II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le Centre national pour le développement du sport : une disparition probable, mais qui reste à organiser pour ne pas nuire à la soutenabilité de la mission
Pour 2017, le fonds de concours versé par le CNDS à l'État pour le financement d'une partie des conventions d'objectifs signées par le ministère des sports a été maintenu. Compte tenu des modifications intervenues en loi de finances pour 2018, il s'agit toutefois du dernier exercice suivant cette pratique , dont la non-conformité avec les principes de la loi organique relative aux lois de finances 244 ( * ) était dénoncée chaque année par la Cour des comptes depuis l'exercice 2011.
Dans le cadre des travaux lancés début 2018 sur la nouvelle gouvernance du sport, le CNDS pourrait être inséré dans une structure globale de soutien au mouvement sportif. Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par la direction des sports, un groupement d'intérêt public (GIP) associant l'État, les collectivités territoriales, le mouvement sportif et les acteurs économiques, pourrait être créé au cours de l'année 2019.
Cette nouvelle structure entraînerait la disparition du CNDS. Mais des difficultés demeurent, qui pourraient peser sur la soutenabilité de la mission.
La loi de finances pour 2018 a acté, pour l'avenir, le transfert de certaines dépenses, notamment liées à l'organisation des grands évènements sportifs internationaux, vers le budget général, procédant à une réduction concomitante des ressources du CNDS. Cependant, le CNDS a conclu des engagements pluriannuels qui doivent encore être honorés au cours des exercices 2018 à 2020, pour un montant total de 250 millions d'euros 245 ( * ) .
Une solution devra donc être proposée pour honorer ces engagements sans mettre sous tension le soutien au mouvement sportif assuré par le CNDS et le programme 219.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial se félicite du renouvellement à venir de la convention entre la fédération française de rugby (FFR) et le consortium du stade de France (CSDF) jusqu'en 2025 246 ( * ) . En l'absence de renouvellement, l'État aurait en effet été redevable de l'indemnité pour absence de club résident, ce qui aurait pesé sur le programme 219 à hauteur de 23 millions d'euros par an.
2. La stabilisation du service civique pourrait être menacée par le futur service national universel
Sur le plan budgétaire, la multiplication par 2,5 depuis 2015 du nombre de jeunes effectuant une mission de service civique , passé de 52 000 jeunes en 2015 à 126 000 en 2017, explique l'essentiel de l'augmentation des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » depuis 2015. Elle s'est surtout traduite par l'ouverture de crédits supplémentaires en gestion. En 2017, ce sont ainsi 62,1 millions d'euros qui ont été ouverts par décret d'avance 247 ( * ) pour répondre au besoin de financement du dispositif.
Votre rapporteur souligne la difficulté de prévoir les dépenses afférentes , dans la mesure où elles dépendent à la fois du nombre de jeunes s'engageant dans un service civique et de la durée de cet engagement. La variable essentielle est ainsi le nombre de « mois-jeunes » 248 ( * ) en service civique à indemniser, avec un délai de trois mois requis pour consolider le nombre de jeunes entrant dans une mission.
Le dispositif entre désormais dans une phase de stabilisation , ce qu'atteste la progression moins marquée du nombre de jeunes en mission prévu pour 2018 (150 000 jeunes). L'entrée dans une phase de plateau se perçoit même dans l'exécution 2017, dans la mesure où la progression des crédits consommés sur le programme 163 diminue entre 2016 et 2017 (+ 24,6 %) par rapport à celle constatée entre 2015 et 2016 (+ 63,4 %).
Cependant, cette tendance pourrait être remise en question par la mise en oeuvre prévue du service national universel , pour lequel la réflexion se poursuit.
Le rapport du groupe de travail remis au Président de la République en avril dernier envisage un service national universel en deux phases : une phase obligatoire d'un mois pour les jeunes lycéens, puis une phase optionnelle, tournée vers l'engagement, d'une durée d'environ six mois. Son coût s'élèverait à « quelques milliards d'euros ». Il concernerait entre 800 000 et 900 000 jeunes par an, soit six fois plus que le nombre de jeunes en service civique attendu en 2018.
