CHAPITRE II - LES CONDITIONS D'OCTROI DE L'ASILE ET LA PROCÉDURE DEVANT L'OFFICE FRANÇAIS DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES ET LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE
Article 4 (art. L. 611-13 [nouveau], L. 711-4, L. 711-6, L. 712-2, L. 712-3, et L. 713-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Clauses d'exclusion et de cessation de la protection internationale et mesures administratives permettant leur mise en oeuvre
L'article 4 du projet de loi vise à étendre, dans deux séries d'hypothèses où il existe des motifs sérieux de sécurité, les possibilités pour l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) de refuser ou retirer le statut de réfugié. Il vise également à renforcer l'obligation faite à l'autorité judiciaire de communiquer à l'OFPRA toute information susceptible de justifier une telle décision et, en parallèle, à permettre de procéder à des enquêtes administratives pouvant conduire au refus ou au retrait de titres de séjour ou d'une protection internationale.
1. Les clauses d'exclusion ou de cessation de la protection internationale : un régime récemment rénové dont l'application revient à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)
a) Un cadre légal qui s'insère strictement dans le cadre du droit international et du droit de l'Union européenne
La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a largement revu le régime des clauses d'exclusion et de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire :
- en reprenant les principes de la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 73 ( * ) , par un système de renvoi à la convention ;
- et en transposant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 dite « Qualification », concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection 74 ( * ) .
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La reconnaissance de la qualité de réfugié et l'octroi de la protection subsidiaire Le statut de réfugié peut être reconnu par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides sur trois fondements : - le mandat directement exercé par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) au titre des articles 6 et 7 de son statut 75 ( * ) , auquel renvoie l'article L. 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ; - l'asile constitutionnel mis en oeuvre pour protéger « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté », en application de l'article 4 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 76 ( * ) , confirmé depuis par le second alinéa de l'article 53-1 de la Constitution selon lequel « les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif » 77 ( * ) , principe auquel l'article L. 711-1 du CESEDA renvoie également ; - et enfin, l'asile conventionnel régi par la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 78 ( * ) entrée en vigueur le 22 avril 1954, qui couvre la grande majorité des statuts reconnus par l'OFPRA. Le réfugié au titre de l'asile conventionnel est défini par la convention de Genève 79 ( * ) comme une personne qui, « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». La qualité de réfugié est un statut juridique. Cette qualité n'est pas octroyée, elle est reconnue et a donc un effet rétroactif. En revanche, l'asile est octroyé. Quant au bénéfice de la protection subsidiaire, il n'est pas prévu par la convention de Genève, qui ne concerne que le statut de réfugié. Il est en revanche prévu en droit national à l'article L. 712-1 du CESEDA, qui transpose l'article 15 de la directive 2011/95/UE « Qualification » précitée. Le bénéfice de la protection subsidiaire ne peut être octroyé qu'aux personnes ne réunissant pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, mais exposées à un risque réel de subir l'une des « atteintes graves » suivantes dans leur pays d'origine : - la peine de mort ou une exécution ; - la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ; - s'agissant d'un civil, une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d'une situation de conflit armé interne ou international. Selon le dernier rapport annuel publié par l'OFPRA 80 ( * ) , 252 402 personnes étaient protégées en France au 31 décembre 2017, dont 209 922 réfugiés, 41 055 bénéficiaires de la protection subsidiaire et 1 425 apatrides. |
La France applique la convention de Genève depuis qu'elle l'a ratifiée le 23 juin 1954, la jurisprudence administrative 81 ( * ) ayant confirmé que ses stipulations étaient directement applicables en droit national. Quant à la directive « Qualification », elle a pour objet de compléter les principes prévus en droit international, mais également d'aider les États membres à les appliquer, en établissant notamment des définitions, des procédures et des critères communs pour l'octroi, le refus ou le retrait de la protection internationale.
Conformément à l'article L. 721-2 du CESEDA, l'OFPRA « reconnaît la qualité de réfugié ou accorde le bénéfice de la protection subsidiaire aux personnes » qui remplissent les conditions requises 82 ( * ) . En conséquence, la décision d'exclusion ou de cessation d'une protection internationale revient également à cette autorité administrative .
• Les clauses d'exclusion ou de cessation du statut de réfugié
S'agissant des clauses d'exclusion , la convention de Genève, à laquelle l'article L. 711-3 du CESEDA renvoie , prévoit aux sections D, E et F de son article 1 er trois hypothèses dans lesquelles le statut de réfugié n'est pas reconnu . En sont en conséquence exclues d'office par l'OFPRA, dès lors que les conditions sont réunies, les personnes :
- qui bénéficient d'ores et déjà au moment de leur demande d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations unies autre que le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (section D) ;
- qui sont considérées par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays (section E) ;
- ou bien dont on a des raisons sérieuses de penser (section F), qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité (a) ; un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés (b) ; ou enfin qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et principes des Nations Unies (c). La loi prévoit que l'ensemble de cette section (F) s'applique également aux personnes qui sont les instigatrices ou les complices des crimes ou des agissements qu'elle mentionne, ou qui y sont personnellement impliquées, transposant ainsi l'article 12 de la directive « Qualification ».
Le Conseil d'État a eu, à plusieurs reprises, l'occasion de faire application de ces dispositions. À titre d'illustration, il a jugé que si un crime grave de droit commun commis en dehors du pays d'accueil 83 ( * ) avait fait l'objet d'une condamnation ayant été exécutée, ce crime ne faisait pas obstacle à l'octroi d'une protection, sauf si l'État auquel elle est demandée estime qu'en raison des crimes graves de droit commun commis antérieurement, l'intéressé représente pour sa population un danger ou un risque qu'il revient au juge administratif d'apprécier 84 ( * ) .
S'agissant des clauses de cessation , l'article L. 711-4 du CESEDA renvoie à la section C de l'article 1 er de la convention de Genève , qui prévoit six hypothèses justifiant qu'il soit mis fin au statut de réfugié après qu'il a été accordé , à l'initiative de l'OFPRA ou à la demande de l'autorité administrative, et qui s'appliquent aux personnes :
- qui se sont volontairement réclamées à nouveau de la protection du pays dont elles ont la nationalité (1) ;
- qui, ayant perdu leur nationalité, l'ont volontairement recouvrée (2);
- qui ont acquis une nouvelle nationalité et disposent de la protection du pays dont elles ont acquis la nationalité (3) ;
- qui sont retournées volontairement s'établir dans le pays qu'elles ont quitté ou hors duquel elles sont demeurées de crainte d'être persécutées (4) ;
- dont les circonstances à la suite desquelles elles ont été reconnues réfugiées ont cessé d'exister, et qu'elles ne peuvent alors plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elles ont la nationalité (5) ;
- ou, s'agissant des personnes qui n'ont plus de nationalité, si les circonstances dans lesquelles elles ont été reconnues réfugiées ont cessé d'exister, elles sont en mesure de retourner dans le pays dans lequel elles avaient leur résidence habituelle (6).
Pour l'application des points (5) et (6), la loi prévoit que le « changement de circonstances » doit être « suffisamment significatif et non provisoire pour que la crainte du réfugié d'être persécuté ne puisse plus être considérée comme fondée », transposant une spécificité prévue à l'article 11 de la directive « Qualification ».
Transposant certaines dispositions de l'article 14 de la directive « Qualification » 85 ( * ) , l'article L. 711-4 du CESEDA permet également à l'OFPRA de mettre fin à tout moment au statut de réfugié, de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité administrative :
- en cas d'octroi du statut de réfugié résultant d'une fraude ;
en présence d'un réfugié qui aurait dû être exclu de cette qualité en application des situations, crimes ou agissements mentionnés aux sections D, E ou F de l'article 1 er de la convention de Genève précitées (à l'article L. 711-3 du CESEDA) ;
- et enfin, lorsque les circonstances intervenues postérieurement à la reconnaissance de cette qualité, sont susceptibles d'en justifier l'exclusion au titre des mêmes fondements que dans l'hypothèse ci-dessus.
- À cet égard, saisi d'un recours en annulation du principal décret d'application 86 ( * ) de la loi du 29 juillet 2015 portant réforme de l'asile, le Conseil d'État a jugé que l'article L. 711-4 du CESEDA était compatible avec les objectifs de la directive « Qualification », en ce que les clauses de cessation du statut de réfugié qu'il prévoit correspondent aux hypothèses prévues par l'article 14 de la directive 87 ( * ) .
• Le dispositif de l'article L. 711-6 du CESEDA permettant de refuser ou de retirer le statut de réfugié pour des motifs sérieux de sécurité
Ce nouveau dispositif, créé par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile à l'initiative de votre rapporteur lors de l'examen du texte au Sénat, permet à l'OFPRA de refuser ou retirer le statut de réfugié pour des motifs sérieux de sécurité .
Transposant d'autres dispositions de l'article 14 de la directive « Qualification », l'article L. 711-6 du CESEDA permet ainsi à l'OFPRA de refuser ou retirer le statut de réfugié aux personnes :
- pour lesquelles il y a des raisons sérieuses de considérer que leur présence en France constitue une menace grave pour la sûreté de l'État (1°) ;
- ou qui ont été condamnées en dernier ressort en France soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme, soit pour un délit puni de dix ans d'emprisonnement, et dont la présence constitue une menace grave pour la société (2°).
Dans la seconde hypothèse, les deux conditions sont cumulatives, l'étranger devant nécessairement avoir été condamné définitivement et, de surcroît, constituer une menace grave pour la société. Il n'y a donc aucun caractère d'automaticité en présence d'une condamnation pour les infractions mentionnées par le 2° de l'article L. 711-6 du CESEDA.
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Extrait de l'article 14 de la directive « Qualification » permettant de révoquer, le statut de réfugié, d'y mettre fin ou de refuser de le renouveler « 4. Les États membres peuvent révoquer le statut octroyé à un réfugié par une autorité gouvernementale, administrative, judiciaire ou quasi judiciaire, y mettre fin ou refuser de le renouveler, a) lorsqu'il existe des motifs raisonnables de le considérer comme une menace pour la sécurité de l'État membre dans lequel il se trouve ; b) lorsque, ayant été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave, il constitue une menace pour la société de cet État membre. 5. Dans les situations décrites au paragraphe 4, les États membres peuvent décider de ne pas octroyer le statut de réfugié, lorsqu'une telle décision n'a pas encore été prise. » Source : directive 2011/95/UE « Qualification » précitée. |
S'agissant de la première hypothèse, la « sûreté de l'État » peut être définie comme : le « maintien de la consistance de l'État, de son territoire, de sa population, de ses institutions publiques essentielles, de leur indépendance et de leur autorité, par prévention et répression des infractions qui y porteraient atteinte » 88 ( * ) .
Dans la seconde hypothèse , s'agissant des condamnations prononcées en France en dernier ressort pour certains crimes et délits , en cas de cumul avec une menace grave pour la société, sont concernés :
- les crimes, qui supposent une réclusion criminelle d'au moins quinze années (article 131-1 du code pénal) ;
- les délits constituant un acte de terrorisme (voir tableau ci-dessous) ;
- et les délits punis d'au moins dix ans d'emprisonnement comme, à titre d'illustration, le transport, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicites de stupéfiants (article 222-37 du code pénal).
Infractions délictuelles constituant des actes de terrorisme prévues par le code pénal
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Délits de droit commun commis en relation avec une
entreprise terroriste
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Délit d'association de malfaiteurs en vue d'une
entreprise terroriste
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Délit de financement du terrorisme
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Délit de non-justification de ressources, en relations
habituelles avec des terroristes
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Délit de terrorisme par recrutement
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Délit de recrutement de mineur dans une association de
malfaiteurs
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Délit de provocation ou d'apologie des actes de
terrorisme
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Délit d'entrave intentionnelle au blocage des sites
internet
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Délit d'entreprise individuelle terroriste
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Source : commission des lois du Sénat.
S'agissant, enfin, de la gravité de la menace exigée par les deux hypothèses , elle peut être interprétée à la lumière de celle exigée en matière d'expulsion pour motif d'ordre public (article L. 521-1 du CESEDA), d'après les éléments indiqués à votre rapporteur par les services du ministère de l'intérieur.
Votre rapporteur constate toutefois que la directive n'exige que l'existence d'une « menace » et non pas d'une « menace grave », dans les hypothèses de refus ou de retrait du statut de réfugié. Il constate également que ces dispositions ne prennent d'ailleurs pas en compte les condamnations intervenues en dernier ressort dans les autres États de l'Union européenne , alors que cela pourrait être justifié compte tenu du principe de libre circulation des personnes sur le territoire de l'Union européenne.
La jurisprudence de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a commencé à préciser les conditions d'application de l'article L. 711-6 du CESEDA . Dans une décision du 26 septembre 2017 89 ( * ) , confirmée depuis par une autre décision du 14 novembre 2017 90 ( * ) , elle a été amenée à se prononcer sur la situation d'un étranger condamné en dernier ressort en France pour un délit constituant un acte de terrorisme, et à l'encontre duquel l'OFPRA avait pris la décision de mettre fin au statut de réfugié sur le fondement du 2° de l'article L. 711-6 du CESEDA. La CNDA a ainsi précisé l'articulation de ces dispositions avec les clauses d'exclusion du statut de réfugié s'imposant à la France au titre de la convention de Genève et auxquelles le CESEDA renvoie à son article L. 711-3, selon lesquelles certaines personnes ne peuvent pas être reconnues réfugiées au motif qu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis des actes qui les rendent indignes de cette protection 91 ( * ) .
Ainsi, la CNDA a jugé que l'article L. 711-6 du CESEDA « ne saurait en conséquence avoir pour objet ou pour effet d'ajouter de nouvelles causes d'exclusion à ces trois cas limitativement définis par la convention de Genève 92 ( * ) ». Elle a considéré que, « pour refuser ou mettre fin à la protection juridique et administrative d'un réfugié sur le fondement de l'article L. 711-6 du CESEDA , en raison de la menace grave qu'il représente en France pour la sûreté de l'État ou pour la société, il appartient toujours à l'OFPRA et, le cas échéant, à la Cour nationale du droit d'asile, de vérifier au préalable, y compris à raison des mêmes faits que ceux pour lesquels l'office envisage de refuser d'exercer cette protection, si cette personne répond aux définitions du réfugié prévues aux articles L. 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et 1 er de la convention de Genève précités, et notamment si elle doit en être exclue sur le fondement de la section F de l'article 1 er de la convention de Genève » .
En l'espèce, les faits commis par le requérant ayant conduit au prononcé à son encontre en France et en dernier ressort d'une peine d'emprisonnement de quatre années de prison dont une avec sursis, emportaient qualification « d'activités qui constituent par leur nature, leur gravité et leur dimension internationale, des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies qui justifient l'application à l'encontre [du requérant] de la clause d'exclusion ».
Par conséquent, « l'intéressé n'ayant plus la qualité de réfugié, les dispositions de l'article L. 711-6 précité du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne lui étaient pas applicables » .
La CNDA a également rappelé qu'une décision mettant fin au statut de réfugié était, par elle-même, « dépourvue d'effet sur la présence sur le territoire français ou sur les liens de la personne concernée avec les membres de sa famille » .
Votre rapporteur confirme à cet égard que le refus ou le retrait du statut de réfugié n'a pas, en lui-même, pour objet ni pour effet de conduire les États membres à prévoir des cas dans lesquels les personnes intéressées devraient être reconduites dans un pays où elles pourraient être exposées à la peine de mort ou à des traitements contraires au principe de dignité de la personne humaine .
D'ailleurs, s'agissant de la compatibilité des articles 4 et 5 de la directive 14 « Qualification », que l'article L. 711-6 du CESEDA transpose, avec la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui renvoie elle-même à la convention de Genève 93 ( * ) , plusieurs questions préjudicielles sont pendantes devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).
• Les clauses d'exclusion et de cessation de la protection subsidiaire
Transposant l'article 17 de la directive « Qualification », l'article L. 712-2 du CESEDA dispose que la protection subsidiaire n'est pas accordée , dans les hypothèses où il existe des raisons sérieuses de penser que la personne concernée :
- a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité (a) ;
- a commis un crime grave (b),
- s'est rendue coupable d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies (c) ;
- ou a une activité sur le territoire qui « constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État » (d).
Les clauses prévues aux a) à c) s'appliquent également aux personnes qui sont les instigatrices, les auteurs ou les complices des crimes ou des agissements susmentionnés.
Ce même article prévoit également qu'il est possible d'exclure de la protection subsidiaire toute personne pour laquelle il existe des raisons sérieuses de penser qu'elle a commis un ou plusieurs autres crimes que ceux mentionnés à l'article L. 712-2 du CESEDA cités ci-dessus, et qu'elle n'a quitté son pays d'origine que dans le but d'échapper à des sanctions résultant de ce ou ces crimes 94 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel a jugé que l'article L. 712-2 du CESEDA se bornait à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises de la directive « Qualification », qui ne mettent en cause aucune règle ni aucun principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France et, conformément à son considérant de principe, indiqué qu'il revenait au juge de l'Union européenne, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par cette directive des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du traité sur l'Union européenne 95 ( * ) .
Votre rapporteur a toutefois relevé, au sein de cet article L. 712-2 du CESEDA, deux divergences avec la directive, qui :
- d'une part, n'exige pas que la menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État soit « grave » ;
- d'autre part, prévoit que toutes les clauses de a) à c) sont susceptibles de s'appliquer non seulement aux auteurs, mais aussi aux instigateurs de ces crimes ainsi qu'aux personnes qui y participent de quelque autre manière.
S'agissant des clauses de cessation , l'OFPRA peut mettre fin à la protection subsidiaire de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité administrative, « lorsque les circonstances ayant justifié l'octroi de cette protection ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment significatif et durable pour que celle-ci ne soit plus acquise ». Transposant l'article 16 de la directive « Qualification », l'article L. 712-3 du CESEDA prévoit toutefois que la protection subsidiaire est maintenue lorsque son bénéficiaire « justifie de raisons impérieuses tenant à des atteintes graves antérieures pour refuser de se réclamer de la protection de son pays ».
De surcroît, conformément à l'article 19 de la directive « Qualification », l'OFPRA peut mettre fin à tout moment au bénéfice de la protection subsidiaire, de sa propre initiative ou à la demande de l'autorité administrative :
- lorsque son bénéficiaire aurait dû en être exclu car il a commis l'un des actes énumérés à l'article L. 712-2 du CESEDA présentés ci-dessus 96 ( * ) (1°) ;
- si la décision d'octroi de cette protection a résulté d'une fraude (2°) ;
- ou encore, à raison de faits commis postérieurement à l'octroi de la protection internationale, qui justifient qu'il en soit exclu pour l'un des motifs prévus à l'article L. 712-2 du CESEDA.
