Projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES

CHAPITRE IER
Encourager l'engagement républicain de tous les citoyens pour faire vivre la fraternité

Article 1er

Institution d'une réserve citoyenne

Objet : cet article crée une réserve citoyenne qui intègre les dispositifs existants.

I. Le droit en vigueur

A l'heure actuelle, il existe plusieurs dispositifs de réserve dans le domaine de la défense, de la police, de la santé, de la justice, de l'éducation nationale ou au niveau des communes.

Ainsi, le code de la défense prévoit trois types de réserve militaire :

- la réserve opérationnelle de 1 ^er niveau (articles L. 4221-1 et suivants du code de la défense), composée de volontaires avec ou sans expérience militaire préalable, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve ;

- la réserve opérationnelle de 2 ^ème niveau ou de disponibilité (articles L. 423-1-1 et suivants du code de la défense) qui regroupe, sous un régime de contrainte, tous les anciens militaires issus de l'armée active dans la limite des cinq années suivant la cessation de leur état militaire ;

- la réserve citoyenne (articles L. 4241-1 et suivants du code de la défense) qui, contrairement aux deux autres réserves, se compose de collaborateurs bénévoles.

La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale repose sur un schéma comparable avec une réserve de premier niveau constituée de volontaires engagés et formés et une réserve de second niveau composée d'anciens militaires de gendarmerie soumis à une obligation de disponibilité de cinq ans.

Au-delà de la réserve opérationnelle militaire, il existe d'autres réserves civiles opérationnelles telles que :

- la réserve sanitaire (articles L. 3132-1 et suivants du code de la santé publique) qui concerne les professionnels en activité, les professionnels de santé en retraite et les étudiants de filière médicale ou paramédicale ;

- la réserve volontaire de la police qui, depuis la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011, comprend non seulement des retraités des corps actifs de la police, mais également des citoyens âgés de 18 à 65 ans qui, après avoir été recrutés et formés, signent un contrat d'engagement d'un an renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans pour participer à des missions rémunérées de soutien ou de spécialiste d'une durée maximum de 90 jours par an ^{1 ( * )} ;

- la réserve civile des services pénitentiaires (loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire).

Parallèlement aux réserves opérationnelles qui font l'objet d'une rémunération, il existe des réserves bénévoles.

La réserve citoyenne créée par le ministère de la défense a été citée précédemment.

Le législateur a créé en 2012 (articles L. 724-1 et suivants du code de la sécurité intérieure) les réserves communales de sécurité civile qui ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières.

À la suite des attentats de Paris du mois de janvier 2015, le ministère de l'éducation nationale a par ailleurs créé une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements scolaires dans chaque académie . Cette réserve a vocation à « répondre en confiance aux demandes nombreuses des citoyens, femmes et hommes, adhérents ou non à des associations, désireux de faire partager leurs expériences professionnelles et personnelles et d'apporter leur concours à l'école pour la transmission des valeurs de la République, voire aux actions en ce sens conduites dans le cadre d'activités périscolaires mises en place par les collectivités territoriales . »

II. Le projet de loi initial

Les attentats des 7 et 8 janvier 2015 ont provoqué un immense élan collectif qui a atteint son point d'orgue lors des manifestations pacifiques du 11 janvier. Afin de cristalliser le désir d'engagement d'une grande partie de la population, le président de la République a souhaité créer une réserve citoyenne permettant de mobiliser, de manière ponctuelle, des citoyens en renfort de l'action publique . MM. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, et Claude Onesta, entraîneur de l'équipe de France masculine de handball, ont alors été chargés de réfléchir aux modalités de mise en oeuvre d'un tel dispositif. Ils ont rendu en juin 2015 leurs conclusions dans un rapport intitulé « Pour que vive la fraternité / Propositions pour une réserve citoyenne ».

Le présent article s'inspire largement de ces propositions.

Le premier alinéa crée une réserve citoyenne de portée générale , ouverte à toute personne volontaire souhaitant servir les valeurs de la République. Il précise que l'engagement du réserviste est bénévole et occasionnel et porte sur des projets d'intérêt général.

Les alinéas 2 à 7 précisent le champ d'application de la réserve. Afin de tenir compte de l'existence de réserves spécifiques, il est proposé de les inclure dans cette nouvelle réserve, à condition qu'elles respectent les conditions de bénévolat et d'intervention ponctuelle.

C'est la raison pour laquelle l'alinéa 3 ne retient, parmi les différentes réserves relevant du ministère de la défense, que la réserve citoyenne qu'il propose de nommer désormais « réserve citoyenne de défense et de sécurité » afin de la distinguer de la réserve citoyenne créée par cet article.

Sont également prises en compte la réserve citoyenne de la police nationale (alinéa 5) et la réserve citoyenne de l'éducation nationale (alinéa 6 ), qui est désormais codifiée à l'article L. 911-61 du code de l'éducation.

L'alinéa 7 prévoit que d'autres réserves à vocation thématique peuvent être créées par la loi.

L'alinéa 8 dispose que les différentes réserves sont soumises à des règles générales établies par les articles 1 ^er à 7 du présent projet de loi, tout en autorisant que les dispositions particulières prévalent sur les dispositions générales.

L'alinéa 9 précise l'objectif de la création de cette réserve citoyenne , à savoir le développement de la fraternité, de la cohésion nationale et de la mixité sociale, à l'image de ce qui avait été retenu lors de la création du service civique ^{2 ( * )} .

L'alinéa 10 prévoit l'élaboration d'une charte de la réserve citoyenne afin d'en énoncer les principes directeurs et d'arrêter les obligations des réservistes et des organismes d'accueil.

Enfin, l'alinéa 11 donne à l'État la responsabilité de contrôler le respect des finalités de la réserve citoyenne ainsi que celui des règles qui la régissent.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au projet de loi.

D'abord, elle a modifié le nom de la réserve citoyenne et l'a appelée « réserve civique », non seulement pour éviter toute confusion avec les réserves citoyennes spécifiques, mais également en cohérence avec les dénominations retenues pour le service civique et la création du Haut-commissariat à l'engagement civique.

Ensuite, elle a souhaité mieux articuler les réserves spécifiques déjà existantes avec la nouvelle réserve de portée générale en faisant référence à des « sections spécialisées ».

Par ailleurs, elle a supprimé l'obligation de passer par la loi pour créer des réserves à vocation thématique . Elle a estimé que cette procédure était inutile tant que ces réserves respectaient les dispositions prévues par les articles 1 ^er à 5 du présent projet de loi et constituerait un frein non négligeable au développement de nouvelles réserves.

En revanche, elle a imposé la consultation du Haut Conseil à la vie associative avant la création de toute nouvelle réserve à vocation thématique ainsi que lors de l'élaboration de la charte de la réserve civique et avant toute modification de celle-ci.

Enfin, elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage l'analyse du gouvernement selon laquelle la réserve citoyenne peut apporter une réponse aux attentes de certains citoyens désireux de s'engager au service de la République sans passer par le biais d'une association.

Toutefois, l'expérience pour l'instant mitigée de la réserve citoyenne dans l'éducation nationale montre les limites de l'exercice si l'État ne s'implique pas dans la promotion, l'animation, l'évaluation et le contrôle de la réserve civique :

- promotion non seulement pour recruter des réservistes, mais également pour inciter les organismes d'accueil à y recourir et donc à réfléchir aux missions qui pourraient leur être confiées ;

- animation pour informer les réservistes sur les missions qu'ils pourraient accomplir, les rassurer sur leurs compétences, les préparer aux tâches qu'ils auront à accomplir et maintenir le lien avec eux afin qu'ils restent motivés pendant les périodes où ils ne sont pas mobilisés ;

- évaluation pour arrêter un guide des bonnes pratiques et améliorer le dispositif ;

- contrôle afin de s'assurer de la qualité des missions réalisées, du respect par les réservistes et les structures d'accueil de la charte et d'éviter les abus ou dérives.

Or, la réalisation de ces missions nécessite des moyens humains, aussi bien au niveau national qu'au niveau territorial, dont l'État ne dispose pas à l'heure actuelle . Il conviendra donc de s'assurer, au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, que l'État se donne les moyens de son ambition.

Par ailleurs, l'essor de la réserve civique pose la question de son articulation avec le bénévolat associatif .

Votre commission partage la conviction de MM. Onesta et Sauvé selon laquelle ces deux dispositifs, loin d'être concurrents, peuvent se compléter, à condition toutefois qu'un dialogue s'établisse entre les structures de réserve civique et les associations. A cet égard, la consultation du Haut Conseil à la vie associative lors de la création d'une réserve à vocation thématique devrait faciliter ce dialogue.

Votre commission a adopté un amendement afin de préciser que la réserve civique comporte des réserves thématiques (COM-281). Cette rédaction est préférable à celle retenue par l'Assemblée nationale - la réserve civique peut comporter des sections spécialisées - dans la mesure où il existe d'ores et déjà quatre réserves civiques thématiques : la réserve citoyenne de sécurité et de défense, les réserves communales de sécurité, la réserve citoyenne de la police nationale et la réserve citoyenne de l'éducation nationale. Cet amendement supprime également un « notamment » inutile.

Votre commission a adopté un second amendement (COM-282) qui précise que d'autres réserves thématiques peuvent être créées après avis du Haut Conseil à la vie associative.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2

Sections territoriales de la réserve civique

Objet : cet article autorise la création de sections territoriales au sein de la réserve citoyenne.

I. Le projet de loi initial

Les articles L. 724-1 et suivants du code de la sécurité intérieure autorisent la création de réserves communales de sécurité civile à l'initiative des maires. Ces réserves ont pour objet d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas « d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières ».

La réserve citoyenne s'inspire de ce dispositif puisque le présent article autorise la création de sections territoriales au sein de la réserve citoyenne . Il reprend ainsi la proposition de MM. Onesta et Sauvé qui écrivent : « [les] réserves à finalité territoriale permettraient, quant à elles, de répondre au souhait de certains élus, notamment les maires, de pouvoir animer de manière souple leur vivier de réservistes, pour mettre en oeuvre des projets d'intérêt local. »

Néanmoins, ils insistent également sur la nécessité d'encadrer le dispositif afin de ne pas « exposer la réserve citoyenne à une instrumentalisation ou une valorisation partisane » .

C'est la raison pour laquelle l'alinéa 1 soumet la création d'une section territoriale à la signature d'une convention entre l'État et une ou plusieurs collectivités territoriales qui fixera notamment les modalités de mise à disposition des réservistes inscrits, le champ d'intervention de la section territoriale, la durée de la réserve, etc.

Par ailleurs, l'alinéa 2 prévoit que cette convention peut être résiliée si les modalités d'affectation des réservistes et les missions qu'ils effectuent sont en contradiction avec la charte de la réserve civique ou l'article 5 du présent article qui arrête les conditions d'affectation des réservistes sur une mission.

La résiliation de la convention exige une décision motivée et est précédée d'une mise en demeure.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réécrit l'alinéa 2 afin d'énumérer les articles du présent projet de loi comportant les principes dont la méconnaissance pourrait entraîner la résiliation de la convention.

III. La position de votre commission

Votre position estime que cette disposition offre aux élus des collectivités territoriales la possibilité de mettre en place des réserves civiques adaptées aux besoins spécifiques de leur territoire.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 3

Conditions de participation à la réserve citoyenne

Objet : cet article fixe les conditions de participation à la réserve citoyenne.

I. Le projet de loi initial

L'alinéa 1 limite aux personnes majeures la possibilité de s'engager dans le cadre de la réserve citoyenne. En outre, il renvoie à l'article L. 120-4 du code du service national pour fixer les conditions de nationalité pour participer à la réserve citoyenne. Celle-ci est réservée aux personnes possédant la nationalité française, celle d'un État membre de l'Union européenne, celle d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou justifiant d'être en séjour régulier en France depuis plus d'un an ^{3 ( * )} .

L'alinéa 2 subordonne l'inscription du réserviste à la réserve citoyenne à son adhésion à la charte citoyenne . Cette inscription est limitée dans le temps et tout renouvellement doit faire l'objet d'une demande expresse du réserviste. La durée n'est pas précisée par la loi et est renvoyée implicitement au décret d'application prévu à l'article 7.

L'alinéa 3 confie à l'autorité de gestion de la réserve citoyenne le soin de s'assurer que la personne souhaitant s'engager remplit les conditions fixées au premier alinéa avant de procéder à son inscription. En cas de non-respect des principes contenus dans la charte ou en cas de risque d'atteinte à l'ordre public, l'autorité de gestion peut s'opposer, par décision motivée, à l'inscription du réserviste ou au renouvellement de son inscription.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a fait plusieurs modifications.

D'abord, en cohérence avec l'article premier, elle a modifié la dénomination de la réserve citoyenne pour l'appeler « réserve civique ».

Par ailleurs, elle a ouvert ladite réserve aux mineurs âgés de seize ans révolus , tout en exigeant l'accord écrit préalable de leurs représentants légaux et en renvoyant les modalités d'application de cette disposition à un décret. L'organisme d'accueil doit alors mettre un tuteur à la disposition du jeune.

III. La position de votre commission

L'extension de la réserve civique aux jeunes de seize ans s'explique par la volonté de l'Assemblée nationale de favoriser l'engagement de la jeunesse.

Néanmoins, si tout jeune respectant les conditions arrêtées par le présent article pourra s'inscrire dans la réserve civique, il devra, pour réaliser effectivement une mission, être sollicité par une structure d'accueil. Or, celle-ci pourra se montrer réticente à accueillir un mineur, surtout si elle doit lui associer un tuteur, disposition ajoutée par l'Assemblée nationale à l'article 5, ce qui revient à mobiliser une personne de la structure d'accueil pour l'accueil du réserviste mineur, alors que la réserve a justement vocation à soulager ponctuellement la structure concernée.

Il convient de rappeler que pour certaines réserves comme la réserve citoyenne de l'éducation nationale ou la réserve citoyenne de la police nationale, les réservistes doivent être majeurs.

Votre commission défend la possibilité donnée à un jeune de seize de s'engager comme réserviste. Elle a adopté un amendement (COM-283) qui supprime la référence au décret. En effet, l'article 7 du présent projet de loi prévoit que les modalités d'application de l'article 3 seront précisées par décret. Il n'est donc pas utile de faire référence à ce dernier dans l'article 3.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi amendé .

Article 4

Organismes et conditions d'accueil des réservistes

Objet : cet article arrête la liste des structures et des projets susceptibles de mobiliser un réserviste.

I. Le projet de loi initial

Comme l'écrivaient MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé dans le rapport précité, « sous le label « réserve citoyenne », les réservistes ont vocation à s'engager au profit de missions variées dont le dénominateur commun doit être le lien avec les valeurs de la République. La réserve citoyenne, par sa finalité même, a ainsi vocation à apporter son concours au service public ou à l'accomplissement de tâches d'intérêt général en relation avec les principes de la République. »

Pour autant, la réserve civique n'a pas vocation à se substituer à un emploi ou à un stage. Il convient donc d'être vigilant sur les structures et les projets susceptibles de mobiliser un réserviste.

L'alinéa 1 autorise les personnes morales de droit public (État, collectivités territoriales, établissements publics nationaux ou locaux) ainsi que les organismes sans but lucratif de droit français (associations) à mobiliser un réserviste . La mission proposée doit en outre porter sur un projet d'intérêt général en relation avec les valeurs que la réserve promeut.

Par ailleurs, l'alinéa 2 exclut les associations trop spécifiques telles que les associations cultuelles ou politiques, les congrégations, les fondations d'entreprise et les comités d'entreprise.

Dans le cadre de la réserve civique, les engagés ont vocation à exercer des missions ponctuelles. Toutefois, le gouvernement n'a pas souhaité exclure ex nihilo toute intervention récurrente qui pourrait être nécessaire, notamment en l'absence d'un réseau associatif suffisamment actif, par exemple dans le domaine de l'aide à la lecture à l'école. C'est la raison pour laquelle l'alinéa 3 autorise l'implication de réservistes pour l'exercice de missions impliquant une action récurrente . Toutefois, il est prévu que chacune de ces misions sera au préalable validée par l'autorité de gestion. En outre, le nombre d'heures dédié à ces missions devra être défini par voie réglementaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel pour tenir compte de la transformation de la réserve citoyenne en réserve civique, l'Assemblée nationale a élargi aux organisations syndicales la liste des organismes sans but lucratif ne pouvant pas accueillir de réservistes .

III. La position de votre commission

Votre commission constate que les structures retenues initialement pour mobiliser les réservistes sont les mêmes que celles pour le service civique.

Les réservistes devraient principalement effectuer des missions ponctuelles, même si le dispositif n'exclut pas a priori les missions impliquant une intervention récurrente. Sans contester cette souplesse introduite par la loi, votre commission tient à rappeler que la réserve civique ne doit pas conduire à une concurrence entre les bénévolats. Il conviendra donc de s'assurer que ladite intervention récurrente obéit à un besoin réel qui n'est pas satisfait par une association. Cela suppose donc une coordination efficace entre le dispositif de la réserve civique et le travail effectué par les associations.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 5

Conditions d'engagement et d'exercice des réservistes

Objet : cet article arrête les conditions d'engagement des réservistes ainsi que le cadre légal dans lequel ces derniers exercent leurs missions.

I. Le projet de loi initial

Le présent article fixe le cadre dans lequel s'exercent les missions relevant de la réserve citoyenne.

L'alinéa 1 soumet toute affectation du réserviste à une mission donnée au double consentement de ce dernier et de l'organisme qui l'accueille . Afin de garantir l'efficacité de la réserve citoyenne, il est prévu de tenir compte des attentes, des compétences et de la disponibilité du réserviste ainsi que des besoins exprimés par l'organisme d'accueil.

L'alinéa 2 définit la relation entre le réserviste et la structure qui l'accueille . Contrairement au service civique pour lequel l'article L. 120-7 du code du service national prévoit que le contrat entre le volontaire et la structure organise une collaboration exclusive de tout lien de subordination, le réserviste agit sous l'autorité d'un responsable dans l'organisme et doit se soumettre aux règles de service de ce dernier. Il existe donc un lien de subordination entre le réserviste et la structure d'accueil.

Toutefois, afin de distinguer la relation entre le réserviste et l'organisme dans lequel il effectue sa mission d'un contrat de travail, il est prévu expressément que ladite mission ne peut donner lieu au versement ni d'une rémunération, ni d'une gratification.

En outre, l'alinéa 3 précise que l'engagement, l'affectation et l'activité du réserviste sont régis exclusivement par les articles 1 ^er à 7 du présent projet de loi : ne s'appliquent donc ni le code du travail, ni les dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière.

En revanche, l'alinéa 4 prévoit que le réserviste est couvert par l'organisme d'accueil pour les éventuels dommages soit qu'il pourrait subir, soit qu'il pourrait causer à des tiers.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination pour tenir compte du changement de dénomination de la réserve citoyenne en réserve civique. En outre, elle a précisé que l'autorité de gestion de la réserve civique serait la structure chargée de prendre en compte les attentes, les compétences et les disponibilité des réservistes ainsi que les besoins des organismes afin de faire coïncider au mieux les offres et les demandes de réserve civique.

Elle a également précisé que la soumission du réserviste aux règles de l'organisme d'accueil devait s'effectuer dans le respect de la charte de la réserve civique .

Enfin, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement, elle a imposé la désignation d'un tuteur au sein de l'organisme d'accueil dès lors qu'un réserviste mineur y serait affecté.

III. La position de votre commission

Votre commission a précisé que la charte mentionnée correspond à la charte de la réserve civique mentionnée à l'article premier (COM-284).

Par ailleurs, elle est défavorable à l'obligation de désigner un tuteur lorsque le réserviste est mineur. En effet, à la différence du service civique, il existe un lien hiérarchique entre le réserviste et la structure d'accueil. Par conséquent, il y a fort à penser que l'action du réserviste, qu'il soit mineur ou majeur, sera encadrée et s'effectuera sous l'autorité d'un responsable de ladite structure. En revanche, la réserve citoyenne ne sera efficace que si le réserviste s'intègre rapidement dans la structure. Or, l'obligation de nommer un tuteur laisse supposer une difficulté d'adaptation du mineur, ce qui peut dissuader l'organisme d'accueil de faire appel à ce dernier.

Votre commission a supprimé cette disposition (COM-289).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6
(articles L. 4211-1, L. 4241-1, L. 4241-2, L. 4341-1, L. 4351-1 et L. 4361-1 du code de la défense ; articles L. 411-18 à L. 411-22 [nouveaux], articles L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1 et L. 724-1 du code de la sécurité intérieure ; articles L. 911-6-1 [nouveau], L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation)

Application des dispositions relatives à la réserve citoyenne à l'outre-mer et diverses coordinations

Objet : cet article rend les dispositions relatives à la réserve citoyenne applicables en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna. Par ailleurs, il modifie l'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire, crée la réserve citoyenne de la police nationale et introduit au niveau législatif la réserve citoyenne de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

A. La réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire

L'article L. 4211-1 du code de la défense nationale distingue, au sein de la réserve militaire, deux types de réserve :

- la réserve opérationnelle constituée de volontaires ayant souscrit un engagement à servir dans ladite réserve et des anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité ;

- la réserve citoyenne composée de volontaires agréés par l'autorité militaire ou par les services de renseignement en raison de leurs compétences, de leur expérience ou de leur intérêt pour les questions relevant de la défense nationale.

Toutefois, la création par le présent projet de loi d'une réserve citoyenne de portée générale crée une confusion avec la réserve du même nom dans le cadre de la réserve militaire.

B. Le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales

L'article 5 de la loi n ° 2003-239 pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 - codifié à l'article L. 433-1 du code de la sécurité intérieure - a créé le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales . Ce dernier a pour objectif de renforcer le lien entre la Nation et les forces de sécurité intérieure et est réalisé à travers des missions de solidarité, de médiation sociale, d'éducation à la loi et de prévention, à l'exclusion de l'exercice de toute prérogative de puissance publique.

Contrairement à ce que sa dénomination pourrait laisser penser, le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales ne correspond pas à un engagement régulier comparable au service civique , mais ressemble, plutôt dans ses modalités d'application, à la réserve opérationnelle dans le cadre de la réserve militaire. Ainsi, les personnes admises au service volontaire citoyen souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un à cinq ans renouvelable qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public. En outre, les périodes d'emploi au titre du service volontaire citoyen sont indemnisées.

Après avoir été expérimenté dans plusieurs départements, ce dispositif est désormais applicable sur l'ensemble du territoire. Toutefois, selon les informations obtenues par votre rapporteur, il a connu un succès très mitigé puisque seuls 1 142 volontaires ont été recrutés en près de 10 ans. Au 1 ^er janvier 2016, ils ne sont que 176 volontaires actifs.

Cet échec relatif est en partie lié à l'absence de publication du décret d'application prévu à l'article L. 433-7 du code de la sécurité intérieure.

C. La réserve citoyenne dans l'éducation nationale

A la suite des attentats de Paris du mois de janvier 2015, le ministère de l'éducation nationale a publié la circulaire n ° 2015-077 du 12 mai 2015 qui crée une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements scolaires dans chaque académie. Cette réserve a vocation à « répondre en confiance aux demandes nombreuses des citoyens, femmes et hommes, adhérents ou non à des associations, désireux de faire partager leurs expériences professionnelles et personnelles et d'apporter leur concours à l'école pour la transmission des valeurs de la République, voire aux actions en ce sens conduites dans le cadre d'activités périscolaires mises en place par les collectivités territoriales. »

Il s'agit de la seule réserve qui n'ait pas de base législative.

II. Le projet de loi initial

A. Application des dispositions relatives à la réserve citoyenne en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna

En application de l'article 74 de la constitution pour la Polynésie française et les Îles Wallis et Futuna et de l'article 6-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 pour la Nouvelle-Calédonie, ces collectivités d'outre-mer sont soumises au principe de spécialité législative : à l'exception des domaines arrêtés au quatrième alinéa de l'article 73 de la Constitution, les lois et règlements ne leur sont applicables que s'ils comportent une mention expresse à cette fin .

Le I de cet article dispose donc que les articles 1 ^er à 5 du présent projet de loi, qui arrêtent le principe de la réserve citoyenne et ses modalités d'application, s'appliquent en Polynésie française, aux Îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

De même, le 2° du II de cet article prévoit que les articles L. 4211-1, L. 4241-1 et L. 4241-2 du code de la défense qui transforment la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire en réserve citoyenne de défense et de sécurité s'appliquent aux trois collectivités d'outre-mer précitées.

Par ailleurs, le III du présent article modifie respectivement les articles L. 445-1, L. 446-1 e L. 447-1 du code de la sécurité intérieure afin que la réserve citoyenne de la police nationale créée par l'article 6 du présent projet de loi soit applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Îles Wallis et Futuna.

Enfin, le 2° du IV modifie les articles L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation afin de rendre la réserve citoyenne de l'éducation nationale applicable dans les Îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

B. Le changement d'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire

Le II du présent article tire les conséquences de la création d'une réserve citoyenne de portée générale et modifie l'appellation de la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire, qui prend désormais le nom de « réserve citoyenne de défense et de sécurité ».

Les a) et b) du 1° du II réalisent ainsi les coordinations nécessaires au titre IV du livre II de la quatrième partie ainsi qu'aux articles L. 4211-1, L. 4211-2 et L. 4241-1 du code de la défense.

Conformément à l'article premier du présent projet de loi qui pose le principe d'une réserve citoyenne de portée générale qui comprend des sections spécialisées, le c) du 1° du II intègre la réserve citoyenne de défense et de sécurité dans la réserve citoyenne . La réserve citoyenne de défense et de sécurité est également soumise aux dispositions légales de la réserve citoyenne tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions particulières dont elle fait l'objet.

Il convient de remarquer que la réserve citoyenne « gendarmerie nationale » fait partie intégrante de la réserve citoyenne de défense et de sécurité, relevant des armées.

C. La création d'une réserve citoyenne de la police nationale

Comme il a été indiqué précédemment, le service volontaire de la police et de la gendarmerie nationales n'a pas eu le succès escompté. Le III du présent article en tire les conséquences juridiques et abroge ce dispositif en supprimant le chapitre III du titre III du livre IV du code de la sécurité intérieure.

En revanche, le 2° du III du présent article crée une réserve citoyenne de la police nationale en insérant une nouvelle section (section 5) au chapitre I ^er (missions et personnels de la police nationale) du titre I ^er (police nationale) du livre IV (police nationale et gendarmerie nationale) du code précité dont le dispositif reprend largement celui du service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales à l'exception de la rémunération des périodes d'emploi.

Cinq articles sont insérés dans le code de la sécurité intérieure pour préciser les finalités et les modalités de la réserve citoyenne de la police nationale .

L'article L. 411-18 reprend les dispositions de l'article L. 433-1 du code de la sécurité intérieure qui créait le service volontaire citoyen de la police et de la gendarmerie nationales. Ainsi, la réserve citoyenne de la police nationale a pour objectif de renforcer le lien entre la Nation et les forces de sécurité intérieure et est réalisée à travers des missions de solidarité, de médiation sociale, d'éducation à la loi et de prévention, à l'exclusion de l'exercice de toute prérogative de puissance publique.

L'article L. 411-19 fixe les conditions de participation à la réserve citoyenne de la police nationale. Toute personne intéressée par cette dernière doit remplir cinq conditions pour s'inscrire à ladite réserve :

- elle doit posséder soit la nationalité française , soit la nationalité d'un État membre de l'Union européenne ou celle d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, soit une autre nationalité mais justifier d'une carte de résident ;

- elle doit être majeure ;

- elle ne doit pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n °2 du casier judiciaire pour des motifs incompatibles avec l'exercice des missions de la réserve citoyenne de la police nationale ;

- elle doit remplir les conditions d'aptitude correspondant aux missions de la réserve citoyenne ;

- l'enquête administrative menée avant son inscription à la réserve ne doit pas révéler un comportement ou des agissements contraires à l'honneur , la probité, aux bonnes moeurs ou de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État.

L'article L. 411-20 formalise l'engagement des réservistes auprès de la police nationale à travers une déclaration d'intention de servir.

L'article L. 411-21 interdit toute rémunération des périodes d'emploi au titre de la réserve citoyenne de la police nationale.

Enfin, l'article L. 411-22 confie à un décret en Conseil d'État le soin d'arrêter les modalités d'application de l'article L. 411-19.

D. L'inclusion des réserves communales de sécurité civile dans la réserve citoyenne

Le 6° du III intègre les réserves communales de sécurité civile dans la réserve citoyenne créée par le présent projet de loi et précise que lesdites réserves communales obéissent aux dispositions de la réserve citoyenne sous réserve de leur compatibilité avec les dispositions particulières auxquelles elles sont soumises.

E. La reconnaissance législative de la réserve citoyenne de l'éducation nationale

Le IV du présent article crée un article nouveau L. 911-6-1 dans le code de l'éducation afin de donner une valeur législative à la réserve citoyenne de l'éducation nationale .

Cet article précise que les membres de la réserve citoyenne de l'éducation nationale concourent à la transmission des valeurs de la République.

Il fixe également leur champ d'intervention : les réservistes ont vocation à intervenir dans les écoles et les établissements d'enseignement du second degré. Il revient au ministre chargé de l'éducation nationale de déterminer les modalités de recrutement ^{4 ( * )} et d'intervention desdits réservistes.

L'article L. 911-6-1 intègre par ailleurs la réserve citoyenne de l'éducation nationale dans la réserve citoyenne.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de coordination (afin de tenir compte du changement sémantique de la réserve citoyenne en réserve civique) et rédactionnels.

Par ailleurs, elle a souhaité limiter à des majeurs la possibilité de s'inscrire à la réserve citoyenne de l'éducation nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission spéciale constate que l'essaimage dans de nombreux articles du présent projet de loi de dispositions visant à rendre ces deniers applicables dans les collectivités ultramarines ne favorise ni leur exhaustivité ni leur accessibilité. Elle a donc supprimé toutes les dispositions relatives à l'outre-mer du présent article (COM-290). Celles-ci figureront dans un article additionnel qui regroupera l'ensemble des dispositions du présent projet de loi concernant l'outre-mer.

Par ailleurs, votre commission spéciale a complété l'article L. 411-18 créé par l'alinéa 15 afin de préciser que la réserve citoyenne de la police nationale est intégrée à la réserve citoyenne (COM-291).

En outre, elle a complété l'article L. 411-19 afin de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat arrêtera les modalités d'application de cet article. (COM-292).

Par conséquent, elle a supprimé l'alinéa 24 qui crée un article L. 411-22 dans le code de la sécurité intérieure afin de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat arrêtera les modalités d'application de l'article L. 411-19 (COM-293).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis

Création d'une réserve citoyenne consulaire à l'étranger

Objet : cet article crée une réserve civique consulaire accessible aux Français établis à l'étranger.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui crée une réserve civique consulaire accessible aux Français établis à l'étranger . Les modalités d'application de cet article sont renvoyées au décret en Conseil d'État prévu à l'article 7.

II. La position de votre commission

Le présent article additionnel part d'une idée intéressante, qui consiste à utiliser le vivier de Français établis à l'étranger pour participer, de manière occasionnelle, aux missions des services de l'État. Un exemple souvent avancé par les défenseurs de cette disposition est la possibilité de faire intervenir des réservistes dans les établissements scolaires français à l'étranger.

Néanmoins, au-delà de l'effet d'annonce, votre commission s'interroge sur la portée réelle de cette mesure. En effet, les restrictions budgétaires auxquelles sont soumises les représentations françaises à l'étranger - ambassades comme consulats - permettent difficilement d'imaginer que ces dernières seront capables de mobiliser du personnel pour assurer l'animation des réservistes.

Quant à la collaboration ponctuelle de Français dans les établissements scolaires français à l'étranger, elle est déjà souvent une réalité à travers l'implication des parents d'élèves des lycées français.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 7

Modalités d'application des articles 1er à 5 du projet de loi

Objet : cet article renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application des articles relatifs à la réserve civique.

I. Le projet de loi initial

Le présent projet de loi arrête les grands principes de la réserve civique. Le présent article renvoie les modalités d'application des articles 1 ^er à 5 à un décret en Conseil d'État .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination afin de tenir compte de la création d'une réserve civique consulaire dont les modalités d'application doivent également être arrêtées par décret en Conseil d'État.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (nouveau)
(article L. 5151-9 du code du travail)

Éligibilité des activités de volontariat de la réserve civile
de la police nationale au compte personnel de formation

Objet : cet article additionnel, introduit en commission spéciale sur proposition du Gouvernement, élargit les activités de bénévolat ou de volontariat permettant d'acquérir des heures inscrites sur le compte personnel de formation au volontariat de la réserve civile de la police nationale.

Cet article, introduit en commission spéciale à la suite de l'adoption de l'amendement COM-481 du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de votre rapporteur, vise à compléter l'article L. 5151-9 du code du travail qui liste les activités bénévoles ou de volontariat permettant d'acquérir des heures inscrites sur le compte personnel de formation (CPF).

Ce dernier mentionne ainsi le service civique (1°), la réserve militaire (2°), la réserve communale de sécurité civile (3°), la réserve sanitaire (4°), l'activité de maître d'apprentissage (5°), les activités de bénévoles exerçant des responsabilités au sein d'une association d'intérêt général (6°) et le volontariat dans les armées (7°).

Le présent article complète l'article L. 5151-9 du code du travail en y incluant les activités réalisées dans le cadre du volontariat de la réserve civile de la police nationale pour les personnes mentionnées au 2° et 3° de l'article L. 411-7 du code de la sécurité intérieure, soit :

- les personnes justifiant, lors de la souscription du contrat d'engagement, avoir eu la qualité d'adjoint de sécurité pendant au moins trois années de services effectifs ;

- les volontaires, non retraités des corps actifs de la police nationale.

Cet article permet de corriger une iniquité puisque sont actuellement éligibles au CPF les activités de la réserve militaire, dont font partie les réservistes de la gendarmerie nationale. Il semble pertinent de faire bénéficier les volontaires des deux réserves des forces de sécurité intérieure du même traitement s'agissant de la valorisation de leur engagement.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 8 (supprimé)
(article L. 3142-46-1 [nouveau] du code du travail ; article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Congé pour l'exercice de responsabilités associatives

Objet : cet article vise à instaurer un nouveau congé spécifique pour l'exercice de responsabilités associatives.

I. Le droit en vigueur

a) Une multiplicité de congés spécifiques

En plus de ses congés payés, tout salarié peut avoir droit, en fonction de circonstances particulières, à des congés spécifiques qui sont prévus par le code du travail (art. L. 3142-1 à L. 3142-124). Il existe ainsi seize dispositifs de congés différents .

La loi du 8 août 2016 ^{5 ( * )} a intégralement réécrit le chapitre du code du travail consacré à ces congés afin, d'une part, de le réorganiser autour de trois axes, et d'autre part, d'ouvrir pour chacun d'entre eux un champ de la négociation au sein de l'entreprise ou de la branche pour fixer la durée maximale de ces congés ainsi que, le cas échéant, la durée d'ancienneté et les délais de prévenance requis et le nombre maximal, par établissement, de salariés susceptibles de bénéficier du même type de congé au cours d'une année.

