MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES » - MM. ARNAUD BAZIN ET ÉRIC BOCQUET, RAPPORTEURS SPÉCIAUX
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2017
1. Une exécution des crédits qui dépasse de 6 % la prévision budgétaire...
a) Une exécution qui dépasse de 1,2 milliard la prévision de la loi de finances pour 2017
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - a été dotée de 17,83 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17,85 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances pour 2017. Toutefois, les crédits exécutés sont largement supérieurs à cette prévision et s'établissent à 18,98 milliards d'euros en AE et 19,02 milliards d'euros en CP.
Exécution des crédits de la mission par programme en 2017
(en millions d'euros et en %)
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Programme |
Crédits votés LFI 2017 |
Crédits exécutés 2017 |
Exécution 2017 / LFI 2017 |
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304 - Inclusion sociale et protection des personnes |
AE |
5 701,7 |
6 546,0 |
12,9% |
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CP |
5 701,7 |
6 546,4 |
12,9% |
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157 - Handicap et dépendance |
AE |
10 606,0 |
10 978,2 |
3,4% |
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CP |
10 606,0 |
10 980,3 |
3,4% |
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137 - Égalité entre les femmes et les hommes |
AE |
29,8 |
21,4 |
-38,8% |
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CP |
29,8 |
22,3 |
-33,5% |
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124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative |
AE |
1 487,9 |
1 438,2 |
-3,5% |
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CP |
1 507,8 |
1 470,3 |
-2,5% |
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Total |
AE |
17 825,4 |
18 983,8 |
6,1% |
|
CP |
17 845,3 |
19 019,3 |
6,2% |
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* Crédits votés en LFI 2017 y compris fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Par ailleurs, à périmètre constant , les crédits exécutés en 2017 sont également en hausse de 1,18 milliard d'euros par rapport aux crédits consommés en 2016 . Cette hausse est principalement due au dynamisme de la prime d'activité et de l'allocation aux adultes handicapés.
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Les modifications de périmètre de la mission en LFI 2017 Parmi les changements de périmètre notables : - le transfert du financement des dotations de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance-maladie (1,47 milliards d'euros) ; - le transfert des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées ( MDPH) de l'État à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) (58 millions d'euros) ; - la suppression du fonds national des solidarités actives (FNSA ) et la prise en charge par le budget de l'État (programme 304) des dépenses qu'il finançait (205 millions d'euros). Source : commission des finances du Sénat |
Les crédits exécutés en 2017 - hors CAS Pension et fonds de concours - d'un montant de 18,80 milliards d'euros sont ainsi supérieurs à la norme fixée par la loi de programmation des finances publiques qui s'élevait, à périmètre constant, à 17,22 milliards d'euros pour 2017.
b) Une exécution marquée par le dynamisme des dépenses d'intervention qui représentent 92% de la mission
Ce dépassement budgétaire est principalement dû au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission , qui sont structurellement orientées à la hausse, en raison :
- des évolutions démographiques, avec le vieillissement de la population ;
- du recul de l'âge légal de départ à la retraite, qui conduit également à augmenter le « stock » de personnes bénéficiant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;
- de l'extension du champ et de la reconnaissance du handicap, qui joue un rôle non négligeable dans l'augmentation des dépenses d'AAH.
Par ailleurs, l'évolution conjoncturelle de la situation économique ainsi que les revalorisations annuelles des prestations contribuent également au dynamisme de ces dépenses.
Il convient, enfin, de souligner que les crédits consommés pour l'allocation aux adultes handicapés (9,39 milliards d'euros) et la prime d'activité (5,32 milliards d'euros) représentent près de 80 % des crédits consommés pour l'ensemble de la mission.
2. ... qui a nécessité le dégel de la réserve de précaution et des ouvertures massives de crédits en loi de finances rectificative
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2017
(en millions d'euros et en %)
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Programme |
LFI 2017 |
Reports entrants |
Décrets d'avance |
Virement ou transfert |
LFR de fin de gestion |
Fonds de concours et attributions de produits |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Taux d'exécution consommé/prévu |
|
304 |
5 701,72 |
6,60 |
839,51 |
0,52 |
6 548,34 |
6 546,35 |
12,9% |
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|
157 |
10 606,03 |
0,96 |
368,72 |
5,00 |
10 980,70 |
10 980,27 |
3,4% |
||
|
137 |
29,77 |
0,06 |
-7,50 |
0,00 |
0,05 |
22,38 |
22,29 |
-33,5% |
|
|
124 |
1 507,81 |
7,72 |
-75,74 |
37,11 |
2,60 |
1 479,50 |
1470,33 |
-2,5% |
|
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Total mission |
17 845,32 |
15,34 |
-83,24 |
37,11 |
1 208,22 |
8,17 |
19 030,92 |
19 019,25 |
6,2% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ces dépassements budgétaires ont ainsi rendu nécessaire, en cours de gestion :
- Un dégel quasi-complet de la réserve de précaution (93,8 % des crédits mis en réserve) : la réserve, en fin de gestion, s'est élevée à 5,4 millions d'euros en CP alors qu'1,3 milliard d'euros avait été initialement « gelé ». Vos rapporteurs pointent ainsi, comme la Cour des comptes, dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission, le caractère artificiel de cette réserve portant sur des dépenses d'intervention, largement sous-budgétisées. Ils estiment ainsi que l'abaissement du taux de mise en réserve à 3 %, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, n'aura que peu de conséquence puisque l'enveloppe budgétaire prévue pour la mission risque de ne pas suffire à assumer les dépenses de 2018.
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Mise en réserve des crédits de la mission (en CP) |
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(en millions d'euros) |
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Programme |
304 |
157 |
137 |
124 |
Total |
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Gel initial |
455,58 |
847,10 |
2,31 |
24,94 |
1 329,92 |
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Surgels |
256,26 |
17,00 |
5,19 |
56,54 |
334,99 |
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Dégels en gestion |
481,21 |
864,10 |
0,00 |
0,31 |
1 345,62 |
|
Annulation de crédits gelés |
7,50 |
75,74 |
83,24 |
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Réserve en fin de gestion |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
5,43 |
5,43 |
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Source: commission des finances du Sénat d'après données de la Cour des comptes |
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- L'ouverture de 1,2 milliard de crédits supplémentaires lors de la seconde loi de finances rectificative 242 ( * ) dont :
- 839,5 millions d'euros sur le programme 304 notamment pour le financement de la prime d'activité,
- 368,7 millions d'euros sur le programme 157 notamment pour le financement de l'allocation aux adultes handicapés.
Ces ouvertures massives, en cours de gestion, sont récurrentes, s'agissant de la mission Solidarité . Vos rapporteurs le regrettent, car, s'ils considèrent que la prévision exacte du montant d'une dépense de guichet constitue un exercice complexe, la récurrence de ces ouvertures de crédits révèle une pratique volontaire - et regrettable - de sous-budgétisation.
* 242 Loi n°2017-1775 du 25 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.