AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les transports scolaires jouent un rôle déterminant dans le bon fonctionnement du service public de l'enseignement. Ils permettent à chaque élève d'avoir accès à un établissement d'enseignement et de contribuer ainsi à l'égalisation des chances entre élèves, entre ceux vivant dans les territoires ruraux et ceux vivant en territoires urbains.
La loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs a constitué, avec les lois du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État et du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, une véritable révolution décentralisatrice en confiant aux départements l'organisation et le fonctionnement de ces transports, auparavant assumés par l'État. En trente ans, les départements ont su conduire une politique de proximité et de qualité, appréciée des familles, et contribuer à l'approfondissement de la démocratisation de l'accès du plus grand nombre à des études scolaires plus longues.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a, à son tour, permis de fonder une nouvelle étape dans la mise en oeuvre des transports scolaires. En effet, à compter du 1 er septembre 2017, les régions succèderont aux départements pour l'organisation et la gestion de ces transports. Elles pourront toujours, si elles le souhaitent, faire appel aux départements, en leur déléguant la compétence des transports scolaires : ces derniers ne seront plus attributaires de celle-ci mais seulement délégataires. Or la plupart des conseils départementaux ont conclu avec des autorités organisatrices des transports infradépartementales, qualifiées d'autorités organisatrices de second rang ou AO2, des conventions destinées à leur confier, sur une partie de leur territoire, l'organisation des transports scolaires.
En l'état actuel du droit, une personne publique délégataire d'une compétence ne peut à son tour la subdéléguer à une troisième personne publique ou privée, à l'exception notable des départements franciliens qui peuvent, après délégation par le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), la subdéléguer à leur tour à des autorités organisatrices des transports de troisième rang, les AO3.
En d'autres termes, à compter du 1 er septembre 2017, les départements ne pourront plus subdéléguer la compétence des transports scolaires à leurs actuelles AO2 dans les cas où ils bénéficieraient d'une délégation de compétence de la région. Or, pour les 3 345 acteurs de terrain, il apparaît indispensable de maintenir une relation de proximité pour l'exercice de cette compétence afin de pouvoir s'adapter efficacement à la diversité des situations et aux spécificités des territoires, proximité rendue encore plus nécessaire par la nouvelle carte régionale issue de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Pour répondre à cette difficulté, la proposition de loi de nos collègues Bruno Sido, Benoît Huré et Jean-Jacques Lasserre tend à généraliser la faculté de subdélégation expressément prévue par le législateur pour les départements membres du STIF en 2008.
I. LA COMPÉTENCE DES TRANSPORTS SCOLAIRES : UN CADRE JURIDIQUE COMPLEXE
A. LA DÉCENTRALISATION DES TRANSPORTS PUBLICS LOCAUX PAR LA LOI D'ORIENTATION DES TRANSPORTS INTÉRIEURS DE 1982
1. Une compétence répartie entre de multiples acteurs locaux
La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) constitue « l'acte fondateur de l'organisation des transports publics locaux en France » 1 ( * ) . Elle répartit les compétences d'organisation et de gestion des transports publics locaux entre les différents échelons territoriaux. Une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en la matière est qualifié d' autorité organisatrice des transports (AOT).
La LOTI distingue les transports publics urbains , assurés par les communes ou leurs groupements - EPCI à fiscalité propre, syndicats intercommunaux ou syndicats mixtes - au sein des périmètres des transports urbains (PTU) - ils sont alors qualifiés d'autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) - des transports publics interurbains , qui regroupent les transports non urbains, gérés par les départements, et les transports ferroviaires relevant des régions, en dehors des PTU.
Les transports non urbains relevant de la compétence des départements comprennent :
- d'une part, les services réguliers et les services à la demande de transport routier qui peuvent être délégués à des autorités organisatrices des transports de second rang - les AO2 - que sont les communes ou leurs groupements pour assurer tout ou partie de l'organisation et de la mise en oeuvre d'un service de transports ;
- d'autre part, les services routiers de substitution aux services ferroviaires non inscrits au plan de transport régional (bus et autocars par exemple) et les services d'intérêt national organisés et mis en oeuvre par les départements dans le cadre d'une délégation de l'État.