Les trois axes du chapitre ont été déterminés en fonction de la finalité des congés spécifiques :

- les congés pour conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle regroupent les congés pour évènements familiaux, le congé de solidarité familiale, le congé de proche aidant et le congé sabbatique ;

- les congés pour engagement associatif, politique ou militant renvoient au congé mutualiste de formation, au congé de participation aux instances d'emploi et de formation professionnelle ou à un jury d'examen, au congé pour catastrophe naturelle, aux congés de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, au congé de représentation, au congé de solidarité internationale, au congé pour acquisition de la nationalité, aux congés des salariés candidats ou élus à un mandat parlementaire ou local et enfin aux autorisations d'absence pour la participation à la réserve opérationnelle et au service national ainsi qu'à la réserve dans la sécurité civile, aux opérations de secours et à la réserve sanitaire ;

- le congé et les périodes de travail à temps partiel pour la création ou la reprise d'entreprise qui constituent un dispositif unique.

Le dernier congé spécifique, le congé de formation économique, sociale et syndicale , qui figurait au sein du chapitre consacré aux autres congés dans le code du travail, a été déplacé par la loi du 8 août 2016 parmi les dispositions du code du travail relatives à l'exercice du droit syndical (art. L. 2145-1 à L. 2145-6).

Le droit du travail met donc déjà en oeuvre un nombre important de congés spécifiques qui ne sont pas tous repris dans le droit de la fonction publique. Si l'existence de la mise en disponibilité pour convenance personnelle peut justifier l'absence de transposition des congés spécifiques de longue durée non rémunérés dans le droit de la fonction publique, il n'en est pas de même de certains congés comme le congé de formation mutualiste ou le congé pour catastrophe naturelle auxquels ne peut être confronté un employeur public.

Votre rapporteur a interrogé le ministère de la fonction publique sur cette différence mais n'a pas encore pu obtenir d'explications.

b) Plusieurs congés spécifiques s'adressent déjà au monde associatif et mutualiste

Parmi ces seize dispositifs, quatre concernent directement le monde associatif et mutualiste qui est visé par le présent article :

- le congé mutualiste de formation bénéficie aux administrateurs d'une mutuelle ou d'une fédération de mutuelle. Sauf si un accord collectif le prévoit autrement, ce congé est d'une durée maximale de neuf jours fractionnables par an et n'est pas indemnisé ;

- le congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse , dispositif sur lequel s'appuie le congé prévu par le présent article , est ouvert à tout salarié ou agent de la fonction publique, âgé de moins de 25 ans et souhaitant participer aux activités des organisations de jeunesse et d'éducation populaire, des fédérations et des associations sportives agréées, destinées à favoriser la préparation et la formation ou le perfectionnement de cadres et animateurs. Sauf si un accord en décide autrement, ce congé est d'une durée maximale de 6 jours ouvrables et fractionnables par an. Il n'est pas indemnisé.

- le congé de représentation : il permet à tout salarié ou agent public, membre bénévole d'une association ou d'une mutuelle, de la représenter à sa demande pour siéger dans une instance instituée auprès d'une autorité de l'État ou d'une collectivité territoriale. D'une durée maximale de neuf jours ouvrables, sauf stipulations contraires au sein d'un accord, ce congé peut être indemnisé, soit par l'entreprise, soit par une indemnité compensatoire forfaitaire, obtenue auprès de la collectivité publique concernée ;

- le congé de solidarité internationale est ouvert à tout salarié justifiant d'au moins douze mois d'ancienneté dans son entreprise et qui souhaiterait participer à une mission hors de France pour le compte d'une association humanitaire ou d'une organisation internationale dont la France est membre. Sa durée ne peut dépasser six mois maximum sauf si un accord collectif prévoit une durée supérieure. Il n'est pas indemnisé ;

A ces congés spécifiques, s'ajoute également le congé individuel de formation (CIF) qui au terme de l'article L. 6322-1 du code du travail a pour objet de permettre à tout salarié, au cours de sa vie professionnelle, de suivre à son initiative et à titre individuel, des actions de formation devant notamment lui permettre de s'ouvrir plus largement à la culture, à la vie sociale et à l'exercice des responsabilités associatives bénévoles.

II. Le projet de loi initial

a) Une demande récurrente du monde associatif

Le présent article créé un congé pour tout salarié ou agent public exerçant des responsabilités dans des associations d'intérêt général.

Cette mesure est une réponse à une demande récurrente du monde associatif qui juge insuffisants les dispositifs existant actuellement. Ces derniers ne permettraient pas de concilier la vie professionnelle des responsables associatifs et leur engagement bénévole. D'après le sondage cité dans l'étude d'impact du projet de loi ^{6 ( * )} , 43 % des actifs interrogés, autrefois bénévoles mais ayant arrêté leur engagement, considèrent qu'une plus grande disponibilité de temps pourrait être l'élément pour redevenir bénévole. De même, 29 % des actifs non engagés estiment que la conciliation d'une activité bénévole et d'une activité professionnelle est un frein.

Dans son avis de novembre 2012 ^{7 ( * )} , le Haut conseil à la vie associative a préconisé la création « d'un congé pour l'exercice de responsabilités associatives ouvert aux élus qui siègent dans les organes de direction des associations d'intérêt général (...), ou qui sans être élus, sont responsables au sein de ces associations d'activités jugées par elles comme essentielles pour la mise en oeuvre du projet associatif » . Il proposait ainsi que le congé soit d'une durée de douze jours annuels au maximum, fractionnable en demi-journée, non rémunéré mais qu'il soit assimilable à une période de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés ainsi que pour l'ensemble des autres droits attachés au contrat de travail du salarié.

b) Un dispositif initial reprenant l'avis du Haut conseil à la vie associative

Le I complète la sous-section du code du travail instituant le congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, dans sa rédaction antérieure à la promulgation de la loi du 8 août 2016.

Dans sa version initiale, il visait à accorder chaque année, dans les conditions prévues pour ledit congé de formation, un congé, sans condition d'âge à tout salarié désigné pour siéger à titre bénévole dans l'organe d'administration ou de direction d'une association d'intérêt général ^{8 ( * )} . Il est précisé que ce congé peut être fractionné en demi-journée.

Le tableau ci-dessous explicite les conditions de prise du congé de formation de cadres et d'animateurs de la jeunesse dans leur rédaction antérieure à la loi du 8 août 2016 et dans leur version en vigueur en les comparant avec celles instituant le congé pour responsabilité associative.

	Congé pour formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse Rédaction antérieure à la loi du 8 août 2016	Congé pour responsabilité associative	Congé pour formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse Rédaction en vigueur depuis la loi du 8 août 2016
Personnes concernées	Tout salarié ou agent public de moins de 25 ans 25 ans maximum Au-delà, les modalités sont fixées par décret	Tout salarié ou agent public siégeant dans l'organe d'administration ou de direction d'une association.	Ordre public -principe du congé pour les salariés de moins de 25 ans ; -prise du congé en une ou deux fois par an ; -assimilation du congé à une période de travail effectif ; -un décret en Conseil d'État détermine notamment les conditions d'un refus de l'employeur et de l'obtention du congé pour les personnes de plus de 25 ans ; -Contestation possible devant le conseil des prud'hommes statuant en la forme des référés.
Associations concernées	Organisations de jeunesse et d'éducation populaire, fédérations et associations sportives agréées	Associations d'intérêt général
Durée du congé	6 jours par an, pouvant être pris en une ou deux fois	6 jours par an, fractionnables en demi-journée.
Rémunération	Non	Non
Statut du congé	Assimilé à une période de travail effectif (pour la détermination des congés payés et des autres droits résultant du contrat de travail)	Idem	Champ de la négociation -durée maximale du congé et conditions de son cumul avec le congé de formation économique, sociale et syndicale ; -délai de prévenance ; -nombre maximal de salariés susceptibles de bénéficier de ce congé au cours d'une année
Cumul possible avec d'autres congés	Oui mais limité à 12 jours avec le congé pour formation économique, sociale et syndicale	Idem
Délai de prévenance	Fixée par décret : 30 jours précédant la prise du congé (art. R. 3142-17)	Idem	Dispositions supplétives -durée maximale de 6 jours ouvrables par an et cumul avec le congé de formation économique, sociale et syndicale de 12 jours ; -délai de prévenance et nombre maximal de salariés susceptibles de bénéficier de ce congé fixés par décret.
Possibilité de refus de l'employeur	Oui, fixées par décret	Idem

Le II modifie les dispositions du 8° de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 ^{9 ( * )} , du 8° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 ^{10 ( * )} et du 8° de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1986 ^{11 ( * )} pour créer, selon les mêmes termes et dans les mêmes conditions, le congé pour responsabilité associative au sein des trois fonctions publiques.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, la portée du dispositif a été considérablement élargie .

La commission spéciale, à l'initiative de ses rapporteurs, a tout d'abord ouvert ce congé à deux nouvelles catégories de bénéficiaires qui en pourraient en faire la demande :

- tout salarié ou fonctionnaire exerçant à titre bénévole des fonctions de direction, de représentation ou d'encadrement au sein d'une association d'intérêt général ;

- tout salarié ou fonctionnaire membre d'un conseil citoyen pour siéger dans les instances internes du conseil et participer aux instances de pilotage du contrat de ville.

De même, en séance publique, les députés ont poursuivi cette logique d'élargissement en adoptant deux amendements déposés par certains de nos collègues députés, membres du groupe socialiste, écologiste et républicain. Ils permettent d'ouvrir le bénéfice du congé pour responsable associatif :

- à toute personne apportant à une mutuelle , ou l'une de ses unions ou fédérations, en dehors de tout contrat de travail, un concours personnel et bénévole , après avoir été statutairement désignée ou élue, sans toutefois être administrateur de ladite mutuelle ;

- aux personnels administratifs des chambres consulaires , qui sont régis par des statuts spécifiques et qui n'avaient pas été prévus dans le projet de loi initial.

En outre, les députés ont également prévu, en séance publique à l'initiative des rapporteurs, qu'un accord d'entreprise, ou à défaut un accord de branche, peut fixer les conditions de maintien de la rémunération du salarié pendant la durée du congé.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas convaincue de la nécessité de créer un congé spécifique supplémentaire au bénéfice des responsables associatifs, a fortiori dans les conditions adoptées par l'Assemblée nationale.

Le dispositif initial était déjà contestable en ce qu'il venait ajouter un nouveau congé à une liste de congés spécifiques déjà longue . La multiplication des congés, sans contester la légitimité de leur finalité, crée pour les entreprises d'inévitables contraintes. En effet, l'absence de salariés peut entraîner une désorganisation, en particulier dans les plus petites entreprises. Certes le dispositif prévoit une possibilité de refus de l'employeur mais il convient de ne pas sous-estimer les risques de tensions ou de conflits générés par un éventuel refus à la demande d'un salarié.

Cet argument pèse d'autant plus au regard de l'élargissement déraisonnable du bénéfice de ce congé opéré à l'Assemblée nationale . D'après les chiffres fournis dans l'étude d'impact du projet de loi, deux millions de personnes en emploi occupent en 2015 des fonctions de dirigeants associatifs, c'est-à-dire siègent au bureau ou au conseil d'administration d'une association. Le dispositif initial pouvait donc potentiellement concerner près de 8 % de la population active en emploi ^{12 ( * )} . Qu'en est-il lorsque le législateur y ajoute tous les membres des conseils de ville et surtout toutes les personnes, qui bien que non élues, exercent des responsabilités de direction, de représentation ou d'encadrement au sein d'une association ? Aucune étude d'impact sérieuse n'a pu être fournie à votre rapporteur, même si le chiffre de trois millions de personnes concernées a pu être évoqué.

De plus, l'élargissement du congé pour l'exercice de responsabilités associatives aux salariés ou fonctionnaires exerçant une mission de représentation d'une association ou d'une mutuelle fait perdre la lisibilité du congé de représentation déjà existant . Rappelons que ce dernier permet à tout salarié ou agent public, membre bénévole d'une association ou d'une mutuelle, de la représenter à sa demande en siégeant dans une instance instituée auprès d'une autorité publique. Le salarié dispose alors de neuf jours fractionnables en demi-journées et peut être indemnisé. Si le nouveau congé entre en vigueur dans les termes adoptés par l'Assemblée nationale, le même salarié pourrait donc disposer de six jours supplémentaires, non rémunérés, pour représenter son association dans d'autres instances ... Cette mesure entretient la tendance inflationniste observée ces dernières années concernant les congés spécifiques et à laquelle le Sénat n'est pas favorable.

Votre rapporteur considère également que cette mesure intervient à contretemps alors que la loi du 8 août 2016 qui réécrit l'ensemble des dispositions relatives aux congés spécifiques aurait dû être l'occasion de discuter de ce nouveau congé et de remettre à plat les différents dispositifs .

Nos collègues sénateurs Jean-Baptiste Lemoyne, Jean-Marc Gabouty et Michel Forissier, rapporteurs du texte au Sénat, en avaient d'ailleurs fait la critique au Gouvernement en des termes similaires : « les congés autres que les congés payés sont très nombreux, peu connus, parfois peu utilisés, et sont régis par des dispositions spécifiques qui manquent d'harmonisation. C'est pourquoi ils regrettent que le présent projet de loi n'ait pas été l'occasion pour le Gouvernement, en étroite concertation avec les partenaires sociaux, de rationaliser les règles des congés spéciaux » ^{13 ( * )} . Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que le texte du présent article, discuté à l'Assemblée nationale, ne tienne absolument pas compte de la nouvelle architecture adoptée dans la loi du 8 août 2016 distinguant les dispositions d'ordre public, un champ de la négociation et des dispositions supplétives. Des interrogations demeurent à ce stade sur les modalités qui relèveront du champ de la négociation pour ce nouveau dispositif.

Ces raisons ont conduit votre rapporteur à proposer un amendement (COM-460) de suppression de cet article qui a été adopté.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 8 bis
(articles L. 123-16-2, L. 821-3, L. 821-6-1, L. 822-14 du code de commerce ; articles L. 241-2, L. 719-13, L. 771-1, L. 773-1, et L. 774-1 du code de l'éducation ; articles 19-8 et 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire ; article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie)

Clarification de diverses dispositions relatives à l'appel à la générosité publique

Objet : cet article tire les conséquences de la transformation de la dénomination « appel à la générosité publique » en « appel public à la générosité » et réalise les coordinations nécessaires dans divers textes législatifs.

I. Le droit en vigueur

L'appel à la générosité du public, également appelé collecte de fonds, est encadré par la loi n ° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

Celle-ci prévoit, dans ses articles 3 et 4 que « les organismes qui, afin de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle, ou concourant à la défense de l'environnement, souhaitent faire appel à la générosité publique dans le cadre d'une campagne menée à l'échelon national, soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication » sont tenus d'établir :

- une déclaration préalable auprès du préfet du département de leur siège social ;

- un compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public, qui précise notamment l'affectation des dons par type de dépenses et qui est déposé au siège social de l'organisme, où il peut être consulté par tout adhérent ou donateur.

L'article 8 de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2016 a en partie modifié l'article 3 de la loi du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique. Il a notamment supprimé la notion d'appel à la générosité publique qui n'était plus adaptée aux pratiques actuelles. En effet, cet appel n'était envisagé que sous la forme soit de campagnes passant par des collectes sur la voie publique, soit par des campagnes de presse ou audiovisuelles. Aujourd'hui, beaucoup d'associations collectent les dons des particuliers toute l'année sur leur site internet. D'autres font désormais appel à des plateformes de financement ( crowdfunding ). Par ailleurs, cette campagne devait être nécessairement « menée à l'échelon national ».

L'ordonnance de simplification modernise ce cadre en faisant disparaître la référence à la notion de « campagne » et à sa portée nationale. La terminologie a été modifiée en conséquence : ce qui compte désormais est bien que l'appel à la générosité s'adresse au public, quel qu'en soit la forme ou son caractère épisodique ou permanent.

APPEL PUBLIC À LA GÉNÉROSITÉ : LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE N° 2015-904
DU 23 JUILLET 2016

L'appel public à la générosité (nouvelle dénomination de l'appel à la générosité du public) peut être défini comme la sollicitation active du grand public dans le but de collecter des fonds destinés à financer une cause définie.

Champ d'application

La collecte effectuée auprès du public doit soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l'environnement.

Déclaration

Les associations souhaitant faire un appel public à la générosité sont tenues d'en faire la déclaration préalable auprès de la préfecture du département de leur siège lorsque le montant des dons collectés par appel public à la générosité au cours de l'un des deux exercices précédents ou de l'exercice en cours excède un seuil fixé par décret.

Toutefois, en l'absence de publication du décret d'application de l'ordonnance, c'est toujours l'ancien régime qui s'applique à ce jour.

Celui-ci ne prévoit aucun seuil. Le régime de déclaration préalable s'applique aux organismes faisant appel à la générosité publique dans le cadre d'une campagne menée à l'échelon national, soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication, qu'ils s'adressent nommément à leur destinataire (courrier, courriel, téléphone, fax, etc.) ou non (télévision, radio, site internet, etc.) . Ces conditions ont, en revanche, été écartées par le nouveau régime issu de l'ordonnance de 2015.

La loi ajoute que si une association effectue plusieurs « campagnes successives » (« appels » selon la nouvelle terminologie) au cours d'une même année civile, elle peut n'effectuer qu'une seule et unique déclaration. En revanche, si ces campagnes poursuivent des objets différents, l'association doit le mentionner dans sa déclaration.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article tire les conséquences de la transformation de la dénomination « appel à la générosité publique » en « appel public à la générosité » et réalise les coordinations nécessaires dans divers textes législatifs.

Le I porte sur les modifications réalisées dans le code de commerce :

- à l'article L. 123-16-2 qui dresse la liste des personnes et entités ne pouvant adopter une présentation simplifiée de leurs comptes annuels ni être dispensées d'établir une annexe ;

- à l'article L. 821-3 sur les membres du Haut conseil des commissaires aux comptes ;

- à l'article L. 821-6-1 relatif à la cotisation versée à la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ;

- à l'article L. 822-14 portant sur la durée maximale pendant laquelle le même commissaire aux comptes peut certifier chaque année les comptes d'une entité.

Le II réalise également les coordinations nécessaires à l'article L. 241-2 du code de l'éducation (sur le contrôle du compte d'emploi des ressources collectées par un appel public à la générosité par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche) et à l'article L. 719-13 (sur les ressources des fondations partenariales que peuvent créer les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et les établissements publics à caractère scientifique et technologique).

Le III modifie l'article 19-8 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 qui interdit aux fondations d'entreprise de faire des appels publics à la générosité.

Le III bis modifie l'intitulé de la loi n ° 91-772 du 7 août 1991 qui devient la loi relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant un appel public à la générosité.

Le IV effectue les coordinations nécessaires à l'article 42 de la loi n °96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire relatif aux contrôles exercés par l'inspection générales des affaires sociales.

Le V modifie l'article 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie visant à autoriser le fonds de dotation à faire des appels publics à la générosité.

Le VI modifie l'article L. 950-1 du code du commerce qui énumère les articles applicables dans les îles Wallis et Futuna.

Le 1° du VI précise que l'article L. 123-16-2 du code du commerce tel modifié par le présent article s'applique à cette collectivité d'outre-mer. Le 2° actualise les dispositions législatives applicables aux administrateurs judiciaires dans cette collectivité.

Le VII modifie respectivement les articles L. 261-1, L. 263-1 et L. 264-1 du code de l'éducation qui rendent l'article L. 241-2 du même code modifié par le présent article applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Le VIII modifie les articles L. 771-1, L. 773-1 et L. 774-1 du code de l'éducation qui rendent applicables l'article L. 719-13 du même code respectivement dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Le IX modifie l'article 26 de la loi n ° 2015-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat afin de rendre l'article 19-8 modifié par le présent article applicable dans sa nouvelle rédaction dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable aux dispositions de cet article sous réserve de quatre amendements rédactionnels (COM-294, COM-295, COM-296 et COM-301).

Il est également supprimé toutes les dispositions relatives à l'outre-mer du présent article (COM-302). Celles-ci figureront dans un article additionnel qui regroupera l'ensemble des dispositions du présent projet de loi concernant l'outre-mer.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 ter (supprimé)
(article L. 261 du code général des impôts)

Rémunération des dirigeants d'association de jeunes

Objet : cet article autorise les associations agréées par le ministère chargé de la jeunesse et dont l'instance dirigeante est composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans à rémunérer leurs dirigeants.

I. Le droit en vigueur

L'article 261 du code général des impôts précise que la gestion désintéressée d'un organisme se caractérise par le fait qu'il est géré et administré à titre bénévole.

Néanmoins, le quatrième alinéa du d du 1° du 7 dudit article autorise un organisme à rémunérer un dirigeant « si le montant annuel de ses ressources, majorées de celles des organismes qui lui sont affiliés et qui remplissent les conditions leur permettant de bénéficier de la présente disposition, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public, est supérieur à 200 000 € en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la rémunération est versée ». Ce montant doit être supérieur à 500 000 € pour la rémunération de deux dirigeants et à 1 million d'euros pour la rémunération de trois dirigeants.

Le montant de toutes les rémunérations versées à chaque dirigeant au titre de la présente disposition ne peut en aucun cas excéder trois fois le montant du plafond ^{14 ( * )} visé à l' article L. 241-3 du code de la sécurité sociale .

En outre, il faut que les statuts et les modalités de fonctionnement de l'organisme assurent sa transparence financière, l'élection régulière et périodique de ses dirigeants, le contrôle effectif de sa gestion par ses membres et l'adéquation de la rémunération aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants concernés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs et contre l'avis du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel à travers l'insertion d'un neuvième alinéa au d du 1° du 7 de l'article 261 cité précédemment qui autorise les associations de jeunes dirigées par des jeunes à rémunérer un dirigeant même lorsque les versements autres que les subventions publiques dont bénéficient ces associations n'atteignent pas les plafonds imposés par la loi .

Le bénéfice de cette mesure est soumis à plusieurs conditions.

D'abord, cette mesure est réservée aux associations de jeunesse et d'éducation populaire ayant fait l'objet d'un agrément par le ministre de la jeunesse.

Ensuite, afin de s'assurer que les bénéficiaires seront des associations de jeunes, l'Assemblée nationale a imposé que l'instance dirigeante de ces associations soit composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans.

En outre, seuls des dirigeants âgés de moins de trente ans à la date de leur élection peuvent être rémunérés, et ce pour une durée maximale de trois ans, renouvelable une fois.

Enfin, la rémunération est encadrée puisqu'elle ne peut dépasser le plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, soit 3 218 euros pour l'année 2016.

Par coordination, l'Assemblée nationale a modifié le huitième alinéa du d du 1° du 7 de l'article 261 pour préciser que les ressources constatées par un commissaire aux comptes pour s'assurer que l'organisme peut rémunérer un dirigeant sont calculées, le cas échéant , hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public afin de tenir compte de la situation des associations qui ne disposeraient pas de ces ressources mais qui souhaiteraient néanmoins rémunérer un dirigeant.

Au dixième alinéa du d du 1° du 7 de l'article 261, le mot : « huit » a été remplacé par le mot : « neuf » pour tenir compte de l'ajout d'un alinéa.

Enfin, l'Assemblée nationale a gagé cette disposition.

III. La position de votre commission

Selon les défenseurs de cette mesure, les associations de jeunes n'ont pas ou peu de moyens en dehors des subventions publiques. Or, il serait difficile pour un jeune de s'engager pleinement dans une association s'il n'a pas de revenu. Lui permettre d'être rémunéré en tant que dirigeant d'association encouragerait l'implication des jeunes dans le monde associatif.

Votre commission est consciente de la difficulté pour les associations de renouveler leurs instances dirigeantes. Néanmoins, elle estime que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale risque de dévoyer la nature de l'engagement . Alors que le secteur associatif repose sur le bénévolat, surtout lorsque l'association est petite, la rémunération des dirigeants d'associations de jeunes pourrait conduire ces derniers à s'impliquer principalement pour occuper une fonction rémunérée.

Les critères retenus renforcent cette crainte. L'âge des dirigeants susceptibles d'être rémunérés (moins de trente ans à la date de leur élection)  est très élevé et soulève de réelles interrogations sur la capacité du dirigeant concerné à s'intégrer dans le monde du travail ; la durée maximale de rémunération du même dirigeant (6 ans) est également très importante.

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-303).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 8 quater
(article 6 de la loi du 1er juillet 1901)

Reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association

Objet : cet article autorise toute association à saisir le préfet du département afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de cette dernière.

I. Le droit en vigueur

Le code général des impôts définit le cadre juridique des déductions fiscales pour don à une association.

L'article 200 , qui porte sur les réductions d'impôt accordées au titre des dons faits par des particuliers, prévoit que les dons et versements au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant dans la limite de 20 % du revenu imposable.

L'article 238 bis qui porte sur les réductions d'impôt accordées au titre des dons faits par des entreprises, prévoit que les dons et versements au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés égale à 60 % de leur montant dans la limite de 5 pour mille du chiffre d'affaires.

Il convient de remarquer que cette dépense fiscale s'élève pour le budget de l'État à quelques 3 milliards chaque année.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Saisi par le ministre de la ville, de la jeunesse et des sports afin de préciser la notion d'intérêt général, le Haut Conseil à la vie associative a réalisé l'analyse suivante ^{15 ( * )} .

« La concurrence intervient à tous les stades de l'appréciation de l'intérêt général d'une association par l'administration fiscale. En cette matière, l'intérêt général est principalement abordé dans le cadre de l'application des mesures relatives au mécénat. Or, pour faire bénéficier ses donateurs de ce régime, une association doit remplir 4 conditions :

- sa gestion doit être désintéressée ;

- son activité doit être non lucrative ;

- son action doit entrer dans l'un des domaines énumérés par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts ;

- elle ne doit pas agir au profit d'un cercle restreint de personnes. »

Or, selon le Haut Conseil à la vie associative, l'interprétation de l'administration fiscale en ce qui concerne le caractère non lucratif d'une association et le champ des personnes auxquelles elle profite serait très stricte .

Ainsi, les associations d'anciens combattants ou l'orphelinat de la police nationale ne sont pas regardés comme d'intérêt général, en raison du cercle restreint de personnes auxquelles ils profiteraient.

Par ailleurs, si le caractère d'intérêt général doit être apprécié au cas par cas, à partir d'un faisceau d'indices, les analyses semblent diverger d'un ministère à l'autre, ou d'une collectivité à l'autre, ce qui crée des inégalités entre les associations et provoque une insécurité juridique.

A l'initiative du député Yves Blein, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui, à travers l'insertion d'un article 6-1 dans la loi du 1 ^er juillet 1901, permet à une association régulièrement déclarée de demander au préfet du département dans lequel elle a son siège qu'il se prononce sur son caractère d'intérêt général. Il est précisé que le préfet sollicite l'avis des services de l'État concernés ainsi que des représentants d'associations ayant le même objet social. Lorsque le caractère d'intérêt général est reconnu à l'association, ce dernier s'impose à toutes les administrations, et donc à l'administration fiscale pour une durée fixée par décret.

Un décret en Conseil d'État doit déterminer les conditions d'application du présent article.

Cette disposition vise à dégager une vision unique et partagée de l'intérêt général.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 8 quinquies
(article 79-IV du code civil local applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle)

Reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association

Objet : cet article autorise toute association dont le siège se situe dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, à saisir le préfet du département afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de cette dernière.

Les associations dont le siège se trouve dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle sont régies par les articles 21 à 79-IV du Code civil local.

Pour autant, elles connaissent les mêmes divergences d'interprétation et les mêmes inégalités à propos de la reconnaissance de leur caractère d'intérêt général que les associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901.

Le présent article additionnel, à travers l'insertion d'un article 79-V dans le code civil local, reprend les dispositions de l'article 8 quater et les rend applicables aux associations dont le siège se trouve dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 8 sexies
(article 20-2 de la loi de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987)

Maintien de l'agrément pour une association transformée en fondation reconnue d'utilité publique

Objet : cet article autorise une association transformée en fondation d'utilité publique à demander le transfert de l'agrément pour la durée restant à courir.

I. Le droit en vigueur

L'article 83 de la loi n °2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a inséré un article 20-2 dans la loi n ° 87-571 du 23 juillet 1987 qui permet à une association de se transformer en une fondation reconnue d'utilité publique sans donner lieu à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle.

Il est précisé que la transformation prend effet à la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'État accordant la reconnaissance d'utilité publique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A la suite d'un amendement défendu par la députée Chantal Guittet, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète l'article 20-2 de la loi n ° 87-571 précitée.

Le présent article permet à toute association qui souhaiterait se transformer en fondation reconnue d'utilité publique d'interroger l'autorité administrative sur les modalités de transfert de l'agrément dont elle dispose vers ladite fondation.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur, les agréments sont des décisions intuitu personae . Toutefois, certaines réglementations relatives à un agrément peuvent prévoir des règles de transfert dudit agrément. Dans le cas contraire, l'autorité administrative informe le demandeur des conditions et des délais prévus pour accorder l'agrément. L'administration est donc tenue d'appliquer à la demande de transfert d'agrément les règles applicables à une première demande d'octroi de l'agrément.

Depuis la réforme portant sur les conséquences du silence de l'administration, il n'est pas rare que le délai de deux mois emporte une acceptation tacite. Cette procédure de rescrit administratif, inventée en 2014 pour les associations, permet aux porteurs du projet de transformation de connaître toutes les conséquences sur les conditions de leur activité avant la décision de leurs instances.

Une fois que l'instance délibérative a voté le principe de la transformation de l'association en fondation, un décret en Conseil d'État rend effective ladite transformation de structure juridique en accordant la reconnaissance d'utilité publique.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de clarification afin de préciser que la demande de renseignement par l'association sur le transfert de l'agrément est préalable à la transformation de ladite association en fondation reconnue d'intérêt publique (COM-304).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9
(articles L. 120-1 et L. 120-34 du code du service national ; articles L. 1424-10, L. 1424-37 et L. 1852-9 du code général des collectivités territoriales ; article 1er de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service)

Service civique des sapeurs-pompiers

Objet : cet article permet aux volontaires du service civique des sapeurs-pompiers de réaliser l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours.

I. Le droit en vigueur

Lors de la création du service civique par la loi n ° 2010-241 du 10 mars 2010, les services départementaux d'incendie et de secours se sont impliqués dans l'accueil de jeunes volontaires.

Toutefois, les tâches proposées - prévention, communication, information du public - ne répondent pas à l'aspiration des volontaires de réaliser des missions plus opérationnelles , telles que la lutte contre les incendies ou la participation aux premiers secours. Par conséquent, le nombre de volontaires s'est considérablement réduit. Alors qu'il s'élevait à 400 environ en 2010 et 2011, il n'était plus que de 150 en 2014.

Le nombre limité des tâches pouvant être effectuées par les volontaires du service civique a également soulevé des difficultés au sein des services départementaux de secours et d'incendie (SDIS). Certains ont souhaité satisfaire les aspirations des jeunes volontaires et leur ont proposé des missions qui dépassaient le cadre imposé par l'Agence du service civique, ce qui leur a valu de perdre leur agrément. D'autres se sont désengagés de cette initiative, estimant que les tâches effectuées par les volontaires n'étaient pas à la hauteur de l'investissement qu'ils consacraient à leur formation et à leur encadrement.

Aussi, lors du congrès annuel de la fédération des sapeurs-pompiers de France en 2013, ces derniers ont demandé un élargissement des missions accomplies par les volontaires du service civique dans les SDIS, demande à laquelle le président de la République s'est montré favorable.

Une expérimentation a été menée en Lorraine en 2015 au cours de laquelle des volontaires de service civique ont suivi deux mois de formation puis effectué sept mois de service civique en participant à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours. Elle a été jugée très positive.

II. Le projet de loi initial

Le présent article propose d'adapter le service civique effectué chez les sapeurs-pompiers à leurs besoins opérationnels.

Le I du présent article complète l'article L. 120-1 du code du service national afin de créer un service civique des sapeurs-pompiers spécifique , de la même manière qu'il avait été jugé utile lors du vote de la loi sur le service civique de créer un régime particulier pour le volontariat associatif, le volontariat international en administration, le volontariat international en entreprise et le volontariat de solidarité internationale.

S'inspirant du dispositif expérimenté en Lorraine, il est prévu que le service civique des sapeurs-pompiers comporte désormais une phase de formation initiale pendant deux mois au maximum. Celle-ci sera à la charge de l'organisme d'accueil du volontaire, mais elle peut être effectuée soit au sein de son unité d'affectation, soit dans une structure adaptée.

Au terme de cette formation, le volontaire peut exercer les missions dévolues aux services d'incendie et de secours telles que la protection et la lutte contre les incendies et autres accidents, sinistres et catastrophes, l'évaluation et la prévention des risques technologiques et naturels et les secours d'urgence. Deux restrictions sont néanmoins introduites pour distinguer les volontaires effectuant un service civique des sapeurs-pompiers, qu'ils soient professionnels ou volontaires et pour éviter le risque de substitution des sapeurs-pompiers par des volontaires du service civique : d'une part, les activités de chaque volontaire se font sous la surveillance d'un sapeur-pompier. D'autre part, elles viennent en complément des activités confiées aux sapeurs-pompiers.

Le II complète le code général des collectivités territoriales pour tenir compte des volontaires en service civique des sapeurs-pompiers . Il est ainsi précisé dans l'article L 1424-10 que ces derniers sont engagés et gérés par le service départemental d'incendie et de secours.

Par ailleurs, la formation initiale et continue prévue à l'article L. 1424-7 du même code pour les sapeurs-pompiers volontaires est étendue aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers .

De même, l'article L. 1852-9 du code général des collectivités territoriales est complété à la fois pour préciser que les volontaires en service civique des sapeurs-pompiers ont vocation, comme les sapeurs-pompiers volontaires, à participer à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours, et pour étendre les règles applicables aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers à la Polynésie française .

Le III complète l'article 1 ^er de la loi n ° 91-1389 ^{16 ( * )} afin d'étendre aux volontaires en service civique des sapeurs-pompiers le régime de protection sociale dont bénéficient déjà les sapeurs-pompiers volontaires et qui prévoit :

- la gratuité des frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d'hospitalisation et d'appareillage et, d'une façon générale, des frais de traitement, de réadaptation fonctionnelle et de rééducation professionnelle directement entraînés par un accident ou une maladie lié à l'activité de sapeur-pompier ;

- une indemnité journalière compensant la perte de revenus que le sapeur-pompier subit pendant la période d'incapacité temporaire de travail ;

- une allocation ou une rente en cas d'invalidité permanente ;

- le bénéfice, pour les ayants cause, à des emplois réservés.

Enfin, le IV exclut l'application des dispositions relatives au service civique des sapeurs-pompiers à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve de précisions rédactionnelles.

IV. La position de votre commission

L'adaptation du service civique aux besoins opérationnels des sapeurs-pompiers répond à une demande forte de ces derniers afin que les volontaires du service civique contribuent à l'ensemble des missions dévolues aux services d'incendie et de secours.

