II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Des dépenses de personnel quasiment stables qui contrastent avec des dépenses d'intervention difficilement maîtrisables
En 2016, la mission est composée à 40 % de dépenses d'intervention, à 31 % de dépenses de fonctionnement et à 28 % de dépenses de personnel.
Les dépenses d'intervention - qui comprennent notamment les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix (CI-OMP) - ont progressé de 17 % en exécution entre 2015 et 2016 pour atteindre près de 1,3 milliard d'euros ; il s'agit du premier facteur de surconsommation des crédits de la mission.
En 2016, les dépenses de fonctionnement ont enregistré une hausse de 12 % et s'élèvent ainsi à 1 milliard d'euros en CP, et ce malgré la diminution des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs (voir infra ). L'organisation de plusieurs événements a pesé sur l'exercice 2016. À la suite de la COP 21 organisée, les crédits de paiement consommés par le programme 341 ont atteint 144 millions d'euros en 2016, soit 116 millions d'euros au-dessus de l'exécution 2015. La préparation des scrutins électoraux de 2017 à l'étranger (3 millions d'euros) ainsi que l'organisation du sommet de la Francophonie et du sommet France-Afrique (10,5 millions d'euros) se sont également traduites par des hausses de dépenses.
Dépenses de la mission par titre (en crédits de paiement)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En neutralisant les effets de change , qui ont nécessité l'ouverture de crédits en fin d'année pour ajuster le montant des indemnités de résidence à l'étranger (IRE), l'exécution des dépenses de personnel est conforme à la prévision en loi de finances initiale pour 2016 et quasiment stable par rapport à 2015.
Le schéma et le plafond d'emplois prévus pour l'année 2016 ont été respectés , toutes catégories confondues : le nombre d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) s'établit à 13 971 en 2016 , nettement en deçà du plafond d'emploi ministériel fixé à 14 020 ETPT et en diminution de 82 ETPT par rapport à la consommation enregistrée en 2015. Cette baisse des effectifs a principalement affecté les postes d'agents de droit local et de contractuels et volontaires internationaux employés dans le réseau à l'étranger.
2. En isolant les reports, une stabilisation du coût des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix (CI-OMP) au niveau de 2015
En 2016, le montant des crédits consommés au titre des contributions internationales s'établit à 992 millions d'euros , soit une hausse de 10 % par rapport aux crédits votés et de 24 % par rapport à l'exécution 2016 . Cette sur-exécution ne reflète pas une augmentation des contributions dues au titre de l'année 2016 mais s'explique essentiellement par le report de 190 millions d'euros pour le paiement des opérations de maintien de la paix au titre de l'année 2015 . Ce retard de paiement d'un montant sans précédent 2 ( * ) - dont le Gouvernement français n'est pas responsable - nuit à la lisibilité de l'exécution 2016.
Dépenses au titre des contributions internationales (AE = CP)
(en millions d'euros)
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Exécution 2015 |
LFI 2016 |
Exécution 2016 |
Exécution 2016
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Opérations de maintien de la paix |
383,59 |
496,97 |
612,48 |
123,2% |
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Contributions internationales payables en euros |
175,98 |
160,2 |
169,29 |
105,7% |
|
Contributions internationales payables en devises |
239,68 |
238,42 |
210,36 |
88,2% |
|
Total |
799,26 |
895,58 |
992,13 |
110,8% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Hors report de l'exercice 2015 à 2016 et en « lissant » les contributions dues au titre de chaque exercice, le montant des CI-OMP s'élève en effet à 857 millions d'euros en 2016 , contre 885 millions d'euros en 2015 et 858 millions d'euros en 2014 3 ( * ) .
Plus précisément, on constate que le coût des OMP est plus faible que la prévision initiale (- 7 millions d'euros). De même, les dépenses de contributions internationales payables en devises ont diminué grâce à une baisse de la contribution de la France au budget ordinaire des Nations Unies - sous l'effet de la modification du barème pour tenir compte de la baisse de la part relative de la France dans le PIB mondial - et à la diminution des contributions aux tribunaux pénaux internationaux. Le responsable de programme souligne ainsi que « l'exécution des CI-OMP n'a pas nécessité de ponction sur la réserve de précaution initiale, contrairement aux années précédentes » 4 ( * ) .
En revanche, le montant des crédits consommés au titre des contributions internationales payables en euros est supérieur de 5,7 % à la prévision, notamment en raison du soutien de 7,7 millions d'euros apporté à la mission d'observation spéciale de l'organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en Ukraine.
