B. LE MODE D'ÉLECTION DES CONSEILLERS MÉTROPOLITAINS : UN RÉGIME SIMILAIRE À CELUI DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES
À l'exception de la métropole de Lyon, le mode d'élection des conseillers métropolitains est identique à celui des autres conseillers communautaires 24 ( * ) .
La commune constitue « la circonscription électorale de base, puisque les conseillers métropolitains sont élus au sein de chaque commune, et un lien est ainsi établi entre le mandat de conseiller municipal et celui de conseiller métropolitain » 25 ( * ) .
Ainsi, les conseillers métropolitains appartiennent obligatoirement au conseil municipal de l'une des communes membres et sont élus pour la même durée de six ans . Les conditions d'éligibilité et le régime des incompatibilités des conseillers municipaux et des conseillers métropolitains sont similaires 26 ( * ) ; seules diffèrent les conditions dans lesquelles il est pourvu à une vacance de siège 27 ( * ) .
Ce régime se justifie par la nature même des métropoles, qui constituent des EPCI à fiscalité propre à l'intérieur desquels les communes mutualisent certaines de leurs compétences .
Depuis la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 28 ( * ) , le code électoral distingue dans une même métropole l'élection des conseillers métropolitains dans les communes de 1 000 habitants et plus , d'une part, et dans les communes de moins de 1 000 habitants , d'autre part.
À titre d'exemple, Dijon métropole compte 79 conseillers métropolitains, dont 74 élus dans des communes de 1 000 habitants et plus 29 ( * ) et 5 élus dans des communes de moins de 1 000 habitants 30 ( * ) .
Élections municipales et métropolitaines : mode de scrutin
Source : commission des lois du Sénat
1. L'élection des conseillers métropolitains dans les communes de 1 000 habitants et plus : le système du « fléchage »
Dans les communes de 1 000 habitants et plus :
- les conseillers municipaux sont élus au scrutin proportionnel de liste à deux tours , sans possibilité pour l'électeur de modifier l'ordre de présentation des candidats, de supprimer des noms ou de panacher les listes 31 ( * ) ;
- les conseillers métropolitains sont désignés lors du même scrutin, par l'intermédiaire d'un système de « fléchage » 32 ( * ) .
Concrètement, les candidats aux élections municipales et métropolitaines constituent une liste au conseil municipal et une liste au conseil métropolitain. Ces deux listes figurent sur le même bulletin de vote mais de manière distincte .
Les électeurs ne peuvent pas voter pour des listes différentes à l'élection des conseillers municipaux et à celle des conseillers métropolitains ; ils sont toutefois en mesure d' identifier les candidats au conseil métropolitain .
Comme l'ont souligné nos anciens collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, le « fléchage » permet aux électeurs « d'évaluer, en votant à l'élection municipale, les conséquences de leur choix sur la composition » de l'assemblée délibérante de la métropole 33 ( * ) .
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La constitution des listes de candidats au conseil
métropolitain
Dans les communes de 1 000 habitants et plus, la liste de candidats au conseil métropolitain doit répondre à plusieurs exigences fixées par l'article L. 273-9 du code électoral : a) comporter des candidats inscrits sur la liste « conseil municipal » , les conseillers métropolitains devant obligatoirement appartenir au conseil municipal d'une des communes membres. En outre, le nombre de candidats de la liste « conseil métropolitain » doit être égal au nombre de sièges de conseillers métropolitains à pourvoir, augmenté d'un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux candidats dans le cas contraire ; b) être composée alternativement de candidats de chaque sexe ; c) respecter l'ordre de présentation des candidats sur la liste « conseil municipal » . Comme le précise le ministère de l'intérieur, « le principe général est de partir de la liste des conseillers municipaux tout en permettant de faire des "sauts" dans cette liste, c'est-à-dire de ne pas retenir certaines personnes de cette liste, tout en respectant l'ordre de la liste des candidats au conseil municipal. Pour autant, il est tout à fait possible de présenter une liste des candidats au conseil (métropolitain) reprenant les premiers de la liste des candidats au conseil municipal sans sauter aucun nom » 34 ( * ) . Enfin, deux règles complémentaires s'appliquent aux listes de candidats au conseil métropolitain : - la règle des « têtes de liste » : les candidats qui se présentent dans le premier quart de la liste « conseil métropolitain » doivent figurer, « de la même manière et dans le même ordre », en tête de la liste « conseil municipal ». Cette règle permet d'assurer, pour la clarté du débat électoral, une certaine cohérence dans l'ordre de présentation des principaux candidats au conseil métropolitain et au conseil municipal ; - la règle des « trois cinquièmes » : les candidats au conseil métropolitain doivent figurer dans les trois premiers cinquièmes de la liste de candidats au conseil municipal. Sans cette règle, de nombreux candidats auraient pu être désignés conseillers métropolitains sans être élus conseillers municipaux, ce qui n'est pas autorisé par l'article L. 273-5 du code électoral 35 ( * ) . Un exemple illustrant les conditions de constitution de ces listes de candidats est consultable à l'annexe 4 du rapport. |
Au sein d'une commune de 1 000 habitants et plus, les règles de répartition des sièges de conseillers métropolitains sont les mêmes qu'au conseil municipal : la liste ayant recueilli le plus grand nombre de voix obtient la moitié des sièges à pourvoir (« prime majoritaire ») ; les autres sièges sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, suivant la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
2. L'élection des conseillers métropolitains dans les communes de moins de 1 000 habitants : l'ordre du tableau du conseil municipal
Dans les communes de moins de 1 000 habitants :
- les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours . Les candidats peuvent se présenter de manière isolée ou par listes, les électeurs ayant la possibilité de modifier ou de panacher ces dernières ;
- après l'élection du maire et de ses adjoints, les conseillers métropolitains sont automatiquement désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal 36 ( * ) .
