B. LES INCONVÉNIENTS DES ÉVENTUELLES ALTERNATIVES À LA CIRCONSCRIPTION ÉLECTORALE UNIQUE
Lors de ses travaux, votre rapporteur a examiné les avantages et les inconvénients de trois systèmes alternatifs à la création d'une circonscription électorale unique pour les élections européennes : l'instauration de treize circonscriptions régionales, le découpage de la circonscription unique en sections électorales et l'ajout d'une circonscription ultramarine.
Bien que ces trois systèmes alternatifs poursuivent des objectifs légitimes, aucun ne semble donner entière satisfaction .
1. La création de treize circonscriptions régionales
Dans ce système, treize circonscriptions régionales seraient créées en reprenant la délimitation opérée par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 88 ( * ) , aujourd'hui codifiée à l'article L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT ).
Deux aménagements seraient toutefois nécessaires : la Corse, dont la population est très inférieure au seuil donnant droit à l'attribution d'un seul siège 89 ( * ) , serait incluse dans la circonscription Provence-Alpes-Côte d'Azur ; les collectivités territoriales des outre-mer et la Nouvelle-Calédonie seraient réunies dans une même circonscription électorale.
Ce système maintiendrait la « territorialisation » des élections européennes tout en renforçant la cohérence du découpage électoral : les huit circonscriptions interrégionales seraient remplacées par des circonscriptions s'inspirant de réalités politiques et administratives, certes récentes mais consacrées.
Il rendrait toutefois plus difficile l'émergence de problématiques européennes dans la campagne électorale . De même, le mode d'élection des députés européens ne gagnerait pas en lisibilité.
Surtout, ce système mettrait en difficulté les partis ayant recueilli moins de 10 % des suffrages exprimés : il supposerait de rétrécir la taille des circonscriptions électorales par rapport au projet de loi (circonscription nationale unique, huit sièges de moins pour ces partis) mais également par rapport au droit en vigueur (huit circonscriptions interrégionales, trois sièges de moins).
Simulation des résultats des élections européennes de 2014 en fonction du découpage des circonscriptions
(pour les listes de candidats situées au-dessus du seuil d'éligibilité, 74 députés européens élus)
|
Nombre de voix
|
% |
Nombre de sièges |
|||
|
Huit circonscriptions (droit en vigueur) |
Circonscription unique (projet de loi) |
13 circonscriptions régionales |
|||
|
Front national |
4 712 461 |
24,86 % |
24 |
22 |
25 |
|
Les Républicains |
3 943 819 |
20,81 % |
20 |
18 |
21 |
|
Parti socialiste -
|
2 650 357 |
13,98 % |
13 |
12 |
14 |
|
Union des démocrates et indépendants - Mouvement démocrate |
1 884 565 |
9,94 % |
7 |
9 |
7 |
|
Les Verts |
1 696 442 |
8,95 % |
6 |
8 |
5 |
|
Front de gauche |
1 252 730 |
6,61 % |
4 |
5 |
2 |
|
Seuil d'éligibilité de 5 % des suffrages exprimés |
|||||
Source : simulations du rapporteur
2. La création d'une circonscription unique, dotée de sections régionales
S'inspirant du mode de scrutin des élections régionales 90 ( * ) , ce système consisterait à créer une circonscription électorale unique, dotée de treize sections 91 ( * ) .
Concrètement, les voix seraient décomptées au niveau national ; puis les sièges seraient répartis entre les listes de candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés. Les sièges attribués à chaque liste seraient ensuite répartis entre les sections régionales, au prorata des suffrages obtenus dans chaque région.
Ce système faciliterait l'affirmation des problématiques européennes dans la campagne électorale tout en préservant la « territorialisation » du scrutin.
C omplexe à mettre en oeuvre, il serait toutefois difficilement compréhensible pour les citoyens , ce qui pourrait représenter une difficulté au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Et, à la différence des élections régionales où sont représentées des « sections départementales » au sein de listes obtenant plusieurs dizaines de sièges, le faible nombre de sièges à répartir au sein des listes ne déboucherait pas nécessairement sur une représentation géographique équilibrée.
D'après les simulations de votre rapporteur, ce mode de scrutin risquerait ainsi d'exclure de la représentation européenne les outre-mer , dont le nombre de votants serait insuffisant pour obtenir un siège.