Enfin, d'après le rapport annuel de performances, le risque de change a pu être « contenu » en 2016 grâce à la révision du taux de budgétisation en loi de finances initiale et au mécanisme de couverture des CI-OMP en devises mis en place avec l'agence France Trésor (AFT). Ce mécanisme a permis de réaliser un gain de change de 6,9 millions d'euros . Selon le compte général de l'État 2016, la couverture des achats à terme de devises par l'AFT pour le compte du ministère représentait 971 millions d'euros fin 2016. Il n'en demeure pas moins qu'un système de couverture du risque de change plus réactif pourrait être mis en place afin de se prémunir d'une chute non anticipée de l'euro.
3. La participation des opérateurs aux efforts de maîtrise de la dépense
Si les dépenses de la mission « Action extérieure de l'État » sont pour une large part contraintes par des facteurs exogènes, la réduction des subventions pour charges de service publics aux opérateurs de la mission est l'un des principaux leviers d'économies.
Au total, les subventions versées aux opérateurs se sont élevées à 450 millions d'euros en 2016 5 ( * ) soit une baisse de 2,3 % par rapport aux crédits votés et de 2,9 % par rapport aux crédits consommés en 2015. À périmètre constant et hors transferts, cette diminution concerne tous les opérateurs : - 2 % pour Atout France, - 3,6 % pour l'AEFE, - 2,8 % pour l'Institut français et - 3,7 % pour Campus France, comparativement aux subventions versées en 2015. D'après le ministère, ceci a conduit les opérateurs à réaliser des efforts sur leurs dépenses de fonctionnement et de personnel, ce que tendent à confirmer les comptes financiers des opérateurs publiés dans le rapport annuel de performances.
Par ailleurs, l'exécution des plafonds d'emploi est inférieure à la réalisation constatée en 2015, avec 6 701 ETPT sous plafond rémunérés par les opérateurs contre 6 779 ETPT en 2015.
4. Le versement de 5 millions d'euros supplémentaires à Atout France dans le cadre du plan d'urgence pour le tourisme
Conformément à la recommandation formulée par vos rapporteurs spéciaux à la suite de leur mission de contrôle budgétaire sur la délivrance des visas dans les postes consulaires 6 ( * ) , l'opérateur Atout France s'est vu versé 4,5 millions d'euros issus de l'attribution de produits de recettes additionnelles des droits de visas , en complément d'une subvention pour charges de service public de 31,5 millions d'euros.
Dans un contexte de baisse de la fréquentation touristique, l'exercice 2016 a également été marqué par la création en octobre 2016 d'un fonds d'urgence pour le tourisme de 10 millions d'euros , dont 5 millions d'euros ont été versés en fin d'année à Atout France 7 ( * ) . Ces crédits, destinés à renforcer les actions de promotion de l'opérateur à l'étranger, ont été fléchés vers un volet « e-réputation » afin d'amplifier les actions menées sur internet et les réseaux sociaux, des campagnes de communication ciblées sur les destinations les plus touchées par les baisses de fréquentation et un renforcement de la présence française dans les salons professionnels et grand public.
5. Bourses scolaires : une baisse regrettable confirmée par l'exécution 2016
La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait une dotation de 115,5 millions d'euros pour le financement des aides à la scolarité des élèves français 8 ( * ) , en baisse de 8 % par rapport au montant de la loi de finances initiale pour 2015. En définitive, la dotation effectivement versée à l'AEFE s'est élevée à 87,26 millions d'euros en 2016 , soit un montant inférieur de 24 % aux crédits votés et en deçà de l'exécution 2015, qui s'établissait à 89,5 millions d'euros.
Comme l'année passée, la baisse de la dotation de l'État a été en partie compensée par l'utilisation d'une « soulte » de l'AEFE de 15,7 millions d'euros 9 ( * ) . Ainsi, le montant de bourses distribué par l'AEFE s'élève en réalité à 103 millions d'euros , un niveau proche de celui constaté en 2015.
Toutefois, le nombre de bourses scolaires attribuées a bel et bien diminué pour s'établir à 25 495 en 2016 , contre 25 740 en 2015 et 25 830 en 2014, en raison du renchérissement du coût moyen par boursier consécutif à la dépréciation de l'euro. En outre, il convient de rappeler que la somme de 103 millions d'euros est inférieure de 22 millions d'euros au montant promis en 2013 dans le cadre de la réforme des aides à la scolarité.
Comme l'a souligné votre rapporteur spécial, Éric Doligé, dans un rapport d'information relatif à l'enseignement français à l'étranger, il convient de maintenir un niveau significatif de bourses scolaires 10 ( * ) .
6. Une contribution de 25,6 millions d'euros des partenaires privés au financement de la COP 21
Le montant de l'exécution 2016 des crédits du programme 341 « Conférence Paris Climat 2015 » s'élève à - 4,2 millions d'euros en AE et à 143,6 millions d'euros en CP. La consommation négative des AE s'explique par plusieurs rétablissements de crédits, correspondant notamment au versement des recettes liées à l'aménagement des espaces privatifs par certaines délégations étrangères.