Le système du « fléchage » n'est pas utilisé dans les communes de moins de 1 000 habitants : il est apparu difficilement conciliable avec la pratique du panachage et ne fonctionne convenablement que dans un scrutin de liste.
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L'ordre du tableau du conseil municipal dans une commune de moins de 1 000 habitants 37 ( * ) Le maire est inscrit à la première place du tableau du conseil municipal. Figurent ensuite ses adjoints , qui sont classés selon deux critères complémentaires : a) le nombre de voix obtenues lorsqu'ils se sont présentés de manière isolée aux élections municipales ou lorsqu'ils ne figuraient pas sur la même liste de candidats , les adjoints au maire ayant recueilli le plus de voix étant placés dans les premières positions ; b) lorsque les adjoints au maire figuraient sur la même liste de candidats aux élections municipales, ils sont classés selon leur ordre de présentation sur la liste . Enfin, les conseillers municipaux complètent le tableau : a) ils sont ordonnés selon l'ancienneté de leur élection , les conseillers élus dès le premier tour obtenant ainsi la priorité ; b) lorsqu'ils sont élus le même jour, les conseillers sont classés en fonction du nombre de suffrages recueillis ou, à égalité de voix, de leur l'âge , les plus anciens étant classés avant les plus jeunes. |
* 24 Les conseillers communautaires siégeant dans les assemblées délibérantes des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines.
Titre V du livre I er du code électoral.
* 25 Michel Verpeaux, « Élection des conseillers métropolitains en 2020 : le Gouvernement réfléchit à un nouveau mode de scrutin », avril 2017, La semaine juridique administrations et collectivités territoriales, n° 16.
* 26 Articles L. 273-1 à L. 273-5 du code électoral.
* 27 Voir l'annexe 3 pour plus de précisions sur les modalités de remplacement d'un conseiller métropolitain.
* 28 Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
* 29 Dont 39 conseillers métropolitains représentant la « commune-centre », Dijon.
* 30 Soit, en pratique, les communes de Bretenière, Corcelles-les-Monts, Crimolois, Flavignerot et Magny-sur-Tille.
* 31 Seules peuvent se présenter au second tour des élections municipales les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du total des suffrages exprimés. Les sièges au conseil municipal sont ensuite répartis entre les listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés (règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne) ; une « prime majoritaire », correspondant à la moitié des sièges, est attribuée à la liste arrivée en tête.
* 32 Articles L. 260 et L. 273-7 du code électoral.
* 33 Rapport d'étape n° 264 (2008-2009) fait au nom de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (p. 135).
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r08-264-1/r08-264-11.pdf.
* 34 Ministère de l'intérieur, « Mémento pour les élections municipales et communautaires de mars 2014 à l'usage des candidats des communes de 1 000 habitants et plus », p. 18. Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.interieur.gouv.fr.
* 35 Lorsque, malgré cette règle des « trois cinquièmes », un candidat est élu conseiller métropolitain et non conseiller municipal, il est remplacé au conseil métropolitain par le premier conseiller municipal de même sexe élu sur la même liste au conseil municipal et non élu conseiller métropolitain (article L. 273-8 du code électoral).
* 36 Articles L. 252 et L. 273-11 du code électoral.
* 37 Article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales.