C. LA SUPPRESSION « SÈCHE » ET TRÈS PROBABLEMENT INCONSTITUTIONNELLE DES RÉSERVES PARLEMENTAIRE ET MINISTÉRIELLE
1. La suppression « sèche » de dotations indispensables aux collectivités territoriales, aux associations et aux Français établis hors de France
Le texte initial du projet de loi organique prévoyait la suppression de la réserve parlementaire , qui représente aujourd'hui 146 millions d'euros dédiés au financement des petits projets des collectivités territoriales, des associations et des Français établis hors de France (article 9) .
En première lecture, le Sénat avait remplacé la réserve parlementaire par une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements , sur proposition conjointe de votre rapporteur et de votre commission des finances.
En effet, comme l'indiquait notre collègue Hervé Maurey en 2013, « les petites communes, pour s'équiper, sont souvent privées des subventions auxquelles ont droit de plus grosses collectivités de la part du conseil général, en raison des seuils que celui-ci a désormais fixés. Par conséquent, très souvent, pour ces petites communes, il n'existe pas d'autre aide possible que la réserve parlementaire » 19 ( * ) .
Le dispositif adopté en première lecture par le Sénat instituait plusieurs critères pour garantir sa transparence et son efficacité : publication en open data de la liste des projets soutenus, limitation de la subvention à 20 000 euros par projet, nécessité de mettre en oeuvre une politique d'intérêt général, etc .
En séance publique, ce dispositif avait été étendu au soutien des Français établis hors de France 20 ( * ) , sur proposition de notre collègue Jackie Deromedi et avec l'avis favorable de votre rapporteur.
Dans la même logique, le texte adopté par le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur et de la commission des finances, tendait à renforcer la publicité de la réserve ministérielle versée à l'initiative des ministres pour des travaux divers d'intérêt local (article 9 bis ) . Le Gouvernement aurait ainsi eu l'obligation de publier, en open data et avant le 31 mai de chaque année, l'identité du ministre ayant proposé la subvention ainsi que les critères d'attribution retenus.
En première puis en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a supprimé la réserve parlementaire , sur proposition de sa rapporteure et du Gouvernement, tout en maintenant le dispositif de transparence prévu par l'article 54 de la LOLF 21 ( * ) jusqu'en 2024 afin de pouvoir contrôler les subventions accordées jusqu'en 2017 et dont le versement peut s'échelonner jusqu'au 31 décembre 2023 pour certaines opérations (article 9) .
D'après la rapporteure de l'Assemblée nationale, « il s'agit d'une exigence d'éthique et d'exemplarité : il faut mettre fin au soupçon qui peut peser sur les parlementaires. La société nous demande à tous davantage de transparence, de rigueur et d'éthique » 22 ( * ) .
Par souci de parallélisme des formes, nos collègues députés ont supprimé la réserve ministérielle, à l'initiative du Gouvernement et du groupe La République en marche (article 9 bis ) . Cette disposition ne concerne, toutefois, que la réserve du ministre de l'intérieur et passe sous silence les réserves des autres membres du Gouvernement.
Votre rapporteur souligne qu'il s'agit d'une suppression pure et simple de ces dotations : durant l'ensemble du débat, le Gouvernement n'a proposé aucun fonds de substitution aux réserves parlementaire et ministérielle.
Auditionnée le 27 juin 2017 par votre commission, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a d'ailleurs déclaré : « à ce stade, je ne peux pas m'engager. Des hésitations demeurent entre une affectation à un fonds territorialement orienté ou à des fonds transversaux autour de politiques plus transversales, par exemple la politique en faveur des handicapés. Les arbitrages ne sont pas encore rendus » 23 ( * ) .
Le 13 juillet 2017, en séance publique, la ministre n'a pas été beaucoup plus précise lorsqu'elle a déclaré que « le Gouvernement s'engage à ce que le montant attribué aux collectivités locales au titre de la réserve parlementaire, soit 86 millions d'euros, soit réorienté vers les territoires. Le Gouvernement a proposé de réorienter cette somme vers des instruments comme la DETR 24 ( * ) ou la DSIL 25 ( * ) » 26 ( * ) .
