B. L'EXCÉDENT DE LA BRANCHE FAMILLE DEVRAIT PROGRESSER EN 2018 ET DANS LES ANNÉES SUIVANTES
1. Hors mesures nouvelles, l'excédent de la branche famille progresserait fortement
En 2018, hors mesures nouvelles, la branche famille verrait son excédent s'accroître du fait de recettes plus dynamiques que ses dépenses.
Les recettes progresseraient ainsi de 1,17 milliard d'euros (2,3 %), pour atteindre 51,3 milliards d'euros. Cette progression résulterait essentiellement du rendement des cotisations sociales, qui progresserait de 971 millions d'euros (+3,2 %). Le rendement de la CSG progresserait de 269 millions d'euros.
Contribution des facteurs à l'évolution
spontanée
des produits de la Cnaf en 2018
(en points)
|
Cotisations sociales nettes |
+ 1,6 |
|
CSG |
+ 0,5 |
|
Autres impôts, taxes et contributions sociales |
+ 0,2 |
|
Autres produits nets |
- 0,1 |
|
Produits nets |
+ 2,3 |
Source : CCSS
Les dépenses progresseraient spontanément de 1,1 %. Alors que la croissance des prestations légales serait modérée (+ 1,2 %), les prestations extra-légales seraient encore dynamiques (+ 5,4 %). Les transferts versés progresseraient de 0,5 %, le redémarrage de l'inflation étant compensé par la baisse (- 0,8 %) des transferts à la branche maladie au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) qui résulte du plus faible recours à la Préparee.
Dans le détail, la dynamique des prestations d'entretien diffère de celle des prestations en faveur de l'accueil du jeune enfant
Les premières progresseraient de 1,8 %, sous l'effet de la fin de la montée en charge des mesures décidées dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, qui prévoit en 2018 une dernière revalorisation du CF et de l'ASF au 1 er avril 2018 84 ( * ) .
Les dépenses au titre de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) connaîtraient elle une baisse de 1,8 %, du fait de la baisse du nombre de naissances mais également d'un moindre recours au congé parental, les dépenses au titre du complément de libre choix du mode de garde (CMG) progressant légèrement.
Contribution des facteurs à l'évolution
des charges
de la branche famille en 2018, hors mesures
nouvelles
(en points)
|
Prestations sociales nettes dont prestations légales nettes dont prestations extralégales nettes |
0,9 0,3 0,6 |
|
Transferts versés nets |
0,1 |
|
Charges nettes |
1,1 |
Source : CCSS
Selon les prévisions de la CCSS, le solde de la branche atteindrait 1,1 milliard d'euros en 2018, soit 400 millions d'euros de plus que les prévisions retenues dans le cadre du PLFSS pour 2017.
2. L'effet du PLFSS 2018
Par rapport aux prévisions de la CCSS de septembre 2017, le PLFSS pour 2018 réévalue à la baisse aussi bien les dépenses que les recettes de la branche et prévoit un excédent de 1,3 milliard d'euros. Les mesures prévues par le projet de loi doivent en effet réduire plus fortement les dépenses que les recettes.
Évolution des prévisions de dépenses, de recettes et de solde pour 2018
(en milliards d'euros)
|
Dépenses |
Recettes |
Solde |
|
|
PLFSS 2017 |
50,7 |
51,4 |
0,7 |
|
CCSS septembre 2017 |
50,2 |
51,3 |
1,1 |
|
PLFSS 2018 |
49,7 |
51,0 |
1,3 |
a) Effet de la bascule CSG-cotisations
L'article 7 du projet de loi organise une bascule d'une partie du financement de la protection sociale depuis les cotisations sociales vers la CSG.
La baisse de 2,15 points des cotisations d'allocations familiales pour les travailleurs indépendants doit entraîner un manque à gagner pour la branche de 1,6 milliard d'euros.
