MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - M. HERVÉ MARSEILLE, RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016
La loi de finances initiale (LFI) pour 2016 avait ouvert 2,548 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,549 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) (hors fonds de concours - FdC - et attributions de produits - AdP -) pour financer les trois programmes de la mission.
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Les programmes de la mission AGTE Ceux-ci sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 64,4 % des crédits de paiement (1 641,8 millions d'euros ouverts en 2016). Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 99,3 millions d'euros d'ouvertures en 2016 et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 808 millions en loi de finances initiale pour 2016 , mobilisent, le premier, 3,9 % des moyens, le second 31,7 % des crédits. Cette répartition n'est mentionnée que moyennant une certaine irrégularité de la structure de la mission en raison d'un cycle électoral dont les effets sur la programmation et l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont particulièrement significatifs cette année. |
Une fois pris en compte les mouvements de crédits opérés en gestion, les rattachements de fonds de concours et les attributions de produits, les dotations disponibles pour 2016 ont été portées à 2,75 milliards d'euros, soit un plafond supérieur de 7,8 % au niveau voté en loi de finances initiale .
La consommation des crédits a atteint 2,70 milliards d'euros , soit 98,2 % des autorisations finalement disponibles et un taux d'exécution de 105,9 % des seuls crédits votés en loi de finances initiale (hors reports de 2015 sur l'exercice 2016).
L'an dernier, le plafond des autorisations de dépenses avait été fixé à 3 milliards en crédits de paiement (CP) pour un taux d'exécution de 92,7 % ( 2 788,7 millions d'euros ) qui avait laissé des marges de reports de 2015 sur 2016 élevées.
On voit par là, et l'influence de la gestion 2015 sur l'exercice 2016 , et la réalité d'une inflexion des dépenses de la mission par rapport à l'année dernière derrière une stabilité des dépenses qui n'est qu'apparente.
A. LA GESTION DES CRÉDITS EN COURS D'EXERCICE : ENTRE NÉCESSITÉS ET CONSTATATIONS
Plutôt marginales pour les autres programmes, les mesures administratives de gestion des crédits de la mission ont été particulièrement significatives pour le programme 232 consacré principalement au financement de la vie politique .
Pour l'essentiel, elles ont pris la forme de reports .
Quant aux ajustements apportés par la loi de finances rectificative de fin d'année, ils n'ont eu une réelle ampleur que pour le programme 216, au titre, non des crédits de paiement, mais des autorisations d'engagement.
Mouvements et consommation de crédits de la mission en 2016
Source : Chorus-contrôle budgétaire et comptable ministériel, dans Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2016
Sur le programme 232 , une mise en réserve initiale de 31,9 millions d'euros avait été suivie, lors du précédent exercice budgétaire, d'un « surgel » de 101,5 millions afin de tirer les conséquences du report des élections régionales en fin d'année. La totalité de cette somme (plus de 30 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2015 et un montant de crédits supérieur à celui ouvert en loi de finances initiale pour 2016) restait disponible avant les opérations de fin de gestion, laissant présager d'importants transferts de crédits de 2015 sur 2016.
De fait, les reports ont atteint 163,8 millions d'euros sur ce programme. Ils ont été partiellement compensés par une annulation de crédits de 21 millions d'euros pour financer les décrets d'avances pris en cours d'année. Mais, au total, les crédits consommés ont excédé de 133,52 millions d'euros les crédits initiaux portant le niveau des dépenses à plus de 2,3 fois les crédits de la loi de finances initiale, tout en laissant inemployés 11 millions d'euros sur le disponibles total.
Sur le programme 307 , les reports entrants ont atteint un niveau relatif nettement plus modeste (1,7 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances) tandis que les rattachements de fonds de concours et autres attributions de produits (51,73 millions d'euros) ont complété les moyens du programme de façon plus significative, en les majorant de 3,1 %. Les annulations de crédits décidées dans le cadre des décrets d'avances de l'année ont réduit le disponible de 26,4 millions d'euros, sans peser sur les marges de gestion du responsable de programme qui a laissé inemployés 30,9 millions d'euros de crédits de paiement.
Parmi les crédits non consommés, une place à part doit être faite aux crédits ouverts par voie de rattachements de fonds de concours. Le montant des crédits de ce type inemployés à la fin de l'année a atteint un niveau très élevé : environ 20 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il n'est pas dans l'esprit des fonds de concours de demeurer dans l'attente de leur consommation. Il est vrai que certains fonds de concours versés au bénéfice du programme 307 peuvent difficilement être considérés comme réunissant les conditions de ces ressources. En particulier, l'intention libérale associée aux fonds de concours dits « CNI 15 ( * ) » n'apparaît pas évidente. Il s'agit, en réalité, de remboursements de dépenses supportées par l'Agence nationale des titres sécurisés qui, selon le rapport annuel de performances, font l'objet d'avances à partir des crédits du programme. Le montant concerné est significatif (16,87 millions d'euros) de même que le montant des crédits correspondants non consommés (10,39 millions d'euros en autorisations d'engagement). Ce phénomène de non-consommation apparaît récurrent, les exercices budgétaires se concluant par des reports systématiques, ce qui conduit à s'interroger sur le niveau des fonds de concours versés par l'ANTS au titre de la CNI.
La sollicitation des autorisations d'engagement a été encore plus économe puisque 57,24 millions d'euros n'ont pas été consommés (3,3 % des ouvertures).
Tel n'a pas été le cas pour le programme 216 qui, pour avoir laissé 11,41 millions d'euros de ses crédits de paiement finalement disponibles après les ouvertures réalisées en cours de gestion sans emploi, a mobilisé un niveau d'autorisations d'engagement significativement supérieur aux ouvertures initiales (+ 40,35 millions d'euros). Cependant, force est de constater que la très massive ouverture autorisée en loi de finances rectificative de fin d'année (+ 228,64 millions d'euros , soit un supplément de près de 30 % par rapport à la programmation initiale) ne s'est pas révélée totalement justifiée puisque la consommation des autorisations d'engagement a finalement laissé un disponible de plus de 187 millions d'euros soit près de 19 % des dotations ouvertes au cours de l'exercice.
Si, à l'issue de l'exécution 2015 des reports de crédits exceptionnellement élevés avaient été mis en place sur l'exercice 2016 (203,7 millions d'euros dont 163,8 millions sur le programme 232), l'exécution du disponible en 2016 laisse inemployée une masse de crédits de paiement nettement plus réduite (53,3 millions d'euros) avec, toutefois, un niveau d'autorisations d'engagement très conséquent (256,8 millions d'euros) qui témoigne que les lois de finances rectificative de fin d'année, loin de n'abriter que des ajustements nécessaires à la dépense publique de l'exercice qu'elles concernent, sont le véhicule de corrections apportées à la loi de finances de l'année qui suit.
Votre rapporteur spécial n'ignore pas les contraintes qu'impose l'annualité budgétaire mais doit relever que l'objet d'une loi de finances rectificative n'est pas de rectifier la loi de finances de l'année postérieure à celle pour laquelle elle est votée.
* 15 Carte nationale d'identité.