II. LA PROPOSITION DE LOI : LA CONFIRMATION DU MODE D'ÉLECTION DES CONSEILLERS MÉTROPOLITAINS
La proposition de loi n° 276 (2017-2018) de Mme Mireille Jouve et de plusieurs de nos collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) vise à confirmer le mode d'élection des conseillers métropolitains .
En conséquence, elle tend, par un article unique, à abroger l'article 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 42 ( * ) , dite « loi MAPTAM », qui prévoit notamment que le législateur définisse, avant le 1 er janvier 2019, un nouveau mode de scrutin pour cette élection.
Mme Sophie Joissains et plusieurs de nos collègues du groupe Union centriste ont déposé une proposition de loi identique le 19 mars dernier 43 ( * ) .
A. L'ARTICLE 54 DE LA LOI MAPTAM DU 27 JANVIER 2014, LE FRUIT D'UN DÉBAT PERSISTANT
La désignation des membres de l'assemblée délibérante des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre fait l'objet d'un débat ancien .
En 1994, M. Jacques Caillosse, professeur de droit public à l'université Panthéon-Assas, écrivait ainsi : « faute d'être le produit du suffrage universel direct, les organes de coopération (intercommunale) sont privés de la légitimité démocratique » 44 ( * ) .
1. Les débats lors du projet de loi MAPTAM
Depuis l'introduction en 2013 du « fléchage » pour l'élection des représentants des communes de 1 000 habitants et plus dans les EPCI à fiscalité propre 45 ( * ) , ce débat se concentre sur les métropoles .
Lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) 46 ( * ) , l'Assemblée nationale a envisagé l'élection, à compter de 2020, des conseillers métropolitains via un scrutin métropolitain direct, distinct des élections municipales .
D'après nos collègues députés, au moins trois arguments plaidaient en faveur de l'introduction de ce mode de scrutin.
Tout d'abord, les métropoles jouent un rôle croissant dans le paysage institutionnel français , le législateur leur ayant confié des compétences stratégiques. Or, d'après notre collègue député Paul Molac, « comment pourrait-on accepter que des métropoles, qui concentrent une population aussi nombreuse, autant d'argent et des pouvoirs aussi considérables, ne connaissent pas une élection au suffrage universel (direct) ? » 47 ( * ) .
En outre, les métropoles ne seraient pas suffisamment visibles, ce qui empêcherait les citoyens de « s'approprier » ce nouvel acteur des politiques publiques . Selon notre ancien collègue député Olivier Dussopt, « il est ressorti à de multiples reprises que l'exigence démocratique était au coeur de la question métropolitaine. La possibilité qu'auront les métropoles d'exercer des compétences particulièrement intégrées (...) oblige à un contrôle démocratique par le suffrage universel direct de la composition du conseil (métropolitain) et de ses activités » 48 ( * ) .
Enfin, les enjeux métropolitains seraient absents des campagnes électorales des candidats aux élections municipales , expliquant ainsi la difficile émergence de projets métropolitains partagés. De même, la juxtaposition de scrutins communaux pour désigner les conseillers métropolitains compliquerait l'affirmation d'une majorité politique claire et stable à l'échelle métropolitaine 49 ( * ) .
Lors de la discussion du projet de loi MAPTAM, ces différents arguments n'ont pas convaincu le Sénat , qui a souhaité préserver la commune comme circonscription électorale de base pour l'élection des conseillers métropolitains.
2. La solution finalement retenue par la loi MAPTAM : une clause ambiguë de revoyure
§ L'article 54 de la loi MAPTAM
Lors de la commission mixte paritaire réunie le 17 décembre 2013 pour proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi MAPTAM, une solution de compromis a été trouvée entre l'Assemblée nationale et le Sénat concernant l'élection des conseillers métropolitains.