Théoriquement, cette pratique va à l'encontre de la règle selon laquelle les missions des volontaires ne doivent pas se substituer à des emplois. Toutefois, le fait que près de 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers de notre pays soient des volontaires relativise ledit risque de substitution : actuellement, les missions des sapeurs-pompiers sont déjà réalisées dans leur grande majorité par des sapeurs-pompiers non professionnels .

Au contraire, le développement du service civique chez les sapeurs-pompiers constitue une opportunité pour relancer le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires (SPV) , alors même que le nombre de volontaires a connu une baisse importante ces dernières années, passant de 207 583 en 2004 à 192 314 fin 2013, soit une perte de plus de 15 000 volontaires. Parallèlement à cette diminution, le nombre d'interventions a considérablement augmenté, passant de 3,456 millions à 4,23 millions sur la même période.

Néanmoins, si les volontaires en service civique des sapeurs-pompiers ont vocation à constituer un vivier naturel pour le recrutement des futurs sapeurs-pompiers volontaires, leur statut reste distinct même s'ils peuvent occuper les mêmes fonctions. Il conviendra donc de s'assurer que les règles applicables aux volontaires en service civique (notamment en ce qui concerne le nombre d'heures hebdomadaires à réaliser) soient respectées pour éviter toute confusion.

Votre commission a adopté un amendement de précision (COM-305).

Par ailleurs, elle a supprimé les dispositions visant à ne pas étendre le dispositif du présent article à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna (COM-306) au profit d'un article additionnel qui regroupera toutes les dispositions concernant l'outre-mer.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10
(articles L. 120-1 et L. 120-30 du code du service national)

Extension du champ des organismes susceptibles d'accueillir des volontaires en service civique

Objet : cet article étend aux organismes d'habitation à loyer modéré, aux sociétés publiques locales et aux sociétés dont l'Etat détient la totalité du capital la possibilité d'accueillir des volontaires en service civique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-1 du code du service national fixe la liste des personnes morales susceptibles d'être agréées pour recevoir un volontaire en service civique. Il s'agit des organismes sans but lucratif de droit français, tels que les associations, et les personnes morales de droit public, à savoir l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics.

Toutefois, la montée en puissance du dispositif exigé par le président de la République - 350 000 jeunes engagés dans un service civique d'ici la fin 2017 - nécessite d'ouvrir l'accueil de volontaires à d'autres structures.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article complète l'article 120-1 du code du service national afin d'étendre la possibilité d'accueillir des volontaires en service civique à trois nouvelles catégories :

- les organismes d'habitation à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit des offices publics de l'habitat, des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, des sociétés anonymes coopératives de production et des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré, ainsi que des fondations d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés publiques locales mentionnées à l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales. Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général ;

- les sociétés dont l'État détient la totalité du capital.

Le II complète l'article L. 120-30 du code du service national pour tenir compte de la diversification des structures d'accueil réalisée par le I du présent article.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements.

D'abord, elle a étendu la possibilité d'accueillir un volontaire en service civique aux organisations internationales dont le siège est implanté en France et aux entreprises bénéficiant de plein droit de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale » en application du II de l'article L. 3332-17-1 du code du travail. Il s'agit notamment des entreprises d'insertion, des services de l'aide sociale à l'enfance, des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, des régies de quartier, etc.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a introduit plusieurs dispositions afin de permettre au service civique de remplir son rôle en matière de mixité sociale. Ainsi, elle a exigé que les structures d'accueil recrutent les volontaires en fonction de leur seule motivation. En outre, des jeunes de tous niveaux de formation initiale doivent être recrutés.

Enfin, elle a complété l'article L. 120-1 du code du service national afin d'inscrire dans la loi que les missions des volontaires du service public ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage.

IV. La position de votre commission

Votre commission s'interroge sur la pertinence de l'amendement d'origine gouvernementale qui vise à ouvrir le service civique à des organisations internationales ayant leur siège en France telles que l'UNESCO, l'Organisation internationale de la Francophonie ou le Conseil de l'Europe. En effet, le risque de substitution des missions des volontaires à un stage ou un emploi dans ces structures paraît important. En outre, les organisations internationales sont des structures très convoitées par les jeunes. On peut donc s'interroger dans quelle mesure ces dernières seront capables de respecter les critères de recrutement imposés par le présent projet de loi, qui met en avant la motivation et exige de ne pas prendre en compte les qualifications.

En ce qui concerne la possibilité pour les entreprises d'utilité sociale d'accueillir des volontaires en service civique, le gouvernement a limité les entreprises concernées par rapport au dispositif qui avait été adopté en commission. Désormais, seules les entreprises bénéficiant de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale (ESUS) » de droit sont concernées.

Pour justifier cette restriction, le gouvernement a fait remarquer lors des débats en commission que les ESUS sont pour l'essentiel des structures relevant du secteur associatif ou des fondations, qui sont déjà éligibles. Pour les autres, le gouvernement estime que si l'entrepreneur choisit un statut de droit privé, cela signifie que l'organisme poursuit un but lucratif, ce qui l'éloigne de l'objectif du service civique.

En outre, l'octroi d'un agrément à une entreprise de droit privé constituerait une aide d'État au sens du droit communautaire, et il devrait être préalablement déclaré, d'où un risque de contentieux.

La formulation retenue écarte ces deux risques.

Votre commission approuve la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour le recrutement des volontaires en service civique qui n'interdit pas aux structures d'accueil de demander aux volontaires des informations personnelles, mais exige que les organismes tiennent compte de la seule motivation des candidats et accueillent des jeunes de tous niveaux de formation initiale .

La question du curriculum vitae a soulevé de nombreux débats à l'Assemblée nationale parce qu'il fait l'objet d'interprétations diverses. Votre commission partage l'idée qu'il est hors de question d'exiger, de la part des candidats à un service civique, un curriculum vitae semblable à ceux qui sont exigés dans le cadre d'une candidature pour un stage ou un emploi car cela pénaliserait les candidats peu formés à cet exercice et inciterait les structures d'accueil à prendre en compte les diplômes et les expériences.

Néanmoins, lesdites structures ont besoin d'un minimum d'informations écrites sur le candidat, ne serait-ce que pour préparer l'entretien avec ce dernier. Il eut donc été regrettable d'imposer une interdiction générale de curriculum vitae , puisque la suppression de ce terme n'aurait pas supprimé le besoin, pour les structures d'accueil, de disposer de renseignements sur les candidats.

Votre commission vous propose une nouvelle rédaction du b) du 1° qui introduit à l'article L. 120-1 du code du service national, l'obligation pour la structure agréée de contribuer à l'objectif de mixité sociale et éducative du service civique en recrutant les volontaires en fonction de leur seule motivation et en accueillant en service civique des jeunes de tous niveaux de formation initiale.

Certes, elle partage le souci de l'Assemblée nationale de sensibiliser les structures d'accueil sur le rôle du service civique pour encourager la mixité sociale et la nécessité de donner sa chance à tous les jeunes, quel que soit leur niveau de qualification. Toutefois, ces principes doivent figurer dans l'exposé des motifs et non pas dans le corps de la loi. La rédaction retenue par votre commission est donc plus normative et impose aux structures d'accueil de recruter des volontaires en fonction de leur seule motivation et d'accueillir en service civique des jeunes de tous les niveaux de formation initiale (COM-307).

Par ailleurs, votre commission a supprimé le b) du 2° qui précise, à l'article L. 120-30 du code du service national, que les missions des volontaires ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage. Cette interdiction a été introduite à l'article L. 120-1 du même code par l'article 12 ter . Il convient d'éviter les redondances (COM-308) .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11
(article L. 120-4 du code du service national)

Accès des personnes de nationalité étrangère au service civique

Objet : cet article élargit la liste des titres de séjour ouvrant accès au service civique ou au volontariat associatif.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-4 du code du service national précise les conditions d'accès des ressortissants étrangers au service civique. Peut ainsi réaliser un service civique tout étranger en séjour régulier en France depuis un an sous couvert d'un des titres suivants :

- une carte de séjour temporaire délivrée aux fins de mener des travaux de recherche ou de dispenser un enseignement de niveau universitaire (article L. 313-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA) ;

- une carte de séjour temporaire délivrée à un artiste-interprète ou à un auteur d'oeuvre littéraire ou artistique (article L. 313-9 du même code) ;

- une carte de séjour autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (1°, 2° et 3° de l'article L. 313- 10 du même code) soit parce que l'étranger est titulaire d'un contrat de travail, soit parce qu'il exerce une profession commerciale, industrielle ou artisanale ;

- une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " (1° à 10° de l'article L. 313-11 du même code) ;

- une carte de « résident de longue durée » (article L. 314-8 du même code) ;

- une carte de résident de plein droit (articles L. 314-9 et L. 314-11 du même code).

Lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France, le gouvernement avait souhaité d'une part ouvrir aux étrangers auxquels certains titres de séjour ont été délivrés la possibilité de souscrire un contrat de service civique ou de volontariat associatif et, d'autre part, réduire la durée de séjour minimale au-delà de laquelle les étrangers titulaires de certains autres titres de séjour peuvent souscrire un tel contrat.

Toutefois, cette disposition avait été censurée par le Conseil constitutionnel ^{17 ( * )} parce qu'elle avait été introduite en nouvelle lecture alors qu'elle ne présentait pas de lien direct avec une disposition restant en discussion.

II. Le projet de loi initial

Le présent article reprend donc la disposition censurée.

Il prévoit de modifier l'article L. 120-4 du code du service national afin d'élargir la liste des titres de séjour ouvrant accès au service civique ou au volontariat associatif.

Au-delà des étrangers qui peuvent déjà en réaliser un, sont désormais concernés :

- les mineurs âgés de seize à dix-huit ans qui déclarent vouloir exercer une activité professionnelle salariée, qui séjournent en France depuis plus d'un an et qui ont eu un titre de séjour soit de résident de plein droit, soit portant la mention « vie privée et familiale » ;

- les étrangers âgés de dix-huit ans révolus séjournant en France depuis plus d'un an et munis d'une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (article L. 313-10 du CESEDA) ;

- les étrangers séjournant en France depuis plus d'un an et bénéficiant de la protection subsidiaire ^{18 ( * )} ;

- les étrangers séjournant en France depuis plus d'un an et munis de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » ou de la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent (famille) », dispositions créées par la loi n  2016-274 du 7 mars 2016 relative aux droits des étrangers en France et codifiées respectivement aux articles L. 313-20 et L. 313-21 du CESEDA ;

- les étrangers qui bénéficient d'une carte de séjour pluriannuelle au terme d'une première année de séjour régulier en France en application de l'article L. 313-17 du CESEDA.

Le présent article supprime la condition de résidence d'un an pour les étrangers reconnus réfugiés et leur famille qui souhaiteraient réaliser un service civique .

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications.

Elle a supprimé la condition de résidence depuis un an pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les étudiants étrangers qui souhaiteraient réaliser un service civique.

Elle a aligné l'âge minimal des jeunes étrangers pouvant obtenir un contrat de service civique avec celui prévu pour les jeunes de nationalité française , soit seize ans.

Elle a déplacé la disposition relative aux étrangers bénéficiant d'une carte pluriannuelle dans le champ du 2° de l'article 120-4 du code du service national qui exige une condition de résidence d'un an dans la mesure où ces derniers n'acquièrent ladite carte qu'après une durée de séjour minimum d'un an.

Elle a précisé que le fait, pour un étranger, de réaliser un service civique, ne prolonge pas la durée de validité de son titre de séjour .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis (supprimé)
(article L. 1221-13 du code du travail)

Information des représentants du personnel relative au volontaires en service civique

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative du Gouvernement, prévoit les modalités selon lesquelles les représentants du personnel dans les entreprises ou les administrations publiques sont tenus informés des tâches affectées aux personnes volontaires en service civique recrutées au sein de leur structure.

I. Le droit en vigueur

Dans le secteur privé, un registre unique du personnel (RUP) est tenu dans tout établissement où sont employés des salariés. Aux termes de l'article L. 1221-13 du code du travail, il doit y être fait mention des noms et prénoms de tous les salariés, inscrits dans l'ordre des embauches.

La loi du 10 juillet 2014 ^{19 ( * )} a rendu également obligatoire l'inscription, dans une partie spécifique du RUP, des noms et prénoms des stagiaires accueillis dans l'établissement. Le registre permet de s'assurer de la transparence des emplois ou des stages dans chaque entreprise. Les mentions qui y sont portées doivent être indélébiles et conservées pendant au moins cinq ans à compter de la date à laquelle le salarié a quitté l'établissement.

Dans les trois fonctions publiques ^{20 ( * )} , une procédure d'information des représentants syndicaux concernant les fonctionnaires mis à disposition au sein et hors de l'administration est prévue par l'intermédiaire des comités techniques. Ces informations doivent faire l'objet d'un rapport annuel présenté devant ce comité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à étendre l'obligation d'information des représentants syndicaux, dans les entreprises ou l'administration, relatives aux personnes volontaires en service civique.

Le I de cet article modifie l'article L. 1221-3 du code du travail afin de rendre obligatoire, au même titre que pour les stagiaires, l'inscription des noms et prénoms des personnes volontaires en service civique, inscrits dans l'ordre d'arrivée, dans une partie spécifique du RUP.

Les II et III étendent aux trois fonctions publiques cette obligation d'information en prévoyant que les modalités de mise en oeuvre du service civique font l'objet d'une présentation aux comités techniques partiaires, dans le cadre du ou des rapports annuels relatifs aux fonctionnaires mis à disposition.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que l'introduction du service civique dans le code du travail est une source de confusion par rapport à la finalité du dispositif. L'accueil d'un jeune en service civique au sein d'une structure est soumis à une procédure d'agrément de l'agence nationale du service civique. Dès lors, le risque de substitution d'un emploi par un service civique doit être contrôlé en amont et relever de la responsabilité de l'État et non des partenaires sociaux. Il convient d'assurer à cette agence les moyens de contrôler le respect des dispositions encadrant le service civique.

Par ailleurs, le dispositif proposé consistant en l'inscription des personnes en service civique dans le RUP pourrait se révéler inefficace. En effet, dans le secteur privé, les associations d'intérêt général sont les principales structures concernées par l'accueil d'un jeune en service civique. Or, lorsque ces associations emploient moins de 20 salariés et qu'elles bénéficient du chèque emploi associatif, elles ne sont pas obligées de tenir un tel registre. Il est donc fortement probable que ce dispositif exclut un nombre important de structures privées associatives ayant recours à des services civiques.

Par parallélisme des formes, votre rapporteur considère que les collectivités publiques doivent également présenter les garanties justifiant le recours à un service civique au moment de son recrutement.

Votre commission spéciale a donc adopté un amendement ( COM-664 ) de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12
(article L. 120-32 du code du service national)

Intermédiation de service civique entre personnes morales de droit public

Objet : cet article autorise la mise à disposition du volontaire du service civique auprès d'une ou plusieurs personnes morales de droit public non agréées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 120-32 du code du service national dispose que le contrat souscrit entre le volontaire et l'organisme sans but lucratif prévoit la mise à disposition dudit volontaire auprès d'une ou, de manière successive, plusieurs personnes morales tierces certes non agréées, mais qui offrent des missions d'intérêt général et qui sont capables d'assurer l'accompagnement et la prise en charge de la personne volontaire.

Cette disposition a permis d'élargir le vivier des structures d'accueil à des associations qui sont prêtes à accueillir des volontaires du service civique sans pour autant vouloir s'engager dans une procédure d'agrément.

Toutefois, les objectifs ambitieux fixés au service civique par le Président de la République (350 000 jeunes d'ici la fin 2017) exigent l'implication de nouvelles catégories de structures d'accueil.

L'année 2015 s'est caractérisée par une mobilisation massive du secteur public, et notamment de l'État et de ses opérateurs, qui ont accueilli près de 10 % des volontaires en service civique, contre 73 % pour les associations. Néanmoins, les capacités d'accueil du secteur public restent sous-utilisées. Le gouvernement souhaiterait notamment mobiliser davantage les collectivités territoriales.

II. Le projet de loi initial

Afin de renforcer l'implication du secteur public dans l'accueil des volontaires du service civique, le 1° du présent article propose de compléter l'article L. 120-32 du code du service national et d'autoriser les personnes morales de droit public à mettre à disposition les volontaires qu'elles accueillent auprès d'une ou, de manière successive, de plusieurs autres personnes morales de droit public non agréées , à condition qu'elles offrent des missions d'intérêt général et qu'elles soient capables d'assurer l'accompagnement et la prise en charge des volontaires.

Les 2° et 3° effectuent les coordinations à l'article L. 120-32 précité afin de tenir compte de cette nouvelle catégorie de mise à disposition.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L' Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

IV. La position de votre commission

Votre commission estime que ce dispositif donnera une plus grande souplesse aux personnes morales de droit public souhaitant s'impliquer ponctuellement dans l'accueil de volontaires de service civique.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 bis (supprimé)
(articles L. 111-2 et L. 112-1 du code du service national)

Code du service national et de l'engagement citoyen

Objet : cet article modifie l'appellation du code du service national et précise les valeurs portées par le service civique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 111-2 du code du service national dispose que le service national universel comprend des obligations : le recensement, la journée défense et citoyenneté et l'appel sous les drapeaux.

Il précise que le service national universel comporte aussi un service civique et d'autres formes de volontariat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain mais contre l'avis de la commission et du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel visant à compléter l'article L. 111-2 avec trois objectifs :

- transformer l'appellation du code du service national en code du service national et de l'engagement citoyen afin de valoriser toutes les formes d'engagement ;

- introduire le principe d' « ardente obligation de la Nation tout entière » de permettre la réalisation d'un engagement citoyen à tout jeune qui le désire. Selon les auteurs de l'amendement, cette disposition vise à faire reposer sur l'ensemble de la société le devoir d'engagement ;

- poser le principe selon lequel « la mobilité interrégionale, européenne et internationale de l'engagement de service civique sous ses différentes formes est inhérente aux principes de mixité sociale, de solidarité et de rencontres interculturelles portés par le service civique universel et concourt pleinement à la diffusion des valeurs de la France à l'étranger » .

Par ailleurs, le présent article additionnel complète le second alinéa de l'article L. 112-1 du code du service national afin de préciser qu'à la différence du recensement, de la journée défense et citoyenneté et de l'appel sous les drapeaux, le service militaire adapté, le service militaire, le volontariat pour l'insertion et les autres formes d'engagement citoyen volontaire ne sont pas obligatoires.

Enfin, il propose de remplacer la référence au code du service national par la référence au code du service national et de l'engagement citoyen dans toutes les dispositions législatives.

III. La position de votre commission

Votre commission comprend la motivation des auteurs de cet article additionnel, qui insistent sur l'implication nécessaire de la puissance publique pour accueillir les jeunes en service civique. En effet, l'objectif de 350 000 jeunes en service civique fin 2017 ne pourra pas être atteint si le dispositif repose essentiellement sur le mouvement associatif. Toutefois, cette « ardente obligation » n'a aucune portée normative .

Par ailleurs, il apparaît inutile de rappeler la contribution du service civique à la mixité sociale et à la solidarité dans la mesure où cette disposition figure déjà dans l'article L. 120-1 du même code ^{21 ( * )} .

Il ne semble pas opportun non plus de modifier la dénomination du code du service national.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression de l'article (COM-309).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12 ter
(articles L. 120-1, L. 120-2, L. 120-2-1 [nouveau], L. 120-3, L. 120-9, L. 120-14, L. 120-30 et L. 120-36-1 [nouveau] du code du service national)

Diverses dispositions relatives au service civique

Objet : cet article précise plusieurs dispositions relatives au service civique portant notamment sur la mixité sociale, la gouvernance territoriale, la non-substitution des missions de service civique aux emplois, la formation des tuteurs et la formation civique et citoyenne.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

• Modifications de l'article L. 120-1 du code du service national afin de prendre en compte toutes les formes de service civique et s'assurer que ce dispositif répond aux critères de mixité sociale et de non substitution à l'emploi

D'abord, le présent article additionnel complète l'article L. 120-1 du code du service national.

A l'initiative du gouvernement, le a) du 1° du présent article précise que le service civique permet à toute personne volontaire d'effectuer une mission d'intérêt général en France ou à l'étranger . Cette référence à la dimension internationale du service civique permet de prendre en compte les autres formes du service civique , au-delà de l'engagement de service civique, que sont le volontariat associatif , le volontariat international en administration et en entreprise, le volontariat de solidarité internationale et le service volontaire européen, qui concourent tous à la mobilité internationale des jeunes.

Le b) du 1° du présent article distingue clairement les missions d'intérêt général réalisées dans le cadre d'un service civique et les activités exercées dans le cadre d'un emploi. Ainsi, il est précisé que les premières sont complémentaires des activités confiées aux salariés ou aux agents publics et ne peuvent s'y substituer . Il est également rappelé que le recrutement des volontaires du service civique se fait sans tenir compte de leur niveau de qualification afin d'éviter toute discrimination par le niveau d'études.

• Modification de l'article L. 120-2 du code du service national afin d'instaurer un contrôle de l'Agence du service civique sur les formations des tuteurs

Le a) du 2° du présent article complète l'article L. 102-2 du code du service national sur les missions de l'Agence du service civique et charge cet organisme de veiller à l'organisation du temps de formation des tuteurs accompagnant une personne volontaire en service civique ^{22 ( * )} .

• Insertion d'un article L. 120-2-1 dans le code du service national pour définir les modalités de la gouvernance territoriale du service civique

Le b) du 2° du présent article insère un article L. 120-2-1 dans le code du service national qui charge le préfet de département d'assurer la coordination des initiatives prises par les différents acteurs du service civique afin :

- de promouvoir et de valoriser le service civique ;

- de veiller à l'égal accès des citoyens au service civique ;

- d'assurer la mixité sociale des engagés du service civique ;

- de contribuer à l'organisation de la formation civique et citoyenne et au rassemblement de jeunes engagés sur une base territoriale.

Les catégories d'organismes ou de personnes avec lesquelles le préfet du département est en relation sont énumérées explicitement . Il s'agit des collectivités territoriales et de leurs groupements, des associations, des volontaires en service civique et leurs représentants, des organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel, des organismes d'accueil et d'information des jeunes et des personnes morales susceptibles de recevoir l'agrément.

• Modification de l'article L. 120-3 du code du service national afin d'attribuer aux volontaires du service civique une « carte du volontaire »

A l'initiative du gouvernement, le a) du 3° du présent article complète l'article L. 120-3 du code du service national afin de permettre à l'Agence du service civique de délivrer aux personnes réalisant soit un service civique, soit un service volontaire européen, une « carte du volontaire » qui leur donne les mêmes réductions que la carte d'étudiant. Un décret est chargé de fixer les modalités d'établissement et de délivrance de la « carte du volontaire ». Le dispositif proposé s'inspire de la « carte étudiant des métiers » créée par la loi n °2011-833 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels.

• Modification de l'article L. 120-9 du code du service national pour interdire une mission qui relèverait du fonctionnement général de l'organisme d'accueil

Le b) du 3° du présent article complète l'article L. 120-9 du code du service national afin d'interdire que les missions confiées à la personne volontaire relèvent du fonctionnement général de l'organisme d'accueil.

• Modification de l'article L. 120-14 du code du service national pour préciser la durée et le calendrier de la formation civique et citoyenne

Le c) du 3° du présent article complète les dispositions sur la formation civique et citoyenne de l'article L. 120-14 du code du service civique. Désormais, un décret fixera la durée minimale de ladite formation , avec l'obligation que celle-ci soit délivrée pour la moitié de cette durée dans les trois mois suivant le début de l'engagement de service civique . A travers cette disposition, le législateur souhaite s'assurer que les volontaires bénéficient de la formation civique et citoyenne dans les premiers mois de leur engagement.

• Insertion d'un alinéa dans l'article L. 120-30 du code du service national pour éviter que les missions de service civique ne se substituent à des emplois

Le c) bis du 3° du présent article complète l'article L. 120-30 du code du service national sur les conditions de délivrance de l'agrément afin d'éviter que les missions de service civique ne se substituent à des emplois. Ainsi, aucun agrément de service civique ne peut être délivré pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste de travail permanent, pour faire face à un accroissement temporaire de l'activité de l'organisme d'accueil, pour occuper un emploi saisonnier ou pour remplacer un salarié ou un agent en cas d'absence ou de suspension de son contrat de travail.

• Insertion d'un article L. 120-36-1 dans le code du service national prévoyant la remise d'un rapport

Le d) du 3° du présent article crée un article L. 120-36-1 dans le code du service national qui prévoit la remise d'un rapport quinquennal au Parlement dressant le bilan du service civique au cours des cinq années précédentes et présentant ses perspectives pour les cinq années suivantes. Ledit rapport doit également préciser les missions correspondant à des causes prioritaires pour le pays pour les cinq prochaines années. Celles-ci sont définies comme des missions susceptibles de mobiliser un nombre conséquent de jeunes et par là même d'apporter une contribution majeure à des politiques publiques prioritaires pour le pays.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que cet article additionnel complète de nombreux articles relatifs au dispositif du service civique afin de corriger certaines carences ou dérives.

Ainsi, plusieurs dispositions ont été adoptées aux articles L. 120-1, L. 120-2-1, L. 120-9 et L. 120-30 du code du service national afin de s'assurer que les missions liées au service civique ne se substituent pas à des emplois. Si votre commission approuve cette extrême vigilance, elle s'interroge sur le caractère redondant de ces dispositions qui visent toutes le même objectif.

Votre commission estime que l'insertion du principe de non-substitution du service civique à un emploi ou à un stage doit se faire à l'article L. 120-1 du code du service national, car c'est cet article qui pose les grands principes dudit service civique. Elle a donc adopté un amendement dans ce sens (COM-311).

Elle a également supprimé la phrase introduite à l'article L. 120-1 du code précité et précisant que « les missions sont accessibles à tous les jeunes quel que soit leur niveau de qualification » dans la mesure où l'article 10 précise déjà dans ce même article L.120-1 que les structures accueillent des jeunes de tous niveaux de formation initiale (COM-312).

En ce qui concerne la formation des tuteurs , si votre commission approuve le fait que l'Agence du service civique veille à son organisation, elle estime que la rédaction proposée n'est pas appropriée dans la mesure où il n'est fait référence qu'« à l'organisation du temps de formation des tuteurs » alors que l'Agence du service civique a vocation à s'intéresser également au contenu de ladite formation. Par ailleurs, votre commission souhaite rendre cette formation obligatoire. En effet, les tuteurs jouent un rôle considérable dans le bon déroulement du service civique et le respect de sa spécificité par rapport à un stage ou un emploi. Il est donc indispensable qu'ils soient sensibilisés à l'objet du service civique ainsi qu'à l'accueil d'un public varié dans ses origines et son niveau d'études. Votre commission a donc adopté un amendement dans ce sens (COM-313).

Le présent article reconnaît l'importance de la coordination territoriale sous l'égide des préfets de département pour assurer le succès du service civique et lui donne valeur législative. Il convient de remarquer que dans le droit en vigueur ^{23 ( * )} , le préfet de région est le délégué territorial de l'Agence du service civique et pilote, avec l'appui du service déconcentré régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, le développement du service civique en assurant la promotion, l'animation, l'évaluation et le contrôle du service civique à l'échelon de la région, même si le préfet départemental l'assiste dans sa mission.

Selon l'instruction n °ASC/2016/203 du 23 juin 2016 relative aux modalités de mise en oeuvre du service civique au deuxième semestre 2016, le rôle du préfet de région est confirmé, mais les missions du préfet de département ont vocation à être renforcées.

Votre commission estime fondée l'instauration d'une coordination plus formalisée au niveau départemental afin de mieux faire connaître le service civique auprès de toutes les structures d'accueil potentielles, d'échanger sur les bonnes pratiques, mais également de mutualiser les formations civiques et citoyennes et celles des tuteurs pour développer les échanges entre les jeunes et entre les structures d'accueil.

Toutefois, votre commission juge la rédaction retenue peu pertinente. Celle-ci dispose que « le représentant de l'État dans le département coordonne les initiatives prises par les collectivités territoriales et leurs groupements, les volontaires et leurs représentants » .

Or, on peut s'interroger sur les initiatives que sont censés prendre les volontaires, même s'il apparaît important d'impliquer ces derniers dans le pilotage du service civique au niveau départemental en tant que force de proposition.

Par ailleurs, on peut s'étonner que les services déconcentrés de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ne soient pas mentionnés.

Votre commission vous propose donc de supprimer cette référence aux initiatives prises par les différents acteurs du service civique et de préciser que le préfet de département, en appui du service déconcentré départemental de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, anime le développement du service civique en collaboration avec les collectivités territoriales et leurs groupements, les volontaires et leurs représentants, les organismes d'accueil et d'information et les personnes susceptibles de recevoir l'agrément mentionné à l'article L. 102-3 (COM-314).

En revanche, votre commission s'oppose à ce que figurent, parmi les organismes qui seront en contact régulier avec le préfet du département, les organisations syndicales.

Selon les explications de la rapporteure thématique de l'Assemblée nationale, Mme Valérie Corre, la présence des organisations syndicales a pour but d'éviter toute confusion entre les missions liées au service civique et l'emploi.

Votre commission estime légitime le souci des organisations syndicales de s'assurer que les missions confiées aux volontaires en service civique ne se confondent pas avec des stages ou des emplois. Il est donc évident que, dans le cadre de leur mission générale de défense de l'intérêt des salariés, les organisations syndicales seront vigilantes aux missions confiées aux volontaires en service civique, sans qu'il soit besoin de l'inscrire dans la loi. En revanche, mentionner expressément les organisations syndicales parmi les organismes participant à la coordination territoriale du service civique crée une suspicion inopportune sur ce dispositif au moment où l'objectif principal du gouvernement est de promouvoir ledit service civique et d'en diffuser la pratique au niveau local. Votre commission a donc supprimé la présence des organisations syndicales au sein du comité de gouvernance départemental. (COM-315).

En ce qui concerne le dispositif relatif à la « carte du volontaire » délivrée par l'agence du service civique, votre commission s'interroge sur la pertinence de lui donner valeur législative dans la mesure où la carte d'étudiant n'est prévue qu'au niveau réglementaire ^{24 ( * )} . Cependant, elle comprend la volonté du gouvernement de donner une certaine visibilité à ce dispositif en l'inscrivant dans la partie législative du code du service national. Elle a toutefois adopté un amendement de précision qui fait référence aux avantages financiers liés à la possession de cette carte (COM-316).

Par ailleurs, votre commission a supprimé la disposition insérée à l'article L. 120-30 du code du service national selon laquelle « aucun agrément de service civique ne peut être délivré pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste de travail permanent, pour faire face à un accroissement temporaire de l'activité de l'organisme d'accueil, pour occuper un emploi saisonnier ou pour remplacer un salarié ou un agent en cas d'absence ou de suspension de son contrat de travail. » (COM-317). En effet, l'article L. 120-1 du même code précise déjà que les missions des volontaires en service civique ne sont pas substituables à un emploi ou à un stage. La multiplication des interdictions de substitution du service civique à l'emploi ne rend pas la loi plus efficace, mais seulement plus bavarde.

Enfin, votre commission a supprimé l'article L. 120-36-1 du code du service national inséré par l'Assemblée nationale (COM-318). En effet, le Sénat est traditionnellement opposé au principe du rapport au Parlement, estimant que ce dernier dispose d'autres outils pour contrôler l'action du gouvernement, que ce soit par le biais des auditions de ministres, des questionnaires budgétaires, des questions orales avec débat, etc. Par ailleurs, la référence aux « missions correspondant à des causes prioritaires » n'apparaît guère pertinente : elle tend à hiérarchiser les missions de service civique tout en restant très vague sur la définition même desdites missions.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quater
(articles L. 120-33 et L. 122-16 du code du service national)

Valorisation du service civique pour l'accès à la fonction publique et le calcul de l'ancienneté

Objet : cet article vise à permettre aux jeunes ayant réalisé un service civique de valoriser cette expérience pour accéder à la fonction publique. Il précise également les conditions dans lesquelles cette expérience est prise en compte dans le calcul de l'ancienneté des fonctionnaires.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 120-33, L. 122-16 et L. 122-17 du code du service national tendent à faciliter l'accès à la fonction publique des jeunes ayant réalisé un service civique en France ( « volontariat associatif » ) ou à l'étranger ( « volontariat international en administration ou en entreprise » ).

Concrètement, la limite d'âge pour l'accès aux emplois de la fonction publique - fixée par exemple à vingt-deux ans pour les corps d'officiers de l'air ^{25 ( * )} - est reculée d'un temps égal au temps effectif du service civique accompli par le jeune.

De même, le service civique est pris en compte dans le calcul de la durée d'expérience professionnelle telle qu'examinée pour la validation des acquis de l'expérience (VAE) ^{26 ( * )} .

La durée du service civique est, enfin, intégrée au calcul de « l'ancienneté dans les fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière » . Cette formulation soulève toutefois des interrogations : il est difficile de déterminer si elle concerne les procédures de recrutement dans la fonction publique (ancienneté nécessaire pour se présenter à un concours interne) ou de gestion de carrière (avancement d'échelons et de grades en fonction de la durée de service et des mérites, départ en retraite).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte de l'adoption par la commission spéciale de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs ^{27 ( * )} .

Il précise les conditions de prise en compte du volontariat associatif ou international lors du calcul de l'ancienneté dans la fonction publique afin de lever toute ambiguïté juridique.

Dès lors, la durée du service civique - comprise pour mémoire entre six et vingt-quatre mois - serait intégrée au calcul de :

- la durée de service nécessaire pour se présenter aux concours internes de la fonction publique ^{28 ( * )} . À titre d'exemple, quatre années de services publics effectifs sont nécessaires pour se présenter au concours interne d'ingénieur territorial ^{29 ( * )} . Pour atteindre ce seuil, il serait clairement possible de comptabiliser les années ou les mois de service civique accomplis ;

- l'ancienneté exigée pour l'avancement d'échelons et de grades.

Cet article maintient, en outre, l'inclusion du service civique dans les éléments pris en compte pour la validation des acquis de l'expérience (VAE).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient cet effort de clarification des dispositifs visant à la faciliter l'accès à la fonction publique des jeunes ayant réalisé un service civique.

Il n'en demeure pas moins que cet article confirme une « brèche » dans la philosophie des concours internes de la fonction publique . Il consacre en effet la possibilité de prendre en compte non seulement les activités réalisées auprès des administrations mais aussi celles accomplies auprès d'une société située à l'étranger dans le cadre du volontariat en entreprise.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 quinquies
(article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant diverses dispositions statutaires relatives à
la fonction publique hospitalière)

Prise en compte du service civique dans les concours d'accès à la fonction publique - Épreuves de mise en situation professionnelle

Objet : cet article précise les conditions de prise en compte du service civique dans l'évaluation de l'expérience professionnelle des candidats aux concours administratifs. Il prévoit également la possibilité d'organiser des épreuves de mise en situation professionnelle pour l'ensemble de ces concours.