• La procédure suivie par l'OFPRA
S'agissant de la décision de refus ou d'exclusion d'une protection internationale , quelles que soient les situations, celle-ci est prise au terme de l'instruction de la demande d'asile par l'OFPRA, qui apprécie chaque situation individuellement.
S'agissant de la procédure de fin de protection 97 ( * ) (c'est-à-dire le retrait ou la cessation), toute décision de ce type prise par l'OFPRA, tant en matière de droit d'asile (articles L. 711-4 et L. 711-6 du CESEDA), que de protection subsidiaire (L. 712-3 du CESEDA), fait l'objet d'une procédure définie par la loi, conformément à l'article 45 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, dite directive « Procédures ».
Introduite à l'initiative de votre rapporteur en 2015, cette procédure est prévue aux articles L. 724-1 à L. 724-3 du CESEDA.
Elle reprend les garanties d'information prévues par la directive en faisant obligation à l'OFPRA d'avertir par écrit la personne concernée de l'ouverture d'une procédure de cessation, ainsi que des motifs de l'engagement de celle-ci. Afin de respecter le principe du contradictoire, la personne concernée doit pouvoir présenter par écrit ses observations sur les motifs de nature à faire obstacle à la décision de cessation, l'Office pouvant, si nécessaire, recourir à un entretien personnel. Enfin, la décision de cessation doit être motivée en fait et en droit et préciser les voies et délais de recours.
Une procédure spécifique est prévue dans les hypothèses où l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire résulte d'une décision de la Cour nationale du droit d'asile ou du Conseil d'État . En effet, en raison de l'autorité relative de la chose jugée, l'OFPRA ne peut procéder directement à ce type de cessation. Il est donc prévu à cet effet un recours en révision aux termes de l'article L. 711-5 du CESEDA, lorsque ces juridictions ont elles-mêmes accordé le statut de réfugié, dans les cas où la personne aurait dû être exclue du statut de réfugié en application des sections D, E ou F de l'article 1 er de la convention de Genève ou que leur décision de reconnaissance de la qualité de réfugié a résulté d'une fraude. La même procédure est prévue aux termes de l'article L. 712-4 du CESEDA pour le bénéfice de la protection subsidiaire.
• La mise en oeuvre par l'OFPRA
Selon son rapport annuel, l'OFPRA 98 ( * ) a pris 258 décisions d'exclusion, de cessation ou de retrait de statut en 2017, toutes causes confondues, contre 151 en 2016 .
S'agissant spécifiquement des décisions prises sur le fondement du dispositif prévu à l'article L. 711-6 du CESEDA, 13 décisions de refus ou de retrait ont été prises en 2017 . Concernant les refus du statut de réfugié, en 2016, aucun refus de protection n'avait été décidé par l'OFPRA sur ce fondement, tandis que 7 refus de protection l'ont été en 2017. Concernant les retraits du statut de réfugié, 15 retraits ont été prononcés par l'OFPRA sur ce fondement en 2016, et 8 en 2017.
S'agissant de la protection subsidiaire, si 11 décisions de fin de protection ont été prises en 2017, selon le rapport annuel de l'OFPRA, le nombre d'enquêtes que l'Office effectue en application des dispositions prévoyant que cette protection n'est pas accordée à une personne dont l'activité sur le territoire constitue une menace grave à l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État 99 ( * ) , s'est élevé à 15 872 en 2017 contre 11 990 en 2016 et 3 742 en 2015. Ces chiffres ne comprennent que le cas d'exclusion prévu à l'article L. 712-2 concernant la protection subsidiaire. Ces enquêtes portent essentiellement sur des ressortissants afghans (47,1 %) et syriens (12,7 %) et, dans une moindre mesure, des ressortissants russes (3,8 %), irakiens (3,5 %) et libyens (3,3 %).
• Le régime juridictionnel des décisions d'exclusion ou de cessation d'une protection internationale
L'ensemble des recours formés contre les décisions d'exclusion ou de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire relèvent de la compétence de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) 100 ( * ) , en application de l'article L. 731-2 du CESEDA.
Le Conseil d'État a confirmé dans trois décisions du 23 décembre 2016 101 ( * ) l'extension de la compétence de la Cour nationale à tous les recours dirigés contre les décisions prises par le directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, relatives à l'obtention de la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire, de même que celles mettant fin au statut de réfugié sur le fondement de l'article L. 711-6 du CESEDA 102 ( * ) .
b) La transmission d'informations entre les autorités judiciaire et administrative en charge de l'asile aux fins d'assurer l'effectivité de ces clauses d'exclusion et de cessation d'une protection internationale
En premier lieu, l'autorité judiciaire est actuellement tenue de communiquer au directeur général de l'OFPRA et au président de la CNDA tout élément dont elle a connaissance au cours d'une instance civile ou pénale 103 ( * ) , qui serait susceptible de conduire à la mise en oeuvre d'une clause d'exclusion de la protection internationale 104 ( * ) (article L. 713-5 du CESEDA) ou de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou du statut d'apatride (article L. 713-6 du CESEDA).
En l'état actuel du droit, les actes de terrorisme ne sont pas explicitement visés par ces articles , même s'ils peuvent être considérés comme entrant dans la catégorie des « agissements contraires aux buts et principes des Nations Unies », qui est l'une des clauses d'exclusion prévue par la convention de Genève et à laquelle renvoie l'article L. 711-3 du CESEDA. Une circulaire du ministère de la justice incite donc les autorités judiciaires à transmettre les informations concernant de tels actes, informations qualifiées « de première importance » 105 ( * ) lorsqu'il s'agit également d'identifier l'existence d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État, permettant d'exclure ou de mettre fin à une protection subsidiaire.
Ainsi, dans le cadre de procédures civiles ou pénales, dès lors que des informations sont recueillies et laissent suspecter l'existence de faits pouvant être qualifiés de crimes contre la paix, crimes de guerre, crimes contre l'humanité, crimes graves de droit commun, d'agissements contraires aux buts et principes des Nations Unies ou d'activités laissant supposer l'existence d'une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat, ou encore le caractère frauduleux d'une demande d'asile, l'autorité judiciaire est tenue d'en informer l'OFPRA et la CNDA, étant précisé que l'appréciation de la protection qu'il convient d'accorder au titre de l'asile est indépendante de l'issue d'une procédure judiciaire.
Selon le rapport annuel de l'OFPRA, 469 bulletins judiciaires n° 2 et 585 décisions lui ont été transmis en 2017, contre respectivement 612 et 775 en 2016. Cette baisse tient au meilleur ciblage des dossiers devant faire l'objet d'une étude sous l'angle d'une éventuelle décision d'exclusion pour des motifs tenant à la menace grave à l'ordre public. L'Office est par ailleurs également destinataire de réquisitions ou de commissions rogatoires. En 2017, 173 réquisitions ont ainsi été reçues par l'Office, contre 149 en 2016.
En second lieu, l'article L. 722-3 du CESEDA fait obligation au directeur général de l'OFPRA d'adresser au procureur de la République un signalement sur le fondement du second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale 106 ( * ) dès lors que l'Office fait application de certaines clauses d'exclusion de la protection internationale . Le même article prévoit également que « tous les membres du personnel de l'office sont tenus au secret professionnel en ce qui concerne les renseignements qu'ils auront reçus dans l'exercice de leur fonction ». Ces dispositions ont notamment pour objet de mieux articuler le principe de confidentialité des éléments d'information concernant le demandeur d'asile détenus par l'Office, érigé par le Conseil constitutionnel au rang de « garantie essentielle du droit d'asile », principe à valeur constitutionnelle 107 ( * ) , avec le principe de la sauvegarde de l'ordre public et de la recherche des auteurs d'infractions.
En l'état du droit, aucune obligation de transmission d'information entre les autorités judiciaires et l'OFPRA n'est en revanche prévue pour la mise en oeuvre de l'article L. 711-6 du CESEDA .
2. Le texte transmis : un nouveau renforcement du cadre légal permettant à l'OFPRA de refuser ou de mettre fin au statut de réfugié en présence de motifs sérieux de sécurité
Le projet de loi tend en premier lieu à étendre le champ d'application du 2° de l'article L. 711-6 du CESEDA , qui permet le refus ou le retrait du statut de réfugié pour les personnes condamnées en dernier ressort en France pour des faits criminels ou délictueux à caractère terroriste ou punis de plus de dix ans d'emprisonnement et menaçant la société, aux condamnations intervenues dans les mêmes conditions, dans un autre État de l'Union européenne.
Par l'adoption d'un amendement de séance de notre collègue député Michel Zumkeller et de plusieurs de ses collègues, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu cette disposition aux États « dont la France reconnaît les législations et les juridictions pénales au vu de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances de politique générale » , et dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État. Sont ainsi visés les pays extérieurs à l'Union européenne avec lesquels la France entretient une coopération judiciaire : États-Unis, Canada, Suisse, Japon...
En deuxième lieu, le projet de loi étend aux hypothèses visées à l'article L. 711-6 du CESEDA l'obligation pour les autorités judiciaires de transmettre à l'OFPRA et la CNDA les informations susceptibles de justifier sa mise en oeuvre (L. 713-5 du CESEDA).
En dernier lieu, le projet de loi ouvre la possibilité de procéder à des enquêtes administratives pour la mise en oeuvre de l'article L. 711-6 du CESEDA, ou des clauses d'exclusion et de cessation de la protection subsidiaire respectivement prévues aux articles L. 712-2 et L. 712-3 du même code.
À l'issue de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le champ d'application de l'article a été étendu, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, aux hypothèses dans lesquelles la délivrance, le renouvellement ou le retrait des titres ou autorisations de séjour peut être refusé en cas de menace pour l'ordre public.
Ces enquêtes administratives seraient réalisées sur le fondement du second alinéa du I de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction modifié par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Celui-ci prévoit que « ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret 108 ( * ) ».
Toutefois la consultation des traitements de données automatisés dans le cadre des enquêtes administratives ne peut intervenir que, d'une part, si l'acte réglementaire créant chaque traitement prévoit expressément sa consultation dans le cadre de ces enquêtes et, d'autre part, si les personnes chargées de la réalisation de ces enquêtes sont expressément autorisées à le consulter.
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L'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure Cet article s'applique à certaines fonctions et missions stratégiques : les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État, les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, les emplois ou activités privés réglementés relevant des domaines des jeux, des paris et des courses, l'accès à des zones protégées, ou encore l'utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux. Il concerne donc des décisions administratives en lien avec la sécurité. Il prévoit la possibilité de soumettre un recrutement, une affectation ou toute autorisation, agrément ou habilitation aux fonctions ou missions précitées à la réalisation d'une enquête administrative préalable permettant de s'assurer que le comportement de la personne physique ou morale qui le sollicite n'est pas incompatible avec les fonctions ou missions envisagées. La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a prévu, que de telles enquêtes pouvaient également être menées en vue de s'assurer que le comportement des personnes concernées n'était pas devenu incompatible avec les fonctions ou missions exercées. Lorsque le résultat de l'enquête fait apparaître que le comportement est devenu incompatible, il peut être mis fin aux fonctions (radiation ou licenciement après une procédure contradictoire) ou aux missions de la personne concernée. Source : commission des lois du Sénat. |
Il s'agit essentiellement de pouvoir consulter des fichiers de police, de justice ou de renseignement. Comme l'indique le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, l'OFPRA pourra ainsi devenir destinataire d'informations transmises par les différents services gérant l'ensemble des fichiers de sécurité. S'agissant des décisions administratives relatives aux titres et autorisations de séjour, ajoutées à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, ce sont les autorités préfectorales qui pourront être destinataires de ces informations.
Le projet de loi prévoit que l'ensemble des mesures prévues par l'article 4 entrent en vigueur dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire dès le lendemain de la publication de la loi.
3. La position de votre commission : approuver l'économie générale de ces mesures tout en renforçant leur efficacité
Votre commission approuve l'économie générale des mesures proposées par l'article 4 . Elle a toutefois adopté , sur proposition de son rapporteur, plusieurs amendements visant à renforcer l'efficacité du dispositif .
Suivant l'analyse de son rapporteur, votre commission a tout d'abord approuvé l'extension du champ des condamnations prévues au 2° de l'article L. 711-6 du CESEDA aux condamnations intervenues dans d'autres États membres de l'Union européenne . Comme le précise l'article 132-23-2 du code pénal, selon lequel « pour l'appréciation des effets juridiques des condamnations prononcées par les juridictions pénales d'un État membre de l'Union européenne, la qualification des faits est déterminée par rapport aux incriminations définies par la loi française et sont prises en compte les peines équivalentes aux peines prévues par la loi française », il convient d'appliquer les qualifications résultant des dispositions nationales.
De même, votre commission a approuvé l'extension opérée par l'Assemblée nationale aux condamnations prononcées dans des États tiers, tout en revoyant la rédaction de ces dispositions ( amendement COM-253 ), afin de mieux assurer leur intelligibilité au sein de l'article L. 711-6 précité.
Seraient ainsi concernées les condamnations prononcées dans les États, dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État, dans lesquels les infractions font l'objet d'une double incrimination dans le pays tiers et en France, et qui garantissent l'indépendance de leurs juridictions répressives. Il s'agira donc concrètement d'examiner si l'infraction ayant donné lieu à condamnation dans le pays donné est également pénalisée en France et, le cas échéant, de l'examiner à la lumière des principes et des peines prévus par le droit pénal français 109 ( * ) , pour déterminer si elle entre dans le champ d'application des crimes ou délits tels qu'ils sont définis par l'article L. 711-6 du CESEDA.
Votre commission a ensuite souhaité étendre le champ des comportements susceptibles de fonder un refus ou un retrait du statut de réfugié sur le fondement de l'article L. 711-6 du CESEDA , reprenant des mesures déjà votées par le Sénat en 2015 et les termes de l'article 14 de la directive « Qualification ». Par l'adoption d'un amendement COM-252, elle a ainsi :
- supprimé le caractère de gravité de la menace susceptible de fonder la mise en oeuvre du refus ou du retrait de la protection, la directive « Qualification » ne mentionnant pas ce critère de gravité ;
- et réintroduit, au 1° de l'article, les menaces à la sécurité publique comme élément permettant d'exclure une personne du statut de réfugié ou de mettre fin à sa protection, complétant utilement la notion de « sûreté de l'État », afin de couvrir les cas où la personne ne représente pas un danger pour les institutions de l'État mais pour la sécurité sur le territoire et n'a, de ce fait, pas vocation à être protégée par la France.
Par cohérence, votre commission a également supprimé le caractère de gravité exigé à l'article L. 712-2 du CESEDA pour les activités menaçant l'ordre public, la sécurité publique et la sûreté de l'État ( amendement COM-278 ), reprenant également les termes de l'article 17 de la directive « Qualification ».
De surcroît, votre commission a substitué une compétence liée à la faculté aujourd'hui laissée à l'OFPRA de refuser ou retirer le statut de réfugié lorsque les conditions prévues à l'article L. 711-6 sont réunies ( amendement COM-250 ).
Par cohérence, votre commission a effectué la même substitution (amendement COM-278) dans les autres cas de cessation du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire prévus par le CESEDA (articles L. 711-4, L. 712-2 et L. 712-3).
Il s'agit en effet de distinguer la qualification des faits, pour laquelle l'OFPRA a toute latitude dans le cadre de l'instruction des dossiers - sous le contrôle du juge - et la conséquence de cette qualification qui doit lier l'autorité administrative . Il n'y aurait en effet aucune automaticité, puisque c'est toujours l'OFPRA qui apprécie et qualifie les faits devant le conduire à prendre une décision de refus ou de retrait du statut de réfugié ou à appliquer l'une des clauses d'exclusion ou de cessation d'une protection internationale.
De surcroît, lorsque l'Office envisage de mettre fin à une protection, la personne concernée est en mesure de se défendre en lui présentant les motifs pour lesquels il n'y a pas lieu de lui retirer la protection internationale grâce à la procédure contradictoire introduite par le Sénat en 2015 (articles L. 724-1 à L. 724-3 du CESEDA).
Par ailleurs, par l'adoption du même amendement COM-250, votre commission a également exclu de la protection subsidiaire les instigateurs et les complices « d'une activité sur le territoire constitu [ant] une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État » , agissements constituent une clause d'exclusion pour leurs seuls auteurs et, curieusement, pas pour leurs complices. Cette absence d'exclusion de la protection subsidiaire des instigateurs et complices ne paraît pas opportune eu égard à la nature des actes concernés, d'autant plus où elle n'est pas prévue dans le droit de l'Union européenne.
S'agissant du recours aux enquêtes administratives , votre commission, tout en approuvant pleinement ces dispositions, a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-254 rectifié, codifier ces dispositions au sein d'un nouvel article L. 611-13 du CESEDA, et non pas au sein du code de la sécurité intérieure comme l'article 4 transmis le propose.
L'amendement prévoit également, comme à l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure qui était visé, un décret afin de préciser les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de la consultation des fichiers.
La création d'un régime propre au sein du CESEDA a semblé plus cohérente à votre commission, s'agissant d'une mesure concernant le droit des étrangers , puisque l'article visé du code de la sécurité intérieure (article L. 114-1) concerne un sujet tout à fait différent, celui des enquêtes administratives principalement menées pour les recrutements aux emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État, ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense.
De fait, les finalités poursuivies par les enquêtes administratives que tend à créer l'article 4 du projet de loi sont nettement différentes de celles prévues à l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure . Ces dernières visent en effet à vérifier que le comportement d'une personne physique ou morale n'est pas incompatible avec l'exercice de certaines fonctions ou activités particulièrement exposées ou dangereuses. Or, les hypothèses qu'il est proposé de rajouter sont totalement extérieures à ce domaine : il s'agirait de vérifier si le comportement d'étrangers titulaires de certains titres et autorisations de séjour ou d'une protection internationale (statut de réfugié ou bénéfice la protection subsidiaire) n'est pas incompatible avec le maintien sur le territoire. Les finalités poursuivies par ces enquêtes, non mentionnées par le projet de loi transmis, sont donc précisées en ces termes par le même amendement COM-254 rect de votre rapporteur.
De surcroît, dans la mesure où le public concerné par ces enquêtes administratives et les finalités poursuivies sont différents de ceux de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure , il a semblé à votre rapporteur qu'il serait de toute façon nécessaire de prévoir des modalités d'application spécifiques , exigeant de prendre de nouvelles mesures réglementaires.