Cette bascule doit également avoir un effet indirect sur les recettes et dépenses de la branche par le biais du volet « cotisations » du CMG. En effet, la branche prend en charge tout ou partie des cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi d'assistants maternels ou de salariés à domicile de parents employeurs. Par conséquent, la suppression de la cotisation d'assurance maladie et l'exonération des contributions d'assurance chômage entrainerait une moindre dépense de l'ordre de 140 millions d'euros alors que l'augmentation de la CSG sur les revenus d'activité augmenterait les dépenses à ce titre de 90 millions d'euros.
Effet sur le solde de la branche des mesures relatives
à la CSG
et aux cotisations et contributions sociales prévues
par le PLFSS
(en milliards d'euros)
|
Hausse de la CSG sur les revenus d'activité |
- 0,09 |
|
Suppression des cotisations salariales d'assurance maladie |
0,04 |
|
Exonération séquentielle des contributions d'assurance chômage |
0,1 |
|
Baisse des cotisations pour les travailleurs indépendants |
- 1,6 |
|
Effet net |
- 1,53 |
Source : Annexe 9 du PLFSS
Cette mesure aurait un impact négatif de 1,53 milliard d'euros pour le solde de la branche famille selon l'annexe 9 du PLFSS.
Par ailleurs, le PLFSS prévoit une baisse des cotisations familiales des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC). Ces cotisations sont actuellement prises en charge par la branche maladie et donnent lieu à un transfert de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnamts) vers la Cnaf. La baisse de ces cotisations entraîne une réduction des transferts au profit de la branche famille et donc de ses recettes, pour un montant de 65 millions d'euros. Bien qu'elle puisse être regardée comme une mesure de compensation de la hausse de la CSG, cette mesure est présentée dans les annexes du PLFSS comme une mesure de maîtrise de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).
b) Modification de la clé de répartition de la taxe sur les salaires
L'effet net négatif pour la branche famille de la bascule CSG-cotisations serait en partie compensé par la modification de la clé de répartition de la taxe sur les salaires qui rapporterait 1,44 milliard d'euros à la branche.
c) Effet des autres mesures en recettes
La modification du barème de la TVS (article 13) doit augmenter son rendement de 112 millions d'euros par an dès 2018. Cette majoration serait compensée par la suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires qui représente une perte de recettes d'un montant équivalent.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement abaissant de 30 % à 20 % la contribution patronale sur les attributions d'actions gratuites (article 8 ter ). Cette contribution étant affectée à la branche famille, cette mesure entraînerait une baisse de recettes de l'ordre de 120 millions d'euros à compter de 2019.
|
La structure des recettes de la branche familles La branche famille a, comme la sécurité sociale dans son ensemble, connu une évolution de la nature de ses ressources, en cohérence avec l'universalisation progressive de prestations qui s'inscrivaient initialement dans une logique professionnelle. Les cotisations sociales représentent aujourd'hui moins de 60 % des recettes de la branche, la CSG représentant un cinquième. Le panier de recettes fiscales affectées, qui représentent 19 % des recettes en 2018, est relativement instable, chaque loi de financement étant l'occasion d'opérer une modification de leurs répartitions entre les branches.
|
d) Effet des autres mesures en dépenses
Le PLFSS retient un objectif de dépenses pour la branche famille de 49,7 milliards d'euros, soit une progression contenue de 100 millions d'euros par rapport à 2017 (art. 27). Cet objectif de dépenses suppose une économie de l'ordre de 500 millions d'euros par rapport aux prévisions de dépenses retenues par la CCSS, dont 50 millions s'expliquent par les effets de la bascule CSG-cotisations sociales.
Si les mesures législatives prévues par le PLFSS auraient un impact limité en 2017, des économies substantielles sont attendues de la prochaine convention d'objectifs et de gestion entre l'État et la Cnaf.
