CHAPITRE III - SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS
Article 9 (art. 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) - Suppression de la réserve parlementaire - Dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements
L'article 9 du projet de loi organique tend à supprimer le dispositif dit de la « réserve parlementaire » , qui existerait, selon l'étude d'impact, depuis 1973 à l'Assemblée nationale et 1989 au Sénat.
1. La réserve parlementaire, une coutume encadrée par le droit
• Une pratique coutumière
La réserve parlementaire - ou « dotation d'action parlementaire » (DAP) au Sénat - correspond à des crédits inscrits par le Gouvernement en loi de finances initiale pour subventionner, sur proposition des députés et des sénateurs :
- des travaux divers d'intérêt local , imputés dans l'action 01 (« Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales ») du programme 122 (« Concours spécifiques et administration ») de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;
- des personnes morales de droit privé (associations et fondations principalement) ayant des activités d'intérêt général, subventions dont les crédits sont ventilés dans les missions correspondantes ( « aide publique au développement » , « sport, jeunesse et vie associative » , etc .) .
En 2016, les crédits exécutés au titre de la réserve parlementaire se sont élevés à 81,86 millions d'euros pour l'Assemblée nationale et à 53,32 millions d'euros pour le Sénat, soit un total de 135,18 millions d'euros 252 ( * ) (environ 0,035 % des dépenses de l'État).
En loi de finances pour 2017 253 ( * ) , la réserve parlementaire s'établit à 146 millions d'euros, dont 86 millions au titre des travaux divers d'intérêt local (programme 122 précité) et 60 millions répartis dans les autres missions.
Chaque sénateur dispose, en moyenne, de 130 000 euros de réserve parlementaire. Plus de 80 % des subventions proposées par les sénateurs visent à soutenir des projets d'investissement des collectivités territoriales. Parmi ces projets, le tiers porte sur des ouvrages de voirie ou d'aménagement urbain et 20 % sur les autres dépenses d'équipement des collectivités territoriales et les investissements scolaires ou périscolaires.
De manière complémentaire, une dotation institutionnelle d'environ trois millions d'euros est gérée de façon collégiale par le Président et les vice-présidents du Sénat afin de soutenir des actions d'intérêt général à l'échelle nationale ou internationale.
Chaque année, plus de 10 000 subventions sont attribuées au titre de la réserve parlementaire ; elles représentent en moyenne 6,6 % du montant des projets subventionnés 254 ( * ) .
Cette réserve résulte d'une coutume institutionnelle entre le Gouvernement et le Parlement.
En pratique, la procédure suivie est la suivante :
a) l' enveloppe globale de la réserve parlementaire pour l'année N fait l'objet d'un accord entre le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat durant l'année N-1 255 ( * ) ;
b) en vue de l'examen, à l'automne de l'année N - 1, du projet de loi de finances de l'année N, les groupes politiques recueillent les propositions de subvention de leurs membres puis les notifient à la commission des finances de chaque assemblée. Cette dernière contrôle l'exhaustivité des informations transmises et s'assure du respect de l'enveloppe globale ;
c) des amendements du Gouvernement au projet de loi de finances de l'année N - déposés le plus souvent en seconde délibération - reprennent, « conformément au souhait exprimé par la commission des finances » , les propositions émises par les députés et les sénateurs et imputent les crédits correspondants dans les différentes missions du budget 256 ( * ) ;
d) en début d'année N, les groupes politiques répartissent l'enveloppe globale de la réserve parlementaire entre leurs membres ;
e) entre mars et septembre de l'année N, les députés et les sénateurs adressent un dossier à l'État pour concrétiser leurs demandes de subventions. Après acceptation par le service instructeur, la dépense est exécutée par l'État, non par les parlementaires.
Ainsi décrite, la réserve parlementaire se distingue de la réserve ministérielle ou exécutive attribuée sur des crédits du ministre de l'intérieur 257 ( * ) .
• Une pratique encadrée
Le versement de la réserve parlementaire est encadré par des règles budgétaires et comptables préalablement définies, en particulier lorsqu'il concerne des travaux divers d'intérêt local.