D'ailleurs, dans son avis sur le projet de loi, s'il estime que le « principe de l'accès à ces informations n'est pas contestable », observation que rejoint pleinement votre rapporteur, le Conseil d'État attire l'attention du Gouvernement sur « l'élargissement constant des destinataires des informations de ces fichiers et des motifs de leur consultation qui remet en cause les finalités plus étroites conçues lors de leur création ». Dans le contexte de l'entrée en vigueur prochaine du projet de loi relatif à la protection des données personnelles, il invite en conséquence le Gouvernement à déterminer avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés, sur la base d'une étude d'impact de ces différents fichiers, quelles mesures « s'imposeront pour que la collecte et l'usage de ces fichiers soient entourées des garanties adéquates qui devront être précisées, le cas échéant, par des textes règlementaires ».
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (art. L. 721-4, L. 722-1, L. 722-6 [nouveau], L. 723-2, L. 723-6, L. 723-8, L. 723-11, L. 723-12, L. 723-13, L. 724-3 et L. 812-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides
L'article 5 du projet de loi vise à préciser la liste des pays considérés comme d'origine sûrs, à réduire le délai dans lequel une demande d'asile devient tardive, à prévoir la dématérialisation des convocations et notifications de l'OFPRA, ainsi qu'un nouveau cas de clôture de la demande d'asile.
1. L'examen en procédure accélérée des demandes d'asile : une procédure administrative récemment rénovée et enserrée dans le droit de l'Union européenne
a) Les différentes procédures d'examen d'une demande d'asile : la procédure normale, la procédure accélérée et la procédure pour les demandes formées en rétention
L'instruction de la demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) intervient selon l'une des trois procédures possibles, dont les délais ont été raccourcis dans le cadre de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
À cette occasion, le Gouvernement avait fixé les objectifs suivants :
- le délai de traitement en procédure normale ne devait pas excéder 240 jours (soit 8 mois), dont 90 pour l'OFPRA et 150 pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ;
- le délai de traitement en procédure accélérée, auparavant appelée procédure prioritaire et qui intervient dans certains cas fixés par la loi (article L. 723-2 du CESEDA, voir infra ), ne devait pas excéder 50 jours (soit 15 jours pour l'OFPRA et 35 jours pour la CNDA) ;
- et enfin la procédure de demande d'asile pour un demandeur placé en rétention, qui dispose de cinq jours 110 ( * ) pour déposer sa demande (article L. 551-3 du CESEDA), cette demande mettant fin à la rétention, sauf si elle est présentée dans le seul but de faire échec à une mesure d'éloignement (article L. 556-1 CESEDA). L'OFPRA traite ces demandes dans un délai de 96 heures.
L'article 31, (point 8) de la directive « Procédures » permet en effet aux États membres de l'Union européenne d'accélérer la procédure d'examen de la demande d'asile dans certains cas limitativement énumérés.
Le placement en procédure accélérée a alors deux conséquences :
- le délai de traitement devant l'OFPRA, sans préjudice d'un examen individuel est de quinze jours ;
- le délai de traitement devant la Cour nationale du droit d'asile est de cinq semaines au lieu de cinq mois, et le recours est instruit non pas par une formation collégiale, mais par un juge unique 111 ( * ) .
En revanche, depuis l'entrée en vigueur de la loi 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, le placement en procédure accélérée n'a plus de conséquences sur les conditions d'accueil : elles sont identiques pour tous les demandeurs d'asile, que leur demande soit traitée selon la procédure normale ou la procédure accélérée. De même, les demandeurs placés, le cas échéant, en procédure accélérée, se voient délivrer par la préfecture, au moment de l'enregistrement de leur demande d'asile, une attestation de demande d'asile qui vaut autorisation provisoire de séjour 112 ( * ) , et leur permet donc de se maintenir sur le territoire le temps de l'instruction de leur demande d'asile.
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Le traitement en procédure accélérée d'une demande d'asile La loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile a modifié l'article L. 723-2 du CESEDA pour substituer à la procédure « prioritaire », la procédure « accélérée ». L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) statue en procédure accélérée dans trois hypothèses : - de plein droit, dès le guichet unique en préfecture (GUDA), lorsque le demandeur provient d'un pays d'origine sûr (1°) ou qu'il présente une demande de réexamen recevable (2°) ; - sur sa propre initiative, lorsque le demandeur a fourni à l'Office de faux documents ou indications (1°), ne soulève que des questions sans pertinence à l'appui de sa demande (2°), ou fait des déclarations manifestement incohérentes ou contradictoires (3°) ; - lorsque l'autorité administrative chargée de l'enregistrement le décide, après avoir constaté : que le demandeur refuse de se soumettre à l'obligation de donner ses empreintes digitales conformément à la procédure « Dublin » (1°), qu'il a fourni, lors de l'enregistrement de sa demande, de faux documents d'identité ou de voyage, de fausses indications ou dissimule des informations ou des documents concernant son identité, sa nationalité ou les modalités de son entrée en France afin d'induire en erreur l'autorité administrative, ou a présenté plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes (2°), lorsqu'il n'a pas présenté sa demande d'asile dans le délai de 120 jours après son arrivée en France sans motif légitime (3°), lorsqu'il ne présente une demande d'asile que pour faire échec à son éloignement (4°) ou encore lorsque que sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État (5°). L'Office est informé par la préfecture des motifs ayant présidé au classement de la demande en procédure accélérée, à l'exception du cas où elle intervient de plein droit et du cas où le demandeur constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État. La procédure accélérée ne peut être mise en oeuvre à l'égard de mineurs non accompagnés que s'ils sont issus d'un pays d'origine sûr ou si leur présence constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État, conformément aux prescriptions de l'article 25 de la directive « Procédures ». Lorsque l'OFPRA examine une demande d'asile en procédure accélérée, il statue dans un délai de quinze jours à compter de l'introduction de la demande (article R. 723-4 du CESEDA). Ce délai est ramené à 96 heures lorsque le demandeur est placé en centre de rétention administrative. Le demandeur est informé du traitement de sa demande en procédure accélérée, et des raisons de ce choix, au moment de l'enregistrement de sa demande en préfecture ou au moment de sa convocation à l'entretien personnel à l'OFPRA. Dans le cas où le classement en procédure accélérée serait prescrit par l'Office à l'issue de l'entretien, le délai de 15 jours ne court qu'à partir de la date de l'entretien. Le classement d'une demande en procédure accélérée n'a cependant aucune incidence sur son examen au fond : l'OFPRA procède à un examen individuel des demandes, dans les mêmes conditions que celles examinées en procédure « normale », comme l'exige la loi. L'OFPRA peut à tout moment au vu du fond de la demande, décider ne pas statuer en procédure accélérée, de ne pas statuer en procédure accélérée lorsque cela lui paraît nécessaire, « pour assurer un examen approprié de la demande », en particulier si le demandeur provenant d'un pays d'origine sûr « invoque des raisons sérieuses de penser que son pays d'origine ne peut pas être considéré comme sûr en raison de sa situation personnelle et au regard des motifs de sa demande ». L'OFPRA dispose au surplus de la faculté de revenir à la procédure normale en cas de vulnérabilité incompatible avec la procédure accélérée (article L. 723-3 du CESEDA). Le choix de la procédure accélérée, tout comme le refus de l'office de statuer selon la procédure accélérée, ne peuvent faire l'objet d'un recours contentieux distinct de celui formé devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) à l'encontre de la décision de l'Office sur la protection, ce qui est conforme au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 46 de la directive « Procédures » 113 ( * ) . |
Selon le dernier rapport annuel de l'OFPRA 114 ( * ) , 31 561 demandes ont été traitées en procédure accélérée par l'Office en 2017, soit 39 % de l'ensemble des demandées et une proportion équivalente à celle constatée en 2016.
Parmi ces dossiers, seules 598 demandes, principalement issues d'Haïti ou de Chine, ont été classées en procédure accélérée sur l'initiative de l'OFPRA à l'issue d'un entretien individuel (II de l'article L. 723-2 du CESEDA). L'OFPRA a également procédé à 63 décisions de déclassement de la procédure accélérée vers la procédure normale, comme le permet la loi depuis 2015, dans le cas où ces classements ont été effectués de droit ou par décision de l'autorité préfectorale 115 ( * ) . L'OFPRA peut y procéder s'il juge que les éléments du dossier nécessitent une instruction approfondie, quels que soient les motifs ayant présidé à la détermination de la procédure accélérée : « cela s'applique notamment lorsqu'il apparaît que le demandeur relève de besoins de protection spécifiques, doit bénéficier de garanties procédurales particulières en raison de la gravité des violences subies ou de toute difficulté de nature à entraver la capacité du demandeur à établir la crédibilité de sa demande dans de bonnes conditions » 116 ( * )
La très grande majorité des classements en procédure accélérée interviennent donc de droit (I de l'article L. 723-2 du CESEDA) ou sont décidés par la préfecture (III du même article). Sur une dizaine d'années, la part des demandes traitées en procédure accélérée connaît une hausse constante de plus de 10 points, puisqu'elle s'établissait à 28,2 % en 2007, et à seulement 16 % en 2004.
L'OFPRA indique toutefois dans son rapport que, comme l'exige l'article L. 723-2 du CESEDA, « le placement d'une demande en procédure accélérée n'a aucune incidence sur son examen au fond, l'Office procédant systématiquement à un examen individuel des demandes » 117 ( * ) . Le délai de 15 jours ne saurait conduire à ce que l'OFPRA statue sans discernement. En effet, l'article 31 de la directive « Procédures », visé par l'article R. 723-2 du CESEDA, mentionne que « les États membres veillent à ce que la procédure d'examen soit menée à terme dans les meilleurs délais, sans préjudice d'un examen approprié et exhaustif. » D'après les éléments transmis à votre rapporteur par l'OFPRA, des exercices du contrôle qualité mis en place en collaboration avec le Haut-Commissariat aux réfugiés tendent à démontrer qu'il n'y aurait pas de différence de traitement dans les faits entre les demandes en procédure normale et celles en procédure accélérée 118 ( * ) .
• Deux cas emblématiques de classement en procédure accélérée : les demandeurs issus de pays d'origine sûrs et les demandeurs qui effectuent une demande d'asile tardive
Selon l'étude d'impact, le fait d'être issu d'un pays considéré comme d'origine sûr, d'une part, ou de faire enregistrer sa demande d'asile tardivement, d'autre part, sont les deux motifs principaux de classement en procédure accélérée. Cela témoignerait, selon cette même étude d'impact, de l'importance persistante dans la demande d'asile globale d'une demande pouvant apparaître « en partie étrangère à un besoin de protection ».
• Une définition des pays considérés comme des pays d'origine sûrs qui s'est stabilisée même si leur détermination reste source de contentieux
Issue du droit de l'Union européenne et récemment modifiée par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile, la définition des pays considérés comme d'origine sûrs est fixée à l'article L. 722-1 du CESEDA. Un pays tiers est ainsi « considéré comme un pays d'origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l'application du droit d'asile dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément pour les hommes comme pour les femmes, il n'y est jamais recouru à la persécution, ni à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu'il n'y a pas de menace en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle dans des situations de conflit armé international ou interne » .
S'agissant du classement en procédure accélérée d'office des demandes d'asile des personnes issues de ces pays, à l'occasion de l'examen de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui introduisait ces notions en droit français, le Conseil constitutionnel a relevé l'absence de violation du principe d'égalité 119 ( * ) , puisque les demandeurs d'asile provenant de pays considérés comme sûrs se trouvent placés dans une situation différente de celle des demandeurs d'asile venant d'autres pays , justifiant un traitement différent, sans préjudice de leur droit à un examen individuel de leur dossier.
Reprenant les termes du Conseil constitutionnel, le Conseil d'État a eu plus récemment l'occasion de rappeler que l'application d'une procédure accélérée par l'OFPRA ne saurait exempter l'administration de procéder à l'examen individuel de chaque dossier 120 ( * ) . De même, s'agissant du respect de la conventionalité de ces dispositions relatives à la procédure accélérée, le Conseil d'État a jugé 121 ( * ) que la circonstance selon laquelle les règles de procédure sont différentes n'est pas contraire aux stipulations de la convention de Genève et notamment de son article 3 122 ( * ) . De même, la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé que la nationalité du demandeur d'asile était bien un élément pouvant être pris en considération pour justifier le traitement prioritaire ou accéléré d'une demande d'asile 123 ( * ) .
D'après les éléments indiqués par l'OFPRA à votre rapporteur, les principales nationalités concernées par le placement en procédure accélérée au sein des premières demandes d'asile sont l'Albanie (37 %), le Kosovo (8 %), l'Arménie (7 %) et Haïti (7 %), les trois premières étant considérées comme celles de pays d'origine sûrs. La proportion des Albanais a fortement augmenté, puisqu'elle passée de 22,3 % du total des procédures accélérées en 2016 à 37 % en 2017.
Le taux d'octroi d'une protection n'est que de 6,4 % pour les Albanais (pour plus de 10 534 demandes examinées). Par comparaison, des pays considérés comme non sûrs ont des taux d'octroi de protection bien plus élevés : l'Afghanistan (83,1 %), l'Irak (84,2 %), le Koweït (100 %), le Yémen (94,9 %), et enfin la Syrie (95,2 %).
D'après les éléments transmis à votre rapporteur par les services du ministère de l'intérieur, le nombre de demandes d'asile classées en procédure accélérée en application du principe du pays d'origine sûr représentait 12 839 demandes en 2017 (contre 10 133 en 2016), soit environ 40 % du nombre total de demandes d'asile classées en procédure accélérée.
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Le droit de l'Union européenne et la désignation des pays considérés comme des pays d'origine sûrs Article 37 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale : « 1. Les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions législatives qui leur permettent, conformément à l'annexe I, de désigner des pays d'origine sûrs, au niveau national, aux fins de l'examen des demandes de protection internationale. 2. Les États membres examinent régulièrement la situation dans les pays tiers désignés comme pays d'origine sûrs conformément au présent article. 3. Lorsqu'ils déterminent si un pays est un pays d'origine sûr conformément au présent article, les États membres s'appuient sur un éventail de sources d'information, y compris notamment des informations émanant d'autres États membres, du BEAA, du HCR, du Conseil de l'Europe et d'autres organisations internationales compétentes. 4. Les États membres notifient à la Commission les pays désignés comme pays d'origine sûrs conformément au présent article. » ANNEXE I : « Désignation comme pays d'origine sûr aux fins de l'article 37, paragraphe 1 Un pays est considéré comme un pays d'origine sûr lorsque, sur la base de la situation légale, de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales, il peut être démontré que, d'une manière générale et uniformément, il n'y est jamais recouru à la persécution telle que définie à l'article 9 de la directive 2011/95/UE, ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu'il n'y a pas de menace en raison d'une violence aveugle dans des situations de conflit armé international ou interne. Pour réaliser cette évaluation, il est tenu compte, entre autres, de la mesure dans laquelle le pays offre une protection contre la persécution et les mauvais traitements, grâce aux éléments suivants: a) les dispositions législatives et réglementaires adoptées en la matière et la manière dont elles sont appliquées ; b) la manière dont sont respectés les droits et libertés définis dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et/ou dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques et/ou la convention des Nations unies contre la torture, en particulier les droits pour lesquels aucune dérogation ne peut être autorisée conformément à l'article 15, paragraphe 2, de ladite convention européenne ; c) la manière dont est respecté le principe de non-refoulement conformément à la convention de Genève ; d) le fait qu'il dispose d'un système de sanctions efficaces contre les violations de ces droits et libertés. » Cette définition est à distinguer du « concept de pays tiers européen sûr » . En vertu du protocole additionnel au traité d'Amsterdam, dit protocole « Aznar », les pays de l'Union européenne sont considérés comme pays d'origine sûr, bien qu'un examen au cas par cas soit exigé 124 ( * ) . Dès lors, une demande d'asile présentée par un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ne peut être prise en considération que dans des cas limitativement énumérés 125 ( * ) : - non-respect de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par l'État d'origine du demandeur ; - mise en oeuvre de la procédure de prévention ou de la procédure de sanction d'une violation des droits fondamentaux garantis par le traité sur l'Union européenne ; - traitement de la demande sur la base de la présomption qu'elle est manifestement infondée. Sources : commission des lois du Sénat et directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale. |
La loi dispose que cette liste est fixée par le conseil d'administration de l'OFPRA , dans les conditions prévues à l'article 37 et à l'annexe I de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale dite directive « Procédures ».
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La gouvernance de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides Conformément à l'article L. 722-1 du CESEDA, le conseil d'administration de l'OFPRA est composé de 17 membres ayant une voix délibérative : - deux députés (une femme et un homme), désignés par l'Assemblée nationale ; - deux sénateurs (une femme et un homme), désignés par le Sénat ; - deux représentants de la France au Parlement européen (une femme et un homme), désignés par décret ; - dix représentants de l'État ; - et un représentant du personnel de l'Office, élu pour trois ans par les agents de l'OFPRA. Le conseil d'administration est également composé de trois personnalités qualifiées, qui ne disposent pas de voix délibérative à l'exception des décisions relatives à l'établissement de la liste des pays d'origine sûrs, l'une d'elles représentant les organismes chargés de l'accueil et de la prise en charge des demandeurs d'asile et réfugiés. Le représentant du Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés assiste également aux séances et y présente ses observations, sans voix délibérative. Enfin, toute personne concernée par l'ordre du jour peut être conviée à assister aux séances. Sources : commission des lois du Sénat et site internet de l'OFPRA. |
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, le conseil d'administration de l'OFPRA est en outre tenu d'examiner régulièrement la situation dans les pays considérés comme des pays d'origine sûrs et de radier, le cas échéant, un pays de la liste. En cas d'évolution rapide et incertaine de la situation d'un pays, il peut également en suspendre l'inscription de manière provisoire.
À l'occasion de l'examen de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, , le Conseil constitutionnel avait jugé 126 ( * ) , d'une part, que le législateur n'avait pas méconnu sa compétence en confiant à l'OFPRA le soin de définir cette liste, puisqu'il avait défini la notion de pays d'origine sûr 127 ( * ) et, d'autre part, qu'il était fondé à confier l'établissement de cette liste à une autre autorité de l'État que le Premier ministre - l'OFPRA - dans la mesure où il s'agissait de fixer des normes de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu 128 ( * ) .
Dans la pratique, le ministère des affaires étrangères prépare un projet de liste de pays considérés comme d'origine sûrs qui est ensuite soumis au conseil d'administration de l'OFPRA, sans que cela contrevienne au fait que ledit conseil d'administration soit bien l'auteur de la décision, comme a pu le rappeler le Conseil d'État 129 ( * ) .
