces « Protection et sauvegarde » s'est élevé à 75 % (- 10 points par rapport à la prévision) . Cet écart résulte de retards de la mise en exploitation SECOIA (site d'élimination de chargements d'objets identifiés anciens) et de la livraison d'un B2M (bâtiment multi-missions).
Votre rapporteur spécial ne peut que regretter les retards pris sur certains programmes , en particulier les livraisons d'un hélicoptère Tigre, d'un B2M, des commandes d'un SNA de type Barracuda ou des 45 kits de rénovation Mirage 2000D, alors que ces derniers sont majeurs pour les armées .
6. Des niveaux de disponibilité technique opérationnelle de certains équipements insuffisants, emportant des conséquences sur l'activité opérationnelle et l'entraînement
Les niveaux de disponibilité technique opérationnelle (DTO) de certains équipements , en particulier des aéronefs (hélicoptères de manoeuvre, hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance de l'armée de terre, hélicoptères de la marine nationale, avions de transport tactique et hélicoptères de manoeuvre et de combat de l'armée de l'air), apparaissent très insuffisants 50 ( * ) .
Disponibilité des matériels
par
rapport aux exigences des contrats opérationnels
(en pourcentage)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2017 |
2017 |
2017 |
|
|
Réalisation |
Réalisation |
Prévision PAP 2017 |
Prévision actualisée PAP 2018 |
Réalisation |
Cible PAP 2017 |
|
|
Armée de terre Char Leclerc |
93 |
83 |
90 |
100 |
93 |
100 |
|
Armée de terre AMX 10 RCR |
70 |
66 |
65 |
74 |
77 |
74 |
|
Armée de terre VAB |
74 |
77 |
75 |
75 |
85 |
82 |
|
Armée de terre VBCI |
86 |
83 |
75 |
75 |
84 |
96 |
|
Armée de terre Pièces de 155 mm |
78 |
82 |
85 |
85 |
92 |
77 |
|
Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre |
42 |
42 |
52 |
50 |
40 |
57 |
|
Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance |
59 |
59 |
59 |
62 |
60 |
75 |
|
Marine nationale Porte avions |
90 |
95 |
11 |
21 |
27 |
11 |
|
Marine nationale SNA |
73 |
89 |
61 |
70 |
69 |
59 |
|
Synthèse autres bâtiments de la marine |
72 |
76 |
81 |
79 |
76 |
69 |
|
Marine nationale Composante frégates |
58 |
51 |
65 |
53 |
54 |
69 |
|
Marine nationale Chasse |
77 |
73 |
67 |
67 |
66 |
67 |
|
Marine nationale Hélicoptères |
55 |
59 |
56 |
54 |
51 |
56 |
|
Marine nationale Guet aérien, Patrouille et surveillance maritime |
54 |
57 |
55 |
55 |
57 |
56 |
|
Armée de l'air Avions de combat |
86 |
92 |
90 |
93 |
92 |
90 |
|
Armée de l'air Avions de transport tactique |
68 |
61 |
72 |
74 |
60 |
74 |
|
Armée de l'air Avions d'appui opérationnel |
93 |
86 |
90 |
90 |
112 |
88 |
|
Armée de l'air Avions à usage gouvernemental |
100 |
104 |
100 |
90 |
90 |
100 |
|
Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat |
76 |
74 |
80 |
80 |
70 |
80 |
|
Armée de l'air Système sol-air moyenne portée |
86 |
83 |
90 |
85 |
81 |
90 |
Source : rapport annuel de performances pour 2017
Il convient en outre de distinguer la DTO de la disponibilité technique (DT) : la DTO mesure la disponibilité des équipements par rapport au besoin « induit par les contrats opérationnels les plus dimensionnant et au besoin organique » alors que la DT mesure la disponibilité des équipements par rapport au parc total. Par construction, la DT est donc inférieure à la DTO .
La faible disponibilité de ces équipements emporte des conséquences sur l'activité opérationnelle et surtout l'entraînement des armées .
S'agissant de l'armée de terre, le rapport annuel de performances pour 2017 relève que le volume d'heures effectué par les équipages, qui correspond à 93 % de la norme fixée dans la loi de programmation militaire, est « juste suffisant pour réaliser les missions actuelles [...] , mais se caractérise par de fortes disparités entre équipages (les plus jeunes ayant des difficultés à faire les heures requises), et entre types de flottes ».
Pour ce qui concerne la marine nationale, il note que « la faible disponibilité technique globale des hélicoptères limite l'activité des pilotes (204 heures de vol pour une prévision de 220 heures de vol égale à la norme LPM 2014-2019, soit un écart de - 7,3 %) et leur niveau qualitatif. Les reports de charge entre types d'aéronefs induisent une déqualification des équipages (impossibilité de s'entraîner sur tout le spectre) et restreignent le nombre de détachements disponibles pour l'embarquement sur frégates ».
Enfin, s'agissant de l'armée de l'air, le RAP met en avant un phénomène comparable : « des difficultés logistiques et de maintien en condition opérationnelle n'ont pas permis d'atteindre la prévision fixée à 170 heures de vol. La réalisation est stable par rapport à 2016, établie à 164 heures de vol, soit un écart de - 3,5 % par rapport à la prévision, et correspond à 91 % de la norme LPM 2014-2019 (180 heures de vol) ».
* 48 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 49 Audition du 3 avril 2018.
* 50 La question de la disponibilité de la composante « hélicoptères » a fait l'objet d'un contrôle budgétaire spécifique de votre rapporteur spécial.