2. La spécificité des transports scolaires
La LOTI qualifie les transports scolaires de services réguliers publics, au sens de l'article L. 3111-7 du code des transports, et les a intégrés dans le droit commun des transports. Les transports scolaires désignent à la fois, d'une part, les transports organisés pour les élèves des écoles, des collèges et des lycées qui empruntent les lignes régulières ou des circuits spéciaux et, d'autre part, l'organisation mise en place pour assurer le transport des élèves et étudiants handicapés.
En vertu des articles L. 213-11 du code de l'éducation et L. 3111-7 à L. 3111-10 du code des transports, c'est au département que revient la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports, quel que soit le niveau d'enseignement concerné. Il consulte à cet égard le conseil départemental de l'éducation nationale. Par ailleurs, l'autorité compétente de l'État doit consulter le département avant toute décision susceptible d'entraîner une modification substantielle des besoins dans le domaine des transports scolaires.
Toutefois, en application de l'article L. 3111-7 du code des transports, au sein des PTU, les transports scolaires relèvent de la responsabilité des AOTU, sauf délégation au département, tandis qu'en Île-de-France, la gestion et l'organisation de ces transports sont de la compétence du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).
L'article L. 3111-9 du code des transports prévoit la faculté, pour les départements ou les AOTU, de déléguer par convention tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à des organisateurs dits secondaires : il peut s'agir de communes, d'EPCI, de syndicats mixtes, d'établissements d'enseignement, d'associations de parents d'élèves ou encore d'associations familiales. Les délégataires sont alors qualifiés d'autorités organisatrices de second rang ou AO2.
Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, 83 % des départements ont recouru à la délégation de compétence auprès d'AO2 pour l'organisation des transports scolaires, les 17 % restant en conservant la responsabilité directe. Ces départements exercent la compétence relative aux transports scolaires soit en régie (Ardennes, Haute-Garonne), soit en concluant une délégation de service public (Aude, Bouches-du-Rhône), soit enfin par la passation d'un marché public (Aveyron, Mayenne).
Liste des départements autorités organisatrices des transports uniques (2015)
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Ardennes (régie) |
Ariège (marchés publics) |
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Aude (délégations de service public, marchés publics) |
Aveyron (marchés publics) |
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Bouches-du-Rhône (marchés publics, délégations de services publics, régie) |
Corrèze (marchés publics, régies communales) |
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Haute-Garonne (régie) |
Gers |
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Hérault |
Lozère |
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Maine-et-Loire |
Mayenne (marchés publics) |
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Orne |
Pas-de-Calais (marchés publics, délégations de service public, régie) |
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Pyrénées Orientales |
Bas-Rhin (marchés publics, délégations de service public) |
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Tarn-et-Garonne |
Martinique |
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Guyane |
Mayotte |
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Soit un total de 20 départements sur 102. Source : ANATEEP |
L'Association Nationale pour les Transports Éducatifs de l'Enseignement Public (ANATEEP) a recensé au 1 er janvier 2015 3 345 AO2, près des deux tiers étant des communes et des EPCI, qui gèrent pour le compte des départements l'organisation des transports scolaires.
Les organisateurs de second rang en France
(DOM-COM compris) en 2015
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Nature juridique |
Nombre au
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Collectivité locale |
Communes |
1 106* |
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Intercommunalité syndicale |
SIVU |
1 217 |
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SIVOM |
211 |
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Syndicats mixtes |
135 |
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Intercommunalité de projet |
Communautés de communes** |
514 |
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Sous-total AO2 intercommunaux |
2 077 |
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Autres types d'AO2 |
Établissements scolaires |
51 |
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Associations |
111 |
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Sous-total Autres AO2 |
162 |
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Nombre total d'AO2 en France (DOM-COM inclus) |
3 345 |
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Source : ANATEEP d'après DGCL et TCD 2013
* Estimation : utilisation du même coefficient de réduction d'AO2 communales entre 2013 et 2015 (-7,8 %) que pour les syndicats intercommunaux.
** Actuellement, la compétence transport est une compétence facultative, et non obligatoire, des communautés de communes.
En revanche, aucune disposition législative n'autorise les AO2 à subdéléguer à leur tour la compétence qu'elles exercent par délégation du département à des AO3.