Au total, sur les exercices 2015 et 2016, le montant net des dépenses de préparation et d'organisation de la conférence « Paris climat 2015 » s'élève à 171,6 millions d'euros 11 ( * ) , soit près de 10 millions d'euros de moins que le budget initial. Malgré les craintes exprimées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 en raison de l'augmentation de certains frais d'organisation, le budget alloué a donc été respecté.
La contribution des partenaires privés et mécènes aux frais d'organisation atteindrait 25,6 millions d'euros au total, dont 5,6 millions d'euros d'apports en numéraire 12 ( * ) et environ 20 millions d'euros de dons en nature. Ce résultat est conforme à l'objectif de financement de 15 % des dépenses de la conférence par des mécènes privés, proposé par votre rapporteur spécial Eric Doligé , fin 2014.
Le responsable du programme indique que ces apports privés, ainsi que la vérification rigoureuse des factures, « ont en effet permis de réaliser de fortes économies dans le cadre de l'organisation de la COP 21 » 13 ( * ) , permettant l'annulation de la réserve de précaution initiale et d'une part des crédits ayant fait l'objet d'un « surgel » à hauteur de 19,4 millions d'euros en AE et de 15,7 millions d'euros en CP.
7. Des indicateurs de performance transversaux révélant des tensions dans la gestion du patrimoine immobilier
Selon les indicateurs de performance transversaux à la mission, le ratio de surface utile nette (SUN) par poste de travail est stable en 2016 par rapport à 2015 (14,7 m 2 ). En revanche, le ratio d'entretien courant s'élève à 9,85 euros par m 2 en 2016 , en forte hausse par rapport à 2015 (7,73 euros par m 2) et alors même que la cible est de 5,39 euros par m 2 . En raison du vieillissement du parc immobilier, les dépenses d'entretien des bâtiments ont en effet augmenté de 35 % à l'étranger et de 15 % en France et ont nécessité des redéploiements de crédits au cours de l'exercice 2016.
Par ailleurs, l'indicateur de respect des coûts et délais des grands projets d'investissement immobiliers montre un dépassement des coûts pour cinq projets et des délais pour quatre opérations en cours de réalisation sur un total de douze suivies par cet indicateur. « Les incertitudes liées au rythme des cessions et la mise en place fin 2015 d'un suivi renforcé de la dépense annuelle sur le CAS [« Gestion du patrimoine immobilier de l'État »] expliquent, en complément des difficultés locales et contextuelles, les décalages des calendriers et les augmentations des budgets des opérations [...]. Dans ce contexte, une procédure de priorisation des nouvelles opérations a été mise en place par le ministère » 14 ( * ) . Les résultats de cette procédure devront, en tout état de cause, être transmis à vos rapporteurs spéciaux afin de leur permettre d'apprécier pleinement les choix opérés en 2017 et prévus en 2018.
* 2 Les reports de paiement au titre des OMP se sont élevés à 117 millions d'euros en 2015 et à 42,5 millions d'euros en 2014.
* 3 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 de la mission « Action extérieure de l'État », 2016.
* 4 Rapport annuel de performances pour 2016 de la mission « Action extérieure de l'État », p. 10.
* 5 Auxquels s'ajoutent 72 millions d'euros de transferts liés notamment aux bourses et aux échanges d'expertise et scientifiques de Campus France.
* 6 Rapport d'information n° 127 (2015-2016) des sénateurs Éric Doligé et Richard Yung, fait au nom de la commission des finances, « Faire de la délivrance des visas un outil d'attractivité pour la France », 29 octobre 2015.
* 7 Les 5 millions d'euros restants du fonds d'urgence ont été versés à Atout France début 2017.
* 8 Action 2 « Accès des élèves français au réseau AEFE » du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
* 9 Un nouveau prélèvement sur la trésorerie de l'AEFE de 7,4 millions d'euros devrait intervenir en 2017 et un autre de 6,7 millions d'euros en 2018.
* 10 Rapport d'information n° 64 (2016-2017) du sénateur Eric Doligé, fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'enseignement français à l'étranger et l'accès des Français de l'étranger à cet enseignement.
* 11 Fin 2016, les restes à payer du programme étaient très faibles (20 388 euros) et correspondaient à des factures arrivées tardivement, qui seront prises en charge en 2017 par les autres programmes de la mission.
* 12 3,78 millions d'euros en 2015 et 1,9 million d'euros en 2016 versés par voie de fonds de concours et d'attributions de produits
* 13 Rapport annuel de performances pour 2016 de la mission « Action extérieure de l'État », p. 196.
* 14 Rapport annuel de performances pour 2016 de la mission « Action extérieure de l'État », p. 37.