C. UN EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE CONFORME À L'OBJECTIF INITIALEMENT AFFICHÉ PAR LE GOUVERNEMENT AURAIT PERMIS UN REDRESSEMENT PLUS SIGNIFICATIF DES COMPTES PUBLICS
Ce redressement limité de la situation structurelle des comptes publics, difficilement compatible avec nos engagements européens, tient à deux facteurs :
- d'une part, la volonté louable du Gouvernement de ne pas différer la nécessaire baisse des prélèvements obligatoires, dont une partie provient cependant de mesures déjà votées l'an dernier et non remises en cause ;
- d'autre part, le choix critiquable de reporter une part significative de l'effort de maîtrise de la dépense sur la deuxième partie du quinquennat.
1. Une baisse des prélèvements obligatoires qui contraste avec la politique fiscale conduite lors du précédent quinquennat
Ainsi que le fait apparaître le tableau ci-dessous, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires « pèsent » sur l'ajustement structurel prévu en 2018 à hauteur de 0,3 point de PIB potentiel.
Décomposition de l'ajustement structurel 2016-2018
(en points de PIB potentiel)
|
2016 |
2017 |
2018 |
|
|
Ajustement structurel |
0,2 |
0,2 |
0,1 |
|
Effort structurel |
0,2 |
0,1 |
0,2 |
|
dont mesures nouvelles |
- 0,1 |
- 0,1 |
- 0,3 |
|
dont effort en dépense |
0,2 |
0,1 |
0,4 |
|
dont clé en crédits d'impôt |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
|
Composante non discrétionnaire |
0,1 |
0,1 |
- 0,1 |
|
dont recettes hors prélèvements obligatoires |
- 0,1 |
- 0,2 |
- 0,1 |
|
dont effet d'élasticités |
0,2 |
0,3 |
0,0 |
Note de lecture : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi)
En effet, le Gouvernement entend procéder dès l'an prochain à une baisse significative des prélèvements obligatoires, pour près de 7 milliards d'euros.
Principales mesures nouvelles en prélèvements obligatoires en 2018
(en milliards d'euros)
|
Baisses de prélèvements obligatoires |
|
|
Baisse du taux d'impôt sur les sociétés |
- 1,2 |
|
Dégrèvement de la taxe d'habitation |
- 3,0 |
|
Impôt sur la fortune immobilière |
- 3,2 |
|
Prélèvement forfaitaire unique |
- 1,3 |
|
Suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes |
- 1,9 |
|
CICE - montée en charge et hausse de taux |
- 4,0 |
|
Crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires |
- 0,6 |
|
Suppression de la dernière tranche de la taxe sur les salaires |
- 0,1 |
|
Hausses de prélèvements obligatoires |
|
|
Fiscalité énergétique |
2,0 |
|
Fiscalité du tabac |
1,7 |
|
Bascule en deux temps de la baisse des cotisations salariales vers la CSG |
4,5 |
|
Changement de taux de la CVAE |
0,3 |
|
Impact sur le solde budgétaire 2018 |
- 6,8 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier 2018)
La baisse des prélèvements obligatoires est toutefois deux fois inférieure au montant initialement annoncé (0,6 point de PIB) dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques, en raison de la mise en oeuvre en deux temps de la bascule des cotisations salariales sur la contribution sociale généralisée (CSG) au cours de l'année 2018, dont le rendement attendu s'élève à 4,5 milliards d'euros.
En outre, il doit être souligné que les modalités et la composition des baisses de prélèvements obligatoires proposées ne rencontrent pas toujours l'assentiment de votre rapporteur général , dans la mesure notamment où elle ne profiteront pas à l'ensemble des contribuables.
Sous ces réserves, force est de constater que la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale, qui devrait augmenter de 0,3 point à l'issue de l'exercice 2017, commencerait à se réduire en 2018 .