En outre, les présidents des commissions permanentes chargées des affaires étrangères et des commissions permanentes chargées des lois constitutionnelles de chaque assemblée sont compétents pour saisir le conseil d'administration de l'OFPRA d'une demande tendant à l'inscription ou à la radiation d'un État sur la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs 130 ( * ) . Cette procédure peut également être engagée par une association de défense des droits de l'homme, une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d'asile, ainsi qu'une association de défense des droits des femmes ou des enfants 131 ( * ) .
L'établissement de cette liste par l'OFPRA s'effectue sous le contrôle juridictionnel du Conseil d'État , dont le contentieux est assez abondant puisque toutes les décisions de l'OFPRA en la matière depuis 2015 ont fait l'objet d'un ou plusieurs recours en annulation. Exerçant un contrôle normal de nature à s'assurer que l'OFPRA n'a pas inexactement apprécié la situation des pays retenus lors de la fixation de cette liste, le Conseil d'État a annulé, à plusieurs reprises, l'inscription de plusieurs pays qui ne pouvaient, selon lui, être considérés comme d'origine sûrs.
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La liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs en vigueur établie par la décision du conseil d'administration de l'OFPRA du 9 octobre 2015 Elle est actuellement composée de seize pays : Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine (ARYM), Île Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal et Serbie. |
Saisi par plusieurs associations de recours tendant à l'annulation de la dernière décision du conseil d'administration de l'OFPRA fixant la liste de ces pays, et notamment de l'inscription du Kosovo, de l'Arménie, de l'Albanie 132 ( * ) , de la Géorgie 133 ( * ) , de la Serbie et du Sénégal, le Conseil d'État a rejeté, dans une décision du 30 décembre 2016 134 ( * ) l'ensemble des requêtes dont il était saisi. S'agissant du Kosovo, d'une part, il a estimé que la situation de ce pays avait évolué favorablement depuis sa précédente décision par laquelle il avait annulé son inscription sur la liste des pays sûrs 135 ( * ) , compte tenu notamment du fait que le Kosovo était au moment de la décision sur le point d'être lié par un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. S'agissant des autres pays précités, le Conseil d'État a estimé qu'ils disposaient d'institutions démocratiques et procédaient à la désignation de leurs dirigeants sur le fondement d'élections libres et pluralistes, certains d'entre eux étant en outre parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 136 ( * ) . Enfin, le Conseil d'État avait auparavant censuré l'inscription sur la liste du Niger 137 ( * ) , de la Turquie 138 ( * ) , de Madagascar 139 ( * ) et du Bangladesh 140 ( * ) , pays qui n'y ont pas été réinscrits depuis.
• Le plafond de 120 jours à compter duquel l'enregistrement d'une demande d'asile devient tardif
Parmi les hypothèses permettant le placement de la demande d'asile en procédure accélérée, figure également la tardiveté d'une demande d'asile, qui correspond, selon l'article 31 de la directive « Procédures », à la situation dans laquelle « le demandeur est entré ou a prolongé son séjour illégalement sur le territoire de l'État membre et, sans motif valable, ne s'est pas présenté aux autorités ou n'a pas présenté une demande de protection internationale dans les délais les plus brefs compte tenu des circonstances de son entrée ».
L'article L. 723-2 du CESEDA, qui a transposé en droit français cette définition (au 3° du III), établit à 120 jours le délai à compter duquel une demande d'asile devient tardive . Ce délai est apprécié par la préfecture, lors de l'enregistrement de la demande d'asile, à compter de l'entrée irrégulière sur le territoire français .
D'après les éléments transmis par les services du ministère de l'intérieur à votre rapporteur, ces demandes représentent la majorité des cas dans lesquels la préfecture prend la décision de classer une demande en procédure accélérée (III de l'article L. 723-2 du CESEDA).
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Nombre de demandes d'asile enregistrées en procédure accélérée (L. 723-2 III) |
2016 |
2017 |
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Refus de donner les empreintes |
1 171 |
34 |
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Fraude |
2 910 |
2 168 |
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Demande tardive |
3 937 |
4 899 |
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Demande dilatoire |
410 |
313 |
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Menace grave à l'ordre public |
32 |
47 |
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Total de l'article L. 723-2 III |
8 460 |
7 461 |
Source : ministère de l'intérieur.
Pour rappel, le non-respect de ce délai ne conduit en aucun cas à un rejet implicite de la demande d'asile. De surcroît, il est possible de déroger au classement en procédure accélérée en cas de « motifs légitimes ».
L'étude d'impact indique que les effets de la procédure accélérée, et notamment dans les deux cas présentés ci-dessus, n'ont pas permis d'améliorer les délais de façon suffisante. En effet, les objectifs fixés par le Gouvernement en matière de délai de traitement en 2015 n'ont pas été atteints, comme le montre le tableau ci-dessous.
Délais moyens de traitement des demandes d'asile
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Procédure normale |
Procédure accélérée |
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En nombre
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Estimation
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En nombre
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Estimation
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Délai cible
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240 |
8 |
50 |
1,7 |
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Délai réalisé (2017) |
449 |
15,0 |
228 |
7,6 |
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Différentiel |
+ 209 |
+ 7,0 |
+ 178 |
+ 5,9 |
Source : Commission des lois, avis budgétaire asile immigration PLF 2018.
b) Le texte transmis : une révision de la liste des pays d'origine sûrs et une réduction du délai dans lequel une demande d'asile devient tardive
En premier lieu, à l'initiative de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant la définition de la liste des pays d'origine sûrs, à l'article L. 722-1 du CESEDA, de façon à en exclure expressément les pays dans lesquels les personnes homosexuelles peuvent faire l'objet de mauvais traitements ou de sanctions pénales .
En second lieu, le projet de loi prévoit de ramener à 90 jours, au lieu de 120 dans le droit en vigueur, le délai dans lequel une demande d'asile devient tardive et est traitée en procédure accélérée, sauf motifs légitimes, comme le prévoit l'article L. 723-2 du CESEDA. Cette mesure ne serait par ailleurs applicable qu'aux demandes postérieures à la date de publication de la loi, conformément à l'article 41 du projet de loi.
c) La position de votre commission : approuver ces dispositions tout en les complétant
• La définition de la liste des pays tiers d'origine sûrs
S'agissant de la modification de la définition de la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs, permettant d'exclure les pays dans lesquels les personnes homosexuelles 141 ( * ) peuvent faire l'objet de mauvais traitements ou de sanctions pénales, votre rapporteur souscrit pleinement à cette démarche, d'autant plus qu'elle correspond déjà à la pratique de l'OFPRA. En effet, lors de son audition, le directeur général de l'OFPRA a indiqué que l'Office prenait déjà en compte le risque de persécutions sur le fondement de l'orientation sexuelle 142 ( * ) , même parmi les demandeurs issus des pays tiers d'origine sûrs.
À l'initiative de notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie, votre commission a adopté un amendement COM-69 visant à intégrer , en plus des notions de sexe et d'orientation sexuelle, celle « d'identité de genre », dans l'objectif de garantir qu'un pays dans lequel « il est recouru à la persécution, la torture, ou à des traitements inhumains contre les personnes transgenres », ne puisse faire partie de la liste des pays considérés comme d'origine sûrs. En cohérence avec cette disposition, votre commission a également adopté un second amendement COM-85 rectifié , toujours à l'initiative de notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie, ajoutant à la liste des associations pouvant saisir le conseil d'administration de l'OFPRA d'une demande tendant à l'inscription ou à la radiation d'un État de cette liste, les « associations de défense des personnes homosexuelles et des personnes transgenres ».
Votre rapporteur forme le voeu que les négociations européennes sur la refonte du régime européen de l'asile conventionnel (RAEC) 143 ( * ) permettront d'harmoniser les listes des pays d'origine sûrs en élaborant une liste minimale commune à l'ensemble des États membres.
• La réduction du délai dans lequel une demande d'asile est considérée comme tardive
S'agissant de la réduction de 120 à 90 jours du délai dans lequel une demande d'asile est considérée comme tardive, votre rapporteur ne peut que souscrire à cette démarche qu'il avait déjà proposée en 2015 . Il note donc que le Gouvernement reprend cette proposition qui vise à permettre le traitement de la demande d'asile dans la plus grande célérité afin de garantir le plus rapidement possible une protection aux personnes qui en ont besoin, et à exclure la demande étrangère à un besoin de protection, qui a pour conséquence d'engorger le système. Le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, a estimé que ce délai ne se heurtait d'ailleurs à aucune objection sur les plans constitutionnel et conventionnel.
De surcroît, conformément à la directive « Procédures », la loi prévoit d'ores et déjà qu'aucune demande ne peut faire l'objet d'un classement en procédure accélérée si le demandeur dispose de « motifs légitimes » pour expliquer son retard. L'appréciation de ces motifs repose sur un examen d'ensemble et peut recouvrir des circonstances variées comme la maladie, la méconnaissance de la procédure, l'attente d'un membre de la famille, sans que cette énumération soit limitative.
Votre rapporteur rappelle que doivent absolument figurer parmi ces motifs légitimes le retard dans l'enregistrement de la demande d'asile dû aux services administratifs de la préfecture, que l'on ne saurait imputer aux demandeurs d'asile. À cet égard, il déplore les trop nombreux retards d'enregistrement de demandes d'asile dont lui ont notamment fait part le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, lors de son audition, et plusieurs associations participant aux plates-formes d'accueil pour demandeurs d'asile (PADA).
D'après les éléments que les services de l'intérieur lui ont transmis, le délai moyen d'enregistrement des demandeurs d'asile , correspondant au délai de rendez-vous aux guichets uniques des demandeurs d'asile (GUDA), a augmenté en 2017 en raison notamment de l'accroissement des flux se présentant aux guichets uniques (+ 28% en 2017 par rapport à 2016 avec un triplement des placements en procédure Dublin). Il s'établit, en moyenne, à 19,1 jours en 2017 144 ( * ) , contre 9,3 jours en 2016 ; alors qu'il devrait être de 3 jours, ou de 10 jours maximum en cas d'afflux massif. Pour les quatre premiers mois de 2018, le délai moyen est en baisse et s'établit à 14,9 jours, et 11,8 jours pour le seul mois d'avril.
S'agissant de manière plus générale de la procédure accélérée, votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-280 de son rapporteur, rendre l'examen selon cette procédure accélérée obligatoire dans les cas où l'activité du demandeur a été évaluée par la préfecture comme constituant une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État (5° du III de l'article L. 723-2 du CESEDA).
2. Le déroulement de la procédure devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)
a) La procédure de demande d'asile : une procédure administrative complexe faisant intervenir de nombreux acteurs
Conformément à l'article L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l'OFPRA est chargé de reconnaître la qualité de réfugié ou d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire.
Il s'agit d'une autorité administrative, placée auprès du ministre chargé de l'asile, constituée sous forme d'établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative, qui « exerce en toute impartialité [ses] missions mentionnées (...) et ne reçoit, dans leur accomplissement, aucune instruction » (article L. 721-1 du CESEDA).
L'examen de la demande d'asile fait l'objet d'un processus complexe où interviennent différents acteurs, au sein desquels l'OFPRA tient une place essentielle, puisque c'est lui qui prend in fine la décision administrative de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d'accord préalable au bénéfice de la protection, sous le contrôle du juge.
Les différentes étapes de la demande d'asile sont présentées ci-après.
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L'activité de l'OFPRA en 2017 Pour l'ensemble de l'année 2017, l'OFPRA a enregistré 100 412 demandes d'asile, soit une hausse de 17 % par rapport à 2016. Les principaux pays d'origine de la demande d'asile en 2017 145 ( * ) sont l'Albanie (7 630 demandes), l'Afghanistan (5 987 demandes), Haïti (4 934 demandes), le Soudan (4 486 demandes), la Guinée (3 780 demandes) et la Syrie (3 249 demandes). En 2017, près de 43 000 personnes ont été placées sous la protection de l'OFPRA aux titres du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, soit une hausse de 17 % par rapport à 2016. En 2017, le taux de protection s'établit à 27,2 % à l'OFPRA et à 36 % en prenant en compte les décisions de la CNDA. Près de 75 % des protections sont ainsi obtenues dès leur examen par l'OFPRA. Le léger fléchissement du taux de protection par rapport à 2016 correspond à la hausse de demandes relevant de faibles taux de protection comme l'Albanie (6,5 %) et Haïti (2,8 %), tandis que les taux de protection pour certains pays restent élevés comme pour la Syrie (95,2 %), l'Afghanistan (83,1 %) et le Soudan (59,6 %). L'OFPRA a rendu en 2017 près de 115 094 décisions, en hausse de près de 28 % par rapport à 2016. En conséquence, le délai moyen d'attente pour les demandeurs à l'OFPRA s'établit à presque 3 mois (114 jours), deux fois moins qu'en janvier 2015 (soit 226 jours), résultat d'une politique active de résorption des stocks. Le stock total des affaires en instance de traitement est toujours élevé (30 296 demandes), mais il a baissé de 14 % par rapport à 2016. Il s'agit en outre d'un stock plutôt jeune (la proportion de demandes datant de plus de 3 mois ne représentant que moins de la moitié de ce volume). Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides. |
• L'entretien personnel avec l'agent de protection, pivot de l'instruction de la demande d'asile par l'OFPRA.
L'entretien personnel est prévu par l'article L. 723-6 du CESEDA.
Toutefois, conformément à l'article 14 de la directive « Procédures »., l'Office peut s'en dispenser dans deux hypothèses :
- lorsqu'il s'apprête à reconnaître le statut de réfugié à partir des éléments dont il dispose ;
- lorsque le demandeur ne peut, pour des raisons médicales durables et indépendantes de sa volonté, assister à un entretien.
Si l'OFPRA est tenu de convoquer à un entretien personnel le demandeur d'asile, le fait que cet entretien n'ait pu se dérouler du fait de ce dernier sans motif légitime, ne fait en revanche pas obstacle à ce que l'Office statue sur la demande de protection. En outre, cette absence injustifiée du demandeur pourra entraîner la clôture de sa demande 146 ( * ) .
À cet égard, le taux de convocation des demandeurs d'asile à l'OFPRA reste stable en 2017, d'après les éléments du rapport annuel 2017, à hauteur de 97,1 % (contre 94,1 % en 2016). Le taux d'entretien, qui reflète la part des décisions prises suite à un entretien effectivement réalisé, remonte à 77,6 %, taux comparable à celui de 2014 (77,9 %) après une baisse en 2016 où il s'établissait à 72,4 %. Le nombre d'entretiens effectués par visioconférence connaît une légère augmentation, passant de 2 110 en 2016 à 2 140 en 2017. Il représente 3,1 % des entretiens menés en 2017 contre 4,2 % en 2016. Les départements d'outre-mer concentrent 77 % des visioconférences effectuées, dont 891 pour la Guyane.
Lors de cet entretien, le demandeur d'asile a l'obligation de coopérer avec l'OFPRA, conformément à l'article 13 de la directive « Procédures », étant précisé que son récit est présumé crédible.
La principale novation introduite en 2015 par l'article L. 723-6 du CESEDA consiste dans la consécration d'un droit à l'assistance du demandeur par un tiers lors de l'entretien. La présence d'un tiers n'était auparavant qu'une faculté. Conformément à la directive « Procédures », il s'agit désormais d'une obligation. En premier lieu, ne sont autorisés à assister le demandeur, lors de l'entretien, qu'un avocat ou un représentant d'une association habilitée, à l'exclusion de toute autre personne (membre de la famille, connaissance...), dont on pourrait craindre qu'elle exerce des pressions sur le demandeur ou ne se conforme pas à l'obligation de confidentialité imposée par l'article 15, paragraphe 2, de la directive « Procédures ». Ce tiers ne peut en outre prendre la parole qu'à l'issue de l'entretien pour formuler des observations . Cela est conforme au deuxième alinéa de l'article 23, paragraphe 3, de la directive « Procédures ».
Cet entretien personnel fait également l'objet d'une transcription, conformément à l'article 17 de la directive « Procédures », qui peut être communiquée au demandeur ou à son conseil avant la décision de l'OFPRA ou, en cas de procédure accélérée, lors de sa notification.
• L'envoi par l'OFPRA des convocations et de la notification de ses décisions aux demandeurs d'asile
Plusieurs étapes de la procédure de demande d'asile nécessitent une transmission de documents par l'OFPRA au demandeur d'asile.
Il s'agit principalement de la convocation à l'entretien personnel (article L. 723-6 du CESEDA), mais également de la notification des décisions de l'OFPRA , qu'il s'agisse d'une décision de reconnaissance ou de rejet d'une protection internationale, d'irrecevabilité ou de clôture d'une demande d'asile.
S'agissant de la notification d'une décision de rejet, l'article L. 723-8 du CESEDA prévoit qu'elle se fait par écrit et qu'aucune disposition implicite ne peut naître du silence gardé par l'Office. Si la décision est négative, elle est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours. Cette disposition est conforme tant à la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public qu'à l'article 11 de la directive « Procédures ».
Les mêmes principes prévalent pour les décisions d'irrecevabilité (article L. 723-11 du CESEDA) et de clôture 147 ( * ) (article L. 723-13 du CESEDA).
D'après les éléments présentés par l'étude d'impact, confirmés par son directeur, M. Pascal Brice, entendu par votre rapporteur, l'OFPRA est fréquemment confronté à des difficultés quant à l'effectivité de la notification par voie postale, en raison de changements d'adresse, ce qui entraîne des charges de gestion et de secrétariat extrêmement lourdes et revient in fine , à mettre en péril les droits des demandeurs et leur accès à la procédure.
• La procédure de clôture d'examen d'une demande d'asile
Mettant en oeuvre les articles 27 et 28 de la directive « Procédures », l'article L. 723-13 du CESEDA énumère les cas dans lesquels l'OFPRA peut décider de clôturer une demande d'asile , outre le cas dans lequel le demandeur retire de lui-même sa demande d'asile (article L. 723-12 du CESEDA). Il s'agit des hypothèses dans lesquelles le demandeur :
- n'a pas introduit, sans motif légitime, sa demande de protection à l'OFPRA dans les délais fixés par décret en Conseil d'État (21 jours) à compter de la remise de son attestation de demande d'asile ou ne s'est pas présenté à l'entretien à l'office ;
- refuse, de manière délibérée et caractérisée, de fournir des informations essentielles à l'examen de sa demande ;
- n'a pas indiqué à l'OFPRA, dans un délai raisonnable, son lieu de résidence ou son adresse et ne peut être contacté aux fins d'examen de sa demande d'asile.
En cas de clôture de la demande, l'étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire, tout comme lorsqu'une demande est déclarée irrecevable .
Conformément à l'article 28, paragraphe 2, de la directive, une décision de clôture ne peut être remise en cause que par une demande de réouverture du dossier ou une nouvelle demande intervenue dans un délai de neuf mois . Une telle demande ne peut intervenir qu'une seule fois. L'OFPRA reprend son examen de la demande au stade où il avait été interrompu. L'article L. 723-14 du CESEDA, qui transpose la directive à cet égard, précise en outre, qu'une demande de réouverture de dossier constitue un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours devant les juridictions administratives de droit commun, soit le tribunal administratif, sous peine d'irrecevabilité. Ce recours s'exerce alors contre la décision de refus de l'OFPRA de rouvrir le dossier. Passé le délai de neuf mois, la clôture est définitive, toute nouvelle demande étant considérée comme une demande de réexamen. D'après le rapport annuel de l'OFPRA pour l'année 2017, seules 142 réouvertures de dossiers clôs ont été effectuées en 2017.
L'article L. 723-11 du CESEDA prévoit, en outre, que l'OFPRA peut déclarer irrecevables les demandes des personnes qui bénéficient déjà d'une protection effective au titre de l'asile dans un autre État membre de l'Union européenne, ou qui bénéficient du statut de réfugié ou d'une protection effective dans un États tiers et y est effectivement admissible.
b) Les ajustements techniques de la procédure devant l'OFPRA prévus dans le texte transmis
En premier lieu, le projet de loi tel qu'il a été transmis au Sénat prévoit, à l'initiative de nos collègues députés, deux mesures nouvelles encadrant l'entretien individuel devant l'OFPRA (article L. 723-6 du CESEDA). Il revoit d'une part, la définition de l'une des catégories d'associations habilitées à accompagner le demandeur lors de l'entretien avec l'agent de protection, en remplaçant la notion d'association de lutte contre les persécutions fondées sur « le sexe » par les persécutions fondées sur « l'identité de genre » et, d'autre part, permet au demandeur d'asile en situation de handicap d'être accompagné « par le professionnel de santé qui le suit habituellement ou par le représentant d'une association d'aide aux personnes en situation de handicap ». Le projet de loi prévoit également une coordination avec l'article 7 qui impose le choix de la langue dans laquelle l'étranger est entendu dès l'enregistrement de sa demande d'asile, tout en lui permettant d'en changer dans certaines conditions, conformément à la directive « Procédures ».
En deuxième lieu, il prévoit plusieurs mesures ayant pour objet de garantir une transmission plus effective, grâce au développement de la dématérialisation , des différentes informations que l'OFPRA doit porter à la connaissance du demandeur tout au long de la procédure. Il s'agit ainsi pour l'Office de pouvoir transmettre « par tout moyen garantissant la confidentialité » :
- la convocation à l'entretien individuel (article L.723-6 du CESEDA) ;
- la notification d'une décision de rejet de la demande d'asile (article L. 723-8 du CESEDA) ;
- la notification d'une décision d'irrecevabilité de la demande d'asile (article L. 723-11 du CESEDA) ;
- la notification d'une décision de clôture de la demande d'asile (article L. 723-13 du CESEDA) ;
- la notification d'une décision de retrait du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire (article L.724-3 du CESEDA) ;
- et enfin la notification d'une décision de rejet de la demande du statut d'apatride (article L. 812-3 du CESEDA).
L'Assemblée nationale a souhaité assurer un meilleur respect du principe à valeur constitutionnelle de confidentialité de la demande d'asile. À l'initiative de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, plusieurs amendements ont ainsi été adoptés en commission imposant pour chacun des cas énumérés ci-dessus, que la transmission de l'information ou la notification de la décision se fasse dans des conditions garantissant « la réception personnelle par le demandeur ».
En dernier lieu, le projet de loi introduit un nouveau cas de clôture de la demande d'asile , lorsque l'étranger, sans motif légitime et par exception à l'article L. 723-1 du CESEDA qui prévoit que l'Office instruit toute demande, n'a pas introduit sa demande dans les délais.
Par ailleurs, pour l'un des cas de clôture déjà existants - celui dans lequel le demandeur n'a pas informé l'office dans un délai raisonnable de son lieu de résidence ou de son adresse et ne peut pas être contacté -, la décision de clôture est réputée notifiée à la date de la décision et non à compter de la réception de la décision par le demandeur.
c) La position de votre commission : renforcer le caractère opérationnel de la procédure tout en veillant au respect de sa confidentialité
• Les modifications du cadre de l'entretien individuel
S'agissant de la modification de la liste des associations habilitées à accompagner le demandeur d'asile lors de son entretien personnel, votre commission a adopté un amendement COM-48 , présenté par notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie, pour mentionner à la fois celles qui luttent contre les persécutions fondées sur le sexe, et sur l'identité de genre , alors que l'Assemblée nationale avait substitué la notion d'identité de genre au sexe : il n'y a pas lieu, selon votre commission, de substituer l'un à l'autre, mais bien de prendre les deux aspects en compte.
S'agissant de l'accompagnement des personnes en situation de handicap, votre commission a adopté un amendement COM-282 de clarification de son rapporteur , visant simplement un « professionnel de santé » et non « le professionnel de santé qui le suit habituellement » dans la mesure où cette notion semble inopportune pour une personne venant juste d'arriver, dans des conditions parfois très difficiles, sur le territoire français.
• Les moyens de communication de l'OFPRA avec les demandeurs d'asile
S'agissant des moyens de communication de l'OFPRA avec les demandeurs d'asile, votre rapporteur comprend les contraintes pratiques qui s'impose à l'Office et qui, au final, conduisent actuellement à de nombreux dysfonctionnements dans la réception effective des convocations ou des notifications de leurs décisions par les demandeurs d'asile.
L'efficacité de la transmission de ces informations aux demandeurs d'asile doit être conciliée avec le principe de confidentialité de la demande que le Conseil constitutionnel a érigé, par une décision de 2003, au rang de « garantie essentielle du droit d'asile », principe à valeur constitutionnelle qui implique notamment que les demandeurs d'asile bénéficient d'une protection particulière .
Si votre rapporteur juge bienvenues les précisions apportées à l'Assemblée nationale, il estime toutefois opportun qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités techniques permettant la transmission de documents ou la notification de décisions au demandeur d'asile dans le strict respect du principe de confidentialité . Votre commission a ainsi adopté un amendement COM-285 en ce sens. Ainsi comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis sur le présent projet de loi, « une notification par voie dématérialisée ne [peut] être opposée que dans la mesure où il est démontré qu'elle a été opérée personnellement et qu'il est possible de garder une trace tant des opérations de notification que, le cas échéant, de la prise de connaissance par l'intéressé », faute de quoi, « la combinaison d'un délai très bref avec des modalités incertaines de notification pourrait être regardée comme portant atteinte au caractère équitable de la procédure ».
• Les cas de clôture de l'examen de la demande d'asile par l'OFPRA
Votre commission a également approuvé le renforcement du cadre de la clôture de l'examen du dossier de demande d'asile dès lors que le demandeur n'a pas introduit, sans motif légitime, sa demande d'asile . Selon l'OFPRA, cela n'apparaît pas de nature à modifier notablement la procédure actuelle qui connaît déjà la clôture pour défaut d'introduction de la demande d'asile « dans les délais », « sans motif légitime ». De plus, quand un demandeur ne dépose pas sa demande devant l'OFPRA, il apparaît logique que l'examen de sa demande puisse être clôturé.
Par l'adoption d'un amendement COM-284 de son rapporteur, votre commission a ajouté un nouveau cas de clôture de l'examen de la demande d'asile pour les demandeurs qui ne satisfont pas à leurs obligations tenant aux conditions d'accueil et d'hébergement . Reprenant ainsi une mesure déjà adoptée par le Sénat en 2015 et conforme à l'article 28, paragraphe 1, b, de la directive « Procédures », cette disposition prévoyant la possibilité de clôturer une demande lorsque le demandeur a abandonné, sans motif légitime, le lieu où il était hébergé est de nature à dissuader les demandes d'asile abusives.
Votre commission a aussi souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-294 de son rapporteur, substituer une compétence liée à la compétence discrétionnaire de l'OFPRA s'agissant de la clôture d'une demande d'asile en cas de retrait par le demandeur lui-même (article L. 723-12 du CESEDA). En effet, dès lors que les conditions d'application de cet article sont réunies, l'OFPRA ne dispose d'aucune marge d'appréciation.
Enfin, à l'initiative de nos collègues Marie-Pierre de la Gontrie et Jean-Yves Leconte, votre commission a adopté deux amendements COM-83 et COM-84 rectifié, permettant d'inclure aux données quantitatives et qualitatives prévues par la loi s'agissant du rapport de l'OFPRA, des données relatives aux pays d'origine et à la langue utilisée .
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 5 bis (nouveau) (art. L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Consécration dans la loi des missions de réinstallation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides
Introduit par votre commission, à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption d'un amendement COM-286 rectifié , l'article 5 bis du projet de loi tend à consacrer dans la loi les missions de réinstallation vers la France menées à l'échelle internationale par l'OFPRA , afin de garantir leur pérennité.
Il prévoit ainsi d'ajouter à l'article L. 721-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), selon lequel l'OFPRA a pour mission de reconnaître la qualité de réfugié ou d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire, qu' « il peut, pour assurer cette mission, se rendre directement dans les pays tiers pour y mener des opérations de réinstallation vers la France. »
Pour l'année 2017, l'OFPRA a ainsi conduit 13 missions de réinstallation vers la France en se rendant directement dans les pays d'origine pour accorder la protection aux personnes les plus fragiles.
L'objectif de ces missions est de permettre à l'Office d'identifier dans les pays tiers les personnes éligibles à la protection internationale, de leur éviter ainsi des périples dangereux, et d'informer celles qui sont insusceptibles de se voir accorder l'asile ou la protection subsidiaire afin de les dissuader d'entreprendre de tels périples.
Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé.
Article 5 ter (nouveau) (art. L. 713-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Signature d'une charte après l'octroi du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire
Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-29 de notre collègue Roger Karoutchi, l'article 5 ter du projet de loi tend à créer un nouvel article L. 713-1-1 au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) afin de prévoir la signature, par toute personne à qui est octroyé le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, d'une charte par laquelle elle « s'engage à reconnaître et à respecter la primauté des lois et les valeurs de la République parmi lesquelles la liberté, l'égalité dont celle des hommes et des femmes, la fraternité et la laïcité. ».
Votre commission a adopté un sous-amendement COM-295 de votre rapporteur afin de ne pas faire de la signature de cette charte une condition implicite d'obtention d'une protection internationale, qui n'est prévue ni dans la convention de Genève, ni dans la directive « Qualification ».
Votre commission a adopté l'article 5 ter ainsi rédigé.
Article 6 (art. L. 731-2 et L. 733-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et L. 233-5 et L. 234-3 du code de justice administrative) - Procédure devant la Cour nationale du droit d'asile
L'article 6 du projet de loi tend à accélérer la procédure de recours en contestation des décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) avec : la réduction de délai de recours de trente à quinze jours, l'élargissement des possibilités d'utilisation de la vidéo-audience, et enfin l'extension des cas dans lesquels la CNDA rend sa décision après audience d'un juge unique aux décisions mettant fin au statut de réfugié ou à la protection subsidiaire. Il tend à également à élargir le vivier des magistrats pouvant siéger dans les formations de jugement de la CNDA.
1. La Cour nationale du droit d'asile, une juridiction administrative spécialisée soumise à une activité croissante et exigeante
a) Une activité et un champ de compétence en croissance continue depuis la création de la CNDA en 2007
Juridiction administrative spécialisée, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a été créée par la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, succédant à l'ancienne Commission des recours des réfugiés (CRR), elle-même créée par la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
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Les juridictions administratives spécialisées Le Conseil d'État apprécie la qualité de juridiction administrative spécialisée à l'aune des critères communs aux juridictions de l'ordre administratif. L'organisme doit disposer d'un pouvoir de décision 148 ( * ) , être collégial 149 ( * ) , et intervenir dans une matière particulière, quelles que soient les formes dans lesquelles il statue 150 ( * ) . Ces juridictions bénéficient d'un ensemble d'attributions et de prérogatives attachées à l'exercice de leur mission juridictionnelle. Elles sont soustraites au pouvoir hiérarchique et sont indépendantes. Leurs jugements sont investis de l'autorité de la chose jugée et les dommages éventuellement causés par leur contenu entraînent la mise en jeu de la responsabilité de l'État. Les juridictions administratives spécialisées sont soumises aux mêmes garanties procédurales que les juridictions de droit commun qui concourent à préserver la qualité du procès administratif et la bonne administration de la justice.
Source : Conseil d'État, rapport public 2018,
activité juridictionnelle
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La CNDA a vu son activité contentieuse connaître une croissance très importante depuis sa création, et dont le dynamisme ne cesse de se renforcer. Depuis la création de la commission des recours des réfugiés, qui ne rendait qu'environ 300 décisions par an jusqu'en 1979, la hausse est spectaculaire, comme le montre le tableau ci-dessous, puisque la CNDA a rendu près de 47 814 décisions en 2017.
Évolution du nombre de décisions rendues par la Commission des recours des réfugiés puis la Cour nationale du droit d'asile entre 1989 et 2017
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Année |
1989 |
2009 |
2013 |
2017 |
Évolution 2017/1989
|
|
Nombre
|
16 515 |
20 240 |
38 540 |
47 814 |
+ 190% |
Source : Cour nationale du droit d'asile.
D'après le rapport d'activité de la CNDA publié pour l'année 2017 152 ( * ) , sur les cinq dernières années, le nombre de recours devant la CNDA, qui était de 34 452 en 2013, est passé à plus de 53 581 en 2017, ce qui représente une augmentation de près de 54 %. En l'espace d'une année, entre 2017 et 2016, le nombre de recours a augmenté de près de 34 %, ce qui peut notamment s'expliquer par deux facteurs :
- l'augmentation très importante de la demande d'asile auprès de l'OFPRA (+ 17% entre 2016 et 2017) ;
- et celle du nombre de décisions rendues par l'OFPRA (+ 28 % entre 2016 et 2017) qui, compte tenu du taux de recours contre ces dernières (entre 80 et 85 % en moyenne selon les années), constitue un facteur majeur d'accroissement de l'activité de la CNDA.
Compte tenu de ce flux d'entrée extrêmement dynamique, le taux de couverture 153 ( * ) par la CNDA ne permet pas de diminuer le stock de recours en attente d'être jugés. En effet si, en 2013 et 2014, le nombre de décisions rendues était plus important que le nombre de recours enregistrés, situation qui a permis d'entamer la diminution du stock, ce n'est plus le cas depuis 2016 et l'écart entre ces deux indicateurs s'accroît. Le stock en attente d'être traité s'élève ainsi à 25 511 affaires, soit une augmentation de près de 17 % depuis 2013 (21 837).
Évolution des recours enregistrés et décisions rendues par la Cour nationale du droit d'asile entre 2013 et 2017
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Évolution N/N+1 (en % arrondi) |
Évolution 2017/2013 (en % arrondi) |
|
|
Taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA |
85,4 % |
86,8 % |
81,5 % |
81,1 % |
85,2 % |
- |
- |
|
Nombre de recours introduits |
34 752 |
37 356 |
38 674 |
39 986 |
53 581 |
+ 34% |
+ 54% |
|
Nombre de décisions rendues |
38 450 |
39 162 |
35 979 |
42 968 |
47 814 |
+ 11% |
+ 24% |
|
Taux de couverture (en % arrondi) |
111% |
105% |
93% |
107% |
89% |
-17% |
-19% |
|
Délai moyen constaté (en nombre de mois) |
8 mois et 26 jours |
7 mois et 30 jours |
7 mois et 3 jours |
6 mois et 26 jours |
5 mois et 6 jours |
- |
- |
|
Stock du nombre de dossiers en instance |
21 837 |
20 031 |
22 726 |
19 744 |
25 511 |
+ 29 % |
+ 17 % |
Sources : commission des lois du Sénat à
partir des données du rapport d'activité
de la Cour nationale
du droit d'asile.
La CNDA est la première juridiction administrative française par le nombre d'affaires jugées.
Le délai moyen constaté (DMC) 154 ( * ) pour le traitement des recours , indicateur pertinent selon le Conseil d'État, est en diminution, s'établissant à 5 mois et 6 jours en 2017, contre 6 mois et 26 jours en 2016, et 8 mois et 26 jours en 2013. Ce délai étant un délai moyen comprenant l'ensemble des procédures devant la CNDA, il convient de le nuancer en distinguant le délai des recours rendu selon la procédure normale (recours à 5 mois), ou selon la procédure accélérée (recours à 5 semaines) 155 ( * ) . Cette distinction n'est disponible que pour les années 2016 et 2017, puisqu'elle est issue de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile. L'introduction du recours à 5 semaines fait ainsi mécaniquement baisser le délai moyen de traitement global .
Évolution du délai moyen constatéentre 2016 et 2017 selon le type de procédure (en nombre de mois)
|
Année |
2016 |
2017 |
|
Délai moyen constaté -
|
7 mois et 19 jours |
6 mois et 17 jours |
|
Délai de moyen constaté -
|
2 mois et 27 jours |
2 mois et 28 jours |
Source : Cour nationale du droit d'asile.
Eu égard à la dynamique de la demande d'asile, lors de l'examen de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile, le Gouvernement de l'époque avait affiché, ne les inscrivant dans la loi que pour la CNDA, les objectifs de réduction de délais de traitement suivants :
- réduire à 240 jours (soit 8 mois) le délai d'instruction des demandes d'asile traitées en procédure normale (dont 90 jours - soit 3 mois pour l'OFPRA et 150 jours - 5 mois pour la CNDA) ;
- fixer à 50 jours le délai des demandes traitées en procédure accélérée (dont 15 jours pour l'OFPRA et 35 jours - soit 5 semaines pour la CNDA).
Comme le montre le tableau précédent, même si aucun de ces objectifs n'est à ce stade respecté par la CNDA, le délai de traitement des procédures normales est en baisse , alors que celui des procédures accélérées est stable.
Pour 2017, 31 734 décisions de protection ont été prises (sur un total général de 89 288 décisions rendues, soit un taux global de protection de 35,5 % dont 23 958 par l'OFPRA (soit environ 75 % des décisions d'octroi) et 7 776 par la CNDA (soit environ 25 % des décisions d'octroi) 156 ( * ) .
