III. DES ÉVOLUTIONS DANS LA STRUCTURE DU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Une diversification relative du financement de la sécurité sociale
Les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse devraient représenter 483 milliards d'euros en 2017, en augmentation de 2,7 %. La croissance des recettes serait identique en 2018.
Ces 496,1 milliards d'euros de recettes se répartissent en trois grands ensembles : les cotisations sociales, qu'elles soient effectives, prises en charge par l'État ou cotisations d'employeurs, la contribution sociale généralisée et les autres impôts, taxes et contributions sociales.
La structure des recettes des régimes obligatoires de base est modifiée, à la marge, par la substitution de la CSG aux cotisations.
Le produit des cotisations, qui représentent plus de la moitié des produits des régimes obligatoires de base, reste stable (+ 0,1 %) alors que la masse salariale du secteur privé devrait progresser de 3,1 %.
La CSG progresse de 28 %, elle représente 23 % de l'ensemble des produits, tandis que les autres recettes fiscales se contractent fortement, leur part dans l'ensemble étant de 11 %.
a) Une structure des recettes différenciées selon les branches
La répartition des recettes en fonction des branches reflète des évolutions différenciées.
Pour la maladie, la part de la CSG, intervenue en substitution de la TVA, est désormais supérieure à celle des cotisations.
La branche vieillesse reste très majoritairement financée par des cotisations et est marquée par le poids des transferts.
La branche AT-MP, financée par des cotisations, préserve son caractère assurantiel.
La branche famille conserve un financement mixte, réparti pour moitié entre les cotisations et les recettes fiscales, dont la CSG.
b) Une augmentation des recettes fiscales liées à la mesure CSG
Le produit des recettes fiscales affectées aux organismes de sécurité sociale en 2018 devrait s'élever à 201 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 13 % par rapport à 2017, imputable à l'augmentation de 1,7 point de la contribution sociale généralisée.
Répartition des impôts et taxes par organismes de protection sociale
Source : Jaune Bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale, annexe au projet de loi de finances pour 2018
Pour les régimes obligatoires de base et le FSV, les recettes fiscales représenteraient 168,5 milliards d'euros en 2018 , en augmentation de 13 milliards d'euros et de 8,3 %.
Cette augmentation résulte des effets conjugués de :
- l'augmentation de la CSG ;
- l'augmentation des droits de consommation sur les tabacs ;
- la rétrocession à l'État du prélèvement de solidarité ;
- la rétrocession à l'État d'une part significative de la TVA nette affectée à la sécurité sociale, dont la fraction résiduelle est de 570 millions d'euros ;
- l'augmentation des charges liées au non-recouvrement.
c) Des recettes toujours très majoritairement assises sur les revenus d'activité
Si elle modifie la structure des recettes de l'assurance chômage, désormais financée par une part de TVA et, potentiellement si le mécanisme d'équilibrage par les branches du régime général prévu par l'article 7 devait être mis en oeuvre, par des recettes de sécurité sociale, l'augmentation de la CSG ne modifie qu'à la marge les assiettes sur lesquelles sont prélevées les recettes des régimes obligatoires de base et du FSV.
Celles-ci étaient très majoritairement assises sur les revenus d'activité en 2016.
En 2018, les recettes du régime général et du FSV sont plus encore assises sur les revenus d'activité. La part de la consommation recule, en raison de la forte diminution de la part de TVA nette affectée à la sécurité sociale ainsi que la part des revenus du capital, en raison de la rétrocession à l'État du prélèvement de solidarité.
La diversification des assiettes s'effectue à l'échelle, plus large, de la protection sociale en 2018, avec une participation de l'assiette consommation au financement de l'assurance chômage. Elle devrait s'accroître en 2019 avec l'application en année pleine de l'exonération de la contribution d'assurance chômage et la transformation du CICE en allègements des contributions patronales d'assurance chômage et des cotisations des retraites complémentaires.
2. Un impact négatif de la mesure CSG sur le solde de la sécurité sociale
Sur le champ du régime général, la baisse des cotisations pour les actifs (4,7 milliards d'euros) et pour les travailleurs indépendants (2,3 milliards d'euros) représente une moindre recette de 7 milliards d'euros à laquelle s'ajoute une perte de recette liée à la baisse de la cotisation maladie des employeurs publics de 0,7 milliard d'euros, soit un total de 7,73 milliards d'euros.
La recette supplémentaire de CSG s'élevant à 22,54 milliards d'euros, l'excédent théorique avant mesures d'ajustement est de 14,81 milliards d'euros.
Après les divers ajustements de recettes, ce sont cependant 15,33 milliards d'euros qui sont restitués par la sécurité sociale, soit 500 millions d'euros de plus que l'excédent de recettes de CSG.