I. Le droit en vigueur

Trois types de concours permettent l'accès à la fonction publique : les concours externes, les concours internes et le troisième concours ^{30 ( * )} . Ces concours comportent des épreuves et, le cas échéant, l'examen des « titres » présentés par le candidat, comme dans l'exemple du recrutement des infirmiers. Il s'agit, dans ce dernier cas, de « concours sur titres » .

Les épreuves orales et écrites de ces concours peuvent tenir compte de l'expérience professionnelle des candidats . À titre d'exemple, le concours interne d'entrée dans les instituts régionaux d'administration (IRA) comporte un entretien oral qui débute par un exposé de cinq minutes au cours duquel le candidat présente son expérience professionnelle ^{31 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale ^{32 ( * )} , l'article 12 quinquies précise tout d'abord que les jurys de concours peuvent prendre en compte l'expérience professionnelle des candidats « quelle qu'elle soit » , y compris lorsqu'il s'agit d'un service civique.

Cette disposition vise à lever une ambigüité juridique. Effet, le droit en vigueur mentionne uniquement la prise en compte de « l'expérience professionnelle » dans les concours administratifs. Or, il n'est pas certain que cette notion englobe le service civique, ce dernier étant qualifié « d'engagement volontaire » par l'article L. 120-33 du code du service national et non d'activité professionnelle.

Le présent article prévoit, plus largement, que l'une des épreuves des concours administratifs peut consister en « une mise en situation professionnelle » .

Il tend, enfin, à corriger une malfaçon de la loi applicable à la fonction publique territoriale ^{33 ( * )} en précisant que l'expérience professionnelle peut également être prise en compte dans le cadre des concours sur titre . Il reprend ainsi une disposition en vigueur pour les deux autres versants de la fonction publique (versants hospitalier et de l'État).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale souscrit à l'ambition de clarification de cet article 12 quinquies .

En adoptant l' amendement COM-359 de sa rapporteur, elle a toutefois supprimé la disposition relative à la possibilité de prévoir des « mises en situation professionnelle » dans les concours administratifs .

Cette disposition dépasse en effet largement l'objet du présent article car elle ne se limite pas à l'hypothèse où l'un des candidats a effectué un service civique.

Une telle disposition relève , en outre, du pouvoir règlementaire , ce dernier organisant les conditions dans lesquelles l'expérience professionnelle est prise en compte dans les épreuves de concours. À titre de comparaison, l'épreuve collective d'interaction de l'École nationale d'administration - épreuve de jeux de rôles permettant d'apprécier les aptitudes comportementales et relationnelles des candidats - a été créée par l'arrêté 16 avril 2014 ^{34 ( * )} sans qu'une disposition législative ait été nécessaire.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 sexies
(articles 44 et 45 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 42 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie)

Valorisation du service civique dans la fonction publique territoriale

Objet : cet article tend à suspendre le délai d'inscription sur les listes d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale lorsque la personne concernée effectue un service civique. Il permet également, dans cette même hypothèse, un report de la scolarité des stagiaires au Centre national de la fonction publique (CNFPT).

I. Le droit en vigueur

• La durée d'inscription sur la liste d'aptitude

Un candidat réussissant un concours de la fonction publique territoriale est inscrit sur une liste d'aptitude classant les lauréats par ordre alphabétique. Il peut alors être recruté en tant que fonctionnaire par une collectivité territoriale ou un établissement public local.

La durée d'inscription sur cette liste est toutefois limitée : historiquement fixée à trois ans, elle a été portée à quatre ans par l'article 42 de récente loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ^{35 ( * )} . Si le lauréat n'a pas trouvé un emploi à l'échéance de ce délai de quatre ans, il perd le bénéfice de son concours et devient ce que la doctrine appelle un « reçu-collé » ^{36 ( * )} .

Le décompte de ce délai est néanmoins suspendu dans des cas limitativement énumérés par l'article 44 de la loi n° 86-33 du 26 janvier 1984 ^{37 ( * )} : congés parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, congés de longue durée, accomplissement des obligations du service national, mandat d'élu local et recrutement en tant que contractuel pour répondre à un besoin permanent de l'administration.

À titre d'exemple, si une personne réussit un concours de la fonction publique territoriale en 2016 mais se place en congé parental pendant un an, elle reste inscrite sur la liste d'aptitude jusqu'en 2021 (soit le délai normal de quatre ans auquel s'ajoute la durée du congé parental).

• Le report de la scolarité au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

Certains postes de catégorie A de la fonction publique territoriale nécessitent, outre la réussite du concours, le suivi en tant que stagiaire d'une formation initiale assurée par au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Tel est le cas des administrateurs territoriaux qui bénéficient d'une formation de dix-huit mois à l'Institut national des études territoriales (INET).

Le suivi de ces formations est consécutif à la réussite au concours , le report de scolarité n'étant possible que pour les personnes qui n'ont pas satisfait aux obligations du service national ^{38 ( * )} ou étant en congé parental ou de maternité. Ces dernières intègrent la formation à l'issue de leur service national ou de leur congé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale ^{39 ( * )} , l'article 12 sexies poursuit deux objectifs.

Il s'agit, tout d'abord, de prévoir un nouveau cas de suspension du délai d'inscription sur la liste d'aptitude des concours territoriaux ^{40 ( * )} : un jeune ayant conclu un engagement de service civique pourrait demander la suspension de ce délai jusqu'à la fin de cet engagement. Pour reprendre l'exemple précédent, s'il réussit le concours en 2016 mais effectue un service civique pendant un an, il sera inscrit sur la liste d'aptitude jusqu'en 2021 et non jusqu'en 2020.

Le présent article propose, en outre, un nouveau cas de report de scolarité des stagiaires du CNFPT : le lauréat du concours pourrait demander le report d'un an de sa scolarité pour réaliser un service civique .

III. La position de votre commission

Votre commission soutient ces mesures concrètes visant à mieux articuler le service civique , d'une part, et l'entrée dans la fonction publique , d'autre part.

Ces dispositifs laissent le libre choix aux jeunes concernés : ils pourront, en fonction de leurs préférences, demander à poursuivre leur service civique ou à l'écourter pour intégrer plus rapidement la fonction publique territoriale.

Elle s'est donc bornée à adopter l'amendement de coordination COM-371 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 septies (supprimé)

Rapport sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur la faisabilité et l'opportunité d'un déploiement contraignant des offres de missions de service civique dans les collectivités publiques.

Le présent article évoque deux pistes de réflexion :

- l'évaluation du champ des collectivités publiques concernées ;

- la pertinence d'un mécanisme de proportionnalité du nombre d'offres de missions devant être proposé en fonction de la taille des collectivités.

Cette initiative a pour objectif d'assurer l'objectif de 350 000 volontaires en service civique d'ici la fin de 2017 en forçant les collectivités territoriales à s'impliquer davantage dans l'accueil de volontaires.

II. La position de votre commission

Votre commission s'oppose à ce que les collectivités territoriales soient obligées de s'impliquer dans le dispositif du service civique et a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-319).

Elle fait remarquer qu'une telle contrainte serait contreproductive et entraînerait un rejet massif dudit dispositif par ces dernières.

Elle s'étonne que l'Assemblée nationale envisage une telle disposition plutôt que de réfléchir aux obstacles qui empêchent lesdites collectivités de s'engager plus massivement dans l'accueil de volontaires en service civique.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 12 octies
(article L. 116-1 [nouveau] du code du service national)

Cadets de la défense

Objet : cet article autorise l'expérimentation d'un programme de cadets de la défense.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu de deux amendements identiques présentés par Mme Marianne Dubois et M. Joachim Pueyo, adoptés en séance avec l'avis favorable de la commission mais contre celui du Gouvernement.

Il complète le titre premier du livre premier du code du service national par un chapitre nouveau consacré aux cadets de la défense. Ce dernier se compose d'un article L. 116-1 unique, qui prévoit que « l'État peut autoriser, à titre expérimental, la création d'un programme des cadets de la défense », qui constituerait un « programme civique mis en oeuvre par le ministre de la défense pour renforcer la cohésion nationale, la mixité sociale et le lien entre la Nation et son armée ». Accessible aux Français âgés de douze à dix-huit ans reconnus aptes, il comporterait « une découverte des armées et de leurs métiers, un enseignement moral et civique en complément de celui délivré par l'éducation nationale, ainsi que la pratique d'activités culturelles et sportives ».

Le présent article reprend une proposition formulée par Mme Dubois et M. Pueyo dans leur rapport d'information consacré aux dispositifs citoyens du ministère de la Défense ^{41 ( * )} ; son dispositif est analogue à celui d'une proposition de loi déposée en février 2016 par Mme Dubois et plusieurs de ses collègues et visant à créer un programme de cadets de la défense ^{42 ( * )} .

Inspiré du modèle canadien, qui accueillait en 2013 53 535 jeunes âgés de douze à dix-huit ans, le programme des cadets de défense a été discrètement lancé en 2008. N'accueillant que 300 jeunes environ au sein de onze classes, il « ne semble avoir jamais vraiment dépassé le stade de l'expérimentation et demeure aujourd'hui totalement confidentiel » ^{43 ( * )} . Cet échec s'explique essentiellement par l'absence de volonté politique, le fonctionnement du programme reposant « uniquement sur la bonne volonté des formations militaires qui y participent », « faute de crédits budgétaires dédiés » ; son contenu demeure variable puisqu' « aucune directive claire n'a jamais été adressée aux centres de cadets sur le contenu des programmes pédagogiques et des activités, la formation des encadrants ou le fonctionnement concret du programme » ^{44 ( * )} .

Le coût estimé d'un tel dispositif serait relativement modique, puisque le coût annuel par cadet est aujourd'hui « compris entre 530 euros et 750 euros, en fonction des centres, le chiffre de 1 000 euros étant probablement plus proche de la réalité » ^{45 ( * )} .

II. La position de votre commission

Votre commission partage les objectifs du présent article ainsi que la démarche expérimentale qu'il met en oeuvre. Elle considère que la mise en place d'un programme de cadets de la défense participe pleinement au renforcement du lien entre la nation et ses armées ainsi qu'à l'éducation du citoyen.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 12 nonies (supprimé)
(titre Ier bis du livre Ier du code du service national)

Service civique obligatoire

Objet : cet article propose d'autoriser à titre expérimental la création d'un service civique obligatoire.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui autorise l'Etat à créer, à titre expérimental, un service civique obligatoire pour une durée maximale de trois ans.

Le dispositif proposé distingue deux périodes.

Pendant trois mois, l'année de leurs dix-huit ans, tous les jeunes d'une même classe d'âge seraient rassemblés pendant trois mois pour effectuer leurs « classes républicaines » à l'occasion desquelles leur seraient enseignés les fondamentaux de la République. Ils bénéficieraient également à cette occasion d'une mise à niveau portant sur les acquis de base.

Puis, entre leur dix-huitième et vingt-cinquième année, les jeunes devraient effectuer un service civique de six mois qu'ils pourraient décomposer en deux périodes de trois mois.

A l'issue de cette expérimentation, il pourrait être envisagé d'étendre ce service civique obligatoire à tout le territoire.

II. La position de votre commission

Tout en espérant que le service civique touche un nombre toujours plus grand de jeunes, votre commission s'oppose à l'idée de le rendre obligatoire. En effet, cela le dénaturerait puisque le dispositif repose sur l'engagement volontaire du jeune.

Opposée sur le principe à un service civique obligatoire, votre commission juge donc toute expérimentation inutile.

Elle a adopté un amendement de suppression de cet article (COM-320).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 13
(article L. 120-2 du code du service national)

Organisme en charge de la mise en oeuvre du programme européen Erasmus + Jeunesse & Sport

Objet : cet article charge l'Agence du service civique de la mise en oeuvre du volet « sport » du programme européen Erasmus +.

I. Le droit en vigueur

Dans le cadre du règlement UE n° 1288/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant « Erasmus+ », programme de l'Union pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport, le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, en tant qu'autorité nationale pour le volet Jeunesse du programme, avait désigné l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) comme agence nationale chargée, d'une part, de la mise en oeuvre du volet « jeunesse » et, d'autre part, de l'information pour le volet « sport » (décret n° 2014-1072 du 22 septembre 2014).

À ce titre, l'«agence Erasmus+ France Jeunesse et Sport », rattachée à l'INJEP, avait pour mission la gestion administrative et financière ainsi que le développement du programme susmentionné.

Toutefois, la loi n °2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense a désigné l' Agence du service civique comme opérateur du volet « jeunesse » .

En effet, dans le cadre de la réorganisation de l'administration centrale chargée de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, l'INJEP a été rattaché à la Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) pour sa partie « observatoire de la jeunesse ». Quant à l'agence « Erasmus+ Jeunesse et Sport », jusqu'alors rattachée à l'INJEP, elle devait être rattachée à l'Agence du service civique, en vertu des dispositions du présent article.

Toutefois, l'article 25 de la loi précitée a omis de mentionner le volet « sport ».

II. Le projet de loi initial

Le présent article a pour objet de réparer cette omission et de charger l'Agence du service civique de la mise en oeuvre du volet « sport » du programme Erasmus +.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 13 bis (supprimé)
(article L. 232-12-1 du code du sport)

Élargissement du champ des sportifs soumis au profil biologique

Objet : le présent article étend le champ d'application du suivi longitudinal du profil biologique au-delà des sportifs de haut niveau, conformément aux règles internationales.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Régis Juanico , Mme Brigitte Bourguignon et M. Pascal Deguilhem afin d'élargir le champ du projet de loi à la lutte contre le dopage.

Il prévoit de modifier la rédaction du premier alinéa de l'article L. 232-12-1 du code du sport afin de prévoir que « les prélèvements biologiques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 232-12 peuvent avoir pour objet d'établir le profil des paramètres pertinents dans l'urine ou le sang d'un sportif aux fins de mettre en évidence l'utilisation d'une substance ou d'une méthode interdite en vertu de l'article L. 232-9 » .

Comme l'a expliqué M. Régis Juanico au cours du débat à l'Assemblée nationale, le principe du profil biologique de l'athlète, qui a été développé par l'Agence mondiale antidopage, est fondé sur le suivi longitudinal de certaines variables biologiques au fil du temps, permettant, le cas échéant, de révéler indirectement les effets du dopage et de le réprimer . Aux termes du code du sport, les sportifs pouvant être concernés par le profil biologique sont les sportifs de haut niveau, les sportifs espoir, les sportifs professionnels licenciés des fédérations agréées et les sportifs qui ont fait l'objet d'une sanction disciplinaire au titre du code du sport au cours des dernières années. Or des sportifs ne faisant pas partie de ces catégories pourraient très bien relever de ce dispositif, du fait, par exemple, de leur investissement dans des épreuves sportives. C'est pourquoi l'Agence mondiale antidopage a demandé officiellement au gouvernement français qu'une évolution de la législation nationale soit opérée sur ce point précis .

L'AFDL SOUTIENT L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU PROFIL BIOLOGIQUE SPORTIF

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) dans une délibération en date du 17 février 2016 a estimé « que le moment était venu de conférer une portée générale au profil biologique » et, à cette fin, de modifier l'article L. 232-12-1 du code du sport.

La modification adoptée par le présent article 13 bis du projet de loi reprend la rédaction proposée par l'AFLD dans sa délibération afin de répondre aux objections formulées par l'Agence mondiale antidopage (AMA).

Si la modification législative proposée apparaît donc utile et nécessaire, le choix de ce projet de loi pour porter cette disposition a suscité des interrogations lors du débat à l'Assemblée nationale compte tenu de l'étroitesse du lien avec l'objet du projet de loi et le risque d'une censure de ces dispositions par le Conseil constitutionnel. Sur ce point précis, M. Patrick Kanner, ministre en charge du sport, a estimé que « la lutte contre le dopage est un enjeu de société qui dépasse le domaine du sport. Nous nous mettons ainsi en conformité avec le code mondial antidopage, ce qui est une absolue nécessité » . L'Assemblée nationale a donc adopté cet amendement avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

II. La position de votre commission

Sans remettre en cause l'intérêt de cet article qui vient compléter les dispositions de l'ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015 relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer le respect des principes du code mondial antidopage, son lien avec l'objet du projet de loi est extrêmement ténu et il constitue ainsi un cavalier législatif.

Votre rapporteur observe également que nos collègues Dominique Bailly et Didier Guillaume ainsi que les membres du groupe socialiste et républicain viennent de déposer au Sénat une proposition de loi n°826 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs qui comporte un article 10 visant à étendre le dispositif du profil biologique à l'ensemble des sportifs. Les dispositions du présent article trouveraient naturellement leur place dans cette proposition de loi qui comprend déjà une disposition identique.

Dans ces conditions, votre commission a adopté l'amendement COM-5 présenté par Jean-Pierre Grand visant à supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 14
(article L. 611-9 [nouveau] du code de l'éducation)

Reconnaissance de l'engagement étudiant

Objet : cet article rend obligatoire dans l'enseignement supérieur la validation de l'engagement étudiant.

I. Le droit en vigueur

De plus en plus d'établissements d'enseignement supérieur offrent aujourd'hui à leurs étudiants des dispositifs reconnaissant leurs activités extra-académiques.

Ces dispositifs de reconnaissance peuvent prendre différentes formes :

- la « valorisation » : certification, inscription dans une annexe descriptive au diplôme, inscription dans un « portefeuille de compétences », délivrance d'une attestation ;

- la « validation » : attribution de crédits d'études, validation d'unités d'enseignement, voire obtention d'un diplôme spécifique.

D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, 53 établissements proposaient de tels dispositifs en 2015 (contre seulement 13 en 2009) et le mode de reconnaissance le plus courant est la validation sous forme d'attribution de crédits d'études ^{46 ( * )} ou d'unités d'enseignement.

II. Le projet de loi initial

La mesure 31 du Plan national de vie étudiante arrêté le 1 ^er octobre 2015 prévoyait de « valoriser et reconnaître dans les formations l'engagement étudiant (...) » ^{47 ( * )} .

Le présent article propose la généralisation de cette valorisation. Un nouvel article L. 611-9 du code de l'éducation rend obligatoire la validation de compétences, connaissances et aptitudes acquises par les étudiants à l'occasion d'activités extra-académiques. Lorsque l'établissement d'enseignement supérieur n'utilisera pas les crédits ECTS, il devra valoriser l'engagement étudiant par l'attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement prévue au sein de la formation.

Le dispositif initial proposé par le Gouvernement vise ainsi :

- les activités bénévoles ;

- les activités militaires dans la réserve opérationnelle ;

- le service civique ^{48 ( * )} ;

- ainsi que le volontariat militaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, le dispositif proposé par le présent article, en l'étendant aux engagements de sapeurs-pompiers volontaires ^{49 ( * )} .

En séance publique, deux amendements ont été adoptés :

- l'un, présenté par notre collègue Anne-Yvonne Le Dain avec les avis défavorables de la commission spéciale et du Gouvernement, qui vise à préciser que le diplôme de doctorat est hors du champ du dispositif ;

- l'autre, présenté par notre collègue Anne-Christine Lang avec l'avis défavorable de la commission spéciale mais l'avis favorable du Gouvernement, qui vise à étendre le dispositif aux activités salariées et entrepreneuriales.

Cette dernière extension est d'ailleurs conforme aux engagements pris par le président de la République dans le cadre du Plan national de vie étudiante précité dont la mesure 13 prévoit de « Valoriser et reconnaître les compétences acquises par les étudiants salariés ». On rappellera à cet égard qu'un étudiant sur deux exerce une activité salariée, le plus souvent dans la garde d'enfants, le commerce ou la restauration.

IV. La position de votre commission

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel (COM-651), votre commission spéciale est favorable à l'adoption de cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 bis A
(article L. 6222-7-2 [nouveau] du code du travail)

Mobilité internationale des apprentis

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique sur proposition de nos collègues députés du groupe Union des démocrates et indépendants, vise à favoriser la mobilité internationale des apprentis en prévoyant d'une part, le maintien du statut de stagiaire de la formation professionnelle pendant la période de mobilité et d'autre part, de leur faire bénéficier d'une aide financière prise en charge par les organismes paritaires collecteurs agréés d'une durée de trois mois au plus.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article 14 bis A, introduit en séance publique à l'Assemblée à l'initiative de nos collègues députés du groupe Union des démocrates et indépendants, entend favoriser la mobilité européenne ou internationale des apprentis.

Il introduit dans le code du travail un article L. 6222-7-2 qui prévoit que, sur accord conjoint de l'employeur et de l'apprenti, ce dernier peut effectuer une période de mobilité européenne ou internationale, pendant laquelle le contrat d'apprentissage est suspendu et l'apprenti ne perçoit pas de rémunération de l'entreprise. En contrepartie, l'apprenti demeure inscrit au centre de formation pendant toute la durée de la suspension du contrat et bénéficie d'une allocation financée par les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca).

Aux termes de l'article L. 6325-14-1 du code du travail, cette allocation, prévue pour les titulaires d'un contrat de professionnalisation qui subissent une rupture non volontaire de leur contrat, doit être définie dans l'accord collectif constitutif de l'Opca et ne peut excéder une durée de trois mois.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur partage pleinement l'ambition portée par cet article de favoriser la mobilité internationale des jeunes apprentis. L'apport d'une telle expérience, tant pour le développement personnel du jeune que pour l'entreprise, n'est plus à démontrer.

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des travaux menés, au niveau européen, par notre ancien collègue actuellement député européen Jean Arthuis sur la création d'un « Erasmus professionnel ».

La mise en oeuvre de cette ambition se heurte toutefois à des difficultés techniques qui rendent le dispositif proposé fragile juridiquement.

Votre rapporteur rappelle donc, à ce stade, l'esprit de cet article : permettre la mobilité du jeune apprenti, tout en déchargeant l'entreprise liée par le contrat d'apprentissage de toute responsabilité juridique et sociale pendant la période de mobilité.

En proposant la suspension du contrat d'apprentissage, cet article soulève une difficulté en matière de protection sociale de l'apprenti qui se trouverait alors privée de couverture sociale puisque cette dernière est attachée à l'existence de son contrat. L'absence de statut de l'apprenti, contrairement aux étudiants, en dehors de son contrat d'apprentissage rend délicate l'application de cette mesure.

Il semble par ailleurs que cet article comporte une confusion, qu'il conviendra de lever, entre contrat d'apprentissage et contrat de professionnalisation.

Votre rapporteur mène actuellement un travail de réflexion, en lien avec le Gouvernement, autour de cette question et propose donc à votre commission spéciale de maintenir cet article en l'état en attendant de discuter d'un dispositif plus abouti lors de la séance publique

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 bis
(article L. 131-10 du code de l'éducation)

Renforcement du contrôle de l'État sur l'instruction dispensée en famille

Objet : cet article confie à la seule autorité administrative la responsabilité de définir le lieu et les modalités du contrôle de l'instruction dispensée en famille et permet de sanctionner les refus réitérés de se soumettre au contrôle.

I. Le droit en vigueur

Si, aux termes de l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation, « l'instruction obligatoire est assurée prioritairement dans les établissements d'enseignement », l'article L. 131-2 prévoit que celle-ci peut être dispensée au sein de la famille par les parents ou une personne de leur choix. En application de l'article L. 131-5, les parents faisant le choix d'instruire leur enfant dans la famille doivent le déclarer chaque année au maire et au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN).

L'instruction au sein de la famille demeure un choix relativement marginal mais en progression certaine. Au cours de l'année scolaire 2014-2015, 24 878 enfants étaient instruits à domicile, ce qui représente 0,3 % des enfants soumis à l'obligation scolaire, alors que le nombre d'enfants concernés s'élevait à 18 818 pour l'année scolaire 2010-2011 (soit 0,22 % des enfants soumis à l'obligation scolaire) et à 13 547 en 2007-2008 (0,16 %). La proportion d'enfants inscrits au Centre national d'enseignement à distance (CNED) en classe à inscription réglementée décroît également : de 75,8 % en 2008-2008, elle a chuté à 60,5 % pour l'année scolaire 2014-2015 ^{50 ( * )} .

L'article L. 131-10 du code de l'éducation détermine les principes du contrôle de l'instruction à domicile, dont les modalités sont fixées par les articles R. 131-2, D. 131-11 et D. 131-12 du même code et précisées par une circulaire du 26 décembre 2011 ^{51 ( * )} .

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 131-10 prévoit un double contrôle de l'instruction à domicile :

- une enquête réalisée par la mairie, « uniquement aux fins d'établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s'il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille » ;

- un contrôle du contenu de l'instruction, réalisé par les services de l'éducation nationale, qui a pour objet de « vérifier que l'enseignement assuré est conforme au droit de l'enfant à l'instruction ». Réalisé au moins une fois par an, ce contrôle a lieu « notamment au domicile des parents de l'enfant » et « vérifie notamment que l'instruction dispensée au même domicile l'est pour les enfants d'une seule famille ».

Les résultats de ce dernier contrôle sont communiqués à la famille. S'ils sont jugés insuffisants, un second contrôle est prévu au terme d'un délai dans lequel une amélioration de l'instruction donnée doit être réalisée ou des explications fournies. Si, au terme de ce second contrôle, les résultats sont jugés encore insuffisants, les parents sont mis en demeure d'inscrire l'enfant, dans les quinze jours suivant la notification, dans un établissement d'enseignement public ou privé.

Les éléments communiqués par le ministère montrent que l'effectivité du contrôle pédagogique peut être encore améliorée. Sur les 9 819 enfants déclarés instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED, 7 539, soit 76,7 % des enfants, ont été convoqués pour un premier contrôle en 2014-2015. Mais seuls 6 497 enfants, soit 66,1 %, ont été effectivement contrôlés et 456 de ces contrôles, soit 7 %, ont été jugés non satisfaisants, donnant lieu à seulement 176 seconds contrôles (soit 38,6 % des premiers contrôles non satisfaisants) ^{52 ( * )} .

Parmi les enfants convoqués pour un premier contrôle en 2014-2015, 1 042 n'ont pu être contrôlés, du fait l'absence de la famille à la date prévue pour le contrôle (67,6 % des cas), du refus de la famille d'une évaluation de l'enfant (10,8 %) ou de se déplacer au lieu du contrôle (6,7 %). Dans les cas restant (14,7 %), aucune explication n'est apportée. Le ministère précise que « certains contrôles ne peuvent pas matériellement se concrétiser sans qu'il y ait pour autant de refus de la part des familles (par exemple un déménagement dans un autre département) » ^{53 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article vise à renforcer le contrôle exercé par l'État sur l'instruction dispensée en famille.

Il modifie l'article L. 131-10 du code de l'éducation afin, d'une part, de confier à la seule autorité administrative le pouvoir de déterminer le lieu et les modalités du contrôle.

Le Gouvernement souligne qu'un certain nombre de contrôles n'ont pas lieu car les familles refusent des contrôles en dehors du domicile familial, en se fondant sur le quatrième alinéa de l'article L. 131-10, qui prévoit que le contrôle « a lieu notamment au domicile des parents de l'enfant ».

Or, comme le rappelle le juge administratif, « si , en prévoyant que le contrôle pédagogique de l'enseignement à domicile a lieu “notamment au domicile des parents de l'enfant”, le législateur a entendu définir le lieu de ce contrôle comme étant principalement le lieu où est dispensé l'enseignement assuré aux enfants [...] , ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que l'autorité administrative, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation et sous le contrôle du juge, décide que le contrôle pédagogique se déroule dans les locaux de l'administration » ^{54 ( * )} . Toutefois, il ressort de la rédaction de l'article L. 131-10 que l'administration ne dispose pas d'une totale liberté de choix du lieu du contrôle : elle ne peut décider d'un contrôle hors du domicile de la famille que si des éléments objectifs lui permettent de considérer qu'il ne pourra pas se dérouler dans de bonnes conditions au domicile de la famille .

D'autre part, le 3° du présent article insère un nouvel alinéa permettant au DASEN de mettre en demeure les parents d'inscrire l'enfant dans un établissement d'enseignement « lorsqu'ils ont refusé deux fois de suite, sans motif légitime, de soumettre leur enfant au contrôle annuel ».

Il s'agit de permettre aux services de l'État de lutter contre les refus de contrôle. En l'état du droit, l'article L. 131-9 permet au DASEN de saisir le procureur de la République des faits constitutifs d'infraction aux dispositions du chapitre dans lequel figure l'article L. 131-10. Comme le relève le ministère, « cette solution n'est pas satisfaisante : le temps que le procureur de la République ouvre une enquête, que des poursuites soient le cas échéant diligentées et qu'une condamnation intervienne, l'enfant instruit à domicile ne peut être contrôlé » ^{55 ( * )} . Le Conseil d'État a rappelé dans une décision du 13 janvier 2014 qu'il ressort des dispositions du code de l'éducation que le DASEN ne peut mettre en demeure les parents de scolariser leur enfant qu'en raison de l'insuffisance de cette instruction et non pour refus de contrôle ^{56 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le présent article, à savoir rendre plus effectif le contrôle pédagogique de l'instruction à domicile. La hausse du nombre d'enfants non scolarisés mais instruits dans la famille constitue un sujet de préoccupation, à plus forte raison alors que la proportion d'enfants inscrits au CNED en classe à inscription réglementée décroît fortement.

Elle approuve ainsi le principe d'une mise en demeure de scolariser l'enfant en cas de refus réitéré de le soumettre au contrôle prévu par la loi.

En revanche, votre rapporteur estime nécessaire de conserver le principe d'un contrôle au domicile des parents ou sur le lieu où l'instruction est dispensée . Issue de la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire, la formulation actuelle de la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 131-10, bien qu'imparfaite, met en avant ce principe qui ne prive pas l'administration de son pouvoir de décision mais l'encadre. Plus qu'une garantie pour les citoyens, il s'agit d'une condition de l'efficacité du contrôle , permettant à l'inspecteur d'apprécier l'aménagement des locaux utilisés pour l'enseignement, les méthodes et les ressources utilisées ainsi que tout autre élément utile. Enfin, votre rapporteur reprend les réserves exprimées lors des débats de la loi du 18 décembre 1998, à savoir que l'absence de mention explicite du domicile dans la loi devienne le prétexte de refus d'accès des inspecteurs au domicile de la part de certains parents ^{57 ( * )} .

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-354 du rapporteur réaffirmant le principe du contrôle sur le lieu où l'instruction est dispensée , sauf décision motivée de l'autorité compétente de l'État.

En dernier lieu, votre rapporteur rappelle qu'outre les considérations juridiques, il revient à l'État de consacrer les moyens nécessaires afin d'assurer le contrôle prévu par la loi . Une part significative des enfants instruits dans leur famille ne font pas l'objet d'un contrôle : près d'un quart des élèves instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED au cours de l'année 2014-2015 n'ont même pas été convoqués pour le premier contrôle, tandis que près de 40 % des premiers contrôles non satisfaisants n'ont pas donné lieu à un second contrôle, dans la moitié des cas car le premier contrôle avait été effectué trop tardivement.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 ter
(articles L. 231-3 et L. 511-2 du code de l'éducation)

Parité dans les commissions compétentes en matière de vie lycéenne

Objet : cet article prévoit de rendre obligatoire la parité parmi les représentants élus des élèves au Conseil supérieur de l'éducation, au sein du conseil national et des conseils académiques de la vie lycéenne ainsi que des conseils de vie collégienne.

I. Le droit en vigueur

Le I de l'article 74 de la loi du 4 août 2014 impose que la désignation des membres des commissions et des instances consultatives ou délibératives placées auprès du Gouvernement, dont la composition est collégiale, respecte la parité au sein de l'instance ^{58 ( * )} . Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent qu'aux membres désignés, non aux membres élus que sont les représentants des élèves de lycée dans les différentes instances dans lesquelles ils sont représentés.

Cette disposition fait suite à une décision d'assemblée du Conseil d'État en date du 7 mai 2013, rappelant « que le législateur est seul compétent tant dans les matières définies notamment par l'article 34 de la Constitution que dans celles relevant du pouvoir réglementaire en application de l'article 37, pour adopter les règles destinées à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions et mandats à caractère social ou professionnel » ^{59 ( * )} . Aussi l'intervention du législateur est-elle nécessaire pour instaurer une représentation paritaire dans les instances qui ne relèvent que du pouvoir réglementaire, à l'instar du conseil national de la vie lycéenne (CNVL) ou des conseils académiques de la vie lycéenne (CAVL).

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit au stade de la commission à l'initiative de Mme Maud Olivier et plusieurs de ses collègues, le présent article vise à rendre obligatoire la parité parmi les représentants élus des élèves au Conseil supérieur de l'éducation (CSE), au conseil national et dans les conseils académiques de la vie lycéenne ainsi que dans les conseils de la vie collégienne.

Le 1° du présent article modifie le dernier alinéa de l'article L. 231-3 du code de l'éducation, relatif à la composition du CSE, en précisant que pour l'élection des représentants des lycéens, « le scrutin est organisé de manière à ce qu'un nombre égal de représentants des lycéens de chaque sexe soit élu . »

Son 2° complète l'article L. 511-2 du même code, relatif aux droits et à l'exercice des libertés des lycéens, afin de prévoir que « les commissions consultatives nationales et académiques exclusivement compétentes en matière de vie lycéenne sont composées de manière à ce qu'un nombre égal de représentants des lycéens de chaque sexe soit élu dans les conditions prévues par décret ». Il précise que « la même règle de parité s'applique aux représentants élus des collégiens dans les commissions consultatives des collèges exclusivement compétentes en matière de vie collégienne, lorsqu'elles existent ». Ces dernières instances devraient être généralisées à partir de la rentrée 2016, conformément aux annonces du ministère.

C'est à dessein que le présent article ne prévoit pas d'exigence identique pour les conseils de vie lycéenne, considérant que la dimension fortement sexuée de certaines filières, en particulier au lycée professionnel, empêcherait la mise en oeuvre d'une représentation paritaire au sein du conseil de la vie lycéenne à l'échelle de l'établissement.

III. La position de votre commission

Votre commission partage pleinement l'objectif du présent article. Toutefois, elle a considéré que l'objet des dispositions du 2° est sans rapport avec l'article L. 511-2 qu'il modifie. En conséquence, elle a adopté l'amendement COM-347 de votre rapporteur qui déplace ces dispositions au sein d'un nouvel article L. 511-2-1 du code de l'éducation.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 quater (supprimé)
(article L. 312-15 du code de l'éducation)

Projet citoyen dans le cadre de l'enseignement moral et civique

Objet : cet article prévoit que les élèves de collège et de lycée sont incités à participer à un projet citoyen au sein d'une association d'intérêt général dans le cadre de l'enseignement moral et civique.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission à l'initiative de Mme Colette Capdevielle et plusieurs de ses collègues.

Il complète l'article L. 312-15 du code de l'éducation, relatif à l'enseignement moral et civique, par un alinéa disposant que « dans le cadre de l'enseignement moral et civique, les collégiens et lycéens sont incités à participer à un projet citoyen au sein d'une association d'intérêt général ».

II. La position de votre commission

Si votre commission est évidemment favorable au développement de l'engagement des jeunes Français, elle a considéré que les dispositions du présent article, dépourvues de tout caractère normatif, relèvent du domaine réglementaire, voire d'une simple circulaire, à l'instar de la circulaire 20 juin 2016 relative au parcours citoyen qui précise que ce dernier favorise « la prise de conscience de l'existence du mouvement associatif et des possibilités d'engagement qu'il offre » ^{60 ( * )} .