La CNDA, compétente pour connaître des décisions relatives aux demandes d'asile, statue en premier et dernier ressort sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ne donnant pas satisfaction aux demandeurs d'asile.
En application de l'article L. 731-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), la CNDA statue sur les décisions de l'OFPRA dont la liste est limitativement énumérée par la loi (voir encadré infra ).
Cette juridiction, placée sous le contrôle de cassation du Conseil d'État , a une compétence nationale .
Statuant en tant que juge de plein contentieux 157 ( * ) , la CNDA ne se prononce pas sur la légalité des décisions rendues par l'OFPRA, mais se prononce directement sur la reconnaissance de la qualité de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire. Lorsqu'elle annule une décision de l'OFPRA, elle peut donc accorder elle-même une protection (qualité de réfugié, asile constitutionnel ou octroi de la protection subsidiaire).
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Les compétences de la Cour nationale du droit d'asile 1) Les compétences juridictionnelles La CNDA est compétente pour juger des recours formés contre les décisions de l'OFPRA : - refusant le bénéfice de l'asile lors d'une demande initiale ou lors d'une demande de réexamen ; - accordant le bénéfice de la protection subsidiaire et refusant la reconnaissance de la qualité de réfugié ; - retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ; - refusant d'enregistrer une demande d'asile. Elle peut aussi statuer sur les classements en procédure accélérée, les décisions de clôture, les décisions d'irrecevabilité et de refus de réexamen. La CNDA est également compétente pour juger des recours en rectification d'erreur matérielle, qui peuvent être introduits par les demandeurs ou par l'OFPRA, lorsqu'une décision de la CNDA comporte une erreur matérielle qui peut avoir exercé une influence sur le traitement de l'affaire (à titre d'illustration, une erreur dans le calcul du délai de recours). La CNDA peut également être saisie d'un recours en révision dans les cas prévus aux articles L. 711-5 et L. 712-4 du CESEDA qui permettent à l'OFPRA ou au ministre chargé de l'asile de saisir la juridiction afin de mettre fin au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire, dès lors qu'elle aurait été accordée par la CNDA ou le Conseil d'État. À cet égard, l'Office a formé 30 recours de cette nature en 2017 visant à la rétractation d'une décision de la CNDA suite à la constatation de faits de nature à justifier une absence de protection ou à caractériser une fraude. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois après la constatation des faits. En revanche, la CNDA n'est pas compétente pour se prononcer sur : - les recours formés contre les décisions de l'OFPRA rejetant une demande d'apatridie ; - les recours formés contre les décisions de refus d'admission sur le territoire français au titre de l'asile. Ces recours relèvent de la compétence du tribunal administratif. 2) Les compétences consultatives La CNDA est également compétente (article L. 731-3 du CESEDA) pour les demandes d'avis formées par les requérants sur le maintien ou l'annulation d'une mesure d'assignation, d'expulsion ou de refoulement à l'égard d'une personne qui a déjà obtenu le statut de réfugié et qui est visée par l'une de ces mesures (articles 31, 32 et 33 de la convention de Genève). Le réfugié visé par une telle mesure dispose d'une semaine pour exercer un recours, suspensif d'exécution, devant la CNDA, qui formule un avis motivé quant au maintien ou à l'annulation de la mesure, adressé sans délai au ministre chargé de l'asile. L'avis émis par la Cour nationale du droit d'asile ne s'impose pas à l'administration. 3) La demande d'avis auprès du Conseil d'État Avant de statuer sur un recours soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, la CNDA peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat en formant une demande d'avis (article L. 733-3 du CESEDA) 158 ( * ) . Le Conseil d'Etat rend, dans un délai de trois mois, un avis portant sur la question soulevée. L'examen des affaires concernées par cette question est suspendu jusqu'à l'avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. Source : Cour nationale du droit d'asile. |
Après que la décision de l'OFPRA défavorable lui a été notifiée, le demandeur dispose d'un délai de trente jours pour former un recours contentieux auprès de la CNDA 159 ( * ) , en application du même article L. 731-2 du CESEDA. La directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, dite « Procédures », ne fixe pas, à son article 46, de délai aux États membres, mais ceux-ci doivent toutefois prévoir « des délais raisonnables (...) pour que le demandeur puisse exercer son droit à un recours effectif (...) et que ces délais ne rendent pas le recours « impossible ou excessivement difficile » 160 ( * ) .
Il en résulte des délais de recours très variables selon les États membres, compris entre deux et soixante-quinze jours, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, étant entendu que plusieurs États ont fait le choix de différencier les délais selon qu'il s'agisse d'une procédure normale ou accélérée. Pour les procédures normales, neuf États membres prévoient un délai de recours entre huit et quinze jours parmi lesquels l'Autriche (deux semaines), l'Estonie (dix jours) et l'Allemagne (deux semaines). Pour les procédures accélérées, seize États membres prévoient un délai de recours compris entre deux et quinze jours, parmi lesquels l'Allemagne (une semaine), les Pays-Bas (une semaine) ou encore l'Italie (quinze jours).
Dans le cadre de ce recours, le bénéfice de l'aide juridictionnelle est de plein droit, sauf si le recours est manifestement irrecevable. En application de l'article 9-4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, le requérant dispose de deux options s'il souhaite demander le bénéfice de l'aide juridictionnelle auprès du bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) de la CNDA :
- si l'aide juridictionnelle est sollicitée en vue d'introduire le recours devant la CNDA, le demandeur dispose d'un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision de l'OFPRA pour en faire la demande ;
- dans le cas contraire, l'aide juridictionnelle peut être demandée en même temps que le recours est introduit, dans la limite du délai de 30 jours .
Afin de garantir le droit d'accès à la procédure du demandeur, ces délais concernant l'aide juridictionnelle sont notifiés, comme le délai de recours contentieux lui-même, avec la décision de l'OFPRA.
De surcroît, dans la première option, le délai de trente jours pour former un recours devant la CNDA est interrompu en cas de dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle dans le délai requis de quinze jours , afin justement que le requérant puisse faire appel à un avocat rémunéré à l'aide juridictionnelle pour exercer son recours. En cas d'admission à l'aide juridictionnelle, un nouveau délai de trente jours court pour introduire le recours . Le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé ce point dans une décision récente du 9 mars 2018 161 ( * ) , qui résulte de la combinaison de la lecture de l'article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique précitée et de l'article 39 du décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui prévoit que le principe d'interruption des délais de recours qui prévaut en matière civile devant la Cour de cassation s'applique dans les mêmes conditions « lorsque l'aide juridictionnelle est sollicitée à l'occasion d'une instance devant (...) une juridiction administrative statuant à charge de recours devant le Conseil d'État ».
Le bureau d'aide juridictionnelle de la CNDA a enregistré 42 749 demandes d'aide juridictionnelle en 2017 et leur a donné une suite favorable dans 96,6 % des cas. Cette situation résulte notamment, d'après le rapport annuel d'activité de la CNDA, de l'accroissement important des demandes de désignation d'un avocat avant l'introduction du recours, introduit par la loi du 29 juillet 2015. D'après les éléments d'information transmis à votre rapporteur, près de 500 avocats interviennent régulièrement devant la CNDA, dont une trentaine d'avocats spécialisés dans ce contentieux.
Évolution du nombre de demandes et de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle entre 2013 et 2017
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Année |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Nombre de recours introduits |
34 752 |
37 356 |
38 674 |
39 986 |
53 581 |
|
Nombre
|
22 665 |
25 825 |
29 181 |
30 193 |
42 749 |
|
% des demandes d'AJ par rapport au nombre total de recours |
65% |
69% |
75% |
76% |
80% |
|
Taux d'admission
|
80 % |
88,8 % |
90,6 % |
96,2 % |
96,6 % |
Sources : commission des lois à partir des
données du rapport d'activité
de la Cour nationale du droit
d'asile (CNDA).
Pour les recours qui sont jugés après audience (voir infra ), la Cour nationale du droit d'asile « met gratuitement à disposition du requérant, pour l'assister à l'audience, un interprète qui a prêté serment d'apporter son concours à la justice en son honneur et sa conscience, devant le président de la cour ou l'un des vice-présidents ».
|
L'assistance d'un interprète à l'audience est régie par l'article R. 733-17 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile « La cour met gratuitement à disposition du requérant, pour l'assister à l'audience, un interprète qui a prêté serment d'apporter son concours à la justice en son honneur et en sa conscience, devant le président de la cour ou l'un des vice-présidents. Conformément au deuxième alinéa de l'article R. 733-5, l'interprète est désigné dans la langue indiquée par le requérant dans son recours ou, à défaut de cette indication ou si la cour ne peut désigner un interprète dans la langue demandée, dans la langue dans laquelle il a été entendu à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ou dans une langue dont il est raisonnable de penser qu'il la comprend. Lorsqu'il est fait usage de la possibilité prévue par le deuxième alinéa de l'article L. 733-1, l'interprète est mis à la disposition du requérant dans la salle d'audience où il se trouve. En cas de difficulté pour obtenir le concours d'un interprète qualifié présent physiquement auprès du requérant, l'audience ne se tient qu'après que la cour s'est assurée de la présence, dans la salle où elle siège, d'un tel interprète tout au long de son déroulement » . Source : code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. |
Les débats ont lieu en audience publique mais le huis clos est de droit sur demande du requérant (article L. 733-1-1 du CESEDA).
Les requérants étant essentiellement non francophones, les interprètes assermentés à la CNDA sont environ 380. Les prestations d'interprétariat s'exercent dans le cadre d'un marché public, dont le cahier des charges impose un niveau de formation et/ou d'expérience des interprètes, et énonce les règles de déontologie à respecter. Le Conseil d'État a en effet rappelé dans une décision de 2015 162 ( * ) qu'il incombait à la CNDA de « désigner des interprètes qui exercent leur mission de manière impartiale », afin de satisfaire aux exigences d'un procès équitable. Lors de son déplacement à la CNDA , la délégation de sénateurs de votre commission conduite par son rapporteur, a pu ainsi, constater à quel point le rôle de l'interprète est primordial dans le bon déroulement de l'audience , puisque la bonne compréhension des débats repose en grande partie sur ses épaules.
Deux catégories de recours sont à distinguer depuis la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile, qui sont toutes deux examinées lors d'une audience .
En premier lieu, s'agissant du recours à juger dans un délai de cinq mois , la décision est rendue par une formation collégiale après une audience et concerne les décisions d'octroi du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire, prononcées par l'OFPRA selon la procédure normale prévue à l'article L. 723-1 du CESEDA. S'agissant du recours à juger dans un délai de cinq semaines , la décision est rendue par un juge unique après une audience et concerne les même décisions, mais dans lesquelles l'OFPRA s'est prononcé en procédure accélérée (article L. 723-2 du CESEDA), ainsi que les décisions d'irrecevabilité. Les deux types de décisions, qu'elles soient collégiale ou à juge unique, sont prises après audience.
Évolution des catégories de recours entre 2016 et 2017
(en nombre de mois et en % du total)
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Année |
2016 |
2017 |
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Recours à 5 mois |
28 559 |
31 981 |
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Recours
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11 427 |
21 600 |
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Total des recours |
39 986 |
53 581 |
Source : Cour nationale du droit d'asile.
Par dérogation, et quelle que soit la catégorie de recours (5 mois ou 5 semaines), la décision peut aussi être rendue sans audience, par un juge unique statuant par voie d'ordonnance .
Présentation des cas de figure procéduraux possibles dans le traitement des recours devant la Cour nationale du droit d'asile
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Formation collégiale |
Juge unique |
Décision rendue après audience |
Décision rendue par voie d'ordonnance |
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Recours à 5 mois |
Option 1 |
||||
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Option 2 |
|||||
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Recours à 5 semaines |
Option 1 |
||||
|
Option 2 |
|||||
Source : commission des lois du Sénat.
Répartition des décisions par modalités de jugement
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Total |
Part sur l'ensemble des décisions |
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Décisions prises après audience collégiale |
22 407 |
46,1 % |
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Décisions prises après
audience
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11 496 |
24,1 % |
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Ordonnances - décisions prises
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14 271 |
29,8 % |
|
Total des décisions |
47 814 |
100 % |
Source : Cour nationale du droit d'asile.
En effet, sur le fondement de l'article L. 733-2 du CESEDA « le président et les présidents de section, de chambre ou de formation jugement peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention de l'une des formations prévues à l'article L. 731-2 ». Il s'agit des cas dans lesquels le juge peut, après instruction, « statuer par ordonnance sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision d'irrecevabilité ou de rejet du directeur général de l'Office ».
Il existe cinq cas dans lesquels le président de la cour ou les présidents qu'il désigne à cet effet peuvent statuer par « ordonnance motivée » , limitativement énumérés à l'article R. 733-4 du CESEDA, dans le but de :
- donner acte des désistements (1°) ;
- rejeter les recours ne relevant pas de la compétence de la CNDA (2°);
- constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours (3°) ;
- rejeter un recours entaché d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ou qui n'a pas été régularisée à l'expiration d'un délai indiqué par la CNDA - typiquement, l'introduction tardive du recours contentieux (4°) ;
- et enfin, rejeter un recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l'OFPRA (5°). Dans ce dernier cas, l'ordonnance ne peut être prise qu'après examen de l'affaire par un rapporteur et prise de connaissance des pièces du dossier par le requérant.
Parmi ces cinq catégories, le rejet du recours pour absence d'élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l'OFPRA (5°) représente près de 87 % des décisions rendues par ordonnance.
Les décisions de rejet de la CNDA sont transmises au ministère chargé de l'asile . Elles peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État dans les deux mois de la notification de la décision de la CNDA , qui n'est pas suspensif (articles L. 821-1 et R. 821-1 du code de justice administrative). Cette possibilité concerne toutefois peu de décisions. Pour l'année 2017, 1 052 décisions de la CNDA ont fait l'objet d'un pourvoi en cassation, soit 2 % du total des décisions rendues. Parmi les 24 recours admis partiellement ou totalement, le Conseil d'État a annulé 21 décisions, renvoyant l'affaire devant la CNDA pour qu'elle statue à nouveau. La reconnaissance de la qualité de réfugié à la suite d'un recours en cassation est en conséquence extrêmement faible (autour de 3 %).
b) L'organisation de la Cour nationale du droit d'asile
Les décisions de la CNDA sont rendues par des formations de jugement composées d'un ou plusieurs juges de l'asile.
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La composition des formations de jugement de la Cour nationale du droit d'asile Les décisions de la CNDA sont rendues par des formations de jugement composées d'un ou plusieurs juges de l'asile. Conformément à l'article L. 732-1 du CESEDA, les formations de jugement collégiales sont composées : - d'un président, membre du Conseil d'État, magistrat administratif, magistrat financier ou magistrat judiciaire ; qu'ils soient en activité ou honoraire, nommés par leurs autorités respectives ; - d'une personnalité qualifiée nommée par le Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR), sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État ; - et d'une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État. Les deux personnalités qualifiés, qui sont appelées assesseurs au sein de la formation de jugement, sont nommées en raison de leurs compétences dans les domaines juridique ou géopolitique. Les présidents de formation de jugement peuvent être des présidents de section ou de chambre affectés de façon permanente à la cour ou des magistrats vacataires, assurant plusieurs journées d'audience à la CNDA et ayant six mois d'expérience en formation collégiale, étant entendu que la loi prévoit depuis 2015 un minimum de douze journées d'audience par an. Lorsqu'elle est à juge unique, la formation de jugement est composée d'un juge statuant seul. Ce mode de jugement regroupe deux situations différentes : - la décision prise par un juge unique, spécialement désigné par le président de la cour parmi les présidents permanents ou de formation de jugement, qui statue par voie d'ordonnance (articles L. 733-2 et R. 733-4 du CESEDA) ; - la décision prise par un juge unique qui statue après audience publique (article L. 731-2 du CESEDA), il s'agit alors d'un juge de l'asile choisi par le président de la cour, parmi les magistrats permanents ou non permanents ayant six mois d'expérience en formation collégiale à la CNDA. Source : Cour nationale du droit d'asile, rapport annuel pour 2017. |
Les formations de jugement sont regroupées en chambres elles-mêmes regroupées en sections. La CNDA est regroupées en treize chambres, réparties en quatre sections.
Chacun des chambres est composée d'une vingtaine de personnes : un président permanent, un magistrat administratif ou judiciaire, un chef de chambre, plusieurs rapporteurs, un responsable de pôle et des secrétaires d'audience.
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Le rôle du rapporteur Le rapporteur est compétent pour les décisions prises dans le cadre des recours à cinq mois ou cinq semaines, rendues après une audience publique. S'agissant des cas dans lesquels un juge unique statue par voie d'ordonnance sans audience publique, le rapporteur n'est compétent que dans l'hypothèse où le recours ne présente aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision de l'OFPRA (5° de l'article R. 733-4 du CESEDA). Le rapporteur est chargé de l'instruction écrite des affaires pour laquelle il est compétent, et étudie les dossiers sur les plans juridique et géopolitique, sans prendre parti sur le sens de la décision. Le jour de l'audience, en formation collégiale ou à juge unique, le rapporteur, qui n'est pas membre de la formation de jugement, donne lecture de son rapport qui « analyse en toute indépendance » , l'objet de la requête et les éléments de fait et de « droit exposés par les parties 163 ( * ) ». Le rapporteur assiste ensuite au délibéré sans voix délibérative. Enfin, le rapporteur rédige les projets de décision 164 ( * ) . Source : Cour nationale du droit d'asile, rapport annuel pour 2017. |
La cour dispose de 19 salles d'audience, dont une seule équipée pour les vidéo-audiences, qui sont toutes occupées 5 jours par semaine. En moyenne, 13 affaires sont examinées chaque jour par salle d'audience. En raison de l'augmentation du nombre d'affaires à juger, deux salles d'audience supplémentaires devraient prochainement être créées comme l'a indiqué la présidente de la CNDA, Mme Michèle de Segonzac, à la délégation de sénateurs venus à l'occasion d'un déplacement. Votre rapporteur rappelle à cette occasion les difficultés matérielles de locaux de la CNDA, qui ne sont pas sans incidence sur l'organisation des audiences. À cet égard, la situation des locaux de la CNDA ne devrait être stabilisée qu'à horizon 2022-2023 , d'après les éléments d'information que votre rapporteur a pu recueillir 165 ( * ) .