Comme l'a indiqué notre collègue Alain Richard lors de la réunion de la commission mixte paritaire : « nous savons tous que le Gouvernement (...) ne proposera pas de dotation équivalente à la réserve parlementaire dans le projet de loi de finances pour 2018 » 27 ( * ) .
Cette suppression « sèche » des réserves parlementaire et ministérielle s'ajouterait donc au mouvement plus global de réduction des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales (- 9,6 milliards depuis 2015) et au nouveau « rabot » de 300 millions d'euros mis en oeuvre par un décret du ministre de l'action et des comptes publics en date du 20 juillet 2017 28 ( * ) .
Enfin, la situation resterait préoccupante pour les territoires ruraux même dans l'hypothèse où le Gouvernement réaffecterait une partie des réserves parlementaire et ministérielle vers des instruments existants comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
En effet, ces différents dispositifs ne visent pas les mêmes opérations : la réserve parlementaire porte sur des projets de très faible ampleur ; le montant moyen de cette subvention est de 7 200 euros 29 ( * ) , soit six fois moins que le montant moyen des subventions attribuées au titre de la DETR 30 ( * ) .
2. De sérieuses fragilités constitutionnelles
Les articles 9 et 9 bis supprimant les réserves parlementaire et ministérielle présentent de sérieuses fragilités sur le plan constitutionnel. Ils peuvent faire l'objet de deux interprétations différentes, chacune justifiant, selon votre rapporteur, une censure du Conseil constitutionnel.
Selon une première interprétation , ces articles empêcheraient le Gouvernement de présenter des amendements au projet de loi de finances, ce qui correspond d'ailleurs à la volonté affichée par le Gouvernement lors des débats parlementaires.
Dans ce cas, ils pourraient avoir des effets non désirés, notamment si, au regard des incertitudes qui pèsent sur le périmètre de la « pratique dite de la «réserve ministérielle» », l'article 9 bis empêchait le Gouvernement d'accorder toute subvention aux collectivités territoriales.
Les articles 9 et 9 bis porteraient en outre une atteinte manifeste au droit d'amendement du Gouvernement . Or, comme l'a affirmé le Conseil constitutionnel à de multiples reprises, « le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; (...) il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 31 ( * ) .
Certes, l'article 47 de la Constitution dispose que « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique ». Néanmoins, cette disposition ne peut en aucun cas justifier l'introduction, au niveau organique, de nouvelles règles de recevabilité des amendements. Ces règles de recevabilité relèvent exclusivement des articles 40, 41 et 45 de la Constitution.
La Constitution ne fixant aucune règle de recevabilité sur les réserves parlementaire et ministérielle, les articles 9 et 9 bis du projet de loi organique semblent donc inconstitutionnels .
Selon une seconde interprétation , ces articles n'empêcheraient en aucun cas le Gouvernement de présenter des amendements au projet de loi de finances .
Mais ils seraient alors dépourvus de toute portée normative et donc contraires à la Constitution. En effet, comme le rappelle le Conseil constitutionnel 32 ( * ) , « selon l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale ». Il résulte de cet article comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi que, sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative » .
Votre rapporteur précise, enfin, que la suppression des réserves parlementaire et ministérielle ne peut être considérée comme une disposition de programmation . En vertu de l'article 34 de la Constitution, les lois de programmation « déterminent les objectifs de l'action de l'État » , ce qui n'est pas le cas en espèce. Ces réserves sont, en effet, des instruments de financement des collectivités territoriales et des associations ; elles ne constituent pas, en soi, un « objectif » .
Ainsi, quelle que soit l'interprétation retenue, les articles 9 et 9 bis présentent de sérieuses incertitudes sur le plan constitutionnel .
3. La nécessité d'un dispositif alternatif à la réserve parlementaire et d'une plus grande transparence des réserves de l'ensemble des ministres
En nouvelle lecture et sur proposition de son rapporteur et du groupe socialiste et républicain, votre commission a réaffirmé sa volonté de proposer un dispositif alternatif à la réserve parlementaire - la dotation de solidarité locale - afin de soutenir les projets des communes rurales, des associations et des Français établis hors de France (amendements COM-8 et COM-2) .