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Rédaction initiale de l'article 54 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 « Le renouvellement général des conseils des métropoles créées par les articles L. 5217-1 , L. 5218-1 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales 50 ( * ) dans leur rédaction résultant de la présente loi, à l'occasion du renouvellement général des conseils municipaux suivant leur mise en place, est effectué au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1 er janvier 2017. « Au vu du rapport sur le déroulement de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires de 2014 déposé par le Gouvernement en application de l'article 48 de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement avant le 30 juin 2015 un rapport détaillant les solutions envisageables , les avantages, les inconvénients et les conséquences de l'élection d'une partie des membres du conseil des métropoles dans une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines ». |
La loi MAPTAM prévoyait ainsi :
a) la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement avant le 30 juin 2015 pour présenter les pistes de réforme du mode d'élection des conseillers métropolitains. Ce rapport a finalement été publié en janvier 2017, avec un an et demi de retard 51 ( * ) ;
b) l'adoption , avant le 1 er janvier 2017, d'une loi électorale procédant à cette réforme en amont des élections municipales et métropolitaines de 2020.
Face aux problématiques soulevées par une telle réforme, le législateur a repoussé cette date butoir de deux ans et l'a ainsi fixée au 1 er janvier 2019 52 ( * ) .
§ Une disposition ambigüe
La rédaction l'article 54 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 demeure ambiguë : elle pose le principe d'une élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct mais n'en précise pas les modalités.
Sans une nouvelle loi électorale d'ici 2020, cette disposition semble inapplicable, ce qui impliquerait notamment de maintenir le mode de scrutin actuel pour les prochaines élections de conseillers métropolitains.
De même, la notion de « suffrage universel direct » peut porter à confusion. Elle n'exclut pas le système du « fléchage » , qui s'applique aujourd'hui pour l'élection des conseillers métropolitains dans les communes de 1 000 habitants et plus.
Comme l'a souligné notre collègue Jean-Pierre Sueur, cet article 54 de la loi MAPTAM précise que « la loi fixera les modalités des élections (au conseil métropolitain) de 2020. (Ces modalités) pourront être les mêmes qu'aujourd'hui » 53 ( * ) , au moins dans les communes de 1 000 habitants et plus. La problématique est toutefois plus complexe pour les communes de moins de 1 000 habitants, dans lesquelles les conseillers métropolitains sont désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal.
Dans la même logique, notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest a déclaré : « certes, il est prévu d'étudier si tout cela peut changer en 2020, mais, pour l'instant, nous en restons là et c'est très bien ! » 54 ( * ) , notre ancien collègue député Olivier Dussopt ajoutant : « la rédaction que je propose ne préjuge pas de l'avenir. L'Assemblée nationale accomplit un effort en direction du Sénat » 55 ( * ) .
Lors du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) 56 ( * ) en 2015, nos collègues députés ont proposé d'étendre les dispositions de l'article 54 de la loi MAPTAM à l'ensemble des conseillers communautaires, ce qui aurait inclus les assemblées délibérantes des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines. Devant l'opposition du Sénat, cette disposition a été supprimée en commission mixte paritaire 57 ( * ) .
* 42 Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 43 Proposition de loi n° 366 (2017-2018) relative à l'élection des conseillers métropolitains.
* 44 « Intercommunalités. Invariance et mutation du modèle communal français », collection Res Publica, 1994.
* 45 Loi n° 2013-403 précitée du 17 mai 2013, relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
* 46 Devenu la loi MAPTAM précitée du 27 janvier 2014.
* 47 Compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du 18 juillet 2013.
* 48 Compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du 18 juillet 2013.
* 49 Notamment parce que la « prime majoritaire » accordée aux listes arrivées en tête s'applique au niveau des communes membres de la métropole (avec l'octroi d'au moins la moitié des sièges du conseil municipal), non à l'échelle de l'ensemble de la métropole.
* 50 Ces renvois excluant la métropole de Lyon, dans laquelle les conseillers seront élus au suffrage métropolitain direct à compter de 2020 (voir supra) .
* 51 « Les modalités d'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct », janvier 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.franceurbaine.org.
* 52 Article 78 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 de loi relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.
* 53 Rapport n° 239 (2013-2014) fait par MM. René Vandierendonck et Olivier Dussopt au nom de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi MAPTAM, p. 38.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l13-239/l13-2391.pdf.
* 54 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 19 décembre 2013.
* 55 Rapport n° 39 (2013-2014), op.cit. , p. 38.
* 56 Devenu la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 57 Rapport n° 618 (2014-2015) fait par nos anciens collègues sénateurs Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck et notre ancien collègue député Olivier Dussopt au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, p. 35-36.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l14-618/l14-6181.pdf.