Au bénéfice de ces observations, elle a adopté l'amendement COM-346 du rapporteur supprimant cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 14 quinquies
(article L. 611-11 du code de l'éducation)

Aménagements de scolarité

Objet : cet article ouvre des possibilités d'aménagement de la scolarité pour les étudiants qui siègent au sein des organes d'administration ou de direction d'associations.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 611-4 du code de l'éducation permet aux sportifs de haut niveau de bénéficier d'aménagements dans l'organisation et le déroulement de leurs études et de leurs examens afin de leur permettre de poursuivre leur carrière sportive.

Ce dispositif avait été récemment modifié par la loi n° 2015-1541 du 27 novembre 2015 visant à protéger les sportifs de haut niveau et professionnels et à sécuriser leur situation juridique et sociale ^{61 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de sa rapporteure thématique, avec avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale a adopté un amendement portant article additionnel qui ouvre le statut universitaire dont bénéficient actuellement les sportifs de haut niveau à d'autres étudiants pour aménager leur scolarité et rendre leurs activités annexes compatibles avec la poursuite de leurs études. Les étudiants concernés seraient :

- les volontaires du service civique,

- les élus au sein des conseils des établissements et des conseils régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS),

- les personnes exerçant une activité professionnelle,

- les personnes bénévoles au sein de l'organe d'administration ou de direction d'une association.

Toutefois, en séance publique, le Gouvernement a proposé un amendement de réécriture complète du présent article. Plutôt que de modifier l'article L. 611-4 relatif aux sportifs de haut niveau, le Gouvernement a proposé d'insérer un nouvel article L. 611-11 dans le code de l'éducation pour prévoir un régime spécifique. Outre les étudiants visés par le dispositif initialement voté par la commission spéciale, le nouveau dispositif serait également applicable :

- aux étudiants accomplissant une activité militaire dans la réserve opérationnelle ;

- aux étudiants réalisant un volontariat militaire .

Devront donc être prévus par les établissements d'enseignement supérieur des « aménagements dans l'organisation et le déroulement des études » mais aussi des « droits spécifiques liés à l'exercice de responsabilités particulières ».

Votre commission a adopté un article rédactionnel COM-676.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 sexies
(article L. 611-10 [nouveau] du code de l'éducation)

Mise en place obligatoire de politiques universitaires en matière d'engagement associatif

Objet : cet article oblige désormais les établissements d'enseignement supérieur à élaborer une politique spécifique visant à développer l'engagement des étudiants au sein des associations.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté le présent article, introduit par amendement de notre collègue députée Mme Colette Capdevielle, avec avis favorable de la rapporteure thématique et du Gouvernement.

Il vise à rendre obligatoire la mise en place par chaque établissement d'enseignement supérieur d'une politique de développement de l'engagement des étudiants au sein des associations. Il est ainsi complémentaire des dispositions de l'article 14 du présent projet de loi qui visent également à développer l'engagement associatif des étudiants.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 septies
(article L. 714-1 du code de l'éducation)

Politique culturelle universitaire

Objet : cet article prévoit que les universités peuvent créer des services communs de développement de l'action culturelle et artistique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 714-1 du code de l'éducation autorise les universités à créer des services communs « notamment » pour assurer :

- l'organisation des bibliothèques et des centres de documentation ;

- le développement de la formation permanente ;

- l'accueil, l'information et l'orientation des étudiants ;

- l'exploitation d'activités industrielles et commerciales ;

- l'organisation des actions impliquées par la responsabilité sociale de l'établissement.

Cette liste n'est pas exhaustive comme en témoigne l'adverbe « notamment » ; c'est ainsi que d'autres services communs ont pu être créés entre universités, en particulier pour le développement de politiques culturelles universitaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a cependant estimé nécessaire de sécuriser le cadre légal et réglementaire applicable aux services de développement de l'action culturelle et artistique éventuellement portés par les universités.

Le présent article a été introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative des rapporteurs. Il propose de compléter l'énumération de l'article L. 714-1 précité par un 6° visant le « développement de l'action culturelle et artistique » permettant ainsi aux universités de créer, pour le domaine culturel, des services communs comme le sont les services universitaires des activités physiques et sportives (SUAPS) ou les services communs d'information, d'orientation et d'insertion professionnelle (SCUIO-IP).

Cette nouvelle disposition rencontre l'avis favorable du Gouvernement qui y voit un prolongement de la convention « Université, lieux de culture » signée en juillet 2013 entre les ministères chargés respectivement de la culture et de l'enseignement supérieur.

LES SERVICES CULTURELS UNIVERSITAIRES

Les services culturels universitaires jouent un rôle fondamental dans la politique culturelle d'un établissement d'enseignement supérieur. Ils ont pour objectif d'intensifier les pratiques culturelles et artistiques des étudiants et des communautés universitaires, de valoriser davantage le patrimoine architectural, scientifique, culturel et linguistique des universités, de renforcer la rencontre entre l'université et la création artistique, de dynamiser les partenariats avec les institutions artistiques et culturelles et de renforcer les échanges entre les universités et leur environnement, de manière à en faire des lieux de culture ouverts sur la cité. Ils aident a` la valorisation de la recherche et de la formation, a` la reconnaissance des pratiques culturelles dans les formations. Ils sont espaces de production dans le cadre d'une mission d'accompagnement a` la création.

Le développement de ces services, organisés de manière assez hétérogène, s'est structuré de manière progressive depuis 1976 (université Toulouse 2 Jean-Jaurès). Selon une enquête conduite en 2013-2014 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 84 % des établissements d'enseignement supérieur disposent d'un service culturel, soit 60 sur 71 ayant répondu à l'enquête. On dénombre sur cette base 66 services culturels : 21 services culturels communs culture artistique et culture scientifique et technique ; 37 services culturels uniquement artistiques ; 8 services culturels uniquement « culture scientifique et technique ». 6 établissements ont deux services culturels, chacun spécialisé respectivement dans la culture artistique et dans la culture scientifique. Sur les 11 établissements qui ne possèdent pas de service culturel, 7 ont à la place un chargé de mission dont 4 sont chargés à la fois de la culture artistique et scientifique, 2 uniquement de la culture artistique et un uniquement de la culture scientifique et technique.

Source : réponse au questionnaire de votre commission spéciale

III. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 octies
(article L. 811-2 du code de l'éducation)

Recrutement des étudiants par les CROUS

Objet : cet article autorise les CROUS à recruter des étudiants pour l'animation de la vie étudiante dans les mêmes conditions que les établissements d'enseignement supérieur.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 811-2 du code de l'éducation pose le principe selon lequel les étudiants sont associés à l'accueil des nouveaux étudiants, à l'animation de la vie des établissements et aux activités d'aide à l'insertion professionnelle. Cette association prend le plus souvent des formes bénévoles mais la loi autorise aussi les établissements d'enseignement supérieur à recruter des étudiants, notamment pour des activités de tutorat ou de service en bibliothèque.

L'étudiant doit être inscrit en formation initiale dans un établissement public d'enseignement supérieur et le recrutement doit s'opérer prioritairement sur des critères académiques et sociaux. Les conditions de ce recrutement échappent au droit commun du travail et ont été définies par voie réglementaire ^{62 ( * )} . C'est ainsi que, selon les chiffres transmis par le Gouvernement en réponse au questionnaire de votre commission spéciale, 22 000 contrats ont été signés dans ce cadre en 2009-2010 pour 16 500 étudiants employés, ce qui équivaut à environ 1 100 équivalents temps-plein (ETP).

Aujourd'hui, un étudiant sur deux exerce une activité salariée, le plus souvent dans la garde d'enfants, le commerce ou la restauration. Cependant, d'après le Plan national de vie étudiante arrêté le 1 ^er octobre 2015, seuls 5 % des étudiants ayant une activité salariée l'exercent sur leur campus. C'est dans cette optique que la mesure 10 de ce Plan prévoit de « Développer une offre d'emplois étudiants de qualité sur les campus ». D'après les chiffres cités par le Plan, les établissements emploieraient environ 1 100 ETP et les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) environ 800 ETP, soit 1 900 ETP au total. Au travers du Plan national de vie étudiante, le Gouvernement se fixe l'objectif d'atteindre 3 000 ETP en 2016-2017 au bénéfice d'environ 30 000 étudiants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été introduit en commission spéciale à l'Assemblée nationale, à l'initiative des rapporteurs. Il propose d'étendre le régime de recrutement des étudiants prévus à l'article L. 811-2 aux CROUS, comme cela était envisagé dans la mesure 10 du Plan national de vie étudiante ^{63 ( * )} . Selon le Gouvernement, favorable à la mesure, les missions confiées aux étudiants au sein des CROUS pourraient être notamment l'accueil et l'information des nouveaux étudiants, l'information sur les mesures sociales, l'animation des résidences universitaires, l'appui aux initiatives étudiantes, l'action culturelle, en appui aux personnels des CROUS.

Dans la présentation de son amendement, le rapporteur général, notre collègue député Razzy Hammadi, évoque la possibilité de créer 120 ETP supplémentaires grâce à l'extension de ce régime.

III. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 nonies
(article 48 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République)

Prolongation de l'expérimentation du dispositif dit de « dernier mot aux parents » pour l'orientation scolaire

Objet : cet article prolonge, pour une année supplémentaire, l'expérimentation relative au choix de l'orientation par la famille à l'issue du collège.

I. Le droit en vigueur

L'article 48 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoit qu'« à titre expérimental, pour une durée maximale de trois ans , dans des académies et des conditions déterminées par le ministre chargé de l'éducation nationale, la procédure d'orientation prévue à l'article L. 331-8 du code de l'éducation peut être modifiée afin que , après avoir fait l'objet d'une proposition du conseil de classe et au terme d'une concertation approfondie avec l'équipe éducative, la décision d'orientation revienne aux responsables légaux de l'élève ou à celui-ci lorsqu'il est majeur ».

Le décret n° 2014-6 du 7 janvier 2014 précise les modalités de la mise en oeuvre de cette expérimentation ^{64 ( * )} , dont un premier bilan - nuancé - a été dressé par l'inspection générale de l'éducation nationale en novembre 2015 ^{65 ( * )} . En revanche, alors que l'expérimentation touche à son terme à la fin de l'année scolaire 2015-2016, le rapport d'évaluation prévu par l'article 48 de la loi du 8 juillet 2013 précitée n'a toujours pas été transmis aux commissions compétentes de l'Assemblée et du Sénat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement du rapporteur général, le présent article prévoit de prolonger, pour une année supplémentaire, cette expérimentation, sur le fondement d'une évaluation aujourd'hui « encore malaisée » ^{66 ( * )} .

III. La position de votre commission

Si le présent article ne présente qu'un lien assez indirect avec le projet de loi, votre commission a considéré qu'en l'absence de résultats probants, la prolongation de l'expérimentation paraissait justifiée.

Votre commission a adopté l'amendement n° COM-341 présenté par votre rapporteur, qui est d'ordre rédactionnel.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 decies

Habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance pour modifier les dispositions du code de l'éducation relatives aux établissements privés d'enseignement scolaire

Objet : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance la législation relative aux conditions et modalités d'ouverture des établissements privés d'enseignement scolaire.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions relatives aux établissements privés d'enseignement figurent au titre IV du livre IV du code de l'éducation, dont le chapitre premier porte sur les conditions d'ouverture de ces établissements.

Ces dispositions concilient plusieurs principes juridiques : le droit de créer un établissement d'enseignement et le droit des parents de choisir l'instruction de leur enfant, qui participent de la liberté de l'enseignement, laquelle constitue l'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ^{67 ( * )} , et le droit de l'enfant à l'instruction, défini à l'article L. 111-1 du code de l'éducation ^{68 ( * )} .

L'ouverture d'un établissement privé d'enseignement scolaire relève d'un régime déclaratif, dans lequel l'administration a la possibilité de s'opposer à l'ouverture. À défaut, l'établissement est ouvert de manière régulière.

Il convient de rappeler que ce régime concerne l'ensemble des établissements privés, puisqu'un établissement privé ne peut demander à être lié à l'État par un contrat qu'après cinq années d'exercice.

Toutefois, ce régime se décline en trois procédures distinctes, en fonction de la nature de l'enseignement dispensé par l'établissement (premier degré, second degré général ou enseignement technique), qui ont été définies respectivement par les lois « Goblet » du 30 octobre 1886, « Falloux » du 15 mars 1850 et « Astier » du 25 juillet 1919.

Détaillées dans une circulaire du 17 juillet 2015 ^{69 ( * )} , ces procédures font intervenir, à chaque fois de manière différente, le maire, l'autorité académique, le préfet ainsi que le procureur de la République. Ces derniers peuvent s'opposer à l'ouverture de l'établissement pour des motifs liés aux bonnes moeurs, à l'hygiène et, pour le seul enseignement technique, pour des considérations d'ordre public et liées à la nature de l'enseignement dispensé.

MOTIFS ET DÉLAIS D'OPPOSITION SELON LA NATURE DE L'ENSEIGNEMENT ET LA QUALITÉ DE L'INTERVENANT

Intervenant dans la procédure	Premier degré (Art. L. 441-1 et L. 441-2)	Second degré technique (Art. L. 441-10 et L. 441-11)	Second degré général (Art. L. 441-7)
Maire délai d'opposition	« les locaux ne sont pas convenables, pour des raisons tirées de l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »		Pas d'opposition possible
	huit jours
Autorité académique	« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »	« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs ou de l'hygiène ou lorsqu'il résulte des programmes de l'enseignement que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement d'enseignement technique »	« dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »
Préfet	Pas d'opposition possible
Procureur de la République	[Requiert de l'autorité académique qu'elle s'oppose] « dans l'intérêt des bonnes moeurs et de l'hygiène »
délais d'opposition	un mois	deux mois	un mois

Source : circulaire du 17 juillet 2015

L'opposition formulée par une des autorités compétentes est communiquée au déclarant et peut faire l'objet d'un recours devant le juge administratif ^{70 ( * )} . Si l'établissement fonctionne au mépris de l'opposition de l'administration, le déclarant commet un délit, de même que si les conditions en matière de nationalité et de titres exigés du directeur et des enseignants ne sont pas remplies.

En Alsace et dans le département de la Moselle, un régime d'autorisation préalable instauré par une loi allemande du 12 février 1873 est maintenu en application par l'article L. 481-1 du code de l'éducation. Des régimes différents s'appliquent dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Selon les chiffres communiqués par le ministère, on comptait, à la rentrée 2015, 61 885 élèves scolarisés dans des établissements privés hors contrat ou dans des classes hors contrat au sein d'établissements sous contrat, un chiffre en légère depuis 2011 (+ 7 %).

La distribution des élèves selon les différents réseaux de l'enseignement privé hors contrat montre que les établissements confessionnels ou se rattachant à un réseau confessionnel sont minoritaires, puisqu'ils représentent moins de 40 % des effectifs d'élèves scolarisés hors contrat.

EFFECTIFS D'ÉLÈVES DANS LES DIFFÉRENTS RÉSEAUX DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ HORS CONTRAT

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article habilite ce dernier à modifier par ordonnance les dispositions législatives du code de l'éducation relatives aux conditions d'ouverture des établissements privés d'enseignement.

L'habilitation vise en particulier le remplacement des régimes de déclaration d'ouverture en vigueur par un régime d'autorisation préalable, la refonte des motifs pour lesquels les autorités compétentes peuvent refuser d'autoriser l'ouverture de l'établissement ainsi que des dispositions régissant l'exercice des fonctions de direction et d'enseignement dans les établissements privés.

Lors de l'examen en commission, les députés ont adoptés un sous-amendement réduisant le délai pour la prise de l'ordonnance d'un an à six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que s'agissant de l'exercice d'une liberté constitutionnelle, la substitution d'un régime d'autorisation préalable à un régime de déclaration porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'enseignement, qui est indissociable de la liberté d'association. Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, le présent article serait très probablement censuré par le Conseil constitutionnel pour cette raison. Les réserves formulées à ce sujet par votre rapporteur ont été confirmées par les personnalités auditionnées ainsi que par les professeurs de droit public sollicités.

L'argument lié à l'existence d'un tel régime en Alsace et en Moselle n'est pas recevable, puisque le Conseil constitutionnel n'a validé que la spécificité du droit local : l'extension du droit local d'Alsace-Moselle au reste du pays serait, comme par exemple en matière de laïcité, assurément contraire à la Constitution.

Sur le fond, votre rapporteur doute fortement de l'intérêt et de l'efficacité d'un tel régime d'autorisation préalable. Il y a en effet des limites à ce qu'un contrôle a priori fondé sur des pièces écrites permet de vérifier : à n'en pas douter, la réalisation de contrôles a posteriori réguliers, effectifs et de préférence inopinés permettrait sans doute de mieux s'assurer de la réalité de la vie de l'établissement. De plus, l'autorisation délivrée s'assimilerait à un agrément, par conséquent plus difficile à retirer. Enfin, rendre plus difficile l'ouverture d'une école peut avoir des conséquences néfastes, en particulier la multiplication des écoles clandestines.

Sur la forme, votre rapporteur s'oppose à la méthode choisie par le Gouvernement, qui s'est soustrait à l'avis du Conseil d'État en insérant l'article 14 decies par voie d'amendement, et considère qu'il n'y a pas lieu de recourir à une ordonnance pour légiférer en la matière.

En conséquence, l'amendement n° COM-679 proposé par votre rapporteur et adopté par votre commission supprime l'habilitation demandée par le Gouvernement et procède à une nouvelle rédaction du chapitre du code de l'éducation relatif aux conditions d'ouverture des établissements privés.

MOTIFS ET DÉLAIS D'OPPOSITION SELON LA NATURE DE L'ENSEIGNEMENT ET LA QUALITÉ DE L'INTERVENANT - LA PROPOSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

Intervenant dans la procédure	Tout type d'établissement d'enseignement privé
Maire délai d'opposition	« des bonnes moeurs, de l'hygiène, [ des exigences de sécurité et d'accessibilité ] »
	un mois
Autorité académique Préfet Procureur de la République délai d'opposition	« dans l'intérêt de l'ordre public, des bonnes moeurs, de l'hygiène, [ si les conditions de titres et de moralité du chef d'établissement ou des enseignants ne sont pas remplies ] ou s'il résulte des programmes de l'enseignement que le projet de l'établissement ne correspond pas à l'enseignement qu'il prévoit de dispenser ou que l'établissement projeté n'a pas le caractère d'un établissement scolaire. »
	trois mois

Son I simplifie la législation existante en fusionnant les trois régimes existants. Elle renforce le contrôle exercé par le maire et par les services de l'État en allongeant les délais d'opposition, en les portant respectivement à deux et trois mois, et en unifiant les motifs d'opposition. Elle en ajoute également de nouveaux, permettant au maire de s'opposer à l'ouverture pour des motifs liés à la sécurité et à l'accessibilité des locaux, et aux services de l'État en cas de non-respect des conditions de titres et de moralité du chef d'établissement et des enseignants. Les sanctions en cas d'ouverture d'un établissement en dépit d'une opposition sont renforcées et le DASEN peut mettre immédiatement les parents d'élèves en demeure de scolariser leurs enfants dans un autre établissement.

Le II affirme le principe d'un contrôle annuel de chaque classe hors contrat et prévoit que les services de l'éducation nationale devront prévenir le préfet et le procureur de la République s'il apparaît que l'enseignement dispensé est contraire à la moralité ou aux lois ou que des activités menées au sein de l'établissement sont de nature à troubler l'ordre public.

Enfin, son III étend aux directeurs et enseignants du second degré général les conditions d'âge, de nationalité et de capacité qui n'existaient jusqu'alors que pour leurs homologues du second degré technique.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 undecies

Expérimentation d'une admission de droit en section de technicien supérieur des bacheliers professionnels

Objet : cet article prévoit l'expérimentation d'un dispositif d'admission de droit en section de technicien supérieur au profit des bacheliers professionnels.

I. Le droit en vigueur

Formation de l'enseignement supérieur court, la section de technicien supérieur (STS), généralement située dans un lycée, permet d'obtenir un brevet de technicien supérieur (BTS) en deux ans. L'admission y est sélective, l'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoyant qu'« une sélection peut être opérée, selon des modalités fixées par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, pour l'accès aux sections de techniciens supérieurs ».

La procédure d'admission en section de technicien supérieur est déterminée par l'article D. 612-31 du code de l'éducation. Organisée sous l'autorité du recteur, la sélection des candidats relève d'une commission d'admission « formée principalement des professeurs de la section demandée », la décision d'admission étant prononcée par le chef d'établissement.

L'augmentation de la proportion des bacheliers professionnels dans les effectifs des STS, celle-ci s'élevant à 28,8 % à la rentrée 2014 ^{71 ( * )} , constitue un enjeu majeur en matière d'orientation scolaire.

En effet, alors que ces dernières constituent la filière « naturelle » d'orientation dans l'enseignement supérieur pour les bacheliers professionnels, « on observe malheureusement aujourd'hui une large préemption des places en STS et en IUT au profit des bacheliers généraux » ; ces derniers, « évincés des filières qui devraient leur être naturellement destinées, (...) se retrouvent dans les licences générales des universités », où leurs chances d'obtenir un diplôme sont extrêmement faibles, de l'ordre de 5 % ^{72 ( * )} . Selon les chiffres communiqués par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, en 2015, 85 % des titulaires d'un baccalauréat professionnel poursuivant leurs études ont émis comme premier voeu d'orientation dans la procédure Admission post-bac l'accès à une STS. Or ils sont un tiers environ à obtenir effectivement une proposition d'inscription en STS correspondant à leur choix et à leur projet professionnel.

En conséquence, l'article 33 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite « ESR », a instauré un mécanisme de quotas afin de faciliter l'accès des bacheliers professionnels et technologiques aux formations qui leur sont en théorie destinées. L'article L. 612-3 du code de l'éducation prévoit ainsi que « le recteur d'académie, chancelier des universités, prévoit, pour l'accès aux sections de techniciens supérieurs [...] un pourcentage minimal de bacheliers professionnels [...] ainsi que des critères appropriés de vérification de leurs aptitudes. Les pourcentages sont fixés en concertation avec les présidents d'université, les directeurs des instituts universitaires de technologie, les directeurs des centres de formation d'apprentis et les proviseurs des lycées ayant des sections de techniciens supérieurs ». Les quotas sont ainsi fixés localement, pour chaque filière, en concertation avec les établissements. En outre, en application de la loi « ESR », le décret du 9 juillet 2014 introduit une priorité d'accès pour les admissions en STS au profit des bacheliers professionnels ^{73 ( * )} .

D'autres dispositifs, à l'instar de celui dit des « meilleurs », participent également de la facilitation de l'accès des bacheliers professionnels aux STS. L'article L. 612-3-1 du code de l'éducation prévoit en effet que « sur la base de leurs résultats au baccalauréat, les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée », dont les STS font partie. Une partie des places sont ainsi réservées aux élèves ayant obtenu les meilleurs résultats au baccalauréat. Fixé par décret, le pourcentage d'élèves concernés s'élève pour l'année 2016 à 10 % ^{74 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du Gouvernement, le présent article autorise, pour trois ans à compter de la rentrée 2017, une expérimentation visant à permettre aux bacheliers professionnels d'être admis de droit dans une section de technicien supérieur (STS). L'admission serait prononcée par le recteur d'académie, sur le fondement de l'avis formulé par le conseil de classe.

Il s'agit d'instaurer d'une procédure dérogatoire au droit commun de l'admission en STS, dont la procédure est organisée par l'article D. 612-31 du code de l'éducation. La sélection des candidats relève d'une commission d'admission « formée principalement des professeurs de la section demandée », l'admission étant prononcée par le chef d'établissement.

Le présent article transcrit l'annonce du Premier ministre dans le cadre des mesures en faveur de la jeunesse, présentées le 11 avril 2016. Il s'agit de créer 2 000 places en STS par an pendant cinq ans, qui seraient réservées aux bacheliers professionnels.

III. La position de votre commission

Votre commission partage pleinement l'objectif du présent article, à savoir faciliter l'accès des bacheliers professionnels en STS.

Elle formule cependant une réserve liée à la multiplication de dispositifs dérogatoires à la procédure d'orientation après le baccalauréat, au risque de porter atteinte à son intelligibilité et donc à l'égalité entre les élèves.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 (supprimé)
(article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse)

Droit de publication des mineurs de seize ans

Objet : cet article autorise un mineur de seize ans révolus à être nommé directeur ou codirecteur de la publication d'un journal ou d'un support en ligne de communication au public.

I. Le droit en vigueur

L'article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse impose que le directeur de la publication et, éventuellement, le codirecteur, soient majeurs , aient la jouissance de leurs droits civils et ne soient privés de leurs droits civiques par aucune condamnation juridique. Il interdit donc de facto aux mineurs de diriger une publication.

Au sein des lycées, la circulaire du ministère de l'éducation nationale n° 2002-026 du 1 ^er février 2002 permet néanmoins aux lycéens de réaliser sans autorisation préalable du chef d'établissement un journal sous réserve qu'il soit interne au lycée. Le responsable de la publication est alors un lycéen majeur ou mineur.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article propose de compléter l'article 6 de la loi du 29 juillet 1881 précitée afin d'autoriser, par dérogation, un mineur de seize ans à être nommé directeur ou codirecteur de la publication .

Cette autorisation est strictement encadrée.

D'une part, elle est soumise à l'accord préalable écrit des représentants légaux du mineur.

D'autre part, elle ne vise que les journaux et écrits périodiques réalisés bénévolement.

La responsabilité des parents du mineur est également précisée. Elle ne pourra être recherchée, sur le fondement de l'article 1384 ^{75 ( * )} du code civil, que si le mineur a commis un fait de nature à engager sa propre responsabilité civile en tant que directeur de la publication. Cette précision vise à éviter que la responsabilité des parents du mineur ne soit engagée par l'application du principe de responsabilité en cascade. En d'autres termes, la responsabilité des parents ne saurait être engagée pour des agissements ou propos tenus par une autre personne collaborant à la réalisation de la publication, dont le directeur de publication - c'est-à-dire le mineur - est en principe automatiquement responsable en cette qualité en application de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ou de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle.

Le II rend ce dispositif applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé l'obligation d'accord préalable écrit des parents. Selon les auteurs de l'amendement, « il est en effet nécessaire de promouvoir l'engagement des jeunes en dehors du giron familial, où peuvent se concentrer des frictions et les éventuelles raisons de sa retenue citoyenne. »

Par ailleurs, elle a inséré un I bis qui complète l'article 93-2 de la loi n °82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et autorise les mineurs âgés de seize ans révolus à être nommés directeurs de la publication pour tout support de communication au public en ligne.

IV. La position de votre commission

Deux arguments sont avancés dans l'étude d'impact pour accorder à tous les jeunes à partir de seize ans le droit de publication.

D'une part, le gouvernement s'appuie sur l'article 13 de la convention internationale des droits de l'enfant, qui prévoit que le droit à la liberté d'expression de l'enfant comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l'enfant.

D'autre part, il insiste sur l'importance pour les jeunes non lycéens , sortis du système scolaire, ou pour les jeunes souhaitant s'exprimer par le biais d'une publication journalistique hors du cadre scolaire, dans le cadre d'un engagement bénévole, de disposer du droit de diriger une publication .

Néanmoins, la possibilité pour des mineurs de devenir directeur de publication a des conséquences juridiques non négligeables puisqu'ils deviennent responsables pénalement et civilement des propos tenus dans la publication, même s'ils ne les ont pas écrits eux-mêmes .

Rappelons ce qu'écrivent MM. François Pillet et Thani Mohamed Soilihi dans leur récent rapport d'information ^{76 ( * )} .

« L'équilibre initial de la loi de 1881, qui perdure aujourd'hui, repose sur un mécanisme de mise en cause de la responsabilité pénale ou civile des acteurs de la presse plus facile à mettre en oeuvre qu'en droit commun de la responsabilité.

La loi de 1881 instaure ensuite un régime de responsabilité, dit « en cascade », ayant pour objet d'identifier systématiquement un responsable. [...]

Cette mise en cause systématique a été pensée comme devant compenser le régime libéral accordé à la presse. Toutefois, seule la responsabilité de certains acteurs peut être recherchée et selon un ordre défini en application de l'article 42 de la loi de 1881 :

- le premier responsable est le directeur de publication, l'éditeur ou le codirecteur, en ce qu'il a autorisé la publication en cause ;

- si sa responsabilité ne peut être recherchée, ce qui sera en pratique rare, la responsabilité de l'auteur de l'écrit sera recherchée ;

- à défaut, la responsabilité de l'imprimeur puis des distributeurs ou vendeurs sera recherchée.

Ce mécanisme est original, car en application de la responsabilité pénale de droit commun, l'imprimeur, en ce qu'il crée matériellement l'objet du délit, aurait dû être poursuivi, tout comme l'auteur. Or, une telle solution aurait eu un effet très restrictif pour la liberté d'expression, conduisant les imprimeurs et les auteurs à opérer une autocensure.

La responsabilité du directeur de publication est mise en cause en raison de sa qualité, et il lui est quasiment impossible de se soustraire à cette responsabilité . »

Votre commission estime donc que la modification du régime de responsabilité des mineurs résultant de cet article n'est pas justifiée au regard de son objectif, à savoir faire participer davantage les mineurs à la publication de journaux ou d'autres supports en ligne de communication .

En effet, les mineurs n'ont pas besoin d'être directeurs de la publication pour s'impliquer, en tant qu'auteurs, dans la rédaction d'un journal.

Il convient de rappeler que sur cet article, le Conseil d'Etat a donné l'avis suivant : « le Conseil d'Etat, s'il a acquiescé à l'idée que l'activité journalistique est un creuset de l'expérimentation de la citoyenneté, a constaté que ces dispositions auront pour conséquence la possibilité nouvelle de faire supporter à des mineurs la responsabilité pénale spécifique liée à la fonction de directeur de publication, conséquence qui rend discutable en opportunité l'instauration de cette mesure » ^{77 ( * )} .

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article. (COM-321).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 bis A
(article L. 213-2 du code du patrimoine)

Parrainage républicain d'un enfant

Objet : le présent article vise à reconnaître au niveau législatif le parrainage républicain.

I. Le droit en vigueur

Le parrainage républicain , aussi appelé parrainage civil, baptême républicain ou baptême civil, est une cérémonie laïque célébrée devant le maire ou l'un de ses adjoints, au cours de laquelle un parrain et une marraine s'engagent moralement à accompagner l'enfant .

Cette cérémonie remonte à la Révolution française et plus précisément à la fête de la Fédération célébrée à Strasbourg en 1790. Il s'agissait alors de créer des « pendants civils » aux principales célébrations religieuses (le baptême, le mariage et les funérailles).

Le parrainage républicain n'a toutefois reçu aucune reconnaissance normative . Il correspond, comme le souligne notre collègue M. Yves Détraigne, à « une simple coutume sans effet juridique » ^{78 ( * )} :

- l'engagement des parrain et marraine n'a qu'une valeur morale ;

- certaines communes acceptent de célébrer le parrainage républicain, d'autres non.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article reprend la proposition de loi n° 390 (2014-2015) de notre collègue Yves Daudigny adoptée par le Sénat le 21 mai 2015 . Il résulte d'un amendement de Mme Chantal Guittet, adopté en séance par l'Assemblée avec l'avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement.

Il vise à reconnaître le parrainage civil au niveau législatif pour permettre sa célébration sur l'ensemble du territoire et à préciser les modalités de cette dernière.

Toute personne pourrait s'engager en qualité de parrain ou marraine - à l'exception des personnes déchues de leurs droits civiques ou auxquelles l'autorité parentale a été retirée - afin de « concourir à l'apprentissage par l'enfant de la citoyenneté dans le respect des valeurs républicaines » .

La cérémonie serait publique et l'acte de parrainage serait conservé dans un registre spécifique, distinct du registre de l'état civil. Il serait communicable aux tiers dans un délai de soixante-quinze ans ^{79 ( * )} conformément à l'article L. 213-2 du code du patrimoine.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient l'objectif de cet article même si elle regrette que la proposition de loi de M. Yves Daudigny n'ait pas fait l'objet d'un examen spécifique de la part de l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, les positions exprimées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi ont été reprises dans la mesure où :

- le risque de confusion entre les dispositifs du code civil et le parrainage est écarté . À titre d'exemple, les règles générales du droit civil seraient appliquées en cas de manquement des parents, la charge de l'enfant n'étant pas automatiquement confiée aux parrain et marraine. De même, le parrainage ne serait pas mentionné dans l'état civil, la commission des lois du Sénat ayant considéré que « l'engagement moral des parrain et marraine, facultatif et de l'ordre du domaine privé, n'avait pas vocation à constituer l'un des éléments de l'état civil des personnes » ^{80 ( * )} ;

- le lieu du parrainage serait strictement défini (commune où les parents habitent) afin d'éviter tout « tourisme des parrainages républicains » ^{81 ( * )} ;

- la demande de parrainage émanerait des deux parents exerçant en commun l'autorité parentale et non d'un seul d'entre eux.

Reprenant la position du Sénat, votre commission spéciale a privilégié le terme de « parrainage républicain » à celui de « parrainage civil » pour éviter toute confusion ( amendement COM-360 de sa rapporteur).

En effet, comme le soulignait notre collègue Yves Détraigne, « l'utilisation de la notion de parrainage civil, par analogie avec celle de mariage civil, risquerait de renforcer l'idée erronée, mais déjà bien ancrée dans l'imaginaire collectif, selon laquelle le parrainage aurait une incidence en matière civile, et produirait des effets juridiques en cas de disparition des parents » ^{82 ( * )} , ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis (supprimé)
(article L. 114-3 du code du service national)

Présentation des droits et aides sociales ouverts aux jeunes lors de la Journée Défense-Citoyenneté

Objet : cet article, introduit en commission à l'initiative de nos collègues députés membres du groupe communiste, républicain et citoyen, vise à compléter le programme de la journée défense et citoyenneté par une présentation des droits et aides sociales ouverts aux 18-30 ans.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 114-3 du code du service national fixe le programme de la journée défense et citoyenneté (JDC) qui permet aux Français de recevoir un enseignement visant à présenter :

- les enjeux et les objectifs généraux de la défense nationale ;

- les moyens civils et militaires de la défense et leur organisation ;

- le service civique et les autres formes de volontariat ;

- les périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale ;

- les possibilités d'engagement dans les forces armées et les forces de réserves.

Cette journée doit également leur permettre :

- de se sensibiliser aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux de renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale. Dans ce cadre, la charte des droits et devoirs du citoyen français signée par toutes les personnes qui acquièrent la nationalité française leur est remise ;

- de se sensibiliser à la sécurité routière ;

- de recevoir une information générale sur le don du sang, de plaquette, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fin de greffe. Une information spécifique est d'ailleurs dispensée sur la législation en vigueur s'agissant du don d'organes ;

- de recevoir une information sur la prévention des conduites à risque pour la santé, notamment celles susceptibles de causer des addictions et des troubles de l'audition.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission contre l'avis du Gouvernement et des rapporteurs à l'initiative de nos collègues députés du groupe communiste, républicain et citoyen, le présent article vise à compléter l'article L. 114-3 en faisant bénéficier les participants à la JDC d'une présentation des droits et aides sociales ouverts aux personnes âgées de dix-huit ans au moins et trente ans au plus, des conditions pour y accéder et des services publics qui en sont gestionnaires.