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Les critères de versement des subventions
Le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 258 ( * ) , l'arrêté ministériel du 2 octobre 2002 et la circulaire du 11 avril 2016 259 ( * ) déterminent trois types de critères que les services de l'État sont chargés de contrôler avant de verser, au titre de la réserve parlementaire, une subvention pour travaux d'intérêt local : la nature de la dépense, le montant des aides publiques et le calendrier d'exécution des travaux. - La nature de la dépense La dépense doit correspondre à la « réalisation de projets d'investissement matériel ou immatériel pour la mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général » . Elle peut, plus précisément, concerner les « différentes phases d'une opération, telles que les études, les acquisitions immobilières, les travaux de construction ou d'aménagement, les grosses réparations, l'équipement en matériel à l'exclusion du simple renouvellement » . - Le montant des aides publiques Pour un même projet, le total des aides publiques ne doit pas dépasser 80 % du montant hors taxe (HT) de l'opération. Dans la même logique, le montant de la subvention issue de la réserve parlementaire ne peut dépasser ni 200 000 euros ni 50 % du montant HT du projet . Enfin, ce dernier ne peut bénéficier que d'une seule subvention au titre des réserves parlementaire et ministérielle. - Le calendrier d'exécution des travaux L'exécution du projet ne doit pas débuter avant la transmission du dossier de subvention aux services instructeurs de l'État. Depuis 2014, une attestation de non-commencement des travaux datant de moins de trois mois doit être transmise 260 ( * ) pour s'assurer du respect de cette exigence. Le bénéficiaire de la réserve parlementaire dispose ensuite d'un délai de deux ans - prorogeable un an - à compter de la notification de la subvention pour commencer la réalisation du projet. De même, les travaux doivent être achevés dans un délai de quatre ans - non prorogeable 261 ( * ) - à compter du début de l'exécution. Au total, le bénéficiaire a donc sept ans pour mener à bien son projet . Si l'une de ces échéances calendaires n'est pas respectée, le service instructeur exige le reversement total ou partiel de la subvention. |
Les bureaux de chaque assemblée ont également contribué à mieux encadrer la réserve parlementaire.
Le 10 octobre 2012, l'Assemblée nationale a mis en oeuvre une répartition équitable de la réserve entre les différents groupes parlementaires, au prorata de leurs effectifs, logique également suivie par le Sénat, d'abord de manière coutumière puis en vertu d'un arrêté du bureau du 11 mars 2015.
À l'initiative de nos collègues Laurence Rossignol et Alain Anziani 262 ( * ) , l'article 11 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a également imposé au Gouvernement de publier la liste des subventions versées au titre de la réserve parlementaire .
Cette liste est aujourd'hui disponible sur le site internet de chaque assemblée 263 ( * ) , comme le prévoit notamment le chapitre XX bis A de l'Instruction générale du Bureau du Sénat. Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme budgétaire concerné et le parlementaire, le groupe parlementaire ou la présidence de l'assemblée à l'origine de la subvention.
2. Le projet de loi organique : une suppression « sèche » de la réserve parlementaire
• La suppression de la réserve parlementaire
L'article 9 du projet de loi organique propose de « mettre fin » à la pratique de la réserve parlementaire, qu'il définit comme « l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées » . Il poursuit le même objectif que la proposition de loi organique déposée au Sénat le 2 octobre 2015 par M. Jean-François Longeot et plusieurs de ses collègues du groupe UDI-UC 264 ( * ) .
Juridiquement, un tel article n'était pas nécessaire pour « éteindre » la réserve parlementaire, le refus du Gouvernement de déposer les amendements correspondants lors de l'examen au Parlement du projet de loi de finances ayant pour conséquence de la supprimer de facto . En réalité, l'objectif du présent article est principalement politique : il vise à ce que « le Parlement se prononce expressément sur la fin de cette pratique » , comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis du 12 juin 265 ( * ) .
Cette suppression serait sans conséquence pour les opérations dont les crédits ont été ouverts au titre de la réserve parlementaire avant l'exercice 2018, ce qui permettrait de poursuivre l'exécution des dossiers déposés au titre des lois de finances antérieures (article 13 du projet de loi organique).
D'après le Gouvernement, « le caractère discrétionnaire de la réserve parlementaire (...) rend désormais cette pratique inadéquate et contraire à l'objectif de transparence et de bon usage des deniers publics. Bien qu'entourées en réalité de règles précises, les modalités d'allocation de la réserve parlementaire alimentent une suspicion d'usage arbitraire et clientéliste des deniers publics » 266 ( * ) .
L'exécutif met également en doute la constitutionnalité du dispositif en évoquant une « pratique consensuelle de contournement de l'article 40 de la Constitution » . Votre rapporteur tient toutefois à préciser que cette assertion ne correspond en aucun cas à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui a rappelé en 2013 que la réserve parlementaire n'a « pas pour effet de permettre qu'il soit dérogé aux règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires prévues par l'article 40 de la Constitution » 267 ( * ) .
Par ailleurs, la réserve parlementaire méconnaîtrait certains principes de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (dite LOLF), notamment parce que l'ordonnateur (en l'occurrence le ministre ou le préfet) ne possèderait pas de marge de manoeuvre dans l'affectation de ces fonds.