La majoration du plafond de prise en charge au titre du CMG pour les familles monoparentales prévue par l'article 25 aurait un impact de 10 millions d'euros en 2017 et 40 millions d'euros en année pleine. Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé une mesure règlementaire tendant à permettre le versement du CMG au titre du premier mois d'embauche, dans la limite d'une rétroactivité d'un mois 85 ( * ) . Cette mesure, qui est présentée comme une déclinaison du « droit à l'erreur », aurait un coût estimé à 10 millions d'euros.
La modification des plafonds et barèmes de la Paje prévu par l'article 26 permettrait une économie qui s'élèverait à 70 millions d'euros en 2017. Au terme de sa montée en charge, qui doit s'étendre sur trois ans, l'impact de cette mesure serait de 500 millions d'euros. Votre commission est opposée à l'harmonisation par le bas des plafonds et montants de l'allocation de base que prévoit cet article et a adopté un amendement tendant à le supprimer.
Alors que les négociations qui doivent conduire à la signature de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'Etat et la Cnaf n'ont pas encore débuté, le Gouvernement attend de cette nouvelle convention des économies substantielles. En effet, la nouvelle COG doit permettre de dégager 100 millions d'euros d'économie de gestion, 100 millions d'euros d'économie au titre de la lutte contre la fraude et 200 millions d'euros au travers de la modération des dépenses du fonds national d'action social (Fnas) 86 ( * ) .
Au total, sur les 500 millions d'euros d'économie prévus pour 2018, 400 millions résultent de mesures qui ne sont que peu documentées.
Effet des mesures prévues par le PLFSS 2018
ayant un impact en dépense
|
Moindres dépenses au titre du CMG résultant de l'article 7 |
- 0,05 |
|
Alignement des montants et plafonds de la Paje (art. 26) |
- 0,1 |
|
Majoration du CMG pour les familles monoparentales (art. 25) |
+ 0,01 |
|
Mesure règlementaire « droit à l'erreur » CMG |
+ 0,01 |
|
Modération de la progression du Fnas |
- 0,2 |
|
COG (économies de gestion) |
- 0,1 |
|
Lutte contre la fraude |
- 0,1 |
|
Total |
- 0,5 |
Le tableau ci-dessous récapitule l'effet sur le solde de la branche des différentes mesures prévues par le PLFSS pour 2018.
|
Solde tendanciel (CCSS septembre 2017) |
1,1 |
|||
|
Effet de la bascule CSG/cotisations |
CSG |
0,05 |
- 1,55 |
|
|
Baisse
|
- 1,6 |
|||
|
Économies Ondam |
-0,1 |
|||
|
Mesures nouvelles
|
Suppression
|
-0,1 |
0 |
|
|
Verdissement de la TVS |
0,1 |
|||
|
Mesures nouvelles
|
Alignement des plafonds et montants de la Paje (art. 26) |
0,1 |
0,4 |
|
|
Modération
|
0,2 |
|||
|
Majoration du CMG monoparents (art. 25) |
- 0,01 |
|||
|
« droit à l'erreur » CMG |
- 0,01 |
|||
|
Économies
|
0,1 |
|||
|
Lutte contre la fraude
|
0,1 |
|||
|
Modification de la clé de répartition de la taxe sur les salaires |
1,4 |
|||
|
Objectif de solde (PLFSS 2018) |
1,3 |
|||
Source : Annexe 9
3. Les projections pour les années à venir
Sur la base des hypothèses macroéconomiques retenues pour les prochaines années, l'excédent de la branche famille continuerait de s'accroître, atteignant 5 milliards d'euros en 2021. Cette trajectoire repose sur une croissance des recettes plus dynamique que la progression des dépenses.
* 84 Décret n° 2017-532 du 12 avril 2017 relatif à la revalorisation de l'allocation de soutien familial et du montant majoré du complément familial.
* 85 Le CMG est actuellement versé à partir du mois où la demande est effectuée, ce qui pénalise les familles qui tardent à effectuer cette demande.
* 86 Le retard pris dans les négociations de la prochaine COG pourrait au demeurant entraîner une sous-consommation des crédits alloués, comme cela a été le cas en 2013.