Les flux de recettes de CSG permettent ainsi à la branche maladie de restituer 12,76 milliards d'euros de recettes de TVA auxquels s'ajoutent 2,6 milliards d'euros de recettes de prélèvements de solidarité rétrocédés par le FSV.
Une partie de cette recette de TVA est affectée à l'Acoss au titre de sa mission nouvelle de compensation à l'assurance chômage de l'exonération de la contribution salariale d'assurance chômage, pour un montant de 9,4 milliards d'euros.
Le résultat brut de la mesure d'augmentation de la CSG est négatif pour la sécurité sociale de 0,5 milliard d'euros et positif pour l'État de 5,94 milliards d'euros, via l'ajustement de la fraction de TVA et l'affectation du prélèvement de solidarité.
Synthèse de la mesure CSG après transferts et avant autres mesures
Source : PJL
Entre les branches du régime général et le FSV, la mesure est positive pour la branche maladie (0,1 milliard d'euros), négative pour la branche famille (- 0,1 milliard d'euros) qui ne reçoit aucune recette supplémentaire de CSG et dont les moindres recettes ne sont pas entièrement compensées par la modification des clés d'affectation de la taxe sur les salaires et très négative pour le FSV (- 0,5 milliard d'euros) qui, nonobstant la charge nouvelle qui lui revient avec l'augmentation du minimum vieillesse, restitue un prélèvement de solidarité dont le produit (2,6 milliards d'euros) est supérieur à la recette supplémentaire de CSG (2,1 milliards d'euros).
3. Une modification du mode de compensation des exonérations
a) Près de 40 milliards d'euros de mesures générales en 2017 et 2018
Pour l'ensemble des régimes, le montant total des exonérations et réductions de cotisations serait de 39,7 milliards d'euros en 2017, en augmentation de 4,7 % par rapport à 2016. Cette progression est due à l'application en année pleine de la réduction de la cotisation famille qui représente 7,6 milliards d'euros, soit une progression de + 13,6 % par rapport à 2016. Les allègements généraux de cotisations progresseraient de 2,9 % si l'hypothèse, vérifiée en 2016, que les créations d'emplois se concentrent sur des emplois rémunérés au voisinage du Smic se confirme. La baisse des taux de cotisation famille et maladie des travailleurs indépendants représentent respectivement 900 et 150 millions d'euros.
En 2018, le montant représenté par les différentes mesures en faveur de l'emploi serait de 39,4 milliards d'euros, soit une augmentation de + 0,4 % en faisant l'hypothèse que les créations d'emplois concerneraient un éventail de rémunérations plus étendu et que le salaire moyen progresserait plus rapidement que le Smic. La réduction de la cotisation famille progresse au même rythme que la masse salariale. Les exonérations ciblées, qui ne sont, pour l'essentiel, pas compensées à la sécurité sociale, seraient en repli en raison du moindre recours aux contrats aidés.
b) Une modification du mode de compensation en 2018
Les conséquences des pertes de recettes ou transferts de charges au détriment de la sécurité sociale sont régies par un principe de compensation intégrale, en application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
Depuis la loi de financement pour 2011, et l'affectation d'une fraction de TVA pour solde de tout compte, cette compensation ne se fait plus à l'euro l'euro et les compensations par affectation de crédits budgétaires, qui ne concernent que des exonérations ciblées sur certains publics ou certains territoires, ne représentent qu'une part très minoritaire.
Avec la mise en oeuvre du pacte de responsabilité, les compensations se sont à la fois amplifiées et diversifiées. Elles ont pris principalement la forme de transferts de charges (aides au logement qui faisaient l'objet de financements partagés) à l'État mais aussi de compensations à la sécurité sociale d'exonérations antérieures à la loi de 1994 qui n'étaient précédemment pas compensées.
En substituant à la part de TVA affectée à la sécurité sociale une recette supplémentaire de CSG, la compensation des exonérations s'effectue par l'augmentation d'une recette exclusive de la sécurité sociale. Il ne s'agit donc plus de compenser une perte de recette à la sécurité sociale par l'apport d'une recette extérieure mais d'acter une modification de l'assiette et de la structure du financement de la sécurité sociale.
c) Un approfondissement et un élargissement annoncé en 2019
L'article 8 du projet de loi organise par avance une transformation du Cice en baisse de cotisations qui concernera au premier chef l'assurance chômage et les régimes de retraite complémentaires ainsi que, dans une moindre mesure, le régime général.
La question de la compensation se posera donc sous une forme nouvelle avec la nécessité de compenser les moindres recettes des régimes à gestion paritaire.
À cette échéance le Gouvernement a annoncé son intention de revoir les règles de compensation des exonérations de cotisations.