Dans un souci de compromis avec nos collègues députés, votre commission a ainsi étendu le dispositif voté par le Sénat en première lecture aux associations régies par la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association, aux associations régies par le droit local d'Alsace-Moselle et aux fondations .
La dotation de solidarité locale proposée par votre commission serait à la fois :
- transparente (la liste des projets concernés serait publiée à deux reprises en open data ) ;
- équitable (entre les collectivités territoriales et les associations mais également entre les parlementaires) ;
- à l'abri des soupçons - souvent infondés - de clientélisme (un parlementaire aurait l'interdiction de soutenir un projet d'une commune ou de l'un de ses groupements lorsqu'il siège au sein de l'organe délibérant de cette commune ou de ce groupement) ;
- encadrée (la liste des projets éligibles et les critères de sélection seraient précisément définis). À titre d'exemple, les subventions versées aux collectivités territoriales devraient correspondre à l'une des cinq finalités suivantes : la mise en accessibilité des équipements publics pour les personnes handicapées, la préservation du patrimoine culturel, historique et des sites patrimoniaux remarquables, la revitalisation artisanale et commerciale, le déploiement du haut-débit ainsi que l'accueil des jeunes enfants et des personnes âgées.
Votre rapporteur a également veillé à garantir la souplesse de ce nouveau dispositif : les parlementaires pourraient modifier, en cours d'année, la liste des projets proposés tout en respectant les critères d'éligibilité à cette nouvelle dotation de solidarité locale.
Par cohérence, et face aux fragilités juridiques de l' article 9 bis tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, votre commission a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture en prévoyant la publicité - et non la suppression - de la réserve de l'ensemble des ministres (amendement COM-9 du rapporteur) .
En conséquence, votre commission a rétabli le texte adopté par le Sénat à l'article 13 pour supprimer la mention relative à la suppression de la réserve ministérielle (amendement COM-15 de son rapporteur) .
*
* *
Enfin, en première puis en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a retenu un nouvel intitulé pour le projet de loi organique, identique à celui du projet de loi : « projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique ».
Cet intitulé restreint le champ des dispositions proposées à « la vie politique », alors que le texte initial mentionnait « l'action publique », et, s'il reprend le terme de « confiance » cher au Gouvernement, n'évoque plus son « rétablissement ».
Votre commission n'a pas souhaité, à ce stade de la navette, le modifier à nouveau, d'autant qu'un accord a été trouvé en commission mixte paritaire sur l'ensemble des dispositions du projet de loi, y compris son intitulé, en retenant celui de l'Assemblée nationale.
*
* *
Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.
* 19 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 15 juillet 2013.
* 20 Le dispositif du Sénat mentionnait, plus précisément, les besoins d'investissement des établissements français d'enseignement à l'étranger et des organismes publics et privés qui concourent aux actions de soutien et d'accompagnement aux Français établis hors de France en matière scolaire, de bienfaisance et de solidarité, et en matière de développement culturel, ainsi que de développement économique de la France.
* 21 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 22 Compte rendu intégral de la deuxième séance du vendredi 28 juillet 2017 de l'Assemblée nationale.
* 23 Audition dont le compte rendu est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/lois.html.
* 24 Dotation d'équipement des territoires ruraux.
* 25 Dotation de soutien à l'investissement local.
* 26 Compte rendu intégral de la séance du jeudi 13 juillet 2017 de l'Assemblée nationale.
* 27 Rapport n° 701 (2016-2017) de M. Philippe Bas, sénateur, et Mme Yaël Braun-Pivet, députée, fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique, p. 13. Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r0121.asp.
* 28 Décret n° 2017-1183 du 20 juillet 2017 portant annulation de crédits.
* 29 Source : Rapport n° 602 (2016-2017) fait, au nom de la commission des finances du Sénat, par notre collègue Albéric de Montgolfier, sur les projets de loi pour la confiance dans la vie politique (en première lecture).
Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/rap/a16-602/a16-6021.pdf.
* 30 En moyenne, une subvention versée au titre de la DETR s'élève à 42 000 euros.
* 31 Conseil constitutionnel, 19 janvier 2006, Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers , décision n° 2005-532 DC.
* 32 Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école , décision n° 2005-512 DC et Conseil constitutionnel, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique , 8 décembre 2016, décision n° 2016-741 DC.