Cet article n'a pas été modifié en séance publique.

III. La position de votre commission

Cet article semble tout d'abord satisfait, d'après le Gouvernement, par la mise en place depuis le début de l'année 2016 d'un module d'information dédié aux droits sociaux lors de la JDC. Ce module est réalisé en partenariat avec l'Union nationale de l'information jeunesse.

Votre rapporteur considère par ailleurs que la JDC est l'un des rares moments dans la vie du citoyen où ce dernier peut expérimenter le lien entre l'armée et la nation. Il est dommageable de multiplier les sujets évoqués au cours de cette journée, ce qui contribue à en brouiller le message.

Enfin, une mission de réflexion sur l'avenir de la JDC a été lancée auprès du Haut-commissaire à l'engagement civique. Il convient d'attendre ses conclusions avant de modifier le dispositif.

Votre commission spéciale a donc adopté les deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-464) d'une part, et de notre collègue Jean-Pierre Grand et plusieurs membres du groupe Les Républicain (COM-9) d'autre part, visant à supprimer cet article

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 ter (supprimé)
(article 2 bis de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association)

Pré-majorité associative

Objet : cet article vise à réformer les conditions dans lesquelles les mineurs peuvent constituer une association et participer à ses actes d'administration.

I. Le droit en vigueur

Tout mineur peut librement participer aux activités d'une association quel que soit son âge, comme le prouvent de multiples exemples concrets (scouts, clubs sportifs, associations de quartier, etc. ). Le mineur peut également adhérer à l'association « dans la limite de son argent de poche » et exercer le droit de vote qui y est attaché ^{83 ( * )} .

L'article 2 bis de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association encadre toutefois l'activité des mineurs au sein des associations :

- seuls les personnes de seize ans révolus peuvent créer une structure de ce type ;

- un accord préalable écrit des parents est requis pour que les mineurs puissent accomplir « les actes utiles à l'administratio n » de l'association.

À titre d'exemple, les mineurs peuvent gérer, avec l'accord de leurs parents, les dépenses courantes de l'organisation, louer du matériel, convoquer les assemblées générales, etc . La loi leur interdit toutefois d'accomplir les actes de disposition, c'est-à-dire les actes juridiques ayant des conséquences sur la valeur du patrimoine de l'association (conclusion d'un emprunt, vente d'un bien, etc .).

Les mineurs qui dirigent une association sont protégés par l'article 1990 du code civil . Ainsi, dans l'hypothèse où un mineur commet une faute de gestion, l'association ne peut se retourner contre lui, sauf à prouver qu'il a consciemment agi pour son propre profit (article 1312 du même code). Comme le souligne Mme Christelle Rieubernet, maître de conférences à l'université de Toulouse, « le mineur peut donc participer à la gestion d'une association, mais n'est pas dans la même situation qu'un dirigeant majeur face à ses fautes » ^{84 ( * )} .

L'association peut toutefois rechercher la responsabilité des parents en cas de faute de gestion du mineur, l'article 1384 du code civil disposant que « le père et la mère, en tant qu'ils exercent l'autorité parentale, sont solidairement responsables du dommage causé par leurs enfants mineurs habitant avec eux » . Dans ce cas, les parents ne peuvent arguer ni de l'absence de faute du mineur ni de leur propre absence de faute pour s'exonérer de leur responsabilité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L' Assemblée nationale a modifié le régime de la pré-majorité associative en adoptant en commission spéciale, contre l'avis du Gouvernement, un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs. Ces derniers considèrent que « la formulation actuelle (de la loi de 1901), introduite par le législateur en 2011, a paradoxalement conduit à restreindre la liberté associative des mineurs » ^{85 ( * )} , sans que des exemples concrets soient cités pour étayer cette thèse.

Le présent article propose ainsi deux modifications par rapport au droit en vigueur.

Il s'agirait, tout d'abord, de permettre à tout mineur « capable de discernement » de créer une association , la limite d'âge de seize ans révolus étant supprimée.

L'accord préalable des parents serait également supprimé pour les actes d'administration accomplis par le mineur. Il serait remplacé par un nouveau dispositif : les parents seraient informés « sans délai » et dans les conditions fixées par un décret de ces actes d'administration et pourraient expressément s'y opposer.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale soutient la participation des jeunes au mouvement associatif et l'engagement citoyen qu'il implique.

Elle rappelle toutefois que la question de la pré-majorité associative a déjà été débattue en 2014 lors de l'examen du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire ^{86 ( * )} . À l'époque, M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois, affirmait comprendre l'intention des députés de « ne pas fermer au nez des adolescents la porte du monde associatif » . Notre collègue considérait toutefois que les dispositions adoptées par les députés, qui se rapprochaient de celles du présent article, comportaient « des dangers qui étaient jusqu'à présent circonscrits » ^{87 ( * )} . Votre commission spéciale partage cette position et a donc adopté l'amendement de suppression COM-361 de sa rapporteur .

Plus précisément, remplacer la limite d'âge de seize ans pour constituer une association par un critère de discernement du mineur constitue une source d'insécurité juridique pour ce dernier et pour ses parents.

Pour mémoire, cette notion de « discernement du mineur » est mentionnée par l'article 388-1 du code civil pour permettre au juge d'entendre les enfants dans les affaires les concernant. Il s'agit, en réalité, d'une notion peu précise nécessitant de « prendre en compte les différents éléments que comporte ce critère tels que l'âge, la maturité et le degré de compréhension, pour apprécier dans chaque cas dont il est saisi, si le mineur concerné répond à l'exigence légale » ^{88 ( * )} . Certains civilistes ont d'ailleurs proposé de revenir à un critère d'âge en prévoyant l'audition systématique des mineurs de plus de treize ans ^{89 ( * )} .

Selon une étude de M. Luc Briand, magistrat, les juges reconnaissent parfois le discernement de l'enfant à partir de onze ans, l'acceptent très largement à l'âge de douze ans et systématiquement à l'âge de quatorze ans ^{90 ( * )} . Votre rapporteur doute qu'il soit opportun de permettre à un enfant de onze ans de constituer une association. Cette disposition représenterait un danger tant pour l'enfant que pour ses parents et aurait un impact très limité, les mineurs de tout âge pouvant déjà participer aux activités d'une association.

De même, la suppression de l'accord préalable des parents pour que le mineur puisse réaliser des actes d'administration ne semble pas pertinente.

Cette mesure présente, tout d'abord, des difficultés pratiques : comment les parents seraient-ils informés « sans délai » des actes d'administration de leurs enfants pour pouvoir s'y opposer ? Cette information serait-elle périodique ou préalable à tout acte d'administration ?

Le présent article se garde de répondre à ces difficultés et se borne à renvoyer la définition des procédures correspondantes à un décret simple. En 2014, notre collègue Alain Anziani avait qualifié une disposition similaire « d' usine à gaz » : « s'il s'agit, par un décret ultérieur, de donner à l'association le pouvoir d'informer les parents, pourquoi ne pas en rester à la législation actuelle, qui permet à un mineur de constituer une association sous réserve de l'obtention d'une autorisation expresse de ses parents ? » ^{91 ( * )} .

Cet article soulève également des difficultés juridiques : les parents verraient leur responsabilité engagée pour des actes d'administration de leurs enfants qu'ils n'auraient pourtant pas préalablement autorisés.

Or, comme le soulignait notre collègue Alain Anziani, « au vu de la responsabilité qu'ils encourent, il est préférable de requérir l'autorisation des parents en amont ». Mme Christelle Rieubernet, maître de conférences à l'université de Toulouse, rejoint d'ailleurs cette position en estimant que l'accord préalable des parents « s'inscrit dans la logique de notre droit des mineurs, qui confère en premier lieu aux parents la protection de l'enfant » ^{92 ( * )} .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 quater
(article 63 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire)

Mission du Haut Conseil à la vie associative (HCVA)

Objet : cet article élargit les missions du Haut Conseil à la vie associative.

I. Le droit en vigueur

L'article 63 de la loi n °2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a créé le Haut Conseil à la vie associative et lui attribue un rôle de conseil . Il est ainsi saisi de tous les projets de loi et décrets comportant des dispositions relatives au financement, au fonctionnement ou à l'organisation de l'ensemble des associations.

Il se saisit également de toute question relative aux associations , et peut être saisi par au moins cent associations couvrant au moins trois régions et ayant un objet statutaire comparable sur toute question intéressant l'ensemble des associations.

Il est par ailleurs chargé de proposer toutes mesures utiles au développement de la vie associative et de formuler des recommandations en vue d'améliorer la connaissance des réalités du secteur associatif .

Il établit tous les deux ans un bilan de la vie associative.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète l'article 63 précité afin d'élargir les missions du Haut Conseil à la vie associative.

Celui-ci aurait, en plus de ses missions initiales, vocation à proposer toutes recommandations en vue de simplifier le cadre législatif et réglementaire applicable aux associations ainsi que d'améliorer l'accompagnement des bénévoles par les pouvoirs publics .

Il serait en outre chargé de publier chaque année une synthèse des recommandations qu'il a formulées au titre de ses différentes missions.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que le présent projet de loi élargit de manière assez importante les missions du Haut Conseil à la vie associative, que ce soit à travers le présent article ou à travers l'article 1 ^er du présent projet de loi, puisque ce dernier sera saisi pour avis sur toute création de nouvelle réserve à vocation thématique et lors de l'élaboration de la charte de la réserve civique.

Selon la secrétaire générale du Haut Conseil à la vie associative, les nouvelles missions de cet organisme ne devraient pas occasionner un surplus de travail déraisonnable tout en confortant son rôle de conseil.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 quinquies (supprimé)
(article L. 1125-1 du code général de la propriété des personnes publiques)

Possibilité pour l'État de confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion de biens immeubles confisqués dans le cadre d'une instance pénale

Objet : cet article prévoit la possibilité pour l'État de confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion de biens immeubles dont il est devenu propriétaire dans le cadre d'une instance pénale.

I. Le droit en vigueur

Lors d'une instance pénale, l'État peut devenir propriétaire d'un bien immeuble ayant été confisqué en tant que produit ou instrument d'une infraction . Le bien immobilier peut aussi être saisi si les amendes auxquelles son propriétaire a été condamné n'ont pas été payées ou pour assurer l'indemnisation des victimes, sans même que cet immeuble ait un lien avec la commission de l'infraction. Un bien peut également être saisi en cours d'instance lorsqu'il est utile à la manifestation de la vérité. Enfin, la propriété d'un bien immobilier saisi peut être transférée à l'État s'il n'a pas fait l'objet d'une demande de restitution passé un certain délai ^{93 ( * )} .

Les procédures de saisies des biens immeubles sont complexes ; l'Agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués ( AGRASC ) ne constate un essor des saisies immobilières que depuis 2011 ^{94 ( * )} , à la suite de plusieurs modifications législatives les facilitant.

D'une manière générale, l'État évite d'avoir à gérer les biens immobiliers dont il est propriétaire, en raison des difficultés pratiques et des coûts induits. Il choisit donc soit de les mettre à la disposition de ses services, soit de les vendre , notamment pour construire des logements sociaux ^{95 ( * )} .

Dans des cas peu fréquents, des biens immobiliers saisis par l'État font l'objet d'une location à une structure privée pour faire face à des situations exceptionnelles. L'État détermine alors contractuellement le loyer , qui peut prendre en compte la situation financière du co-contractant.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit lors de l'examen du texte par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, prévoit que l'État peut confier à des associations reconnues d'intérêt général la gestion des biens immeubles dont il est devenu propriétaire à l'occasion d'une instance pénale .

À l'initiative du Gouvernement, le dispositif a été clarifié et élargi cet article lors de l'examen en séance publique. En effet, le texte adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale ouvrait cette possibilité au bénéfice exclusif des entreprises de l'économie sociale et solidaire et pour les seuls immeubles dont la propriété a été transférée à l'État en raison d'une absence de demande de restitution par le propriétaire ou tout ayant-droit, ce qui ne correspondait qu'à un des cas gérés par l'AGRASC.

III. La position de votre commission

Lors de l'examen en mai 2016 du projet de loi relatif à la lutte contre la criminalité organisée ^{96 ( * )} , le Sénat a rejeté, sur proposition de la commission des lois, plusieurs amendements poursuivant le même objet que le présent article, au motif qu' une telle disposition ne présentait pas de valeur normative . Votre commission spéciale a suivi cette position et supprimé le présent article (amendement COM-364 de sa rapporteur).

En effet, l'État propriétaire dispose de la plénitude du droit de propriété et peut donc décider de confier la gestion de ses biens à la structure qu'il souhaite, sur un fondement contractuel , sans qu'il soit nécessaire de le prévoir dans la loi.

La présente disposition pourrait même avoir pour des effets induits négatifs en restreignant, par une interprétation a contrario , les possibilités de l'État de contractualiser avec des structures qui ne seraient pas des associations reconnues d'intérêt général.

Par ailleurs, cette notion « d'association reconnue d'intérêt général » - à laquelle le présent article fait référence - demeure un terme fiscal ^{97 ( * )} , ce qui risquerait d'introduire une certaine confusion : l'expression d' association reconnue d'utilité publique aurait été sans doute préférable.

Sur le fond, cet article présente par ailleurs un risque financier pour les associations : en effet, outre que la gestion d'un bien immobilier nécessite un savoir-faire et une expertise particuliers, les biens qui seront mis à leur disposition seront nécessairement des immeubles n'ayant fait l'objet ni d'une mise à disposition préalable à un service de l'État, ni d'une vente. Il est très probable que ces biens présentent, in fine , des difficultés particulières d'aménagement ou d'entretien et que leur gestion constitue une véritable contrainte pour les associations

Enfin, le choix que pourrait faire l'État de ne pas aliéner un bien susceptible de l'être pour en confier la gestion à une association pourrait être préjudiciable aux victimes et aux parties civiles .

En effet, ces dernières peuvent obtenir que les sommes qui leur ont été accordées à titre de dommages et intérêts leur soient prioritairement payées à partir des biens confisqués à l'auteur de l'infraction ^{98 ( * )} . Ces dispositions, peu utilisées en pratique, ont été réécrites par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 ^{99 ( * )} afin d'en faciliter la mise en oeuvre. L'adoption de l'article 15 quinquies paraîtrait donc contradictoire avec l'objectif poursuivi par cette dernière.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 sexies

Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

Objet : cet article ratifie l'ordonnance n °2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

I. Le droit en vigueur

Le Gouvernement a été habilité, en application de l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire à légiférer par ordonnances sur toute mesure relevant du domaine de la loi afin de simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations, notamment en adaptant les modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité publique et les conditions d'obtention de financements.

Conformément à cet article, le gouvernement a pris l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Cette ordonnance comprend cinq chapitres.

Le chapitre premier comprend six articles qui portent sur des dispositions d'ordre général portant simplification des procédures de création, de transformation, de déclaration et d'agrément des associations et des fondations.

Ainsi, l'article premier allège la procédure de modifications ou de changements dans les statuts de l'association puisqu'il supprime la mention de l'article 5 de la loi de 1901 indiquant que les modifications et les changements devront être consignés sur un registre spécial qui devra être présenté aux autorités administratives ou judiciaires à leur demande.

L'article 2 abroge certaines dispositions particulières du code civil local alsacien.

L'article 3 revoie les conditions auxquelles sont soumises les associations régies par le code civil local des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour recevoir un agrément.

L'article 4 modifie l'article 910 du code civil à propos des dispositions entre vifs ou par testament au profit des associations et fondations reconnues d'utilité publique.

L'article 5 exonère du droit de préemption les immeubles ou ensembles de droits sociaux qui font l'objet d'une aliénation à titre gratuit au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.

L'article 6 donne la possibilité à une fondation dotée de la personnalité morale d'être transformée en une fondation reconnue d'utilité publique , sans donner lieu à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle.

Le chapitre II comprend quatre articles qui portent sur des dispositions relatives au financement des associations et fondations.

L'article 7 impose un formulaire unique pour les associations qui souhaitent déposer une demande de subvention auprès d'une autorité administrative ou d'un organisme chargé de la gestion d'un service public industriel et commercial.

L'article 8 modifie la loi du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique.

L'article 3 de cette loi précisait que les campagnes concernées par la déclaration préalable auprès de la préfecture étaient celles menées à l'échelon national soit sur la voie publique, soit par l'utilisation de moyens de communication. Cette précision est supprimée par cet article de l'ordonnance au profit de la seule mention d'un « appel public à la générosité », plus générale.

En revanche, un seuil (publié par décret) en-deçà duquel cette déclaration préalable n'est plus nécessaire, est introduit. Le montant à prendre en compte est celui égal au montant des dons collectés par cette voie au cours de l'un des deux exercices précédents, ou de l'exercice en cours.

L'article 9 renforce l'obligation de transparence des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique et introduit des contrôles.

L'article 10 étend le champ de contrôle de la Cour des comptes sur les comptes des associations.

Le chapitre III comprend deux articles qui portent sur des dispositions spécifiques aux associations et fédérations sportives.

L'article 11 modifie l'article L. 121-4 du code du sport qui facilite l'agrément d'une association qui s'affilie à une fédération sportive agréée par l'Etat. L'affiliation vaut désormais agrément.

L'article 12 reconnaît les fédérations sportives comme établissements d'utilité publique.

Le chapitre IV (un seul article) modifie plusieurs articles de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat.

L'article 9 indique que les biens provenant des établissements publics du culte obtenus par une association à partir du 9 décembre 1905 sont attribués, à la dissolution de l'association, soit à des associations analogues dans la même circonscription ou, à leur défaut, dans les circonscriptions les plus voisines, soit aux établissements visés au premier paragraphe de cet article. Un décret du Conseil d'Etat était nécessaire à cette attribution. Désormais, des délibérations concordantes des associations ou établissements concernés sont suffisantes.

L'article 13, qui prévoit que les édifices servant à l'exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, sont laissés gratuitement à la disposition des établissements publics du culte , puis des associations appelées à les remplacer, est également modifié. La cessation de cette jouissance , et son transfert le cas échéant, ne sont plus réglés par décret mais par arrêté préfectoral .

L'article 21 indique qu'il n'est plus explicitement demandé aux associations et unions du culte de tenir un état de leurs recettes et de leurs dépenses , mais qu'en revanche il est toujours prévu qu'elles dressent chaque année l'état inventorié de leurs biens meubles et immeubles.

L'article 22 , qui encadre l'utilisation des ressources disponibles des associations et unions du culte, ne précise plus le montant maximum du fonds de réserve destiné à assurer les frais et l'entretien du culte.

Enfin, la loi du 9 décembre 1905 prévoyait qu'en cas de contravention avec les articles 18, 19, 20, 21 et 22, les tribunaux pouvaient condamner l'association ou l'union à verser l'excédent constaté aux établissements communaux d'assistance ou de bienfaisance. Cette disposition est supprimée, seule l'amende prévue par le 5° de l'article 131-13 du code pénal est conservée.

Le chapitre V (articles 14 et 15) étend l'application des dispositions de la présente ordonnance aux territoires ultramarins.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le II de l'article 62 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire précité prévoit que chaque ordonnance fait l'objet d'un projet de loi de ratification déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant la publication de l'ordonnance.

Conformément à cette disposition, le gouvernement a déposé le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 23 juillet 2015 précitée au Sénat le 27 janvier 2016.

Toutefois, ledit projet de loi n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a donc adopté un article additionnel qui propose de ratifier ladite ordonnance dans le cadre du projet de loi « Egalité et citoyenneté ».

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 septies (supprimé)

Rapport sur l'affectation des dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative

Objet : cet article demande un rapport au Parlement sur l'opportunité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

I. Le droit en vigueur

A la suite d'un rapport de la Cour des comptes sur « les avoirs bancaires et les contrats d'assurance-vie en déshérence », le Parlement a adopté la loi n °2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence qui renforce le droit de propriété des épargnants à travers deux mesures principalement :

- l'obligation pour les teneurs de compte de recenser chaque année les comptes inactifs et de rechercher les titulaires de comptes décédés par le biais d'une consultation annuelle du répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP) ;

- l'obligation de transférer à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) les fonds non réclamés à l'issue d'un délai de dix ans d'inactivité pour les comptes « abandonnés » par leur titulaire et, pour les comptes de personnes défuntes, à l'issue d'un délai de deux ans après le décès du titulaire du compte.

Les volumes d'actifs inscrits sur des comptes ne sont pas négligeables puisqu'ils sont estimés par la Cour des comptes à près de 1,5 milliard d'euros .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui demande un rapport au Parlement sur l'opportunité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

Les défenseurs de cette disposition mettent en avant le nombre d'associations inactives, qu'ils évaluent à 1 million sur les 2,4 millions d'associations recensées. Ils estiment que les sommes en jeu pourraient utilement abonder le fonds pour le développement de la vie associative.

III. La position de votre commission

Votre commission n'est pas opposée à l'idée de transférer les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations les sommes au fonds pour le développement de la vie associative.

Toutefois, elle rappelle sa réticence à la multiplication des demandes de rapports au Parlement, qui constituent des injonctions peu opérationnelles .

En outre, elle s'interroge sur la pertinence de la solution envisagée, à savoir le versement des avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

En effet, les comptes inactifs sont gérés pendant dix ans par les banques. Ensuite, ils sont transmis à la Caisse des Dépôts et des Consignations pour une durée de vingt ans. Concrètement, cela signifie que ces fonds sont, dans l'état du droit actuel, bloqués pendant une très longue période.

Si une telle durée a été délibérément imposée pour éviter de léser les propriétaires de comptes inactifs ou leurs ayants droit, elle n'est pas adaptée dans le cas des comptes inactifs d'associations. Il faudrait donc modifier la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations. Une telle réforme ne peut être insérée dans le cadre du présent projet de loi.

Par ailleurs, l'obligation faite aux établissements de crédit de relancer chaque année les titulaires de comptes inactifs afin de les inciter à les réactiver devrait entraîner une baisse du nombre de comptes inactifs. Toutefois, l'efficacité de cette mesure ne pourra être mesurée que dans quelques années, au regard des statistiques annuelles fournies par les banques sur le nombre de comptes inactifs et le montant des avoirs.

Il convient de rappeler que la réforme en question n'est entrée en vigueur que le 1 ^er janvier 2016. Toute proposition de réforme, si bien intentionnée soit-elle, paraît donc prématurée.

Par conséquent, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article (COM-322).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 octies A (supprimé)
(article L. 312-19 du code monétaire et financier)

Informations complémentaires sur les comptes inactifs

Objet : cet article impose aux teneurs de comptes de préciser la nature juridique des détenteurs de comptes inactifs.

I. Le droit en vigueur

Le II de l'article L. 312-19 du code monétaire et financier impose aux teneurs de comptes de publier chaque année le nombre de comptes inactifs ouverts dans leurs livres et le montant total des dépôts et avoirs inscrits sur ces comptes.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui complète le II de l'article L. 312-19 précité et impose aux teneurs de compte de distinguer, parmi les détenteurs de comptes inactifs, les personnes physiques des personnes morales, et pour ces dernières, les différents statuts juridiques .

Cette disposition vise à connaître le montant des avoirs inactifs des associations dans le cadre de la réflexion lancée par l'Assemblée nationale, sur l'élaboration d'un dispositif permettant d'affecter ces sommes au fonds pour le développement de la vie associative.

III. La position de votre commission

Votre commission juge utile de connaître les sommes en jeu pour, le cas échéant, envisager une modification de la loi n ° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations et les transférer au fonds pour le développement de la vie associative.

Toutefois, elle s'interroge sur l'opportunité du dispositif proposé et surtout sur le caractère précipité de cette mesure alors que la loi précitée est entrée en application depuis seulement quelques mois.

Rappelons que la loi n °2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence a mis en place une procédure en deux temps :

- dans un premier temps, les établissements de crédit doivent relancer chaque année les titulaires de comptes inactifs et les inciter à les « réactiver ». Cette mesure vise à réduire le nombre de comptes inactifs par une meilleure information de leurs titulaires ;

- dans un second temps (lorsque les comptes sont inactifs depuis dix ans), les banques déposent à la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) les avoirs des comptes inactifs. A ce moment-là, il est déjà prévu dans le dispositif en vigueur qu'elles communiquent à la CDC les informations sur le type de client (personne physique ou personne morale) et, lorsqu'il s'agit des personnes morales, leur forme sociale, leur immatriculation au SIRET, SIREN et, le cas échéant, au RNA (répertoire national des associations).

Ces dispositions sont entrées en vigueur au 1 ^er janvier 2016.

Le présent article oblige les établissements de crédit à fournir dès la première phase les informations distinguant les personnes physiques des personnes morales, et pour ces dernières, les différents statuts juridiques.

Or, la relance annuelle des titulaires de comptes inactifs devrait conduire à diminuer significativement le nombre de comptes inactifs . La loi a d'ailleurs prévu de mesurer l'efficacité de cette mesure en obligeant les établissements de crédit à publier chaque année le nombre de comptes inactifs et le montant total des dépôts.

Il apparaît donc raisonnable d'attendre quelques années afin d'évaluer le dispositif mis en oeuvre et, si celui-ci s'avérait inefficace pour limiter le nombre de comptes inactifs, envisager de nouvelles mesures.

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression. (COM-689).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 octies (supprimé)

Rapport sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance.

I. Le droit en vigueur

Une association est exposée à des risques divers qui peuvent engager sa responsabilité, celle de son dirigeant ou de ses adhérents. Ces risques peuvent être liés à ses activités, à ses biens mobiliers ou immobiliers ou à ses véhicules.

Néanmoins, la loi ne contraint pas les associations à souscrire une assurance, sauf dans certains cas particuliers ^{100 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la généralisation de l'obligation pour les associations de souscrire une assurance. Ce rapport doit également proposer des pistes de réflexion sur la prise en charge, par l'Etat, du coût de ces assurances.

III. La position de votre commission

Sans porter de jugement sur l'opportunité d'obliger l'ensemble des associations à souscrire une assurance, votre commission rappelle sa réticence à la multiplication des demandes de rapports au Parlement, qui constituent des injonctions peu opérationnelles .

Elle a donc adopté un amendement de suppression (COM-323).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 15 nonies
(article L. 310-2 du code de commerce)

Assouplissement des règles de vente au déballage

Objet : cet article propose d'autoriser les non professionnels à participer aux ventes au déballage quatre fois par an au lieu de deux

I. Le droit en vigueur

Le dernier alinéa de l'article L. 310-2 du code de commerce dispose que les particuliers non-inscrits au registre du commerce et des sociétés sont autorisés à participer aux ventes au déballage en vue de vendre exclusivement des objets personnels et usagés deux fois par an au plus. Pour mémoire, sont considérés comme ventes au déballage les ventes et rachats de marchandises effectués dans des locaux ou sur des emplacements non destinés à la vente au public ou au rachat de ces marchandises ainsi qu'à partir de véhicules spécialement aménagés à cet effet.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté l'amendement n°662 pour permettre à des particuliers de participer aux ventes au déballage en vue de vendre exclusivement des objets personnels et usagés jusqu'à quatre fois par an -au lieu de deux.

Cet assouplissement des règles de la vente au déballage vise à encourager le développement des vides-greniers afin que les petites associations locales qui organisent ces manifestations puissent en tirer plus facilement des ressources dans une période de réduction des financements publics.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend l'objectif de cette mesure d'assouplissement des règles de la vente au déballage, mais son impact économique sera vraisemblablement assez faible, tant pour les particuliers que pour les associations locales qui organisent les vides-greniers.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 decies
(articles L. 126, L. 193, L. 253, L. 262, L. 273-8, L. 288, L. 294, L. 338-1, L. 366, et L. 338 du code électoral, articles L. 2121-21, L. 2122-7, L. 2122-7-2, L. 3122-1, L.  3122-5, L. 3631-5, L. 3634-1, L. 4133-1, L. 4133-5, L. 4422-8, L. 4422-9 et L.  4422-18 du code général des collectivités territoriales, articles 3 et 3-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen)

Inversion de la règle de séniorité en cas d'égalité de suffrages aux élections

Objet : cet article tend à prévoir l'élection du candidat le plus jeune en cas d'égalité des suffrages lors d'une élection.

I. Le droit en vigueur

En cas d'égalité des voix, le candidat le plus âgé ou la liste dont la moyenne d'âge des candidats est la plus élevée sont élus.

Cette règle s'applique à la quasi-totalité des élections locales (conseils municipaux, départementaux, régionaux, assemblée de Corse, etc .) et nationales (législatives et sénatoriales) ^{101 ( * )} ainsi qu'à l'occasion de l'attribution des responsabilités électives (choix du maire, désignation des conseils municipaux dans les commissions permanentes, etc .) ^{102 ( * )} .

D'après notre ancien collègue Patrice Gélard, cette règle se justifie par le fait que « le plus ancien est réputé avoir plus d'expérience et plus de compétences que le plus jeune, qui aura le temps de faire ses armes » ^{103 ( * )} .

Jugé conforme à la Constitution ^{104 ( * )} , ce principe s'applique également par défaut dans le secteur privé - et notamment pour les conseils d'entreprise et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) - lorsque ni la loi ni les règlements ne prévoient le contraire ^{105 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, l'Assemblée nationale a inversé cette règle au bénéfice de la jeunesse ^{106 ( * )} . En cas d'égalité des voix, le présent article prévoit l'élection du candidat le plus jeune ou de la liste dont la moyenne d'âge est la moins élevée.

Cette disposition concernerait les élections locales mais également les élections législatives et sénatoriales ^{107 ( * )} . Elle reprend une des préconisations du rapport de l'organisme France stratégie de juin 2015 ^{108 ( * )} .

D'un point de vue juridique, l'inversion de cette règle serait conforme à la Constitution dans la mesure où le Conseil constitutionnel a considéré que la priorité actuellement accordée aux candidats les plus âgés « ne revêt pas une importance telle qu'elle puisse être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » ^{109 ( * )} .

III. La position de votre commission

En adoptant l'amendement COM-332 de Mme Evelyne Yonnet (groupe socialiste et républicain) , votre commission a veillé à la cohérence de la mesure en l'appliquant aux élections européennes .

Votre rapporteur rappelle qu' un texte de nature organique sera nécessaire pour étendre cette nouvelle règle aux assemblées des collectivités d'outre-mer . À titre d'exemple, les articles 63, 161, 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et les articles 69 et 105 de loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française disposent toujours « qu'en cas d'égalité des voix, l'élection est acquise au bénéfice de l'âge » .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 undecies (supprimé)
(article L. 1311-18 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Mise à disposition par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de locaux pour les parlementaires

Objet : cet article vise à contraindre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à mettre à la disposition des députés et des sénateurs qui en font la demande les moyens matériels leur permettant de rencontrer les citoyens.

I. Le droit en vigueur

Pour la prise en charge des frais afférents à l'exercice de leur mandat, les parlementaires nationaux bénéficient d'une indemnité forfaitaire, appelée « indemnité représentative de frais de mandat » (IRFM) et dont le montant mensuel s'élève à environ 6 000 euros. Versée «  à titre d'allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres » ^{110 ( * )} , cette indemnité donne aux élus les moyens nécessaires pour exercer leurs fonctions en toute indépendance.

Les conditions d'utilisation de l'IRFM sont strictement définies par les bureaux de chaque assemblée . À titre d'exemple, le chapitre XX sexies de l'Instruction générale du Bureau du Sénat et son annexe ^{111 ( * )} précisent que :

- l'IRFM permet de couvrir des « dépenses en relation avec l'exercice du mandat parlementaire » comme, par exemple, les frais liés à la permanence et à l'hébergement du sénateur , ses frais de déplacement, de formation, de documentation, etc . ;

- cette indemnité ne peut, à l'inverse, servir à l'acquisition d'un bien immobilier ;

- le montant non utilisé de l'IRFM est reversé au Sénat à la fin du mandat.

Les députés et sénateurs bénéficient également de dotations pour l'installation de lignes téléphoniques et de postes informatiques dans leur permanence située en circonscription.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 15 undecies est issu d'un amendement de Mme Cécile Untermaier et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, adopté en séance avec un avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il imposerait aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de mettre à la disposition du député ou du sénateur qui en fait la demande les « moyens matériels lui permettant de rencontrer les citoyens » .

Les lieux, dates et horaires de ces permanences seraient affichées dans chaque mairie de la circonscription électorale.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté les amendements de suppression COM-362, COM-12, COM-72 et COM-416 de sa rapporteur, de MM. Grand, Marseille et Hervé .

Cet article représenterait, en effet, une charge supplémentaire pour les collectivités territoriales . Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que cet amendement d'origine parlementaire n'ait pas été déclaré contraire à l'article 40 de la Constitution lors de sa présentation à l'Assemblée nationale.

Les dépenses engagées pour la location d'une permanence en circonscription entrent, en outre, dans les frais couverts par l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).

L'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales permet, par ailleurs, aux personnalités politiques d'utiliser des locaux communaux pour y organiser des réunions, dans des conditions matérielles et financières fixées par le conseil municipal.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE II
Accompagner les jeunes dans leur parcours vers l'autonomie

Article 16 A (supprimé)
Demande de rapport sur la mise en place d'un service public à la petite enfance

Objet : cet article, introduit à l'Assemblée nationale au cours de la séance publique à l'initiative des rapporteurs, prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur la mise en place d'un service public décentralisé de la petite enfance.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale au stade de la séance publique à l'initiative des rapporteurs de la commission spéciale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un service public décentralisé de la petite enfance.

Il est précisé que ce rapport doit être remis avant le 1 ^er octobre 2016.

II. La position de votre commission

La politique de la petite enfance a fait l'objet de deux rapports récents du Sénat.

Le premier, établi en juillet 2014 par notre collègue Patricia Schillinger ^{112 ( * )} , préconise en particulier d'associer les élus locaux à la mise en oeuvre de la politique définie par l'État et la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) en matière d'accueil de la petite enfance et de décentraliser le plus possible l'offre d'accueil dont la gestion concrète dépend des territoires.

D'autre part, le rapport récent de la commission des affaires sociales du Sénat sur les maisons d'assistants maternels (MAM) ^{113 ( * )} dresse un état des lieux actualisé de la problématique de l'accueil du jeune enfant et formule des propositions concrètes pour développer ce mode de garde novateur que constitue les MAM.

Votre rapporteur ne néglige pas les importantes disparités territoriales en matière de mode d'accueil des jeunes enfants et reprend à son compte les propositions formulées dans les deux rapports mentionnés. Au regard des travaux déjà menés sur cette question, elle considère qu'un nouveau rapport serait inutile et invite le Gouvernement à formuler directement des propositions visant à mettre en oeuvre un service public décentralisé de la petite enfance.

Défavorable à la multiplication des demandes de rapports au sein des textes législatifs, votre rapporteur souligne en outre que le délai de remise du rapport, avant le 1 ^er octobre afin de préparer le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne saurait être opérant puisque le présent projet de loi n'aura pas encore été examiné, à cette date, par le Sénat en séance publique.

