MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET CAS « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - MM. ALAIN HOUPERT ET YANNICK BOTREL, RAPPORTEURS SPÉCIAUX
I. LA MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES »
A. LA MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES (AAFAR), UN VECTEUR BUDGÉTAIRE PERFECTIBLE
Les documents annexés aux lois de finances répondent à des fonctionnalités différentes, les unes normatives, faisant écho au principe de spécialité budgétaire qui s'applique au vote et à l'exécution des crédits, les autres, informatives. Ces dernières ont été développées dans le prolongement de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances qui a souhaité améliorer l'information du Parlement sur les politiques publiques qu'il dote en moyens financiers.
Sur ces deux plans, la mission AAFAR apparaît largement perfectible.
On n'en fournira ici que deux illustrations empruntées au rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi de règlement pour 2017.
1. Une évolution structurelle malvenue
À partir de 2017, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » qui comportait alors quatre programmes a été restructurée par fusion des crédits du programme 154 consacré au développement de l'agriculture et de ceux du programme 149 qui regroupait jusqu'alors les crédits de la politique de la forêt.
Désormais, la mission est structurée autour de trois programmes :
- le programme 149 (« Économie et développement rural de l'agriculture et des territoires ») regroupe les dépenses nationales consacrées à la « Ferme France », et à sa forêt ,
- le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation ,
- enfin, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services .
Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux, le programme 149 pesant 65,4 % des dotations de loi de finances initiale contre 15,1 % pour le programme 206 et 19,5 % pour le programme 215.
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Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la conformité de la confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés à l'économie agricole avec les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relatif aux programmes budgétaires dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas nécessairement les mêmes. Rappelant qu'ils avaient exprimé le souhait que les services concernés sollicitent les parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que l'inclusion réalisée cette année des crédits de la pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de cette ferme recommandation. Vos rapporteurs spéciaux demandent en ce sens au Gouvernement un recalibrage des programmes composant la mission et souhaitent être consultés sans délai. |
2. Une information très incomplète sur les concours publics à l'agriculture
La mission AAFAR ne correspond structurellement qu'à une (faible) partie des concours publics à l'agriculture, qui, en 2017, se seraient élevés à 20,6 milliards d'euros.
Les dépenses sur crédits européens (le budget de la PAC) apportent 8,9 milliards d'euros à l'agriculture française, dont, théoriquement, 7,2 milliards d'euros au titre du premier pilier et 1,7 milliard d'euros en contrepartie du second pilier. Ce dernier entretient des relations très fortes avec le budget de la mission AAFAR puisque les programmations des deux budgets sont interdépendantes, ne serait-ce qu'au titre du cofinancement. Le RAP ne donne pourtant aucune information précise sur les conditions d'exécution du budget de la PAC. Cette lacune est particulièrement regrettable alors même que certaines enveloppes budgétaires prévues au titre du FEADER semblent d'ores et déjà épuisées, ouvrant la perspective d'effets en retour sur la capacité du budget national à honorer les engagements pris auprès des opérateurs.
Quant aux « dépenses fiscales et sociales », elles auraient totalisé de l'ordre de 6,6 milliards d'euros en 2017, soit une fois et demi les dépenses budgétaires imputées sur la mission AAFAR.
Le RAP ne documente que 2,8 milliards d'euros de dépenses fiscales, ce qui paraît assez loin de rendre compte de l'ensemble des dispositifs en vigueur. Encore l'information sur ce point est-elle très insuffisante, nombre de dépenses fiscales n'étant pas chiffrées tandis que des évolutions très marquées (et contradictoires avec le profil d'emploi des crédits budgétaires, comme c'est le cas du dispositif de l'article 1398 du code général des impôts relatif aux pertes de récolte ou de bétail) ne sont pas justifiées.
Les allègements de cotisations sociales, dont la prise en compte au titre des crédits budgétaires fluctue sur la base d'arrangements purement institutionnels (voir infra ), ne sont pas détaillés.
Sans même évoquer les insuffisances des informations livrées dans le cadre du suivi de la performance, force est de recommander qu'une meilleure mise en perspective des crédits budgétaires avec les autres concours publics à l'agriculture soit accessible au Parlement et à l'ensemble des citoyens.