Le Gouvernement mentionne, en outre, les interrogations de la Cour des comptes concernant l'efficience administrative et financière de la réserve parlementaire. Près de 85 équivalents temps plein travaillés (ETPT) seraient mobilisés pour gérer ce dispositif, ce qui correspondrait à un coût de 385 euros par subvention versée. De même, la réserve participerait à la « dispersion » des différents dispositifs d'aide aux collectivités territoriales 268 ( * ) .
Les chiffres mentionnés par l'étude d'impact sont toutefois différents, ce qui n'a pas manqué d'étonner votre rapporteur : en cas de suppression de la réserve parlementaire, « seuls » six emplois d'administration centrale ne seraient pas reconduits et aucune « incidence directe » ne serait constatée sur les effectifs des préfectures 269 ( * ) .
• L'absence d'engagement sur la continuité des crédits aujourd'hui versés aux collectivités territoriales et aux associations
Contrairement aux annonces faites par le précédent garde des sceaux 270 ( * ) , le Gouvernement ne propose aucun fonds de substitution à la réserve parlementaire .
L'étude d'impact évoque même une « économie brute (pour le budget de l'État) de 146 millions d'euros » en cas de suppression de la réserve et utilise le conditionnel pour préciser « qu'une partie de cette économie pourrait être réallouée au bénéfice des petites communes et des territoires ruraux via des dispositifs existants » . Elle fait référence, dans la même logique, à une « éventuelle réallocation des crédits vers des dispositifs existants et normés » .
Lors de son audition du 27 juin dernier, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a d'ailleurs déclaré : « à ce stade, je ne peux pas m'engager. Des hésitations demeurent entre une affectation à un fonds territorialement orienté ou à des fonds transversaux autour de politiques plus transversales, par exemple la politique en faveur des handicapés. Les arbitrages ne sont pas encore rendus » 271 ( * ) .
L'étude d'impact souligne aussi que les « collectivités territoriales et les associations auront plus de visibilité sur les subventions dont elles peuvent bénéficier dès lors qu'elles seront allouées dans le cadre de dispositifs existants dont les critères d'attribution sont publics » 272 ( * ) . Cette affirmation sera d'autant plus incontestable que les subventions n'existeront plus, ce qui ne manquera pas de fragiliser l'équilibre financier des collectivités territoriales et des associations...
3. La position de votre commission
• Une opposition à la suppression « sèche » de la réserve parlementaire
Votre commission regrette vivement cette proposition de suppression « sèche » de la réserve parlementaire , dispositif certes perfectible mais indispensable à bien des opérations des collectivités territoriales.
En 2013, notre collègue Jean-Pierre Sueur a par exemple rappelé que « beaucoup (de petites communes) rencontrent des difficultés pour réaliser un certain nombre de travaux et d'investissements. Que nous puissions contribuer au financement de leurs projets est bénéfique ! » . De même, d'après le président Hervé Maurey, « ces petites communes, pour s'équiper, sont souvent privées des subventions auxquelles ont droit de plus grosses collectivités de la part du conseil général, en raison des seuils que celui-ci a désormais fixés. Par conséquent, très souvent, pour ces petites communes, il n'existe pas d'autre aide possible que la réserve parlementaire ». Dans l'exemple de Mayotte, « maintenir la réserve parlementaire est une nécessité face aux énormes difficultés » que rencontrent les communes, comme l'a indiqué notre collègue Thani Mohamed Soilihi 273 ( * ) .
Ces arguments prennent d'autant plus d'importance dans un contexte de contraction des concours financiers versés par l'État aux collectivités territoriales (- 9,6 milliards depuis 2015) 274 ( * ) .
Adopter sans modification l'article 9 du projet de loi organique conduirait à un certain paradoxe dans la mesure où :
- soit les fonds affectés à l'actuelle réserve parlementaire seraient entièrement supprimés, au détriment principalement des collectivités territoriales ;
- soit une partie de ces fonds serait réallouée vers de nouveaux dispositifs, avec beaucoup plus d'opacité que la réserve parlementaire, dont les montants sont directement consultables sur internet.
De même, pourquoi supprimer la réserve parlementaire tout en maintenant la réserve ministérielle, dont les conditions d'affectation sont plus opaques ?
• Un nouveau dispositif de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements
Dans ce contexte, votre commission propose, en parfaite convergence avec votre commission des finances de créer, au sein de la mission prévue à l'article 7 de la « LOLF » 275 ( * ) , une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements (amendement COM-44 de votre rapporteur et amendement COM-92 de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances) .
Intégré à la procédure budgétaire, ce nouveau dispositif serait centré sur le soutien aux opérations de taille modeste des communes et de leurs groupements , qui souffrent tout particulièrement de la baisse drastique des concours financiers de l'État.