La vidéo-audience, introduite par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité « afin d'assurer une bonne administration de la justice et de faciliter la possibilité ouverte aux intéressés de présenter leurs explications à la cour » , permet la tenue d'audiences à distance, à la demande du président de la juridiction. L'article L. 733-1 du CESEDA ne prévoit le consentement du requérant à cette modalité d'audiencement que s'il séjourne en France métropolitaine : s'il refuse la vidéo-audience, il est alors convoqué dans les locaux de la CNDA. En revanche, le consentement des demandeurs séjournant en outre-mer n'est pas requis . Ce dispositif permet donc aux demandeurs d'asile de comparaître à distance devant une formation de jugement qui siège à Paris. D'abord utilisé pour relier une salle d'audience située dans les locaux de la CNDA à Montreuil avec Cayenne en Guyane (mars 2014), puis avec Mayotte (juin 2015), le système a été étendu à la Martinique et à la Guadeloupe au premier semestre 2016. 121 vidéo-audiences ont été organisées en 2017.
Dans sa rédaction issue de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, l'article L. 733-1 du CESEDA prévoit qu'aux mêmes fins d'assurer une bonne administration de la justice et de faciliter la possibilité ouverte aux intéressés de présenter leurs expériences à la cour, « le président de cette juridiction peut également prévoir la tenue d'audiences foraines au siège d'une juridiction administrative ou judiciaire, après accord du président de la juridiction concernée. » S'agissant des effectifs , la CNDA comptait au 31 décembre 2017 420 agents permanents - dont 191 rapporteurs - ainsi que 129 présidents vacataires et 141 assesseurs.
La CNDA a connu un important mouvement de grève ces derniers mois , touchant à la fois les agents de la CNDA, dont les rapporteurs, mais aussi les avocats, à divers titres. Lors de ses auditions, il a été indiqué à votre rapporteur que cette situation a occasionné un taux de renvoi des affaires important , et pourrait engendrer un retard dans le traitement des dossiers pour l'année 2018.
S'agissant des 51 créations d'emplois qui ont été votées dans le projet de loi de finances pour 2018, les recrutements correspondants ont tous été réalisés à ce stade, notamment ceux des 28 rapporteurs qui sont, en moyenne, totalement opérationnels dans les six mois de leur prise de fonctions.
Si votre rapporteur ne peut qu'être satisfait des recrutements effectués, il attire toutefois l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prévenir l'important turn over du personnel de la CNDA . En effet, d'après son rapport annuel, près de 17 % de l'effectif de la Cour a été renouvelé en 2017, soit un taux de renouvellement du personnel très important . À titre de comparaison, le taux de mobilité dans la fonction publique d'État oscille entre 8 et 9 %. Cette situation s'explique notamment par les modalités de recrutement, puisque près de 69,6 % des agents de catégorie A (parmi lesquels figurent majoritairement les rapporteurs ) sont des contractuels et non des fonctionnaires statutaires , recrutés, par voie de contrat à durée déterminée de trois ans renouvelable deux fois, au terme duquel le droit de la fonction publique impose de leur proposer un contrat à durée indéterminée.
D'ailleurs, d'après les informations portées à la connaissance de votre rapporteur, près de 85 % des rapporteurs de la CNDA seraient des contractuels, et exerceraient leurs fonctions pendant moins de deux ans.
2. Le texte transmis : le postulat d'une réduction du délai de recours comme gage d'efficacité, accompagné du développement de la vidéo-audience
En premier lieu, le projet de loi modifie l'article L. 731-2 du CESEDA afin de réduire de trente à quinze jours le délai dans lequel le requérant peut former un recours devant la Cour nationale du droit d'asile contre une décision de rejet de l'OFPRA .
À l'initiative de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, l'Assemblée nationale a introduit en séance publique la possibilité pour le requérant :
- d'une part, d'introduire une requête sommaire , c'est-à-dire qui mentionne « l'objet de la demande et l'exposé sommaire des circonstances de fait et de droit invoqués à leur appui » ;
- d'autre part, de compléter cette requête par des « mémoires [complémentaires] , pièces et actes de procédures jusqu'à la clôture de l'instruction ».
En second lieu, le projet de loi modifie le même article du CESEDA pour étendre le champ des recours à juger en 5 semaines aux recours formés contre les décisions de l'OFPRA mettant fin au statut de réfugié en application de l'article L. 711-6 du CESEDA, par ailleurs modifié à l'article 4 du présent projet de loi :
- soit lorsque l'étranger constitue une menace grave pour la sûreté de l'État ;
- soit lorsqu'il a été condamné en France pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ou puni d'une peine de dix ans d'emprisonnement et que sa présence constitue une menace grave pour la société française 166 ( * ) .
Sont également concernés les recours formés contre les décisions de l'OFPRA retirant le bénéfice de la protection subsidiaire en application des 1° ou 3° de l'article L. 712-3 du CESEDA pour le motif prévu au d) de l'article L. 712-2 du même code :
- soit le bénéficiaire aurait dû être exclu de la protection eu égard à la convention de Genève ;
- soit il doit en être exclu car son activité constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
En troisième lieu, le projet de loi modifie l'article L. 733-1 du CESEDA pour supprimer l'obligation du consentement de l'étranger séjournant sur le territoire métropolitain, aux fins de mise en oeuvre de la vidéo-audience . Toujours à l'initiative de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, plusieurs amendements ont été adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale :
- afin de prévoir expressément que la vidéo-audience ne pourrait être mise en oeuvre que si les conditions prévues au sein de l'article sont remplies ;
- précisant que le moyen de communication audiovisuelle utilisé garantit, en plus de la confidentialité de la transmission prévue par le droit en vigueur, sa qualité ;
- et enfin introduisant une disposition nouvelle exigeant, en plus de la présence d'un conseil auprès du requérant prévue par le droit en vigueur, la présence de l'interprète dans la salle d'audience où celui-ci se trouve, ainsi que la garantie qu'au cas où un interprète ne pourrait pas être présent auprès du requérant, la cour s'assure qu'il y en ait un dans la salle d'audience où elle siège pour tout le déroulement de l'audience.
Enfin, en quatrième et dernier lieu, le projet de loi modifie l'article L. 233-5 du code de justice administrative pour aligner les modalités d'accueil des magistrats de l'ordre judiciaire au sein de la CNDA, par la voie du détachement, sur celles applicables aux conseillers et premiers conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. En conséquence, les magistrats de l'ordre judiciaire détachés au sein de la CNDA ne pourraient plus présider de formation de jugement, mais toujours être président de chambre. Par ailleurs le projet de loi supprime également, à l'article L. 234-3 du CESEDA, la limitation actuelle à trois ans renouvelable une fois de la durée des fonctions de président de section ou de chambre, en vertu du principe de l'inamovibilité des magistrats.
3. La position de votre commission
• La réduction du délai de recours de trente à quinze jours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)
S'agissant de la réduction de trente à quinze jours du délai de recours devant la CNDA, votre rapporteur s'est attaché à analyser la cohérence de l'ensemble de la procédure de demande d'asile, jusqu'au recours contentieux voire le cas échéant, la mesure procédant à l'éloignement de l'étranger débouté de sa demande d'asile.
Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé qu'au regard « de la nature du contentieux en cause, de l'objectif d'intérêt général que constitue le traitement rapide de ces contestations et des marges d'appréciation que laisse le droit de l'Union, (...) un tel délai de 15 jours, qui peut être couplé avec un délai de même durée, interruptif du premier, pour demander l'aide juridictionnelle, et n'interdit pas de compléter la motivation en fait et en droit du recours, comme de produire des pièces nouvelles, après son expiration et jusqu'à la clôture de l'instruction, peut être regardé comme "raisonnable" au sens de la directive précitée du 26 juin 2013 », et ne remet donc pas en cause le droit à un recours effectif.
Toutefois, votre rapporteur a été interpellé par l'unanimité que cette mesure a réunie contre elle lors des auditions qu'il a menées et s'interroge à plusieurs titres sur son utilité.
Pour éviter toute confusion dans la comparaison entre l'état du droit en vigueur et ce que propose le projet de loi, il faut apprécier la réduction du délai de recours de 15 jours devant la CNDA de manière globale, en y intégrant le délai de demande d'aide juridictionnelle , tels que le présentent les deux schémas ci-dessous, dans le cas majoritairement choisi par les demandeurs d'asile qui est de solliciter l'aide juridictionnelle en vue d'introduire le recours.
En prenant en compte la demande d'aide juridictionnelle, le délai de recours contentieux devant la CNDA comprend donc trois sous-délais :
- le délai de recours de 15 ou 30 jours selon l'hypothèse, à compter de la notification de la décision de l'OFPRA ;
- le délai de demande d'aide juridictionnelle, dans l'hypothèse la plus fréquente qui consiste à la demander avant d'introduire son recours, dans un délai de 15 jours (non modifié par le projet de loi) ;
- ce délai étant interruptif du délai de recours contentieux, le temps que le bureau d'aide juridictionnelle de la CNDA étudie la demande, soit un délai moyen de 15 jours ;
- un nouveau délai de 15 ou 30 jours selon l'hypothèse, dès lors que la décision d'attribution de l'aide juridictionnelle aura été notifiée à l'intéressé.
Au final, selon les estimations de votre rapporteur , la procédure complète d'introduction du recours devant la CNDA prend environ 60 jours au total dans le droit en vigueur, quand le projet de loi la réduirait à environ 45 jours, soit 15 jours de moins . La réduction de délai probablement la plus préjudiciable, comme le montre le schéma ci-dessus, est celle qui concerne la dernière phase de l'introduction du recours, c'est-à-dire le temps dont dispose l'avocat pour rédiger la requête et introduire le recours, qui passe de facto de 30 à 15 jours, soit en jours ouvrés, de 24 à 11 jours seulement.
Dans le cas où le requérant souhaite introduire son recours en même temps que sa demande d'aide juridictionnelle, le constat est plus simple mais identique, puisque le délai global d'introduction du recours est réduit de 15 jours, comme le montre le schéma ci-dessous.
Toutefois, selon votre rapporteur, il est illusoire de penser que la réduction d'un droit va nécessairement permettre de gagner du temps .
Déjà, en 2006, il avait été proposé de réduire ce délai à 15 jours, prévu à l'époque par décret , ce que le Sénat avait refusé en inscrivant directement dans la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration le délai de recours à 30 jours .
À l'époque, votre rapporteur avait suivi l'avis de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine 167 ( * ) qui s'était inquiétée de cet éventuel raccourcissement de délai, estimant qu'il serait « souhaitable de renoncer à faire peser sur les demandeurs d'asile la charge de la réduction des délais de procédure, sauf à prendre le risque de paraître leur marchander les moyens de faire valoir leurs droits dans un système juridique complexe et qui leur est, somme toute, sans doute moins favorable que ceux qui font une plus large place à l'oralité ».
Les conditions de réduction de ce délai ne sont pas davantage réunies aujourd'hui .
À la CNDA, les dossiers instruits en procédure normale sont traités en près de 6 mois et 15 jours en moyenne . Dans ces conditions, il est évident que les effets de la réduction de ce délai seront très limités sur le délai global de traitement de la demande d'asile.
Pire encore, la réduction du délai de recours conduirait à une augmentation du flux d'affaires entrant à la CNDA, et donc du niveau de son stock - qui s'élève déjà à plus de 25 000 affaires en 2017 - entraînant mécaniquement une augmentation des délais de traitement de la juridiction. À cet égard, votre rapporteur regrette qu'aucune évaluation des conséquences opérationnelles de cette mesure, encore moins de chiffrage sur les risques d'augmentation du flux de recours entrants à la CNDA, ne soit présentée par l'étude d'impact du projet de loi.
S'agissant des demandeurs d'asile , il est fort probable que cette mesure ait un effet d'éviction , en particulier pour les demandeurs les plus vulnérables ou isolés, qui introduiraient leur requête tardivement ou sans motif sérieux. Ces requêtes pourraient être rejetées par voie d'ordonnance sans audience (pour requête tardive ou absence d'élément sérieux).
Loin de résoudre ces difficultés, les dispositions ajoutées à l'Assemblée nationale en créent de nouvelles : il s'agit de rigidités procédurales risquant de désorganiser la CNDA et, là encore, de facteurs d'un délai d'instruction supplémentaire.
En effet, s'agissant de l'introduction de mémoires ou pièces complémentaires jusqu'à la clôture de l'instruction, cela est déjà possible comme dans tout procès (article R. 733-5 du CESEDA). S'agissant de la possibilité d'introduire une requête sommaire, cela pourrait retarder le début de l'instruction du dossier par la Cour, puisque pour organiser l'instruction il faut savoir à quel moment le mémoire introductif est définitif, même s'il peut être complété de pièces nouvelles a posteriori . Cette disposition introduirait donc des rigidités procédurales qui ne répondent à aucun besoin et pourrait même être source de désorganisation des travaux de la Cour.
La réduction des délais de traitement des demandeurs d'asile est une nécessité, mais exige une réforme d'ensemble, notamment des structures de pré-accueil et des guichets uniques dans les préfectures .
De même, l'urgence n'est pas de réduire les délais de recours, mais bien de poursuivre les efforts de modernisation de la CNDA .
Enfin, si la décision de rejet de l'OFPRA est confirmée par la CNDA, encore faut-il que les mesures d'éloignement soient prononcées et exécutées avec toute la célérité requise, ce qui ne semble pas être le cas 168 ( * ) , même si aucun chiffre n'est disponible à cet égard.
En outre, la réduction de ce délai s'appliquerait également, tel que le prévoit le projet de loi, aux mineurs, sans prise en compte de leur situation spécifique.
En conséquence, suivant l'analyse de son rapporteur et par l'adoption d'un amendement COM-287 , votre commission a, d'une part, rétabli le délai de recours contentieux devant la CNDA à trente jours et, d'autre part, supprimé les aménagements procéduraux introduits à l'Assemblée nationale.
• L'extension du recours à juger en cinq semaines dans certains cas d'exclusion, de cessation ou de retrait du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire
Cette mesure apparaît opportune à votre rapporteur, dans la mesure où la mise en oeuvre de ces clauses doit se faire avec la plus grande célérité, tout en préservant le droit au recours des intéressés.
• Les mesures relatives au développement de la vidéo-audience
S'agissant de l'extension du recours à la vidéo-audience, votre rapporteur approuve cette mesure , qu'il avait d'ailleurs introduite en 2015 pour les entretiens personnels à l'OFPRA.
En premier lieu, cette mesure proposée est conforme aux prescriptions constitutionnelle et conventionnelle auxquelles la France doit se conformer.
En effet, statuant sur la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité qui a introduit la vidéo-audience sans le consentement de l'étranger en matière d'asile dans les territoires d'outre-mer, le Conseil constitutionnel 169 ( * ) a jugé, s'agissant de l'absence de consentement de l'étranger, que les garanties apportées par le législateur étaient suffisantes pour assurer le droit à un procès juste et équitable , qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, sans faire de chacune des garanties une condition de constitutionalité . En l'espèce les garanties permettant le respect du caractère contradictoire de la procédure sont les suivantes :
- une salle d'audience spécialement aménagée à cet effet dans laquelle se trouve le requérant, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la justice , à laquelle la salle d'audience de la CNDA est reliée ;
- un déroulement de l'audience en direct et assurant la confidentialité de la transmission ;
- le droit pour l'intéressé d'obtenir la communication de l'intégralité de son dossier ;
- la présence de l'avocat auprès du requérant , s'il dispose d'un avocat ;
- et enfin la réalisation d'un procès-verbal dans chacune des salles d'audience ou à un enregistrement audiovisuel ou sonore des opérations.
Ainsi, si le Conseil constitutionnel avait, dans une décision précédente de 2003 170 ( * ) , validé un dispositif de vidéo-audience pour les étrangers en rétention qui comprenait le consentement de l'étranger, il n'en faisait pas une condition de constitutionalité de la mesure, ce qu'il a confirmé dans la décision supra de 2011.
En conséquence, le recours à la vidéo-audience, même sans le consentement de l'intéressé, ne paraît se heurter à aucun obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle .
À l'instar du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, votre rapporteur relève que c'est dès l'enregistrement du recours devant la CNDA, le plus souvent assorti d'une demande d'aide juridictionnelle, comme vu précédemment, qu'elle devra décider si une vidéo-audience sera organisée : il faudra dans ce cas désigner un conseil qui pourra y être présent aux côtés de l'intéressé.
En deuxième lieu, le bilan de la vidéo-audience mis en oeuvre par la CNDA pour les demandes d'asile outre-mer est plutôt positif . Lors de son déplacement à la CNDA, il a d'ailleurs été confirmé à votre rapporteur que la qualité technique de la retransmission était satisfaisante, les impératifs techniques étant, en matière de vidéo-audience, primordiaux. Votre rapporteur rappelle que la technologie de la vidéo-audience est utilisée pour des audiences judiciaires en matière pénale depuis les années 2005.
D'après les éléments qui ont été portés à la connaissance de votre rapporteur, et comme certains travaux sur la vidéo-audience ont pu le montrer, le dispositif technique choisi par la CNDA semble d'une qualité technique supérieure à celle utilisée dans le champ judiciaire pénal. Dès lors, « moyennant certaines préoccupations, les audiences par visioconférence ne paraissent pas poser de problème massif » 171 ( * ) .
Parmi les préoccupations à prendre en compte, figurent notamment nombre d'aspects non législatifs, tels que l'organisation des vidéo-audience en bonne entente avec les tribunaux administratifs d'accueil - lieux du ministère de la justice le plus souvent utilisés - ainsi que l'attention portée à la conciliation du principe de publicité des débats (qui impose de laisser ouverte les portes de la salle sauf en cas de huit-clos), avec la nécessité de bien entendre les débats, la vidéo-audience étant plus sensible aux bruits ambiants. Votre rapporteur insiste à cet égard sur les moyens qui devront être déployés pour garantir la qualité des vidéo-audiences. De surcroît, rien ne permet d'affirmer que les vidéo-audiences pourraient être plus défavorables aux demandeurs d'asile, ce que les magistrats que votre rapporteur a pu rencontrer lors de son déplacement à la CNDA lui ont confirmé.
À cet égard, suivant la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-288 visant à garantir la qualité de la transmission en prévoyant le recours à des personnels qualifiés pour assurer la bonne conduite de l'audience sous l'autorité du président, reprenant en cela une suggestion du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Elle a également, par le même amendement COM-288 , prévu la réalisation d'un double procès-verbal et d'un enregistrement intégral audiovisuel ou sonore, et non pas seulement l'un ou l'autre comme le prévoit le droit en vigueur, afin de sécuriser les minutes de l'audience.