Aujourd'hui, 4 millions d'élèves sont transportés chaque jour. Les départements consacrent à cette compétence 2 milliards d'euros chaque année. Les élèves ne recourent pas uniquement aux transports scolaires départementaux ; ils peuvent également utiliser les transports urbains relevant des communes ou de leurs groupements, les transports ferroviaires non urbains assumés par les régions ou les lignes régulières relevant de la SNCF. Ainsi, d'après les données fournies par l'Assemblée des départements de France (ADF), les transports utilisés par les élèves se répartissent comme suit :
- lignes régulières : 30 % ;
- transports scolaires : 60 % ;
- transports spécialisés : 2 % ;
- SNCF : 5 % ;
- autres : 3 %.
3. La spécificité des transports scolaires en Île-de-France
L'organisation des transports scolaires en Île-de-France est fixée par l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 modifiée relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France et par le décret n° 59-157 du 7 janvier 1959 modifié relatif à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France.
Depuis le 1 er juillet 2005, en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, modifiant notamment l'ordonnance précitée du 7 janvier 1959, le syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) est chargé de l'organisation et du fonctionnement de l'ensemble des transports publics d'Île-de-France, y compris en matière de transports scolaires. Auparavant, les services de transports scolaires étaient règlementés par un décret n° 73-462 du 4 mai 1973 relatif à l'organisation des services spéciaux de transports publics routiers réservés aux élèves et ne relevaient donc pas des dispositions de la LOTI. L'article 3 de ce décret disposait que ces services étaient également assurés par le département, mais qu'ils pouvaient également l'être, « à défaut, ou dans la mesure où il en résulterait une moindre dépense totale », par les organisateurs locaux. Les départements franciliens avaient très largement utilisé la faculté, qui aurait dû rester exceptionnelle, de déléguer aux organisateurs locaux la gestion des services de transports scolaires.
La loi a autorisé le STIF à déléguer ses compétences, à l'exception de la politique tarifaire, à un département membre dans les conditions prévues à l'article L. 3111-9 du code des transports. En revanche, en l'absence de texte autorisant expressément la subdélégation, les collectivités territoriales délégataires n'étaient pas autorisées à leur tour à déléguer tout ou partie de ces compétences à un échelon inférieur. Or il ressortait que l'organisation des transports scolaires devait être différenciée entre la petite et la grande couronne (Seine-et-Marne, Essonne, Yvelines, Val-d'Oise) : pour cette dernière, l'échelon départemental semblait le niveau le plus pertinent, compte tenu des caractéristiques géographiques et socio-économiques de ces départements.
C'est pourquoi, face à ce constat et à la différence des autres AOT, la loi n° 2008-643 du 1 er juillet 2008 relative à l'organisation des transports scolaires en Île-de-France autorise les départements exerçant par délégation du STIF une compétence en matière d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires à subdéléguer, à leur tour, par convention, tout ou partie de ces attributions. Les subdélégataires ou AO3 peuvent être d'autres collectivités territoriales, des groupements de collectivités ou des personnes morales de droit public ou de droit privé.
Cette faculté de subdélégation n'a été utilisée que par deux départements, la Seine-et-Marne et l'Essonne. Ce dernier y ayant renoncé en 2015, seule demeure celle du département de la Seine-et-Marne, justifiée notamment par le périmètre étendu du département et par la faible densité de certaines parties de son territoire.
La délégation accordée par le STIF à un département puis entre un département et des subdélégataires peut être plus ou moins large. Dans le cas de la Seine-et-Marne, la délégation du STIF est totale, puisqu'elle englobe à la fois la définition de l'offre de transport sur le territoire départemental, la passation des contrats d'exploitation, le contrôle de l'exécution des prestations et, enfin, l'inscription des élèves et les relations avec les familles, les transporteurs et l'Éducation nationale.
Les subdélégations entre le département et les AO3 sont, quant à elles, plus variées en ce qui concerne le périmètre des missions ainsi déléguées.
* 1 Rapport d'information n° 319 (2011-2012), « Les transports publics locaux en France : mettre les collectivités territoriales sur la bonne voie » de M. Yves Krattinger, fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Le rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-319-notice.html.