De même, certaines sections électorales comprendraient un nombre très faible de sièges, notamment les sections Normandie, Bourgogne-Franche-Comté (deux sièges chacune) et Centre-Val de Loire (un siège). À terme, une hausse de l'abstention dans ces sections pourrait les exclure de la représentation au Parlement européen.
Simulation des résultats des élections européennes de 2014 avec la création d'une circonscription comptant treize sections régionales
(pour les listes de candidats situées au-dessus du seuil d'éligibilité, 74 députés européens élus)
|
Front national |
Les Républicains |
PS-PRG |
UDI - MODEM |
Les Verts |
Front de gauche |
Total |
|
|
Hauts-de-France |
3 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
8 |
|
Normandie |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 |
|
Ile-de-France et Français de l'étranger |
3 |
3 |
2 |
3 |
2 |
1 |
14 |
|
Grand Est |
2 |
2 |
1 |
1 |
0 |
0 |
6 |
|
Bretagne |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
3 |
|
Pays de la Loire |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
0 |
5 |
|
Centre-Val de Loire |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
Bourgogne-
|
1 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 |
|
Nouvelle Aquitaine |
2 |
2 |
2 |
1 |
1 |
1 |
9 |
|
Auvergne-
|
3 |
3 |
2 |
1 |
1 |
1 |
11 |
|
Occitanie |
2 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
7 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur et Corse |
2 |
2 |
1 |
0 |
1 |
0 |
6 |
|
Outre-mer |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Total |
22 |
18 |
12 |
9 |
8 |
5 |
74 |
Source : simulations du rapporteur
La création de treize sections électorales introduirait, enfin, d'importants biais de représentation . À titre d'exemple, rien n'assurerait à une liste de candidats arrivée en tête dans une section d'y obtenir un siège de député européen, la répartition des sièges étant calculée en fonction des voix obtenues dans l'ensemble des sections.
3. La création d'une circonscription métropolitaine et d'une circonscription ultramarine
Une dernière hypothèse consisterait à créer deux circonscriptions : une circonscription métropolitaine (qui disposerait, en l'état du droit communautaire, de 71 sièges) et une circonscription ultramarine (3 sièges). La circonscription ultramarine pourrait être divisée, comme aujourd'hui, en trois sections électorales (sections Atlantique, océan Indien et Pacifique).
Par rapport à une circonscription électorale unique, ce système n'aurait que peu d'impact sur le pluralisme politique : d'après les simulations de votre rapporteur, Les Verts et l'UDI-MODEM perdraient chacun un siège, sièges qui seraient alloués au PS-PRG et aux Républicains.
Simulation des résultats des élections
européennes de
2014
avec la
création d'une circonscription métropolitaine
et
d'une circonscription ultramarine
(pour les listes de candidats situées au-dessus du
seuil d'éligibilité,
74 députés européens
élus)
|
Nombre de voix
|
% |
Nombre de sièges |
|||
|
Circonscription unique (projet de loi) |
Circonscription métropolitaine et circonscription ultramarine |
Évolution |
|||
|
Front national |
4 712 461 |
24,86 % |
22 |
22 |
- |
|
Les Républicains |
3 943 819 |
20,81 % |
18 |
19 |
+ 1 |
|
Parti socialiste -
|
2 650 357 |
13,98 % |
12 |
13 |
+ 1 |
|
Union des démocrates et indépendants - Mouvement démocrate |
1 884 565 |
9,94 % |
9 |
8 |
- 1 |
|
Les Verts |
1 696 442 |
8,95 % |
8 |
7 |
-1 |
|
Front de gauche |
1 252 730 |
6,61 % |
5 |
5 |
- |
|
Seuil d'éligibilité de 5 % des suffrages exprimés |
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Source : simulations du rapporteur
D'après notre collègue députée Ericka Bareigts, maintenir une circonscription ultramarine permettrait de mieux prendre en compte les spécificités de ces territoires considérés, à l'échelle européenne, comme des régions ultrapériphériques (RUP) 92 ( * ) ou des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) 93 ( * ) :
« Quelle sera la place des producteurs de bananes ou de sucre dans la politique agricole commune de demain ? (...) Comment les normes sanitaires et phytosanitaires seront-elles adaptées aux biens agricoles produits sous un climat tropical ?(...) Plus que jamais, nos territoires (ultramarins) doivent être défendus avec force au sein des institutions européennes . En effet, (...) nos camarades européens ne nous connaissent pas. Un Roumain, un Letton ou un Hongrois ne trouve aucune équivalence au concept de territoire d'outre-mer dans sa culture politique ni dans le droit de son pays » 94 ( * ) .
Ce mode de scrutin reviendrait toutefois à dissocier complètement les outre-mer des autres territoires de la République , ce qui n'apparaît pas opportun.
Comme le souligne l'étude d'impact, il pourrait « engendrer pour les populations outre-mer le sentiment de bénéficier d'un traitement politique différencié auquel elles n'aspirent pas nécessairement » 95 ( * ) . Lors des auditions de votre rapporteur, M. Younous Omarjee, député européen élu en 2014 dans la circonscription ultramarine, a d'ailleurs déclaré qu'il ne souhaitait pas être un « député européen qui ne serait pas sur le même pied d'égalité que les autres ».
À l'Assemblée nationale, Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, a également affirmé : « en termes juridiques, la création d'une circonscription pour l'outre-mer pourrait encourir un risque de censure par le Conseil constitutionnel au regard de son atteinte au principe d'égalité devant le scrutin » 96 ( * ) . Interrogés par votre rapporteur, les représentants du ministère de l'intérieur ont indiqué qu'il leur semblait délicat sur le plan constitutionnel de distinguer, pour un même scrutin, les outre-mer du reste de la communauté française.
D'ailleurs, si le maintien d'une circonscription ultramarine était accepté, pourquoi ne pas accéder à des demandes similaires concernant les Français de l'étranger ou d'autres territoires pouvant se prévaloir de spécificités comme la Corse ?
L'inclusion des Français établis hors de France dans la circonscription ultramarine a d'ailleurs été envisagée en 2011 lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen 97 ( * ) . Or, pour citer le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Antoine Lefèvre, cette solution « poserait un problème évident d'un point de vue symbolique, puisqu'elle pourrait sembler assimiler les collectivités territoriales d'outre-mer à des pays étrangers » 98 ( * ) .
Enfin, le maintien d'une circonscription ultramarine ne reflèterait qu'imparfaitement la diversité de ces territoires .
À titre d'exemple, la Guyane et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui appartiennent aujourd'hui à la section Atlantique, sont séparées de plus de 4 000 kilomètres et connaissent des problématiques sociales, économiques et migratoires bien différentes.
Jamais examinée par le Conseil constitutionnel, cette division de la circonscription outre-mer en trois sections électorales soulève également des difficultés juridiques . Outre sa complexité, elle induit des écarts démographiques importants : la population de la section Atlantique (1 090 062 d'habitants) et celle de la section océan Indien (1 107 245 d'habitants) sont deux fois supérieures à celle de la section Pacifique (556 882 d'habitants). Et le mécanisme « à ricochet » de l'attribution des sièges donnant l'avantage au deuxième ou au troisième d'une liste sur le premier ne franchit pas nécessairement le critère de l'intelligibilité par les citoyens de la loi électorale.
* 88 Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 89 La Corse comptant un nombre d'habitants (327 283 personnes) inférieur au quotient électoral (930 764 habitants nécessaires pour obtenir un siège de député européen).
* 90 Articles L. 338 et L. 338-1 du code électoral.
* 91 Selon le même découpage électoral que celui proposé dans le scénario précédent (création de treize circonscriptions régionales).
* 92 Reconnues par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les régions ultrapériphériques (RUP) bénéficient d'un statut particulier prévoyant une application « différenciée » du droit communautaire. Entrent dans cette catégorie : la Guyane, la Guadeloupe, Saint-Martin, la Martinique, La Réunion et Mayotte.
* 93 Conformément aux articles 198 à 204 du TFUE, les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) bénéficient d'un régime d'association à l'Union européenne : le droit communautaire ne leur est pas applicable mais ils bénéficient de programmes de soutien économique, financier et social.
Entrent dans cette catégorie : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint Barthélémy, les Terres australes et antarctiques françaises et Wallis-et-Futuna.
* 94 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du mardi 13 février 2018 (première séance).
* 95 Étude d'impact du projet de loi, p. 13.
* 96 Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du mardi 13 février 2018 (deuxième séance).
* 97 Devenu la loi n° 2011-575 du 26 mai 2011 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 98 Rapport n° 470 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, p. 16.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-470/l10-4701.pdf .