Lors de son déplacement à la CNDA, il a d'ailleurs été indiqué à votre rapporteur que nombre de demandeurs d'asile ne séjournant pas en Ile-de-France rencontraient des difficultés de prise en charge de leurs frais de déplacement, tout comme de leurs frais d'accueil sur place, conduisant nombre d'entre eux à dormir dans la rue la veille de leur audience lorsqu'elle se déroule le matin. Votre rapporteur ne peut que relever, dans ce cas, le bien-fondé du développement de la vidéo-audience.
Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 6 bis A (nouveau) (art. L. 743-2-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Décision définitive de rejet de la demande d'asile valant obligation de quitter le territoire français
Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-289 de son rapporteur, l'article 6 bis A vise à prévoir que toute décision définitive de rejet d'une demande d'asile de l'OFPRA, le cas échéant après que la Cour nationale du droit d'asile a statué, vaut obligation de quitter le territoire français .
Par principe, les demandeurs d'asile déboutés doivent quitter le territoire français , soit dès la décision de rejet de l'OFPRA soit, s'ils forment un recours, dès la décision de rejet de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
Ces décisions doivent en conséquence être suivies de la notification par les préfectures d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF).
Les « déboutés » du droit d'asile représentent une proportion importante du nombre de demandeurs d'asile : ils peuvent être estimés à 53 600 personnes en 2016 et 42 886 personnes en 2017 172 ( * ) , cette baisse pouvant s'expliquer par l'augmentation du nombre de décisions rendues par l'OFPRA (+28 % entre 2016 et 2017) 173 ( * ) .
Or, plusieurs rapports ont mis en évidence la faiblesse du taux d'exécution des OQTF émises à l'encontre des étrangers déboutés du droit d'asile. Une proportion importante d'entre eux demeure donc sur le territoire français de manière illégale.
Un rapport de la Cour des comptes avait indiqué en 2015 que moins de 4 % des déboutés du droit d'asile seraient vraiment éloignés du territoire 174 ( * ) .
En conséquence, le Sénat avait proposé en 2015 de mettre en oeuvre la mesure efficace et opérationnelle, s'inspirant des recommandations de ce rapport, que reprend l'article 6 bis A.
Ainsi, il n'y aurait plus de délai entre la décision définitive de refus de droit d'asile et le départ du territoire français , garantissant une réelle exécution de l'éloignement des personnes déboutés du droit d'asile et qui n'ont pas vocation à demeurer sur le territoire français .
Cette décision pourrait, le cas échéant, être contestée devant le juge administratif , qui serait tenu de vérifier notamment que cette mesure d'éloignement n'a ni pour objet ni pour effet de reconduire la personne intéressée dans un pays où elle pourrait être exposée à la peine de mort ou à des traitements contraires au principe de dignité de la personne humaine .
Ces dispositions sont cohérentes
et
complémentaires
avec celles que
prévoit le Gouvernement à l'article 23
du projet de
loi
175
(
*
)
, permettant de
regrouper les demandes d'asile et d'admission au séjour à un
autre titre afin de faciliter l'éloignement effectif des personnes
déboutées du droit d'asile et qui n'ont pas vocation à
demeurer sur le territoire français : le demandeur qui sollicite
l'asile serait informé qu'il peut former une demande d'admission au
séjour sur un autre fondement, dans un délai
fixe
; s'il y renonçait, en maintenant sa demande
d'asile, il aurait lui-même épuisé cette
possibilité ; une fois prise la décision définitive
de rejet d'une demande d'asile, il pourrait alors faire l'objet d'une mesure
d'éloignement, sauf cas particulier
- problèmes de
santé notamment.
Votre commission a adopté l'article 6 bis A ainsi rédigé.
Article 6 bis (art. L. 732-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Magistrats membres des formations de jugement de la Cour nationale du droit d'asile
Introduit à l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative de notre collègue député Joachim Son-Forget, l'article 6 bis du projet de loi tend à permettre à des membres du Conseil d'État ou du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel à la retraite, à des magistrats de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes à la retraite, ainsi qu'à des magistrats de l'ordre judiciaire à la retraite, disposant d'une compétence particulière en matière de droit d'asile, de présider les formations de jugement de la Cour nationale du droit d'asile.
Il modifie à cette fin l'article L. 732-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), aux termes duquel cette présidence ne peut actuellement être confiée qu'à des magistrats en activité ou honoraires des mêmes catégories 176 ( * ) .
Les intéressés seraient respectivement nommés par le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour des comptes, ou le garde des sceaux, ministre de la justice.
Votre commission a adopté l'article 6 bis sans modification .
* 73 Convention et protocole relatifs au statut des réfugiés, assemblée générale des Nations Unies, le 28 juillet 1951. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
https://ofpra.gouv.fr/sites/default/files/atoms/files/convention_1951_protocole_1967.pdf
* 74 Cette directive est consultable à l'adresse suivante :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32011L0095
* 75 Statut de l'Office du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, assemblée générale des Nations unies, le 14 décembre 1950. Ce document est accessible à l'adresse suivante :
http://www.unhcr.org/fr/about-us/background/4aeafff76/statut-hcr.html
* 76 Voir article L. 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 77 Cet article a été créé par la loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d'asile.
* 78 Idem note 1.
* 79 À l'article premier, A. (2).
* 80 Office français de protection des réfugiés et apatrides, « À l'écoute du monde », rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/actualites/publication-du-rapport-d-activite-6
* 81 Conseil d'État, 6 novembre 2000, GISTI, n° 204784.
* 82 Voir commentaire de l'article 5 pour les missions de l'OFPRA et la procédure applicable.
* 83 Hypothèse b) de la section F mentionnée supra .
* 84 Conseil d'État, 10 ème et 9 ème sous-sections, 5 mai 2011, OFPRA c/ H. , n° 320910.
* 85 3. a) et b).
* 86 Décret n° 2015-1166 du 21 septembre 2015 pris pour l'application de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
* 87 Conseil d'État, deuxième et septième chambre réunies, 30 janvier 2017, n° 394686.
* 88 Dictionnaire juridique, Gérard Cornu, Association Capitan, 11ème édition presses universitaires de France, 2016.
* 89 Cour nationale du droit d'asile, grande formation, 26 septembre 2017, M. K, n° 16029802.
* 90 Cour nationale du droit d'asile, première section, troisième chambre, 14 novembre 2017, M. E, n° 14010003.
* 91 Il s'agit de la section F de l'article 1 er de ladite convention, qui contient une liste limitative de trois cas dans lesquels certaines personnes, bien que répondant aux conditions requises par la section A, ne peuvent cependant pas être reconnues réfugiées au motif qu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis des actes qui les rendent indignes de cette protection.
* 92 Ces trois cas sont les suivants :
« a) Qu'elle a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité ;
b) Qu'elle a commis un crime grave ;
c) Qu'elle s'est rendue coupable d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. »
* 93 À son article 18 qui stipule que « le droit d'asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne ».
* 94 La loi précise qu'il s'agit d'un ou plusieurs crimes commis avant l'entrée en France de la personne concernée, et qui seraient passibles d'une peine de prison s'ils avaient été commis en France.
* 95 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-79 QPC du 17 décembre 2010, M. Kamel D.
* 96 Crime contre la paix, agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies, crime de guerre, ou menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.
* 97 Les clauses d'exclusion ou de cessation sont prévues par la convention de Genève. S'agissant du refus ou du retrait, il s'agit des hypothèses de l'article L. 711-6 du CESEDA, découlant du droit de l'Union européenne. Globalement la terminologie est différente, mais dans les deux cas, l'exclusion ou le refus interviennent en amont de la reconnaissance de la protection internationale ou de l'octroi du statut. S'agissant des clauses de cessation ou des hypothèses de retrait, elles interviennent toutes pour mettre fin au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection internationale.
* 98 Office français de protection des réfugiés et apatrides, « À l'écoute du monde », rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/actualites/publication-du-rapport-d-activite-6
* 99 Cas d'exclusion prévu à l'article L. 712-2 concernant la protection subsidiaire.
* 100 Voir commentaire de l'article 6 pour de plus amples développements sur le champ de compétence de la CNDA.
* 101 Conseil d'État, 2 ème et 7 ème chambre réunies, 23 décembre 2016, n os 403971, 403975, et 403976.
* 102 Le Conseil d'État avait auparavant jugé que la compétence attribuée à l'ancienne commission des recours des réfugiés (devenue depuis la Cour nationale du droit d'asile) ne comprenait pas les litiges relatifs au refus du directeur général de l'OFPRA d'enregistrer une demande d'asile et qui, par suite, devaient être portés devant la juridiction administrative de droit commun (Conseil d'État, 9 mars 2005, n° 274509). Cela concernait, à titre d'illustration, les clauses d'exclusion de la protection internationale. Le Conseil d'État a donc tiré les conséquences de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme de l'asile, en confirmant l'unification du contentieux des décisions prises par l'OFPRA.
* 103 Y compris lorsque l'affaire en question s'est terminée par un non-lieu.
* 104 Voir supra , il s'agit des clauses prévues par les articles L. 711-3 et L. 712-2 du CESEDA.
* 105 Circulaire du 27 septembre 2016 relative aux échanges d'informations entre l'autorité judiciaire et les autorités en charge de l'asile. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
http://www.textes.justice.gouv.fr/art_pix/JUSD1627395C.pdf
* 106 « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. »
* 107 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-485 du 4 décembre 2003 sur la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, considérant n° 43.
* 108 Décret n° 2018-141 du 27 février 2018 portant application de l'article L. 114-1 du code de la sécurité.
* 109 Voir considérant 23 de la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-485 déjà citée.
* 110 Ce délai court à compter de la notification des droits qu'il peut exercer en matière de demande d'asile.
* 111 Voir commentaire de l'article 6.
* 112 La durée initiale de l'attestation est fixée à un mois, ce qui laisse le temps au demandeur de déposer sa demande d'asile auprès de l'OFPRA, dans un délai qui ne doit pas excéder 21 jours à compter l'enregistrement de la demande en préfecture. Cette attestation est ensuite renouvelée pour une durée de neuf mois puis par périodes de six mois, sauf pour les cas où l'OFPRA statue en procédure accélérée, auquel cas l'attestation est renouvelée d'abord pour six mois puis par périodes de trois mois.
* 113 Conseil d'État, deuxième et septième sections réunies, 20 octobre 2016, n° 394964, et Cour de justice de l'Union européenne, 28 juillet 2011, Diouf , n° C-69/10.
* 114 Office français de protection des réfugiés et apatrides, « À l'écoute du monde », rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/actualites/publication-du-rapport-d-activite-6
* 115 Confirmé par Conseil d'État, deuxième et septième chambres réunies, 30 janvier 2017, n° 394686.
* 116 Rapport annuel de l'OFPRA déjà cité.
* 117 Ibid. supra .
* 118 Ibid. supra .
* 119 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003, sur la loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
* 120 Conseil d'État, 5 avril 2006, GISTI et a., n° 284706.
* 121 Conseil d'État, 5 avril 2006, GISTI et a., n° 284706.
* 122 Celui-ci dispose que « Les États contractant appliqueront les dispositions de cette convention aux réfugiés sans discrimination quant à sa race, la religion ou le pays d'origine ».
* 123 Cour de justice de l'Union européenne, 31 janvier 2013, H.I.D., n° C-175/11.
* 124 Traité du 2 octobre 1997 instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande, protocole sur l'application de certains aspects de l'article 7 A.
* 125 Conseil d'État, 30 décembre 2009, OFPRA c/ M. Cosmin Covaciu, n° 305226.
* 126 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003, sur la loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
* 127 Conformément à l'article 34 de la Constitution selon lequel « la loi fixe les règles...concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».
* 128 Conformément à l'article 21 de la Constitution selon lequel le Premier ministre « assure l'exécution des loi s ».
* 129 Conseil d'État, 5 avril 2006, GISTI et a., n° 284706.
* 130 Le décret n° 2015-1166 du 21 septembre 2015 pris pour l'application de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a précisé les modalités de cette procédure au sein d'un nouvel article R. 722-2-1 du CESEDA.
* 131 L'article R. 722-2-1 du CESEDA précise que le président du conseil d'administration de l'OFPRA n'est pas tenu d'inscrire à l'ordre du jour les demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
* 132 Le Conseil d'État avait auparavant jugé à plusieurs reprises que l'Albanie ne pouvait être inscrite sur la liste des pays sûrs en raison de l'instabilité du contexte politique et social (Conseil d'État, 13 février 2008, Forum Réfugiés, n° 295443 et 26 mars 2012, Action syndicale libre (OFPRA), n° 349174), avant de l'accepter en 2014, en raison d'évolutions en faveur de la démocratie et malgré certaines difficultés persistantes dans la lutte des pouvoirs publics contre le crime organisé (Conseil d'État, 10 octobre 2014, Association Elena et a., n° 375474).
* 133 La Géorgie avait également déjà été confirmée par le Conseil d'État parmi les pays sûrs (Conseil d'État, 10 octobre 2014, Association Elena et a., n° 375474).
* 134 Conseil d'État, 30 décembre 2016, association Elena France et autres, n os 395058, 395075, 395133 et 395383.
* 135 Conseil d'État, 10 octobre 2014, Association Elena et a., n° 375474, décision dans le même sens Conseil d'État, 26 mars 2012, Action syndicale libre, (OFPRA), n° 349174.
* 136 Il s'agit de l'Arménie, de l'Albanie, de la Géorgie, de la Serbie et du Sénégal.
* 137 Conseil d'État, 13 février 2008, Forum Réfugiés, n° 295443.
* 138 Conseil d'État, 23 juillet 2010, Amnesty international et a., n° 336034.
* 139 Ibid. supra .
* 140 Conseil d'État, 4 mars 2013, Association des avocats Elena France et a., n° 356490.
* 141 À cet égard, l'appréciation de l'orientation sexuelle des demandeurs d'asile ne peut pas se faire par la réalisation et l'utilisation d'une expertise psychologique basée sur des tests projectifs de la personnalité, cette expertise constituant une ingérence d'une particulière gravité (Cour de justice de l'Union européenne, 25 juillet 2018, n° C-473/16-F). La CJUE a relevé que la fiabilité même d'une telle expertise a été fortement contestée par le gouvernement français et qu'une telle expertise n'est pas indispensable pour apprécier la crédibilité des déclarations du demandeur d'asile, compte tenu notamment de l'importance de l'entretien personnel et de la formation requise du personnel responsable de la détermination du statut.
* 142 S'agissant des critères permettant d'établir la persécution, le Conseil d'Etat a jugé qu'en fonction des conditions qui prévalent dans un pays, des personnes peuvent, à raison de leur orientation sexuelle, constituer un groupe social (CE, 27 juillet 2012, M., n° 349824).
* 143 Voir exposé général.
* 144 Ce délai est néanmoins variable selon les régions en fonction de leur degré d'exposition aux flux de demandeurs d'asile.
* 145 Ces données ne comprennent que les premières demandes, et peuvent donc différer des chiffres globaux qui comprennent également les demandes de réexamen, la réouverture de dossiers et les demandes de mineurs accompagnants.
* 146 Si un ressortissant étranger ne se présente pas à l'entretien individuel faute d'avoir eu connaissance de sa convocation, il peut demander à rouvrir son dossier à n'importe quel moment pendant neuf mois.
* 147 Voir infra .
* 148 Conseil d'État, 13 février 1980, Nal .
* 149 Conseil d'État, 20 novembre 1970, Bouez et UNEF .
* 150 Conseil d'État, 12 décembre 1953, de Bayo .
* 151 Ce document est consultable à l'adresse suivante :
* 152 Cour nationale du droit d'asile, rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.cnda.fr/La-CNDA/Donnees-chiffrees-et-bilans
* 153 C'est-à-dire le nombre de décisions rendues par rapport aux nombre d'affaires entrantes.
* 154 Correspond à la somme des délais de jugement de toutes les affaires traitées sur une période donnée, divisée par le nombre de dossiers effectivement jugés pendant la même période, et prend en compte l'ancienneté des dossiers.
* 155 Voir infra .
* 156 Office français de protection des réfugiés et apatrides, « À l'écoute du monde », rapport d'activité 2017. Ce document est consultable à l'adresse suivante :
https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/actualites/publication-du-rapport-d-activite-6
* 157 C'est-à-dire qu'elle statue sur la situation au moment de l'audience, telle qu'elle a pu évoluer.
Le Conseil d'État l'a reconnu dans sa décision Aldana Barrena du 8 janvier 1982.
* 158 Cette définition est identique à celles prévues pour les juridictions administratives de droit commun à l'article L. 113-1 du code de justice administrative.
* 159 Depuis mai 2011, la CNDA admet le dépôt des recours par voie numérique. Le pourcentage de dossiers reçus par cette voie dématérialisée augmente chaque année. Il atteint 76 % en 2016, contre 73 % en 2015.
* 160 L'OFPRA peut également former des recours en révision visant à la rétractation d'une décision de la CNDA suite à la constatation de faits de nature à justifier une absence de protection ou à caractériser une fraude. L'Office a formé 30 recours de cette nature en 2017.
* 161 Conseil d'État, 9 mars 2018, M. D. n° 411892 B.
* 162 Conseil d'État, 14 septembre 2015, n° 388766.
* 163 Article R. 733-25 du CESEDA.
* 164 Article R. 733-1 du CESEDA.
* 165 Par la mise à disposition par l'État de locaux situés à proximité du siège actuel de la CNDA.
* 166 Voir commentaire de l'article 4.
* 167 Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine, Rapport de commission d'enquête n° 300 (2005-2006) de MM. Georges Othily et François-Noël Buffet, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 6 avril 2006, tome 1, p. 151. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r05-300-1/r05-300-1.html
* 168 Voir commentaire de l'article 6 bis A infra .
* 169 Conseil constitutionnel, décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, sur la loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.
* 170 Conseil constitutionnel, décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité.
* 171 Christian Licoppe, « L'asile par visioconférence » , article publiée dans la revue Plein droit n° 110, octobre 2016. Cet article est consultable à l'adresse suivante : https://www.cairn.info/revue-plein-droit-2016-3-p-20.htm
* 172 D'après les estimations de votre rapporteur réalisées à partir d'un radio entre le nombre de demandes d'asile constaté en 2016 et le nombre de personnes s'étant vues octroyer une protection en 2017.
* 173 Il résulte de cette augmentation du nombre de décisions rendues, une augmentation en nombre du nombre de décisions d'octroi d'une protection internationale (23 958 en 2017 contre 19 982 en 2016), qui a pour effet de réduire mécaniquement la proportion des déboutés du droit d'asile sur deux ans.
* 174 Cour des comptes, référé n° S 2015 09771, L'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/documents/30968
* 175 Voir commentaire de l'article 23.
* 176 Voir commentaire de l'article 6 supra pour la composition des formations de jugement.