L'articulation entre ce nouveau dispositif et le service civique, de même que les modalités de sa gouvernance et ses traductions budgétaires demeurent très incertaines à ce stade .
3. Une mission et une politique profondément marquées par les décisions prises en 2017
Si l'exécution enregistrée en 2017 s'inscrit dans la continuité de l'exercice précédent, plusieurs décisions ont été prises qui conduiront, à partir de 2018, à modifier en profondeur l'architecture budgétaire de la mission et la conduite de la politique sportive et associative.
Plusieurs changements peuvent être relevés :
- la suppression de la réserve parlementaire par la loi organique du 15 septembre 2017 249 ( * ) , dont l'effet ne se matérialisera qu'à partir de l'exercice 2018 : en 2017, la mission a été abondée à hauteur de 16,4 millions d'euros à ce titre ;
- la diminution du nombre de contrats aidés décidée par le nouveau Gouvernement, les prévisions inscrites en loi de finances pour 2018 conduisant à une réduction de plus de 100 000 contrats par rapport à 2017, concernant particulièrement le secteur associatif ;
- les mesures fiscales conduisant à transformer l'impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière, ainsi que la mise en oeuvre décalée au 1 er janvier 2019 du prélèvement à la source pour l'impôt sur le revenu, qui suscitent des interrogations de la part du mouvement associatif compte tenu des réductions d'impôts qui leur sont associées au titre des dons des particuliers.
Par ailleurs, l'architecture budgétaire de la mission a profondément évolué à l'occasion de la loi de finances pour 2018, avec deux modifications :
- premièrement, une mesure de périmètre conduisant à un recentrage du soutien du Centre national pour le développement du sport (CNDS) sur la part territoriale et à un transfert de crédits vers le programme 219 « Sport » pour un montant de 72,8 millions d'euros (cf. infra ), conjuguée à un effort de réduction de la dépense du CNDS de 63,8 millions d'euros ;
- deuxièmement, la création d'un nouveau programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques de 2024 » à la suite de la décision du Comité international olympique d'attribuer l'organisation des Olympiades de 2024 à la France 250 ( * ) .
Ces différents éléments n'ont pas eu de conséquences sur l'exécution des crédits de la mission en 2017. Ils ont toutefois affecté les mouvements sportif et associatif , comme votre rapporteur spécial a pu le constater à l'occasion des différentes auditions qu'il a conduites au cours du premier semestre 2018.
Les associations doivent en effet faire face à une mutation des modes d'engagement, conjuguée à une mise sous tension de leurs sources de financement.
Le nouvel impôt sur la fortune immobilière réduit à la fois le nombre de redevables et le montant de l'impôt dû, ce qui devrait conduire à une réduction des dons, tandis que les effets de la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu à compter du 1 er janvier 2019 pourraient fortement réduire les dons au cours de l'année de transition en 2018, et demeurent incertains pour la suite.
Parallèlement, les crédits supplémentaires attribués au fonds pour le développement de la vie associative par la loi de finances pour 2018 en compensation de la suppression de la réserve parlementaire n'ont pas encore pu être répartis. Le décret actualisant les missions du FDVA et précisant les modalités de ce soutien n'a été publié que le 8 juin dernier 251 ( * ) .
Dans ces conditions, si votre rapporteur spécial approuve la conduite d'une évaluation des dépenses fiscales portées par la mission comme le recommande la Cour des comptes 252 ( * ) , il considère qu'elle devrait s'inscrire dans le cadre d'une réflexion plus globale sur les modalités du soutien et du financement de la vie associative.
* 244 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 245 Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par le CNDS.
* 246 Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par la direction des sports.
* 247 Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017.
* 248 Il s'agit du nombre d'indemnités mensuelles à verser aux jeunes en service civique.
* 249 Article 14 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
* 250 Décision du 13 septembre 2017 ; pour 2018, le programme est doté de 58 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 48 millions d'euros en crédits de paiement.
* 251 Décret n° 2018-460 du 8 juin 2018 relatif au fonds pour le développement de la vie associative.
* 252 Note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour l'année 2017.