Évolution prévisionnelle de la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale
(en % du PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Insee le rapport économique, social et financier 2018)
Si le choix du Gouvernement de procéder immédiatement à une baisse significative des prélèvements obligatoires tranche avec la politique fiscale menée lors du précédent quinquennat, dont votre rapporteur général n'avait pas manqué de souligner les effets délétères sur la compétitivité de l'économie et le consentement à l'impôt 26 ( * ) , il s'accompagne malheureusement d'un effort de maîtrise de la dépense plus faible qu'escompté.
2. Un infléchissement de l'évolution de la dépense publique plus faible qu'escompté
Dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques, le Gouvernement s'était donné l'objectif inédit de stabiliser la dépense publique en volume en 2018.
Cette ambition est finalement revue à la baisse dans le cadre du présent projet de loi, qui prévoit de contenir la croissance de la dépense publique en volume à 0,5 %.
Hypothèses d'évolution de la croissance de la dépense publique
(en %, en volume, hors crédits d'impôt)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En 2018, l'effort de maîtrise de la dépense publique serait ainsi comparable à celui réalisé en 2014 sous la précédente majorité.
Croissance de la dépense publique entre 2012 et 2017
(en %, en volume, hors crédits d'impôt)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'effort en dépenses s'élèverait ainsi à 0,4 point de PIB potentiel , contre 0,7 point de PIB potentiel en cas de stabilisation en volume de la dépense publique.
Toutes choses égales par ailleurs, si la trajectoire en dépense initialement prévue par le Gouvernement avait été respectée, la réduction du déficit structurel aurait donc atteint 0,4 point de PIB potentiel l'an prochain, et non 0,1 point de PIB potentiel .
|
Ajustement structurel et effort structurel L' ajustement structurel , qui mesure l'évolution du déficit structurel, ne constitue qu'un outil imparfait pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire. En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires , pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement. Aussi, afin de mieux approcher la composante discrétionnaire des finances publiques - et donc l'action budgétaire du Gouvernement -, a été développée la notion d' effort structurel , qui peut se décomposer en deux facteurs : - l' effort structurel en dépenses , qui correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle ; - l' effort structurel en recettes , soit les mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques. |
Cette évolution n'est pas neutre du point de vue du respect de nos engagements européens . En effet, si la France est supposée réduire son déficit structurel chaque année de 0,6 point de PIB potentiel dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité, l'écart à cet objectif n'est pas considéré comme significatif tant qu'il reste inférieur à 0,25 point en moyenne sur deux ans, ainsi que cela a été précédemment rappelé. Autrement dit, une réduction du déficit structurel de 0,4 point de PIB potentiel aurait permis de rester au-dessus du seuil de 0,35 point de PIB potentiel à partir duquel un écart, même durable, à la règle de déficit structurel n'est pas jugé excessif.
3. Une trajectoire de dépense qui implique la mise en oeuvre d'un plan d'économies de 14 milliards d'euros
Afin d'évaluer le montant des économies à réaliser pour contenir l'évolution de la dépense publique en volume à 0,5 % l'an prochain, il est nécessaire d'estimer l'évolution tendancielle de cette dernière, à politique inchangée.
De ce fait, votre rapporteur général regrette la décision du Gouvernement de ne pas transmettre au Parlement son estimation de la croissance tendancielle de la dépense publique , ainsi que l'y obligeait pourtant l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
Comme le reconnaissait en juillet dernier devant nos collègues députés Mme Amélie Verdier, directrice du budget, il s'agit pourtant d'une étape indispensable à la construction du budget : « S'agissant de la construction du budget (...) nous commençons par établir le « tendanciel », c'est-à-dire ce qui se passe en l'absence de toute décision, de toute mesure nouvelle de dépense ou d'économie. (...) Nous essayons de nous mettre d'accord avec les autres ministères pour que cette analyse soit aussi objective que possible. Je me permets d'insister sur la complexité de cet exercice. (...) Je le dis de manière très humble : nous essayons de faire au mieux, tout en sachant que la marge d'erreur existe. » 27 ( * ) .