Il présenterait d'importantes garanties en matière de transparence tout en préservant la capacité pour les parlementaires de proposer des projets à subventionner .
Tous les ans, le bureau de chaque assemblée transmettrait au Gouvernement une liste de projets ayant vocation à être soutenus , liste qui serait publiée en open data . Cette publication permettrait notamment de prévenir et de traiter tout éventuel conflit d'intérêts.
Ces projets devraient respecter six critères précisément définis , notamment en ce qui concerne leur nature (investissement matériel ou immatériel et caractère exceptionnel) et leur finalité (mise en oeuvre d'une politique d'intérêt général). Les subventions issues de cette nouvelle dotation seraient soumises à un double seuil : elles ne pourraient pas représenter plus de 50 % du projet ni dépasser 20 000 euros .
Le Gouvernement s'assurerait que les projets proposés par les parlementaires respectent les critères précités ; il pourrait ainsi les faire bénéficier de la dotation dont il aurait lui-même proposé le montant dans le projet de loi de finances.
Avant le 31 mai de chaque année, le Gouvernement publierait en open data la liste des projets ayant bénéficié, au cours du précédent exercice, de ce nouveau dispositif .
Au total, la dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements serait donc soumise à un triple mécanisme de transparence (avant le vote du budget, pendant la procédure budgétaire et lors de l'exécution de la dépense).
Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .
* 252 Source : bilans de l'utilisation de la réserve parlementaire réalisés par l'Assemblée nationale ( http://www.assemblee-nationale.fr/BUDGET/RESERVE_PARLEMENTAIRE.ASP ) et par le Sénat ( https://www.senat.fr/dotation_daction_parlementaire/index.html ).
* 253 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016.
* 254 Source : Cour des comptes, référé n° 71261 du 27 novembre 2014 relatif aux subventions pour travaux divers d'intérêt local, consultable au lien suivant :
* 255 Les deux assemblées étant représentées, lors des négociations, par leur président et par le président et le rapporteur général de leur commission des finances.
* 256 À titre d'exemple, l'Assemblée nationale a adopté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017 l'amendement n° 539 abondant « à titre non reconductible » la mission « sécurités » de 431 500 euros au titre de la réserve parlementaire des députés et de 23 000 euros au titre de la réserve des sénateurs. Cet amendement est consultable au lien suivant :
http://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/4271/AN/539.pdf .
* 257 Cf. le commentaire de l'article 9 bis du projet de loi organique pour plus de précisions sur la réserve ministérielle.
* 258 Décret relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement.
* 259 Cette circulaire est consultable au lien suivant :
* 260 Réponse du ministre de l'intérieur à la question écrite n° 12075 de M. Robert Navarro, sénateur, Journal officiel du Sénat, 28 août 2014, p. 1994.
* 261 Conformément à l'article 140 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017. Auparavant, ce délai d'exécution de quatre ans pouvait être prorogé une fois pour une même durée.
* 262 L'amendement correspondant a été adopté par le Sénat à l'unanimité des suffrages exprimés.
* 263 À titre d'exemple, pour l'année 2016, ces listes sont consultables aux liens suivants : http://www2.assemblee-nationale.fr/reserve_parlementaire/plf/2016 (Assemblée nationale) et http://data.senat.fr/dotation-daction-parlementaire (Sénat).
* 264 Proposition de loi organique n° 7 (2015-2016) tendant à supprimer la dotation d'action parlementaire (non inscrite à l'ordre du jour), consultable au lien suivant : https://www.senat.fr/leg/ppl15-007.pdf .
* 265 Conseil d'État, avis n° 393323 du 12 juin 2017.
* 266 Étude d'impact du projet de loi organique, p. 35.
* 267 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi organique relative à la transparence de la vie publique , décision n° 2013-675 DC.
* 268 Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, dotation d'équipement aux territoires ruraux, etc .
Cour des comptes, référé n° 71261 du 27 novembre 2014, op.cit.
* 269 Étude d'impact du projet de loi organique, p. 38.
* 270 Conférence de presse de M. François Bayrou, alors ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice, 1 er juin 2017.
* 271 Cf. le compte rendu de cette audition en annexe du présent rapport.
* 272 Étude d'impact du projet de loi organique, p. 37 à 39.
* 273 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 15 juillet 2013.
* 274 Cf ., pour plus de précisions, l'avis budgétaire n° 146 (2016-2017) de Mme Jacqueline Gourault fait, au nom de la commission des lois du Sénat, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du projet de loi de finances pour 2017, p. 14.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/a16-146-14/a16-146-141.pdf
* 275 Cette mission comporte déjà une dotation pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles, et une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations.