Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. MARC LAMÉNIE, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CONFORME EN 2017 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée de 2,538 milliards d'euros, en loi de finances initiale (contre 2,612 milliards d'euros en 2016), soit 0,8 % du budget général hors recherche et développement, a finalement occasionné 2,503 milliards d'euros de dépenses en 2017.

Elle a ainsi dégagé une économie de 35 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire initiale.

Elle comporte trois programmes à l'ampleur inégale :

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission. S'en détache la prédominance du programme 169 (95 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale de l'année 2017

(en millions d'euros)

Intitulé du programme		AE	CP	%
167	Liens entre la nation et son armée	38,1	38,3	1,5 %
169	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	2 403,4	2 398,4	94,5 %
158	Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	100,8	100,8	4,0 %
Total		2 542,3	2 537,5	100%

Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2017

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES

Les crédits ouverts par la loi de finances initiale ont été consommés en quasi-totalité (98,6 %), des annulations globalement modérées (30,2 millions d'euros) ayant cependant été décidées en cours d'année.

Compte tenu de ces dernières, le taux de consommation des crédits finalement disponibles s'est révélé globalement très élevé tutoyant les 100 %.

Les dépenses ont atteint 2 503,3 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 535,5 millions d'euros, ramenés en gestion à 2 507,3 millions d'euros.

Exécution des crédits de la mission en 2017

(en millions d'euros)

Programme		Crédits exécutés en 2016	Crédits votés en LFI 2017	Crédits ouverts en 2017	Crédits exécutés en 2017	Exécution 2017/Exécution 2016 (en %)	Exécution 2017/LFI 2017 (en %)
167	AE	36,1	38,1	36,6	36,2	+ 0,3	- 5,0
	CP	37,9	38,3	32,3	35,0	- 7,6	- 8,6
169	AE	2 456,8	2 403,4	2 380,0	2 379,4	- 3,1	-1,0
	CP	2 456,8	2 398,4	2 375,0	2 374,3	- 3,4	-1,0
158	AE	95,4	100,8	96,0	94,0	- 1,5	- 6,7
	CP	95,4	101,8	96,0	94,0	- 1,5	- 7,7
Total	AE	2 588,4	2 542,3	2 512,6	2 509,6	- 3,3	- 1,3
	CP	2 590,1	2 538,5	2 507,3	2 503,3	- 3,3	-1,4

Note : les crédits ouverts en 2017 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits en gestion.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Globalement, les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que peu d'évolutions à la programmation initiale, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

	P 167		P 169		P 158		Total
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LFI	38,10	38,30	2 403,40	2 398,40	100,80	100,80	2 542,30	2 537,50
Total des mouvements de crédits	-1,50	-2,10	-23,60	-23,60	-4,76	-4,76	-29,86	-30,46
Dont
Reports	0,10	0,10	0,10	0,10			0,20	0,20
Virements		-0,50			-1,98	-1,98	-1,98	-2,48
Transferts			1,30	1,30			1,30	1,30
Décrets d'avance	-1,60	-1,70	-25,00	-25,00	-2,78	-2,78	-29,38	-29,48
Fonds de concours	0,10	0,10					0,10	0,10

Source : Cour des comptes ; note d'analyse budgétaire pour 2017

Les crédits finalement disponibles ont assez largement respecté les ouvertures de la loi de finances initiale (98,8 % des crédits initiaux ont été préservés) malgré un bilan consolidé négatif des mouvements nets de crédits mis en oeuvre en cours d'année (- 30,5 millions d'euros dont - 23,6 millions d'euros sur le programme 169).

Dans ce contexte, où, globalement, les conditions d'exécution des dotations ont dégagé des taux de consommation élevés , on doit mentionner quelques nuances.

Ainsi, le programme 158 , qui ne concentre que 4 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux plus faible, à 92,3 % , que la moyenne. Il en est allé de même pour le programme 167 pour lequel la consommation des crédits n'a atteint que 91,4 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

Enfin, l'exécution tendue des crédits du programme 169 témoigne d'un calibrage très serré des mouvements de crédits opérés sur ce programme , une annulation brute de 25 millions d'euros (dans le cadre du décret d'avance du 20 juillet 2017) ayant réduit à très peu les marges de manoeuvre mobilisables en cours de gestion. Selon la Cour des comptes, la trésorerie du compte d'affectation spéciale Pensions aurait même été sollicitée, au titre de « l'avoir du ministère des armées au sein de (ladite) trésorerie » , expédient quelque peu énigmatique au vu des conditions de financement de ce compte par les ministères. La réduction des moyens en cours d'année s'est inscrite dans un contexte où, d'emblée, les crédits prévus au projet de loi de finances avaient été réduits de 9 millions d'euros, cet amendement gouvernemental venant plus que compenser les effets de l'initiative parlementaire lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année. La réserve parlementaire avait en effet permis d'abonder les dotations ouvertes pour témoigner la reconnaissance de la Nation à ses anciens combattants à hauteur de 400 000 euros.

Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 8 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale pour les crédits hors titre 2 a été presque intégralement débloquée en gestion. En particulier, les 187,5 millions d'euros mis en réserve sur le programme 169 ont été dégelés à hauteur de 162,6 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'application à des dépenses de guichet, correspondant à des créances légales, de la procédure de mise en réserve des crédits, du moins au taux élevé mis en oeuvre qui, d'ailleurs, excédait systématiquement le taux plancher (de 6 % pour les dépenses hors celles de personnels) déterminé par la loi de programmation des finances publiques .

Il était plus qu'improbable que les erreurs de programmation puissent atteindre le taux de mise en réserve pratiqué sur de telles dotations. Dans ces conditions, la tentation est forte d'interpréter la pratique suivie comme une façon d'exempter les crédits a priori « pilotables » de taux de mise en réserve dont le niveau, qui devrait être extrêmement élevé, se révèlerait largement virtuel sauf à envisager une réformation drastique des autorisations budgétaires votées par le Parlement, au point que celles-ci seraient d'emblée largement privées de la portée qui doit être la leur. ^{31 ( * )}

Votre rapporteur spécial avait souhaité, par cette observation, que la formulation d'une règle concernant la réserve de précaution, en sus de celle, de principe, de la loi organique relative aux lois de finances, dans une future loi de programmation pluriannuelle des finances publiques soit adaptée aux conditions de fait qui s'imposent à la dépense publique de sorte que les modalités d'application de ladite règle n'en révèlent pas l'irréalisme.

Il semble avoir été en partie entendu puisque le taux plancher de la réserve de précaution a été réduit par la nouvelle loi de programmation des finances publiques à l'horizon 2022.

Cependant, il reste qu'au plan symbolique le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique moins qu'évidente.

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* ³¹ On rappelle que si les crédits votés par le Parlement constituent un plafond de dépenses, certaines approches, non dénuées de justification, tendent à leur attribuer également la nature d'un choix plus positif par lequel le Parlement traduit ses choix d'allocation des ressources.