Votre commission spéciale a adopté trois amendements de suppression de cet article à l'initiative de son rapporteur (COM-466) et de nos collègues Jean-Jacques Lasserre (COM-186) d'une part et Corinne Imbert et René-Paul Savary (COM-250) d'autre part.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16
(article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, articles L. 6111-3 et L. 6111-5 du code du travail)

Pilotage des politiques de jeunesse par les régions

Objet : cet article fait de la région le chef de file en matière de politique de la jeunesse et lui confie la coordination des politiques d'information en direction de la jeunesse

I. Le droit en vigueur

La jeunesse et la vie associative sont des politiques publiques auxquelles participent l'État et les collectivités territoriales.

L'examen de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », a été l'occasion d'affirmer que la jeunesse ne constitue pas une compétence partagée mais une politique publique transversale, « dont l'exercice est assumé par l'ensemble des échelons territoriaux en fonction de leurs compétences respectives » ^{114 ( * )} .

En revanche, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi « NOTRe », prévoit que les politiques publiques en faveur de la jeunesse « peuvent faire l'objet d'un débat » au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) mentionnée à l'article L. 1111-9-1, qui « porte notamment sur l'articulation et la coordination de ces politiques entre les différents niveaux de collectivités et l'État ».

II. Le projet de loi initial

Afin de « clarifier l'exercice des compétences en matière de jeunesse entre les collectivités locales et leurs établissements publics », le I du présent article fait de la région le chef de file en matière de politiques en faveur de la jeunesse. À cette fin, il modifie l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales. La qualité de chef de file donne à la région la responsabilité « d'organiser (...) les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics » pour l'exercice de leur compétence relative à la « politique de la jeunesse ».

Le II du présent article confie à la région la coordination des politiques d'information à destination de la jeunesse. Son 1° modifie en conséquence l'article L. 6111-3 du code du travail, qui définit et organise le service public régional de l'orientation (SPRO), créé par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale. Le 1° du II prévoit que la région coordonne les initiatives des collectivités territoriales, des EPCI et des structures du réseau information jeunesse (IJ), dans des conditions prévues par décret. Il précise que ces dernières « visent à garantir à tous les jeunes l'accès à une information généraliste, objective, fiable et de qualité touchant tous les domaines de leur vie quotidienne ».

Enfin, le 2° du II du présent article permet à la région de reconnaître comme participant au SPRO les organismes offrant aux jeunes de seize à vingt-cinq une information sur l'accès aux droits sociaux et aux loisirs, à l'instar du réseau information jeunesse ou des missions locales.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du présent article en commission puis en séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements visant à :

- préciser que l'État et les régions « garantissent à tous les jeunes l'accès à une information généraliste, objective, fiable et de qualité ayant trait à tous les aspects de leur vie quotidienne » ;

- étendre aux jeunes de vingt-cinq à trente ans le public visé par le 2° du II ;

- compléter le présent article par un III, qui prévoit que les politiques publiques en faveur de la jeunesse font l'objet d'un « processus annuel de dialogue structuré entre les jeunes, les représentants de la société civile et les pouvoirs publics » dans le cadre de la CTAP, qui « porte notamment sur l'établissement d'orientations stratégiques et sur l'articulation et la coordination de ces stratégies entre les différents niveaux de collectivités et l'État ».

IV. La position de votre commission

Il ne paraît ni utile ni souhaitable à votre rapporteur de revenir sur la répartition des compétences de la loi « NOTRe », promulguée il y a à peine plus d'un an et qui a réaffirmé le caractère transversal des politiques en faveur de la jeunesse.

Votre commission a ainsi adopté les amendements n° COM-19, COM-187 et COM-251 supprimant le chef de filât de la région en matière de politiques en faveur de la jeunesse.

Par l'adoption de l'amendement n° COM-680 de votre rapporteur, qui supprime dans le II du présent article les références à la coordination des initiatives des collectivités territoriales, votre commission a maintenu la coordination par la région des initiatives du réseau information jeunesse, ce dernier étant complémentaire à son action en matière d'orientation scolaire et professionnelle.

Enfin, les amendements n° COM-348 de votre rapporteur et l'amendement n° COM-21 adoptés par votre commission suppriment le III du présent article, considérant que cette disposition ferait doublon avec le débat au sein de la CTAP prévu au troisième alinéa de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales et qu'il est préférable de laisser les collectivités territoriales et l'État déterminer les instances et les modalités de dialogue.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis
(article L. 1112-22-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Création des conseils de jeunes

Objet : cet article permet aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de créer des conseils de jeune.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit à l'initiative du Gouvernement en commission, le présent article insère dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 1112-22-1 relatif aux conseils de jeunes.

Le premier alinéa de l'article L. 1112-22-1 inscrit dans la loi la faculté ouverte à toute collectivité territoriale ou à tout EPCI de créer un conseil de jeunes « pour émettre un avis sur les décisions relevant notamment de la politique de jeunesse » et qui peut « formuler des propositions d'actions ».

Son deuxième alinéa précise que le conseil de jeunes est composé de personnes de moins de trente ans résidant ou étudiant sur le territoire de la collectivité ou de l'EPCI.

Le dernier alinéa renvoie à une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'EPCI la définition de la composition et des modalités de fonctionnement de l'instance.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est très favorable au développement de la participation des jeunes à la conception et à l'élaboration des décisions locales. Elle considère que le présent article, s'il ne crée pas d'obligation, incitera les collectivités territoriales et en particulier les EPCI à se doter de conseils de jeunes.

Votre commission a adopté l'amendement n° COM-124 de M. Danesi, qui réduit vingt-trois ans l'âge maximal des jeunes représentés au sein des conseils de jeunes, ainsi qu'une rectification de nature rédactionnelle.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 ter
(article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales)

Représentation des associations de jeunesse au sein des CESER

Objet : cet article prévoit la représentation des associations de jeunesse au sein des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales renvoie à un décret en Conseil d'État la définition de la composition des CESER, des conditions de nomination de leurs membres ainsi que de « la date de leur installation dans leur nouvelle composition ». Le deuxième alinéa précise que les CESER comprennent « des représentants d'associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement et des personnalités qualifiées, choisies en raison de leur compétence en matière d'environnement et de développement durable ».

Ces dispositions figurent aux articles R. 4134-1 à D. 4134-33 du même code. En application de l'article R. 4134-1, les membres du CESER sont répartis en quatre collèges :

- le premier comprend des représentants des entreprises et « activités professionnelles non salariées », désignés par les organisations consulaires, les organisations syndicales ou les entreprises dont la liste est arrêtée par le préfet de région ;

- le deuxième réunit les représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives ;

- le troisième comprend des représentants des organismes et associations qui participent à la vie collective de la région, dont un certain nombre appartenant aux catégories visées par le deuxième alinéa de l'article L. 4134-2 ;

- enfin, le quatrième est composé de personnalités qualifiées, nommées par le préfet de région, « qui, en raison de leur qualité ou de leurs activités, concourent au développement de la région ».

ANNEXE XI À L'ARTICLE R. 4134-1 (ENTRÉE EN VIGUEUR LE 1 ^ER JANVIER 2018) ^{115 ( * )}

RÉGIONS	PREMIER collège	DEUXIÈME collège	TROISIÈME collège		QUATRIÈME collège	TOTAL
			Total	dont au titre du deuxième alinéa de l'article L. 4134-2
Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine	58	58	58	9	6	180
Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes	58	58	58	9	6	180
Auvergne-Rhône-Alpes	61	61	61	10	7	190
Bourgogne-Franche-Comté	35	35	35	6	5	110
Bretagne	38	38	38	6	6	120
Centre-Val de Loire	32	32	32	5	4	100
Île-de-France	61	61	61	10	7	190
Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées	54	54	54	9	8	170
Nord-Pas-de-Calais-Picardie	54	54	54	9	8	170
Normandie	42	42	42	7	4	130
Pays de la Loire	38	38	38	6	6	120
Provence-Alpes-Côte d'Azur	45	45	45	7	5	140

Source : Légifrance

Enfin, la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes a complété l'article L. 4134-2 afin d'instaurer une exigence de parité dans la composition des CESER.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article ajoute aux catégories mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 4134-2 des représentants d'associations de jeunesse et d'éducation populaire « ayant fait l'objet d'un agrément par le ministère chargé de la jeunesse et dont l'instance dirigeante est composée de membres dont la moyenne d'âge est inférieure à trente ans ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage les objectifs du présent article. Elle considère que l'inclusion des associations de jeunesse et d'éducation populaire dans la composition des CESER est de nature à mieux représenter les forces vives de la région.

En revanche, la condition liée à la moyenne d'âge de l'instance dirigeante, entièrement inédite, n'est ni légitime ni utile au regard de l'action menée par ces associations et des objectifs poursuivis par le présent article.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement n° COM-342 présenté par le rapporteur supprimant cette condition.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 quater (supprimé)
(article L. 4134-2 du code général des collectivités territoriales)

Représentation de toutes les classes d'âge au sein des CESER

Objet : cet article prévoit que la composition des CESER doit refléter la population de la région et notamment les différentes classes d'âge.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit au stade de la commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article complète l'article L. 4132-2 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa, qui prévoit que la composition des CESER « tend à refléter la population du territoire régional, telle qu'issue du dernier recensement, dans ses différentes classes d'âge . »

II. La position de votre commission

Si elle est sensible à la question de représentation des jeunes dans les instances locales, votre rapporteur considère que les dispositions du présent article seraient extrêmement difficiles à mettre en oeuvre et de nature à instaurer un mécanisme de quotas fondés sur l'âge, dont l'intérêt comme la constitutionnalité sont très discutables.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement de suppression n° COM-349 présenté par votre rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 quinquies
(article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales)

Composition des conseils de développement

Objet : cet article prévoit que la composition des conseils de développement est paritaire entre les femmes et les hommes et « reflète » la pyramide des âges des territoires concernés. Il est complété par l'article 16 decies qui réduit le seuil de population à partir duquel la création de ces conseils est obligatoire de 20 000 à 15 000 habitants.

I. Le droit en vigueur

Les conseils de développement sont des instances consultatives intercommunales créées par la loi Voynet du 25 juin 1999 ^{116 ( * )} et dont les missions et la composition ont été revues par la loi NOTRe du 7 août 2015 ^{117 ( * )} .

Leur création est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants ^{118 ( * )} , métropole du Grand Paris incluse ^{119 ( * )} , et dans les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ^{120 ( * )} .

Ces organes remplissent un rôle comparable à celui des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) mais leur action s'inscrit dans un périmètre géographique plus restreint : celui des intercommunalités.

Conformément à l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, les conseils de développement sont consultés sur l'élaboration du projet de territoire et sur « la conception et l'évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l'EPCI » . Ils peuvent également s'autosaisir de « toute question relative à ce périmètre » et établissent un rapport annuel d'activité ^{121 ( * )} .

La composition des conseils de développement est déterminée par l'organe délibérant de l'EPCI concerné . Elle doit comprendre des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs ^{122 ( * )} .

L'EXEMPLE DU CONSEIL DE DÉVELOPPEMENT DE PLAINE COMMUNE

L'établissement public territorial (EPT) Plaine Commune (Seine-Saint-Denis) a créé un conseil de développement en 2005 .

Ce dernier est composé de 80 bénévoles : 51 % sont issus du milieu associatif, 13 % du monde entrepreneurial, 17 % du milieu du travail et 16 % des services publics ^{123 ( * )} .

La participation au conseil de développement est basée sur le volontariat : tout « habitant ou usager du territoire » de Plaine Commune peut déposer une candidature.

Depuis sa création, ce conseil de développement a rédigé plus de trente contributions , notamment sur les documents d'urbanisme. Sept groupes de travail ont été constitués : projet de territoire, gestion de l'espace public, habitat, emploi et développement économique, transport et déplacement, culture, budget.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Deux articles du texte transmis au Sénat visent à modifier le régime juridique des conseils de développement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) :

- le présent article prévoit que ces conseils sont composés de manière paritaire , l'écart entre le nombre d'hommes et de femmes ne devant pas être supérieur à un membre. Il dispose également que leur composition doit « refléter la population du territoire concerné , telle qu'issue du dernier recensement, dans ses différentes classes d'âge ». Cet article additionnel est issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, adopté en commission spéciale de l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement ;

- l'article 16 decies impose la constitution de conseils de développement dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants alors que ce seuil est aujourd'hui de 20 000 habitants . Cette disposition est issue d'un amendement de M. Dominique Potier (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance avec un avis favorable du Gouvernement et un avis défavorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale s'est interrogée sur ces deux articles additionnels qui revoient le régime applicable aux conseils de développement quelques mois seulement après la publication de la loi NOTRe.

S'agissant de l'article 16 quinquies , votre commission a maintenu l'exigence de parité au sein des conseils de développement des EPCI mais supprimé la disposition relative au « reflet » des catégories d'âge du territoire ( amendement COM-372 de sa rapporteur ).

La normativité et les conditions de mise en oeuvre de cette dernière disposition posent en effet question : concrètement, comment s'assurer que la composition des conseils de développement « reflète » la pyramide des âges du territoire ? Des quotas basés sur l'âge des participants aux conseils sont-ils envisagés ? Le texte transmis par l'Assemblée nationale n'apporte aucune réponse.

Concernant l'article 16 decies, votre commission a supprimé la disposition visant à réduire le seuil de création des conseils de développement de 20 000 à 15 000 habitants ( amendements COM-366 de la rapporteur et COM-22 de M. Grand ).

La loi NOTRe du 7 août 2015 a d'ores et déjà abaissé ce seuil de 50 000 à 20 000 habitants . Aller plus loin conduirait à créer de nouvelles contraintes pour les collectivités territoriales et ce sans étude d'impact préalable.

L'efficacité des conseils de développement exige d' assurer une certaine stabilité du droit. Il n'apparaît donc pas opportun de modifier dès à présent les seuils qui leur sont applicables.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 sexies (supprimé)
(article L. 123-11 du code de l'urbanisme)

Prise en compte des résultats d'une concertation publique lors de l'élaboration du schéma directeur de la région Ile-de-France

Objet : cet article prévoit la prise en compte des avis formulés par les citoyens lors d'une concertation publique relative à l'élaboration du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). Cette concertation serait imposée par l'article suivant (article 16 septies ).

I. Le droit en vigueur

Le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) est un document d'urbanisme ayant pour objectif de « maîtriser la croissance urbaine et démographique et l'utilisation de l'espace tout en garantissant le rayonnement international de cette région » ^{124 ( * )} . Les documents d'un niveau inférieur, et notamment les schémas de cohérence territoriale (SCoT) des intercommunalités, doivent s'y conformer.

La région Ile-de-France élabore et révise le SDRIF en association avec l'État. Le code de l'urbanisme organise cette procédure comme suit :

a) une délibération du conseil régional permet d'engager la démarche (article L. 123-6) ;

b) différents organismes ou personnes publiques sont associés (les conseils départementaux, le conseil économique, social et environnemental régional, etc .). La région peut également consulter « toute autre organisme ou personne » (art. L. 123-7) ;

c) le conseil régional arrête ensuite le projet de schéma et le soumet pour avis au préfet, aux collectivités territoriales concernées et à la conférence territoriale de l'action publique (art. L. 123-9) ;

d) ce projet est soumis à enquête publique , les personnes intéressées pouvant transmettre leurs observations à un commissaire enquêteur, lui-même chargé de rendre un rapport (art. L. 123-10) ;

e) le schéma est adopté par le conseil régional et approuvé par décret en Conseil d'État.

L'actuel schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) a été approuvé par le décret n° 2013-1241 du 27 décembre 2013 et s'intitule « Ile-de-France 2030 » .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels modifiant la procédure d'élaboration du SDRIF :

a) l'article 16 septies prévoit l'organisation d'une concertation publique lors de l'élaboration du projet de schéma . Chronologiquement, cette concertation serait réalisée en amont de l'enquête publique ^{125 ( * )} ;

b) le présent article 16 sexies tire les conséquences de cette mesure. Il dispose que les avis de la population recueillis lors la concertation publique peuvent être pris en compte dans le projet définitif de SDRIF.

Même si ces deux articles ne le précisent pas, la procédure de concertation visée semble être celle des articles L. 103-2 et suivants du code de l'urbanisme ^{126 ( * )} . Il s'agirait donc d'organiser lors de l'élaboration du SDRIF une concertation permettant, « pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet (...) et de formuler des observations et propositions » ^{127 ( * )} .

III. La position de votre commission

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-389 de suppression de l'article 16 sexies . Par cohérence, elle a également supprimé l'article 16 septies (cf. infra) .

Ces dispositions ne présentent, en effet, aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initial et leur insertion est contraire à l'article 45 de la Constitution. Elles ont d'ailleurs été intégrées dans un chapitre dont l'intitulé - « accompagner les jeunes dans leur parcours vers l'autonomie » - suffit à démontrer cette absence de lien.

L'actuel SDRIF ayant été publié en 2013 et ses dispositions allant jusqu'en 2030, il sera toujours possible d'adapter la procédure d'élaboration dans un texte législatif ultérieur .

Enfin, sur le fond, l'organisation d'une concertation publique pourrait alourdir cette procédure alors même que :

- l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme permet déjà à la région de consulter toute personne lors de l'élaboration du SDRIF ;

- l'avis des citoyens est recueilli au moment de l'enquête publique.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 septies (supprimé)
(article L. 123-7 du code de l'urbanisme)

Création d'une concertation publique pour l'élaboration du projet de schéma directeur de la région Ile-de-France

Objet : cet article prévoit la création d'une concertation publique pour l'élaboration du projet de SDRIF, concertation qui serait organisée en amont de l'enquête publique.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-390 de sa rapporteur supprimant l'article 16 septies pour les motifs invoqués dans le commentaire précédent.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 octies A (supprimé)
(article L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales)

Création d'une concertation publique pour l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET)

Objet : cet article prévoit la création d'une concertation publique pour l'élaboration du SRADDET, concertation qui serait organisée en amont de l'enquête publique prévue par le code général des collectivités territoriales.

I. Le droit en vigueur

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) est un document de planification régional créé par la loi NOTRe ^{128 ( * )} .

Ses objectifs sont comparables à ceux du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) ^{129 ( * )} . À titre d'exemple, le SRADDET « fixe les objectifs de moyen et long termes (...) en matière d'équilibre et d'égalité des territoires (...), de désenclavement des territoires ruraux (...), d'intermodalité et de développement des transports » ^{130 ( * )} .

Les objectifs ainsi définis par le SRADDET doivent être respectés par les documents de planification infrarégionaux, et notamment par les schémas de cohérence territoriale (SCoT) ^{131 ( * )} .

Le SRADDET est adopté par le conseil régional. Ce dernier détermine les modalités d'élaboration du schéma mais a l'obligation de mettre en oeuvre les procédures consultatives prévues par le code général des collectivités territoriales ^{132 ( * )} :

- les collectivités concernées et le préfet de région doivent être associés à l'élaboration du SRADDET , de même que certaines instances locales comme les comités régionaux en charge de la biodiversité ;

- le projet de schéma est soumis à enquête publique et peut être modifié pour tenir compte des avis recueillis, des observations du public et des conclusions de la commission d'enquête.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 16 octies A vise à créer une procédure de concertation publique applicable au SRADDET et qui serait organisée en amont de l'enquête publique.

Cette disposition poursuit le même objectif que les articles 16 sexies et 16 septies , qui concernent plus spécifiquement le schéma de planification de la région Ile-de-France. Elle résulte d'un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, adopté en séance publique contre l'avis du Gouvernement et de Mme Valérie Corre, rapporteur thématique.

En séance, M. Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, a ainsi déclaré que le dispositif en vigueur « suffit (déjà) à assurer une participation satisfaisante du public. Je ne veux pas dire que trop de concertation tue la concertation mais, à un moment donné, il faut aussi tenir compte de la mise en oeuvre prévue par la loi » ^{133 ( * )} .

III. La position de votre commission

Reprenant la position exprimée aux articles 16 sexies et 16 septies , votre commission spéciale a supprimé l'article 16 octies A ( amendement COM-365 de sa rapporteur ).

Le présent article ne présente, en effet, aucun lien, même indirect, avec la version initiale du projet de loi , ce que démontre notamment son insertion dans un chapitre consacré à l'accompagnement des jeunes vers l'autonomie. Il risque, en outre, de complexifier le processus d'élaboration du SRADDET , un an seulement après sa création par la loi NOTRe.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 16 octies
(article 12 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001)

Transformation du Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse

Objet : cet article transforme le Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse.

I. Le droit en vigueur

L'article 12 de la loi n ° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a créé le Conseil national de la jeunesse placé auprès du ministre chargé de la jeunesse.

Ce conseil donne son avis et formule des propositions sur toutes les questions que lui soumet le ministre. Il peut également réaliser des études et formuler des propositions sur tout sujet d'ordre économique, social ou culturel intéressant directement les jeunes.

Il établit chaque année un rapport d'activité qui est déposé auprès de chacune des assemblées parlementaires.

Néanmoins, depuis sa création, le Conseil national de la jeunesse a été très peu sollicité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « égalité et citoyenneté », l'Assemblée nationale a inséré le présent article additionnel qui complète l'article 12 précité afin de transformer le Conseil national de la jeunesse en Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse et de réorienter ses missions.

Ce dernier sera chargé de proposer les politiques à mettre en oeuvre pour l'ensemble des jeunes. Il est prévu qu'il soit consulté sur les projets de loi concernant la jeunesse.

Ce nouveau conseil peut décider de la création de formations spécialisées en son sein.

Enfin, la diffusion de son rapport d'activité est élargie au Conseil économique, social et environnemental, aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux ainsi qu'aux organismes intéressés par les politiques de jeunesse.

III. La position de votre commission

Selon les informations obtenues par votre rapporteur, le Conseil d'orientation des politiques publiques de la jeunesse devrait être un lieu d'évaluation, d'études et de concertation avec les principaux acteurs chargés de la jeunesse.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission a maintenu cette disposition (COM-324).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 nonies
(article 6 de la loi n° 2014-173 du 20 février 2014)

Introduction d'un volet jeunesse dans les contrats de ville

Objet : cet article prévoit que les contrats de ville conclus à partir du 1er janvier 2017 devront définir des actions stratégiques dans le domaine de la jeunesse

I. Le droit en vigueur

Les contrats de ville sont l'outil qui permet la définition de la politique de la ville au niveau local.

Le I de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine dispose en effet que la politique de la ville est mise en oeuvre par des contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ces contrats sont signés par les départements et les régions. Ils peuvent l'être également par la Caisse des dépôts et consignations, les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte mentionnées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité.

Le contenu des contrats de ville est défini par le IV de ce même article 6. Ils fixent notamment les objectifs que les signataires s'engagent à poursuivre, la nature des actions à conduire et, le cas échéant, les modalités opérationnelles de leur mise en oeuvre ou bien encore les moyens humains et financiers qui seront mobilisés.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n°1096 des rapporteurs, qui a reçu un avis sagesse du gouvernement. Il complète l'article 6 de la loi du 21 février 2014 par un paragraphe VI prévoyant que les contrats de ville conclus à partir du 1er janvier 2017 devront définir des actions stratégiques dans le domaine de la jeunesse.

III. La position de votre commission

Il s'agit d'une mesure symbolique qui affectera surtout la manière de présenter les actions pour la jeunesse qui figurent déjà dans les contrats de ville. Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale s'est contentée d'apporter à cet article une modification rédactionnelle (amendement n°550).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 decies (supprimé)
(article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales)

Réduction du seuil à partir duquel un conseil de développement doit être mis en place

Objet : cet article vise à réduire de 20 000 à 15 000 habitants le seuil à partir duquel un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre a l'obligation de mettre en place un conseil de développement.

L'article 16 decies a été supprimé à l'initiative de votre rapporteur ( amendement COM-366 ) et de M. Jean-Pierre Grand ( amendement COM-22 ) pour les motifs énoncés dans le commentaire de l'article 16 quinquies .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 17

Information individualisée des jeunes en matière d'assurance maladie

Objet : cet article crée une information obligatoire des jeunes concernant leurs droits sociaux en matière de santé, de prévention et d'examen de santé gratuits, délivrée par les organismes gestionnaires des régime obligatoires d'assurance maladie.

I. Le projet de loi initial

Le présent article permet d'améliorer l'information des jeunes en matière de santé en prévoyant de rendre obligatoire la délivrance, par les organismes gestionnaires des régimes obligatoires d'assurance maladie, d'une information individualisée sur leurs droits en matière de couverture du risque maladie, les dispositifs et programmes de prévention et les examens de santé gratuits auxquels ils peuvent avoir accès, tels que celui prévu à l'article L. 312-3 du code de la sécurité sociale.

Il dispose que cette information est délivrée à trois moments de la vie de l'assuré : à seize ans, c'est-à-dire lorsque le jeune « entre dans une période d'autonomisation » ^{134 ( * )} , lors de sa sortie du statut d'ayant droit à l'assurance maladie et enfin à vingt-trois ans. Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale doit préciser les modalités de délivrance de cette information.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le dispositif a été complété lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. Au stade de la commission, outre deux amendements rédactionnels des rapporteurs, un amendement de nos collègues députés membres du groupe socialiste, écologiste et républicain a été adopté visant à préciser que cette information comporte un volet relatif à l'éducation à la sexualité, à la contraception et à l'interruption volontaire de grossesse.

De même, en séance publique, les députés ont adopté un amendement des rapporteurs prévoyant qu'une information spécifique est délivrée sur les consultations accessibles aux jeunes consommateurs de drogues proposées par les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation du Gouvernement concernant la nécessité de renforcer l'information des jeunes assurés en ce qui concerne leur accès à la santé. Elle s'interroge toutefois sur la nécessité de recourir à la loi pour mettre en oeuvre cette procédure d'information et a fortiori pour fixer dans le détail le contenu de cette information.

Elle a donc proposé un amendement de réécriture globale de cet article visant à ne plus retenir que le principe d'une information obligatoire de tout jeune, aux trois moments définis dans le projet de loi, relative à ses droits en matière de couverture du risque maladie et d'accès aux dispositifs et programmes de prévention. Cette nouvelle rédaction renvoie à un décret pour fixer le contenu du programme qui ne relève manifestement pas du domaine de la loi.

Votre commission a adopté l'amendement ( COM-467) .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 bis (supprimé)
(article L. 861-1 du code de la sécurité sociale)

Droit personnel à la CMU-C pour les jeunes

Objet : adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, cet article inscrit dans la loi la règle de gestion selon laquelle les organismes de sécurité sociale sont autorisés à examiner à titre individuel la demande de couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) des personnes majeures de moins de vingt-cinq ans sur la base d'une déclaration sur l'honneur par laquelle elles attestent ne plus dépendre fiscalement du foyer parental et s'engagent, pour l'avenir, à établir une déclaration de revenus distincte de celle du foyer fiscal auquel elles étaient antérieurement rattachées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale fixe les conditions d'attribution de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c). Il prévoit notamment que le plafond de ressource requis pour l'attribution de la CMU-c varie selon la composition du foyer et le nombre de personnes à charge. Les conditions d'âge, de domicile et de ressources dans lesquelles une personne est considérée comme étant à charge sont fixées par voie réglementaire.

L'article R. 861-2 du code la sécurité sociale prévoit ainsi, s'agissant des enfants, que sont considérés comme étant à la charge de l'auteur de la demande de CMU-C, ceux âgés de moins de 25 ans, soit qu'ils vivent sous le même toit que le demandeur, soit qu'ils sont rattachés à son foyer fiscal, soit qu'ils perçoivent une pension alimentaire déductible fiscalement qui ne fait pas suite à une décision judiciaire.

Les enfants de moins de 25 ans prenant leur indépendance peuvent toutefois se retrouver, dans la première année qui suit le départ du foyer parental et avant d'avoir pu établir une nouvelle déclaration fiscale, toujours rattachés fiscalement à leurs parents ce qui leur rend impossible toute demande individuelle de CMU-c.

Depuis 1999, une circulaire ^{135 ( * )} autorise les organismes de sécurité sociale à examiner les demandes individuelles de CMU-c, « pour tenir compte du décalage entre la situation des intéressés telle qu'elle résulte de leur déclaration fiscale et leur situation réelle au moment de la demande » , lorsque la demande concerne :

- les conjoints soumis à une imposition commune ;

- les enfants, même mariés, de moins de vingt-cinq ans, fiscalement rattachés au foyer fiscal de leurs parents ou de la personne qui les a recueillis ;

- les enfants recevant une pension faisant l'objet d'une déduction fiscale dont le versement ne fait pas suite à une décision judiciaire.

La circulaire précise en effet que « lorsque ces situations ont pris fin entre la date de la dernière déclaration fiscale et la date de la demande, l'intéressé doit, pour voir sa demande examinée à titre personnel, le déclarer sur l'honneur et s'engager à établir dorénavant une déclaration de revenu distincte de celle du foyer fiscal auquel il était antérieurement rattaché ».

L'assuré concerné n'a donc plus à attendre de pouvoir produire la pièce justifiant la sortie du foyer fiscal de rattachement, en l'espèce une déclaration de revenus distincte, et peut ainsi bénéficier directement de la protection complémentaire dès la fin effective de son rattachement.

Dans les mêmes conditions, l'aide à la complémentaire santé (ACS), qui ouvre droit à un crédit d'impôt lorsque l'assuré s'acquitte du coût d'un contrat individuel ou collectif d'assurance complémentaire en matière de santé et dont les modalités d'attributions sont déterminées par l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale, est régie par les mêmes règles que celles fixées à l'article L. 861-1 et R. 861-2 s'agissant de la définition des personnes à charge. Cette aide bénéficie donc également de la règle prévue par la circulaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit de consacrer dans la loi la règle fixée dans la circulaire concernant les demandes individuelles de CMU-c pour les seuls enfants de moins de vingt-cinq ans.

Il complète ainsi l'article L. 861-1 afin de permettre « lorsque les conditions de rattachement au foyer (...) prennent fin entre la date de la dernière déclaration fiscale et la demande [de CMU-c] », aux « personnes majeures dont l'âge est inférieur à [25 ans] » de « bénéficier, à titre personnel, de la protection complémentaire (...) sous réserve d'attester sur l'honneur qu'elles établiront, pour l'avenir, une déclaration de revenus distincte de celle du foyer fiscal auquel elles étaient antérieurement rattachées » .

III. La position de votre commission

Cet article suscite aux yeux de votre rapporteur plusieurs interrogations.

La première a trait à l'utilité de consacrer dans la loi une disposition de nature réglementaire, instituée depuis 1999 et qui n'a pas fait l'objet d'une contestation en illégalité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, la justification réside dans le faible recours à la CMU-c individuelle pour les jeunes prenant leur indépendance par méconnaissance de leur éligibilité. L'enjeu ne semble donc pas juridique mais plutôt d'assurer la promotion de ce dispositif auprès des publics ciblés, ce qui ne nécessite pas de recourir à la loi.

De plus, votre rapporteur s'est interrogée sur l'opportunité de consacrer dans la loi la règle d'examen des demandes individuelles de CMU-c pour les seuls jeunes de moins de vingt-cinq. Pourquoi ne pas avoir également intégré dans le dispositif législatif les conjoints soumis antérieurement à une imposition commune ? L'exposé des motifs du présent article ne le mentionne pas.

Enfin, elle s'est également interrogée sur les modalités de contrôle d'un tel dispositif. D'après les informations qu'elle a pu recueillir , « le contrôle intervient au plus tard, et le cas échéant, en cas de demande de renouvellement des droits » . La circulaire de 1999 précise que « le contrôle doit être principalement concentré sur les dossiers ayant donné lieu à attribution immédiate et ceux qui seraient accompagnés de pièces insuffisantes pour justifier le niveau de ressources ». En cas de fraude, « l'article L. 861-10 du code de la sécurité sociale énumère les sanctions applicables (...) : interruption du droit, remboursement des prestations versées à tort, peines d'amende et d'emprisonnement » .

Si votre rapporteur partage l'objectif d'améliorer les conditions d'accès à l'indépendance des jeunes en facilitant leurs recours aux dispositifs d'aide dont ils peuvent bénéficier, elle n'est pas convaincue de la nécessité de légiférer en la matière et a donc proposé un amendement ( COM-678 ) de suppression qui a été adopté avec l'amendement identique ( COM-125 rect. ) déposé par notre collègue René Danesi et plusieurs membres du groupe Les Républicains.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 18 (supprimé)
(article L. 822-1 du code de l'éducation)

Compétence des oeuvres universitaires en matière de gestion des aides versées aux personnes en formation

Objet : cet article confie aux oeuvres universitaires la gestion des aides versées aux personnes en formation n'ayant pas le statut d'étudiant.

I. Le projet de loi initial

Le présent article modifie l'article L. 822-1 du code de l'éducation, relatif aux missions du réseau des oeuvres universitaires, afin de leur confier la gestion des aides versées aux personnes en formation n'ayant pas le statut d'étudiant.

Il s'agit de permettre aux personnes suivant les formations qui seront dispensées au titre de la Grande École du numérique (GEN), dont la création a été annoncée par le Président de la République le 17 septembre 2015. Constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public, la GEN est, selon l'étude d'impact, « conçue comme un réseau d'organismes délivrant des formations labellisées préparant aux métiers du numérique sur des périodes comprises entre trois et vingt-quatre mois ». L'objectif du Gouvernement est de former, en trois ans, 10 000 jeunes, dont en priorité des jeunes décrocheurs ou issus de milieux défavorisés, aux métiers du numérique.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été supprimé par la commission spéciale à l'initiative de ses rapporteurs, ses dispositions figurant à l'article 17 ter B du projet de loi pour une République numérique tel qu'issu de la commission mixte paritaire.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 18 bis (supprimé)

Rapport sur la création d'une allocation d'études et de formation

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, avant le 1 ^er janvier 2017, relatif à la création d'une allocation d'études et de formation, sous condition de ressources.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale au stade de la commission à l'initiative de ses rapporteurs, prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement visant à la création d'une allocation d'études et de formation, sous conditions de ressources, dans le cadre d'un parcours d'autonomie. Il est précisé que ce rapport devra être remis avant le 1 ^er janvier 2017.

II. La position de votre commission

L'allocation visée par cet article reprend l'intitulé exact de l'un des engagements de campagne du Président de la République de créer une « allocation d'études et de formation, sous condition de ressources, dans le cadre d'un parcours d'autonomie » (engagement n°39). Arguant de la dégradation de la conjoncture économique, les rapporteurs de l'Assemblée nationale regrettent qu'elle n'ait finalement pas pu être mise en oeuvre tout en admettant que cette mesure ne fait pas l'objet d'un consensus. Le rapport demandé dans le présent article a pour but, selon les mots du rapporteur général à l'Assemblée nationale Razzy Hammadi « d'objectiver les opportunités, les limites, les coûts d'un tel dispositif ».

Le Gouvernement n'ayant pas évoqué sa volonté de créer une telle allocation avant les prochaines échéances électorales, votre rapporteur considère que cette promesse du Président de la République ne sera pas tenue et que la demande de ce rapport n'est pas opportune.