À cet égard, votre rapporteur général estime que la difficulté de cet exercice ne doit pas conduire le Gouvernement à refuser de transmettre aux parlementaires ses hypothèses d'évolution tendancielle de la dépense mais plaide au contraire pour que ces dernières puissent faire l'objet d'un débat transparent.
Le montant des économies à réaliser peut toutefois être estimé à partir du scénario d'évolution tendancielle de la dépense publique de la Cour des comptes. Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 28 ( * ) , la Cour des comptes estime ainsi la croissance tendancielle de la dépense publique à 1,6 % en volume au cours de la période 2017-2022. À partir de cette hypothèse, le montant des économies à réaliser l'an prochain peut être estimé à 14 milliards d'euros. Par comparaison, stabiliser en volume la dépense publique aurait impliqué un effort d'économies de 20 milliards d'euros.
Estimation du montant des économies à réaliser en 2018
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir du tendanciel de la Cour des comptes précité)
4. Un effort de maîtrise de la dépense publique porté par l'ensemble des administrations publiques
Compte tenu de l'ampleur des économies demandées, l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques est appelé à contribuer à l'effort de maîtrise de la dépense. Les données relatives aux dépenses de l'État font l'objet d'une analyse approfondie ultérieurement.
Déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique (hors crédits d'impôts et transferts entre sous-secteurs)
(taux de croissance en volume)
|
2017 |
2018 |
|
|
Dépense publique |
0,8 |
0,5 |
|
dont APUC |
1,0 |
0,1 |
|
dont APUL |
0,7 |
0,3 |
|
dont ASSO |
0,6 |
0,9 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
a) Pour les collectivités territoriales, les économies en dépense intégrées à la trajectoire 2018 sont supérieures à celles prévues dans le cadre du mécanisme de contractualisation
S'agissant de la dépense des administrations publiques locales, le mécanisme de contractualisation inscrit à l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe le taux de croissance maximum des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre à 1,2 %.
Objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre
(taux de croissance en valeur, en %)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
1,20 % |
1,20 % |
1,20 % |
1,20 % |
1,20 % |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
Selon le Gouvernement, atteindre cet objectif implique de la part des collectivités territoriales un effort d'économies de 2,6 milliards d'euros en 2018. Ainsi que l'a souligné votre rapporteur général dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation, l'effort demandé aux collectivités territoriales est en réalité sous-estimé par le choix du Gouvernement de retenir un tendanciel d'évolution des dépenses sous-évalué. En retenant un tendanciel d'évolution plus adéquat, l'effort à réaliser chaque année pour contenir à 1,2 % l'évolution des dépenses de fonctionnement peut être estimé à 4,2 milliards d'euros .
Il doit toutefois être observé que les économies en dépense intégrées à la trajectoire 2018 sont supérieures à celles prévues dans le cadre de ce mécanisme de contractualisation , alors même que le tendanciel d'évolution de la dépense locale défini dans le cadre de ce dernier
En effet, la trajectoire du Gouvernement repose sur l'hypothèse d'une croissance en valeur des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales de 0,5 % , et non de 1,2 % 29 ( * ) .
Évolution des dépenses des administrations publiques locales
(taux de croissance en valeur, en %)
|
2017 |
2018 |
|
|
Dépenses totales |
1,8 |
1,2 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1,5 |
0,5 |
|
Investissement |
3,1 |
4,1 |
|
Investissement hors Société du Grand Paris |
0,6 |
2,9 |
Source : rapport économique, social et financier 2018
Ce différentiel s'explique notamment par la décision du Gouvernement de ne pas tenir compte de l'évolution de l'inflation dans le cadre du mécanisme de contractualisation, afin d'afficher un taux de croissance maximum des dépenses de fonctionnement constant au cours du quinquennat. Ce choix permet de n'accentuer l'effort qu'en fin de période et laisse donc plus de temps aux collectivités territoriales pour mettre en oeuvre les mesures nécessaires à l'atteinte des objectifs prévus par le mécanisme de contractualisation. S'il avait été tenu compte du scénario d'inflation, qui prévoit une accélération progressive de l'indice des prix à la consommation hors tabac entre 2018 (+ 1,0 %) et 2022 (+ 1,75 %), le taux de croissance maximum des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales aurait été fixé à 0,8 % en 2018, contre 1,6 % en 2022.
En complément des économies prévues dans le cadre du mécanisme de contractualisation, le Gouvernement compte ainsi l'an prochain sur un effort supplémentaire réalisé sur une base volontaire par les collectivités territoriales pour respecter sa trajectoire de dépense, en lien avec la faiblesse de l'inflation.
Cet effort serait également facilité par la fin de la montée en charge des mesures sur la masse salariale décidées par la majorité précédente et le rétablissement du jour de carence dans la fonction publique, qui contribueraient à contenir la dynamique des dépenses de personnel (+ 0,3 % en 2018, contre + 1,6 % en 2017).
Enfin, une modération des dépenses d' allocation personnalisée d'autonomie (liée à la fin de la montée en charge de la réforme de la dépendance) et de revenu de solidarité active (sous l'effet d'une baisse du nombre d'allocataires) permettrait de ralentir la hausse des prestations sociales (+ 1,1 % en 2018, contre + 4,0 % en 2017).
Si la définition d'une trajectoire d'évolution des dépenses de fonctionnement particulièrement volontariste n'emporte pas de conséquence pour les collectivités territoriales, elle présente néanmoins un risque sur le plan budgétaire : si les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales augmentaient de 1,2 % - soit le taux prévu par le Gouvernement dans le cadre du mécanisme de contractualisation - et non de 0,5 %, le surcroît de dépenses par rapport à la trajectoire sous-jacente au présent projet de loi de finances s'élèverait à 1,4 milliard d'euros .
b) La trajectoire des administrations de sécurité sociale repose sur des mesures de gestion non reconductibles et des leviers « traditionnels » de maîtrise de la dépense déjà largement exploités
S'agissant des administrations de sécurité sociale , le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 intègre un montant d'économies de 5,4 milliards d'euros sur le champ du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV).
80 % des économies attendues en 2018 concernent l'Ondam , dont le rythme de progression serait contenu à 2,3 %, ce qui impliquerait la mise en oeuvre d'un montant d'économies de 4,2 milliards d'euros, contre 4,1 milliards d'euros en 2017 et 3,4 milliards d'euros en 2016.
Mesures d'économies relatives à l'Ondam 2018
(en millions d'euros)
|
Structuration de l'offre de soins |
1 485 |
|
Structurer des parcours de soins efficients |
250 |
|
Améliorer la performance interne des établissements de santé et médico-sociaux |
1 215 |
|
Optimisation des achats et autres dépenses |
575 |
|
Liste en sus et autorisation temporaire d'utilisation |
390 |
|
Rééquilibrage de la contribution de l'ONDAM à l'OGD (1) |
200 |
|
Améliorer la performance interne des établissements médico-sociaux |
50 |
|
Pertinence et efficience des produits de santé |
1 490 |
|
Baisse de prix des médicaments |
480 |
|
Promotion et développement des génériques |
340 |
|
Biosimilaires |
40 |
|
Baisse des tarifs des dispositifs médicaux Maîtrise des volumes et de la structure de prescription des médicaments et dispositifs médicaux Remises |
100 320 210 |
|
Pertinence et qualité des actes |
335 |
|
Maîtrise médicalisée |
110 |
|
Action de pertinence et adaptations tarifaires des actes de biologie, imagerie et autres actes médicaux en ville et à l'hôpital |
2225 |
|
Pertinence et efficience des prescriptions d'arrêts de travail et de transports |
240 |
|
Transports |
75 |
|
Indemnités journalières |
165 |
|
Contrôle et lutte contre la fraude |
90 |
|
Autres mesures |
545 |
|
Actualisation du forfait journalier hospitalier |
200 |
|
Participation des organismes complémentaires au financement de la convention médicale |
100 |
|
Pertinence et gestion dynamique du panier de soins |
180 |
|
Évolution des cotisations des professionnels de santé |
85 |
|
TOTAL |
4 165 |
Source : annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018
Ainsi que l'illustre le tableau, ci-dessus, la plupart des mesures proposées relèvent de leviers « traditionnels » déjà largement exploités (baisse des prix des médicaments, développement des génériques, etc.) et dont le potentiel d'économies finira par s'amoindrir.
Au-delà des mesures relatives à l'Ondam, l'essentiel des économies proposées par le Gouvernement dans le cadre du PLFSS 2018 provient de mesures non documentées (exemple : maîtrise des dépenses du Fonds national d'action sociale) ou de mesures de gestion, dont certaines ne pourront manifestement pas être reconduites (exemple : décalage de la date de revalorisation des pensions).
Économies prévues dans le cadre du régime général et du FSV
(en milliards d'euros)
|
Alignement du plafond et du montant de la PAJE |
0,1 |
|
Modération de la progression du FNAS |
0,2 |
|
Mesure de maîtrise des dépenses de gestion courante |
0,3 |
|
Décalage de la date de revalorisation des pensions |
0,3 |
|
Lutte contre la fraude aux prestations |
0,2 |
|
Abaissement de la dotation de la branche ATMP au FIVA |
0,1 |
|
Économies relatives à l'Ondam |
4,2 |
|
Total des économies en dépenses du PLFSS 2018 |
5,4 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018)
En dehors du champ du régime général, la trajectoire du Gouvernement repose :
- d'une part, sur le redressement de la situation financière des régimes complémentaires , du fait de l'accord national interprofessionnel signé le 30 octobre 2015 par les partenaires sociaux gestionnaires des régimes de retraite complémentaire des cadres (Agirc) et des non-cadres (Arrco) ;
- d'autre part, sur la maîtrise des dépenses d'assurance chômage , en lien avec l'amélioration de la conjoncture et la montée en charge des mesures prises par les partenaires sociaux dans le cadre des accords du 28 mars 2017.
Évolution du solde et des dépenses de l'Unédic et des régimes complémentaires
(en milliards d'euros)
|
2017 |
2018 |
|
|
Unédic |
- 3,1 |
- 1,7 |
|
Dépenses |
39,9 |
39,9 |
|
Régimes complémentaires |
0,5 |
1,6 |
|
Dépenses |
85,9 |
88,1 |
Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi
Il doit être souligné que l'amélioration du solde de l'assurance chômage prévue par le Gouvernement (+ 1,4 milliard d'euros) apparaît volontariste au regard des prévisions financières de l'Unédic d'octobre 2017, qui anticipent un redressement nettement inférieur (+ 0,55 milliard d'euros) 30 ( * ) .
* 26 Voir par exemple : « Cinq années sans modération fiscale », rapport d'information n° 113 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances et déposé le 9 novembre 2016.
* 27 Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, compte rendu de la séance de 9 heures du mercredi 26 juillet 2017.
* 28 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 123-125.
* 29 Il doit être souligné que le périmètre d'application du mécanisme de contractualisation est différent, dans la mesure où ce dernier porte sur les seules dépenses des collectivités territoriales et des groupements à fiscalité propre. Toutefois, l'objectif de 1,2 % retenu par le Gouvernement a bien été fixé à partir de l'évolution observée des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des administrations publiques locales entre 2009 et 2014, et non des dépenses de fonctionnement des seules collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre.
* 30 Unédic, « Situation financière de l'Assurance chômage », 25 octobre 2017.