Par ailleurs, une mission commune d'information sur l'intérêt et les formes possibles de mise en place d'un revenu de base en France a été créée au Sénat ^{136 ( * )} et devrait rendre ses conclusions avant l'automne. La piste de l'éligibilité des étudiants à un tel revenu y sera étudiée.

Votre commission spéciale a donc adopté un amendement (COM-468) de suppression de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 18 ter (supprimé)

Demande de rapport sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale au stade de la séance publique à l'initiative de notre collègue député Gabriel Serville et plusieurs autres membres du groupe communiste, républicain et citoyen, vise à demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement, dans les six mois suivants la promulgation de la présente loi, sur la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane.

Votre rapporteur rappelle que la création d'un observatoire régional du suicide en Guyane constitue l'une des propositions du rapport au Premier ministre ^{137 ( * )} de notre collègue sénatrice Aline Archimbaud et de la députée Marie-Anne Chapdelaine sur les suicides des jeunes Amérindiens en Guyane française. Leur proposition s'inscrit dans un ensemble de mesures visant à renforcer le dispositif de prise en charge psychiatrique des personnes en crise suicidaire ainsi que des membres des familles et communautés concernées par un suicide.

II. La position de votre commission

En cohérence avec la position du Sénat, et sans nier, sur ce sujet en particulier, l'intérêt et la légitimité de la question posée à travers cet article, votre commission a adopté un amendement (COM-470) de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 (supprimé)
(articles L. 612-3-1, L. 681-1, L. 683-1 et L. 684-1 du code de l'éducation)

Modification du dispositif permettant aux meilleurs bacheliers de chaque lycée d'accéder aux filières sélectives publiques

Objet : le présent article prévoit d'étendre le dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières universitaires non sélectives mais à capacité d'accueil limitée.

I. Le droit en vigueur

Afin d'accroître la diversité sociale dans le recrutement des filières sélectives et de réduire l'autocensure de certains lycéens, la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche a introduit un dispositif dit des «  meilleurs bacheliers » à l'article L. 612-3-1 du code de l'éducation. Ce dernier prévoit que « sur la base de leurs résultats au baccalauréat, les meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficient d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée ». Fixé par décret, le pourcentage d'élèves concernés s'élève pour l'année 2016 à 10 % ^{138 ( * )} .

Ainsi, les meilleurs bacheliers de chaque lycée et de chaque filière bénéficient d'une priorité dans l'accès aux filières pour lesquelles l'article L. 612-3 du même code permet une sélection des candidats : sections de technicien supérieur (STS),  institutions universitaires de technologie (IUT), classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ou certains instituts d'études politiques (IEP). Les filières universitaires, pour lesquelles l'article L. 612-3 ne permet de sélection qu'en fonction du domicile, de la situation de famille du candidat et des préférences exprimées par celui-ci, ne sont pas concernées par le dispositif.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article étend le dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières non sélectives mais pour lesquelles une sélection est pratiquée du fait de leur capacité d'accueil insuffisante au regard des demandes d'inscription. À la rentrée 2015, 188 formations universitaires n'avaient pu accueillir l'ensemble des candidats dont elles constituaient le premier voeu ; les sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS), les arts du spectacle, l'économie gestion et le droit comptent parmi les filières les plus concernées ^{139 ( * )} .

Le 1° du I précise que cette priorité d'accès tiendrait compte des critères fixés par l'article L. 612-3, à savoir le domicile du candidat, sa situation familiale et les préférences qu'il a exprimées.

Le 2° du I du présent article prévoit que le contingent minimal de places réservées par le recteur ne saurait excéder un pourcentage fixé chaque année par décret, dans la limite de 15 % des places offertes. Enfin, le présent article introduit une prise en compte de la qualité de boursier, « dans le respect des critères prévus à l'article L. 612-3 et des résultats du baccalauréat ». Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État a précisé que la qualité d'élève boursier pouvait être prise en compte, « à la condition que ce critère vienne départager des élèves en situation équivalente au regard des critères prévus à l'article L. 612-3 du code de l'éducation et de la moyenne de leurs notes obtenues au baccalauréat » ^{140 ( * )} .

Enfin, les II et III du présent article rendent ces dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, contre l'avis du Gouvernement et du rapporteur général, au prétexte que son dispositif tendrait à introduire une forme de sélection dans des filières universitaires qui demeurent non sélectives en droit.

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas jugé utile de rétablir les dispositions du présent article. Si elle partage l'objectif de récompenser les bacheliers méritants, elle considère que l'extension du dispositif en faveur des meilleurs bacheliers aux filières universitaires à capacité d'accueil limitée ne remet pas en question le refus hypocrite d'une sélection explicite et juste pour l'accès à ces filières.

Devant le maintien de la sélection par le tirage au sort, solution jugée « totalement inéquitable » et dont la légalité est incertaine ^{141 ( * )} , le dispositif du présent article constitue au mieux un pis-aller.

Votre commission spéciale a maintenu la suppression de cet article.

Article 19 bis (supprimé)
(article 21-25-2 [nouveau] du code civil)

Dématérialisation de la procédure de naturalisation

Objet : cet article prévoit la possibilité pour les préfectures de dématérialiser les procédures d'acquisition de la nationalité française.

I. Le droit en vigueur

La procédure administrative de naturalisation est précisée par le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 ^{142 ( * )} , le code civil se bornant à définir les critères à remplir pour obtenir la nationalité française et les délais d'instruction impartis à l'autorité administrative.

La personne concernée doit tout d'abord remplir un formulaire de demande ^{143 ( * )} puis le déposer en préfecture.

Cette dernière diligente une enquête administrative qui porte sur « la conduite et le loyalisme du postulant » ^{144 ( * )} . Durant cette enquête, un entretien individuel du demandeur est organisé en préfecture afin de « vérifier (qu'il) possède les connaissances attendues de lui (...) sur l'histoire, la culture et la société françaises » et d'évaluer son « degré d'assimilation à la communauté française » ^{145 ( * )} .

Le délai d'instruction du dossier est fixé à dix-huit mois, délai qui peut être prolongé une fois pour trois mois par une décision motivée ^{146 ( * )} . À l'issue de l'instruction, la nationalité française est conférée par décret.

Depuis le début des années 2010, certaines préfectures ont souhaité dématérialiser leurs procédures . À titre d'exemple, le demandeur ne peut plus retirer son dossier dans la préfecture de Haute-Garonne mais doit le télécharger en ligne. Il doit également prendre rendez-vous sur Internet pour déposer son dossier, ce qui permet une gestion plus rationnelle des files d'attente de la préfecture ^{147 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 19 bis est issu d'un amendement de M. Razzy Hammadi, rapporteur général, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale et modifié en séance publique à l'initiative du Gouvernement.

Initialement, cet article imposait aux préfectures de dématérialiser la procédure d'acquisition de la nationalité française. En séance, le Gouvernement a souhaité revenir sur ce point en proposant une dématérialisation facultative . D'après Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, « si le développement des échanges par voie électronique est une perspective à laquelle le Gouvernement peut souscrire, il n'est en revanche pas envisageable de dématérialiser l'ensemble de la procédure ou d'imposer la dématérialisation à tous les demandeurs » ^{148 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-363 de sa rapporteur et supprimé le présent article .

Cet article ne présente, en effet, aucun lien, même indirect, avec le texte et est donc contraire à l'article 45 de la Constitution , comme l'a d'ailleurs souligné M. Patrick Kanner devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale ^{149 ( * )} .

Ses dispositions relèvent, en outre, du domaine règlementaire , ce dernier organisant la procédure administrative de naturalisation (Cf. supra) .

Enfin, sur le fond, la dématérialisation des procédures peut poser des difficultés pratiques pour les publics les plus fragiles comme l'a souligné la CIMADE concernant la délivrance des titres de séjour ^{150 ( * )} . Le Défenseur des droits a d'ailleurs dressé un constat identique lors de son audition devant votre commission spéciale le 19 juillet 2016 ^{151 ( * )} .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 ter (supprimé)
(articles 413-2 et 413-3 du code civil)

Émancipation à leur demande des mineurs âgés de plus de seize ans

Objet : cet article vise à permettre aux mineurs de plus de seize ans de solliciter eux-mêmes leur émancipation auprès du juge des tutelles. Il reprend de manière partielle la proposition de loi relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant déposée le 1 ^er avril 2014 par M. Bruno Le Roux.

I. Le droit en vigueur

Un mineur peut être émancipé à compter de son seizième anniversaire.

Une fois émancipé, il est assimilé à une personne majeure dans la mesure où il est « capable (...) de tous les actes de la vie civile » . Il peut, à titre d'exemple, signer un contrat de travail ou contracter un crédit. L'autorité parentale cesse de produire ses effets , le mineur émancipé pouvant choisir seul son lieu d'habitation, son orientation professionnelle, etc ^{152 ( * )} .

Certains effets de la minorité sont toutefois maintenus : le mineur émancipé n'a pas le droit de vote, ne peut pas se marier ou adopter un enfant sans l'accord de ses parents, n'a pas le droit de participer à des jeux d'argent ou de hasard, ne peut bénéficier du regroupement familial, etc ^{153 ( * )} . Le devoir d'entretien - qui impose aux parents d'aider leur enfant si celui-ci se trouve dans le besoin - est également conservé ^{154 ( * )} .

Il existe deux procédures d'émancipation distinctes :

- l'émancipation du mineur du fait de son mariage ^{155 ( * )} ;

- l'émancipation judiciaire prononcée par le juge des tutelles du tribunal de grande instance ^{156 ( * )} . Le juge doit alors vérifier que de « justes motifs » peuvent justifier l'émancipation (permettre à l'enfant de remplir ses obligations professionnelles ou scolaires, d'ester en justice dans une affaire donnée, etc .).

Dans le cas de l'émancipation judiciaire, la procédure est lancée à l'initiative d'un seul ou des deux parents . Elle peut également résulter d'une requête du conseil de famille ^{157 ( * )} lorsque l'enfant est orphelin. Le juge auditionne obligatoirement l'enfant concerné ainsi que le père ou la mère si la requête émane d'un seul parent.

En l'état du droit, un mineur ne peut pas solliciter son émancipation auprès du juge des tutelles . De même, la procédure ne peut être initiée ni par le juge ni par le ministère public comme l'a notamment souligné Mme Isabelle Corpart, maître de conférences en droit privé ^{158 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 19 ter vise à permettre à un mineur de plus de seize ans de saisir de lui-même le juge des tutelles afin de solliciter son émancipation . Le mineur bénéficierait ainsi d'une faculté de saisine du juge identique à celle de ses parents ou de son conseil de famille.

Issu d'un amendement de Mme Brigitte Allain ^{159 ( * )} , le présent article reprend une des dispositions de la proposition de loi de M. Bruno Le Roux relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant . Cette proposition de loi, adoptée le 27 juin 2014 par l'Assemblée nationale, n'a pas encore été inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

III. La position de votre commission

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission spéciale a supprimé l'article 19 ter ( amendement COM-367 ).

L'émancipation du mineur constitue, en effet, « un acte grave qui fait disparaître l'autorité parentale à son égard » ^{160 ( * )} . Il ne semble pas raisonnable de traiter cette question sans réaliser une étude d'impact préalable et dans un projet de loi ne présentant qu'un lien très tenu avec le droit civil.

Le présent article pourrait également contribuer à exacerber les tensions familiales et constituer une source de contentieux entre les parents, d'une part, et les adolescents, d'autre part . Il donnerait à ces derniers la possibilité de solliciter un retrait de l'autorité parentale à la suite d'une « simple » dispute et donc de judiciariser les relations familiales.

Le périmètre de la présente disposition pose également question : pourquoi donner la possibilité au mineur de demander son émancipation et ne pas permettre au juge des tutelles et au procureur de la République d'initier eux-aussi cette procédure ?

Le présent article soulève, enfin, deux difficultés techniques :

- l'audition des parents n'est pas automatiquement prévue si le mineur demande son émancipation ;

- la décision du juge des tutelles concernant la requête de l'enfant pourrait faire l'objet d'un appel de la part des parents ^{161 ( * )} . L'enfant devant avoir plus de seize ans avant le dépôt de la requête, il n'est pas certain que sa demande puis cet appel puissent être examinés avant ses dix-huit ans. L'article 19 ter risque ainsi d'être rendu inopérant par des délais de jugement trop longs.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 quater
(articles L. 325-2 et L. 412-3 [nouveaux] du code du tourisme)

Clarification du régime juridique des auberges de jeunesse

Objet : cet article donne à l'auberge de jeunesse une définition légale et instaure un mécanisme d'agrément ministériel au profit des auberges de jeunesse

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative des rapporteurs, le présent article donne à l'auberge de jeunesse une définition légale au sein d'un nouvel article L. 352-2 du code du tourisme.

L'auberge de jeunesse est ainsi définie comme « un établissement agréé au titre de sa mission d'intérêt général dans le domaine de l'éducation populaire et de la jeunesse, exploité par des personnes morales de droit public ou des organismes de droit privé bénéficiaires de l'agrément (...) , en vue d'accueillir principalement des jeunes pour une ou plusieurs nuitées, de faciliter leur mobilité dans des conditions qui assurent l'accessibilité de tous et de leur proposer des activités éducatives de découverte culturelle, des programmes d'éducation non formelle destinés à favoriser les échanges interculturels ainsi que la mixité sociale, dans le respect des principes de liberté de conscience et de non-discrimination ».

Le 2° du I de l'article insère dans le même code un article L. 412-3 qui renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions et des modalités de l'agrément prévu à l'article L. 352-2.

Enfin, son II prévoit que les organismes se prévalant de l'appellation « auberge de jeunesse » doivent se conformer à l'exigence d'agrément dans les six mois suivant la publication du décret mentionné à l'article L. 412-3.

Il s'agit, selon les rapporteurs, de mettre fin à l'utilisation abusive de la dénomination d'auberge de jeunesse par des établissements privés à but lucratif, dont la concurrence menace les organismes sans but lucratif ou les collectivités territoriales qui gèrent « d'authentiques auberges de jeunesse qui participent à l'éducation non formelle de la jeunesse et à sa mobilité » ^{162 ( * )} .

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-354 présenté par M  Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC). Cet amendement prévoit que l'agrément délivré par l'État peut l'être au profit d'un organisme gérant plusieurs établissements plutôt que pour un seul, comme prévu dans la rédaction initiale de l'article.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 quinquies
(article L. 6323-6 du code du travail)

Inclusion de la préparation du permis de conduire dans les formations éligibles au compte personnel de formation

Objet : cet article, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs de nos collègues membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, vise à inclure la préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger dans les formations éligibles au compte personnel de formation.

I. Le droit en vigueur

Créé en 2013 ^{163 ( * )} , le compte personnel de formation (CPF) a remplacé le droit individuel à la formation (DIF).

Il est ouvert à toute personne d'au moins 16 ans en emploi ou cherchant à s'insérer sur le marché du travail. Alimenté pour les salariés à temps plein, à hauteur de 24 heures par an pendant 5 ans jusqu'à 120 heures, puis de 12 heures par an jusqu'à atteindre son plafond de 150 heures, le CPF est financé dans le cadre de l'obligation légale de financement des dispositifs mutualisés de formation professionnelle par les entreprises ^{164 ( * )} .

Le titulaire du CPF utilise comme il souhaite les heures qu'il a capitalisées afin de suivre l'une des formations éligibles au financement de la formation professionnelle.

Aux termes de l'article L. 6323-6 du code du travail, les formations éligibles au compte personnel de formation sont :

- les formations permettant d'acquérir le socle de connaissances et de compétences défini par décret ^{165 ( * )} (I) ;

- l'ensemble des formations certifiantes ou qualifiantes, inscrites pour les salariés ou les demandeurs d'emploi, sur des listes établies par les partenaires sociaux, au niveau interprofessionnel et au niveau de la branche, nationalement et régionalement (II) ;

- l'accompagnement à la validation des acquis de l'expérience (III).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté contre l'avis du Gouvernement au stade de la commission spéciale, cet article porté par les membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, prévoyait initialement de compléter le I de l'article L. 6326-6 du code du travail pour inclure parmi les formations éligibles au CPF la « préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique de conduite du permis B ».

Le Gouvernement considérait alors que la question de l'accès au permis de conduire pour les jeunes demandait une analyse plus globale.

Il a finalement déposé, en séance publique, un amendement de réécriture globale du dispositif sans pour autant en changer le fond. Le texte adopté à l'Assemblée nationale vise à renforcer la cohérence d'ensemble du CPF.

Le a) du 1° regroupe au sein du I de l'article L. 6323-6 le socle de connaissances et de compétences de la formation professionnelle et l'accompagnement à la validation des acquis de l'expérience. Le b) du 1° reprend la disposition introduite en commission spéciale sur le permis de conduire pour l'inscrire au III dudit article.

Enfin, le 2° opère la coordination rendue nécessaire par cette modification à l'article L. 6313-17 du code du travail. De ce fait, elle intègre la formation au permis de conduire dans le droit commun de la demande d'accord préalable de l'employeur, lorsque la personne souhaite effectuer une formation pendant ses heures de travail.

III. La position de votre commission

L'accès des jeunes à la préparation au permis de conduire pour véhicule léger constitue un double enjeu capital : le premier en terme d'accès à l'emploi ; le second concernant l'attractivité de certaines formations comme l'apprentissage en milieu rural.

Votre rapporteur salue donc cette initiative même si elle regrette qu'une étude d'impact précise n'ait pu être menée sur les conséquences de ce dispositif.

En effet, cet article va avoir des répercussions importantes sur l'utilisation des fonds de la formation professionnelle dont une part significative pourrait être détournée vers le financement du permis de conduire. N'y aura-t-il pas un effet pervers lié à l'attractivité de cette solution de financement du permis, qui priverait alors le bénéficiaire du CPF des crédits nécessaires à une formation lui permettant de progresser dans sa carrière ?

En l'absence de réponses, votre rapporteur a proposé de maintenir en l'état cet article mais poursuit sa réflexion dans la perspective de la séance publique.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 19 sexies (supprimé)

Rapport sur la mise en oeuvre de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur la mise en oeuvre de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en commission à l'initiative du groupe socialiste, écologiste et républicain, le présent article prévoit la remise au Parlement d'un rapport relatif à la mise en oeuvre de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économique. Ce rapport s'attachera à « étudier les conséquences de l'introduction dans la loi de la préparation de l'épreuve théorique du permis de conduire prévue à l'article L. 312-13 du code de l'éducation en vue d'étudier l'opportunité de rendre cette disposition obligatoire ».

La loi du 6 août 2015 a complété l'article L. 312-13 du code de l'éducation, afin de permettre l'organisation du passage de l'épreuve théorique du permis de conduire, « en dehors du temps scolaire, dans les locaux des lycées et établissements régionaux d'enseignement adapté, dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article L. 214-6-2 du présent code, au bénéfice des élèves qui le souhaitent et qui remplissent les conditions fixées par le code de la route pour apprendre à conduire un véhicule à moteur en vue de l'obtention du permis de conduire ».

II. La position de votre commission

Conformément à sa position de principe en ce qui concerne les demandes de rapports, votre commission a adopté l'amendement COM-350 du rapporteur et a supprimé cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 septies A (supprimé)
(article L. 5131-6-1 [nouveau] du code du travail)

Éligibilité des personnes bénéficiant de l'allocation prévue par le contrat d'insertion dans la vie sociale au dispositif de caution publique pour le permis de conduire

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement en séance publique, vise à inscrire dans la loi la règle, en vigueur depuis 2009, selon laquelle toutes les personnes bénéficiant d'une allocation prévue par le contrat d'insertion dans la vie sociale et à terme par la « garantie jeunes » est éligible au dispositif de caution publique mis en place pour les prêts décaissés dans le cadre du dispositif du « permis à un euro par jour ».

I. Le droit en vigueur

Le dispositif du « permis à un euro par jour » a été créé par le décret du 29 septembre 2005 ^{166 ( * )} et permet à toute personne âgée de 15 à 25 ans de bénéficier d'une facilité de paiement pour financer le coût d'apprentissage en vue de l'obtention du permis de conduire de catégories B (véhicules légers) ou A2 (motocyclettes). Cette facilité de paiement prend la forme d'un prêt souscrit par un candidat au permis auprès d'un établissement bancaire, pour lequel l'État assume la prise en charge des intérêts.

Aux termes du décret de 2005, modifié par le décret du 30 juin 2016 ^{167 ( * )} , le prêteur « a la possibilité d'exiger que l'octroi du prêt soit assorti d'une garantie, tel qu'un cautionnement ou un coemprunt » . Avant sa révision en 2016, le décret de 2005 prévoyait que cette garantie prenait la forme « d'une caution ou de la participation d'un ou des parents comme co-emprunteurs » .

Pour répondre à l'impossibilité de certains jeunes candidats au permis de conduire de présenter une caution parentale ou d'un tiers, le comité interministériel de la sécurité routière du 13 janvier 2009 a décidé d'assurer la prise en charge par l'État de la garantie des prêts octroyés dans le cadre de ce dispositif, en particulier pour les jeunes inscrits dans une démarche de formation ou d'accès à l'emploi.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC), par l'intermédiaire du fonds de cohésion sociale, garantit les prêts à hauteur de 50 %, la moitié restante étant prise en charge par les établissements de crédit partenaires. L'intervention de la CDC est régie par une convention avec l'État.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à inscrire dans la loi le principe d'éligibilité, au dispositif de la caution publique, des bénéficiaires de l'allocation prévue dans le cadre du contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis) ^{168 ( * )} ainsi que des bénéficiaires de l'allocation prévue dans le cadre de la « garantie jeunes », qui entrera en vigueur à partir du 1 ^er janvier 2017 conformément aux dispositions adoptées dans la loi du 8 août 2016 ^{169 ( * )} .

Dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, il introduit en effet un article L. 5136-6-1 dans le code du travail visant à ce que « tout bénéficiaire de l'allocation mentionnée à l'article L. 5131-6 » soit « éligible de droit, sous réserve de ne pas bénéficier de caution parentale ou d'un tiers, au dispositif de la caution publique mis en place pour les prêts délivrés par les établissements de crédit ou les sociétés de financement dans le cadre de l'aide au financement de la formation à la conduite et à la sécurité routière prévue par le décret n° 2005-1225 du 29 septembre 2005 instituant une aide au financement de la formation à la conduite et à la sécurité routière » .

III. La position de votre commission

A l'instar d'un nombre important de dispositions de ce projet de loi, votre rapporteur s'est interrogée sur l'opportunité du présent article qui n'a pour seul but que d'inscrire dans la loi un dispositif mis en oeuvre actuellement par voie réglementaire.

Il n'est pas démontré que l'utilisation du vecteur législatif pour « consacrer » une mesure réglementaire lui permette un fonctionnement optimal immédiat. En recourant à cette technique, le Gouvernement se prive d'une liberté d'action lorsqu'il s'agit de modifier ou de corriger le dispositif.

Votre commission spéciale a donc adopté l'amendement (COM-471) de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 septies (supprimé)
(article L. 5131-6-1 [nouveau] du code du travail)

Droit de la jeunesse à la mobilité internationale

Objet : cet article reconnaît le droit à chaque jeune à bénéficier d'une expérience professionnelle ou associative à l'étranger.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « Egalite et citoyenneté », l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel qui reconnaît le droit de chaque jeune atteignant à compter de 2020 l'âge de dix-huit ans à bénéficier, avant ses vingt-cinq ans, d'une expérience professionnelle ou associative à l'étranger .

II. La position de votre commission

Votre commission partage le souci de l'Assemblée nationale qu'un maximum de jeunes puisse bénéficier d'une mobilité internationale.

Néanmoins, votre commission s'interroge sur la pertinence d'introduire dans le présent projet de loi une disposition qui n'a pas de valeur normative.

Rappelons à cet égard les propos du Conseil d'État dans son rapport public de 2006 : « La loi est faite pour prescrire, interdire, sanctionner. Elle n'est pas faite pour bavarder, créer des illusions, nourrir des ambiguïtés et des déceptions. La loi doit donc être normative : la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l'effet réel de ses dispositions. »

Votre commission a donc adopté un amendement de suppression (COM-325) .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 19 octies (supprimé)

Rapport sur la création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement étudiant les modalités de création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative des rapporteurs du projet de loi « Egalite et citoyenneté », l'Assemblée nationale a voté le présent article additionnel qui prévoit la remise d'un rapport au Parlement étudiant les modalités de création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse .

Selon les explications des auteurs de l'amendement, ces derniers auraient souhaité créer ledit Office. Toutefois, l'article 40 de la constitution ne permettant la création sur initiative parlementaire d'une nouvelle structure publique, ils ont été obligés d'utiliser un moyen détourné en demandant un rapport prévoyant les modalités de la création de l'Office souhaité.

II. La position de votre commission

Votre commission estime qu'avant de prévoir la création d'un Office francophone et méditerranéen de la jeunesse, il convient de s'interroger sur son utilité et son opportunité. Cette demande de rapport sur les modalités de création dudit Office apparaît donc prématurée.

Votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-326).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

TITRE II

MIXITÉ SOCIALE ET ÉGALITÉ DES CHANCES DANS L'HABITAT

CHAPITRE IER
Améliorer l'équité et la gouvernance territoriale des attributions de logements sociaux

Article 20
(articles L.441, L. 441-1, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-1-5, L. 441-1-5-1 [nouveau], L. 441-1-6, L. 441-2-3, L. 441-2-3-1 et L. 442-2-6 du code de la construction et de l'habitation, article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement)

Politique d'attribution des logements sociaux

Objet : cet article réforme la politique d'attribution des logements sociaux. Il :

- précise les critères d'attribution des logements sociaux ;

- instaure une obligation d'attribuer un nombre minimum de logements à des ménages aux revenus très modestes en dehors des QPV et aux autres catégories de ménages dans les QPV ;

- instaure un taux minimal d'attributions à des ménages bénéficiaires du DALO ou prioritaires pour les contingents des collectivités territoriales ;

- et précise les pouvoirs du préfet en cas de non-respect des règles d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Les modalités d'attribution des logements sociaux sont déterminées aux articles L. 441 à L. 441-2-9 du code de la construction et de l'habitation.

A. Objectifs et critères d'attribution des logements sociaux légaux

L'attribution des logements sociaux poursuit plusieurs objectifs mentionnés à l'article L. 441 :

- participer à la mise en oeuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes aux ressources modestes et des personnes défavorisées ;

- favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.

Les critères d'attribution des logements sociaux sont fixés par voie règlementaire. Toutefois, l'article L. 441-1 détermine les grandes orientations. Ainsi, pour attribuer un logement social, il faut notamment tenir compte « du patrimoine, de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. »

De même, le décret fixe la liste des critères de priorité pour l'attribution des logements aux personnes suivantes :

- les personnes en situation de handicap ou les familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap ;

- les personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ;

- les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;

- les personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée ;

- les personnes justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires. Une décision du juge doit attester cette situation ;

- les personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle ;

- les personnes victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme.

Ce décret fixe également :

- les modalités de consultation du maire sur les attributions de ces logements ;

- les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent contracter des obligations de réservation de logement en contrepartie d'un apport de terrain ou de financement ;

- les conditions de réservation de logements par le préfet au profit de personnes prioritaires.

Le préfet peut déléguer ses réservations de logement au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un EPCI compétent en matière d'habitat, ou directement au profit de ce dernier en cas d'accord collectif intercommunal. La convention fixe les engagements du délégataire en vue de la mise en oeuvre du droit au logement. Si les objectifs du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ne sont pas atteints, le préfet peut se substituer au maire après mise en demeure.

B. Les outils contractuels au niveau local ayant une incidence sur les attributions des logements sociaux

Plusieurs documents adoptés au niveau local ont des conséquences sur les attributions des logements sociaux.

La conférence intercommunale du logement peut être créée par les EPCI dotés d'un programme local de l'habitat approuvé en application de l'article L. 441-1-5. Cependant, elle est obligatoire pour les EPCI disposant d'un programme local de l'habitat approuvé et qui ont un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). À ce jour, 126 conférences intercommunales ont été créées.

Cette conférence, coprésidée par le préfet et le président de l'EPCI, rassemble les maires, le préfet, les bailleurs sociaux, le département, les réservataires, et des représentants d'associations.

Elle est chargée d'adopter des orientations portant sur :

- les objectifs en matière d'attributions de logements et de mutations sur le patrimoine locatif social concerné ;

- les modalités de relogement des personnes relevant des accords collectifs intercommunaux ou départementaux ou déclarées prioritaires au titre du DALO et des personnes relevant des projets de renouvellement urbain ;

- les modalités de coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation.

A cette fin, la conférence doit tenir compte, outre l'objectif de mixité sociale, des critères de priorité d'attribution des logements sociaux prévus par l'article L. 441-1 et de ceux établis par le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD).

Des conventions relatives à la mise en oeuvre des orientations approuvées par l'EPCI et le préfet sont conclues entre l'EPCI, les organismes bailleurs et les réservataires de logements sociaux et, le cas échéant, d'autres personnes morales intéressées. De même, est élaborée dans ce cadre la convention territoriale d'équilibre.

Pour les territoires comprenant un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville, la convention d'équilibre territoriale est conclue en application de l'article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, entre le préfet, les communes, l'EPCI compétent en matière d'habitat, le département, les bailleurs sociaux et Action logement lorsqu'il est titulaire de droits de réservation. Elle fixe :

- des objectifs de mixité sociale et d'équilibre entre les territoires à l'échelle intercommunale qui devront être pris en compte pour les attributions de logements sociaux, en tenant compte de la situation des QPV. Ces objectifs sont fixés en fonction du critère de revenu et des engagements pris en matière de relogement des personnes relevant des accords collectifs intercommunaux et départementaux ;

- les modalités de relogement et d'accompagnement social dans le cadre des projets de renouvellement urbain ;

- les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation pour mettre en oeuvre les objectifs de la convention.

L' accord collectif intercommunal, conclu pour trois ans par un EPCI compétent en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat avec les bailleurs sociaux, traduit, en application de l'article L. 441-1-1, les orientations de la Conférence intercommunale du logement. Il détermine pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales et les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de cet engagement. Il tient compte des critères définis par le PLALHPD . Il doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers. Il doit également prévoir la création d'une commission de coordination chargée d'émettre un avis sur l'opportunité d'attribuer un logement dans le parc social concerné. Si un organisme HLM refuse de signer cet accord, l'EPCI indique à l'organisme les attributions auxquelles il doit procéder. Celles-ci sont imputées sur les droits à réservation de l'EPCI et éventuellement sur ceux de l'État ou des communes membres avec leur accord. Si l'organisme ne respecte pas ses engagements, le président de l'EPCI peut procéder aux attributions manquantes dans les conditions précitées. Agréé par le préfet, cet accord remplace l'accord collectif départemental.

Au niveau départemental , les accords collectifs départementaux mettent en oeuvre le volet « attributions » du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD).

La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite loi Besson, a institué l'obligation pour chaque département de mettre en place du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées. Ce plan départemental d'une durée maximale de six ans est élaboré et mis en oeuvre par l'État et le département.

Ce plan repose sur une évaluation des besoins :

- des personnes dépourvues de logement ou mal logées et notamment celles jugées prioritaires pour l'attribution d'un logement social ;

- des personnes présentant des difficultés d'accès ou de maintien dans un logement en raison de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale ;

- des personnes victimes de violences au sein de leur couple ou de leur famille, ou menacées de mariage forcé.

Le plan a pour objet :

- d'établir des priorités à accorder « aux personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou exposées à des situations d'habitat indigne, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés » ainsi qu'aux personnes reconnues prioritaires pour l'attribution d'un logement social ou prioritaire au titre du DALO ou après évacuation d'un logement déclaré insalubre ;

- de déterminer, en tenant compte des PLH, « des objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d'accueil, d'hébergement et d'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile » et de prendre des mesures adaptées telles que le suivi des demandes de logement, le repérage des logements indignes, la mobilisation de logements privés par le biais de l'intermédiation locative ou encore la lutte contre la précarité énergétique.

Dans chaque département , le préfet conclut, en application des articles L. 441-1-2 et L. 441-1-3, un accord collectif départemental avec les organismes dont le patrimoine locatif social est situé dans son ressort territorial et, s'ils le souhaitent, les organismes titulaires de droits de réservation. Le contenu de l'accord est identique à celui de l'accord collectif intercommunal si ce n'est qu'il ne prévoit pas la création d'une commission de coordination. Si un organisme HLM refuse de signer cet accord, le préfet lui indique la liste des personnes prioritaires et le délai pour les loger. Ces attributions s'imputent sur ses droits à réservation. En cas de manquement d'un organisme à ses engagements, le préfet procède aux attributions manquantes.

La conférence intercommunale du logement est associée au suivi de la mise en oeuvre du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs et des systèmes, des conventions de mise en oeuvre qui lui sont associées, des conventions de mise en oeuvre des orientations retenues et des accords collectifs intercommunal et départemental.

C. Droit à l'information du demandeur de logement social et procédure du droit au logement opposable (DALO)

La loi ALUR a renforcé l'information délivrée aux demandeurs de logement social. Ces derniers bénéficient en application de l'article L. 441-2-6 d'un droit à l'information portant sur les modalités du dépôt de leur demande et les pièces justificatives exigées, sur les caractéristiques du parc social, sur les données les concernant et sur les principales étapes de traitement de leur demande.

Lorsque le demandeur du logement social n'a reçu aucune proposition adaptée de logement en réponse à sa demande, il peut saisir, après un certain délai, la commission de médiation prévue à l'article L. 441-2-3. Ce délai est fixé, en application de l'article L. 441-1-4, par un arrêté du préfet pris après avis :

- du comité responsable du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ;

- des EPCI ayant conclu un accord collectif intercommunal ;

- et des représentants des bailleurs sociaux dans le département.

Cependant, le demandeur de bonne foi peut saisir la commission de médiation sans délai dans les cas suivants :

- être dépourvu de logement ;

- être menacé d'expulsion sans relogement ;

- être hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;

- être logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux.

Il en va de même pour le demandeur logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap ou s'il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

La commission comprend à parité :

- des représentants de l'Etat ;

- des représentants du département, des EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté ainsi que des communes ;

- des représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ;

- des représentants des associations de locataires et des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

La commission de médiation détermine pour les demandeurs qu'elle reconnaît prioritaires :

- les caractéristiques du logement à lui attribuer en urgence ;

- éventuellement, les mesures de diagnostic ou d'accompagnement social nécessaires.

Le demandeur de logement social reconnu prioritaire par la commission de médiation qui n'a pas reçu dans un délai fixé par voie règlementaire d'offre de logement correspondant à ses besoins et capacités peut saisir le juge administratif qui peut ordonner le logement ou le relogement de la personne éventuellement sous astreinte. Le montant de cette astreinte est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation.

Afin de remédier aux effets des décisions de certaines juridictions administratives, qui ne prononcent plus automatiquement la liquidation des astreintes, la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a prévu une liquidation immédiate des astreintes qui alimentent le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL).

L'article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi DALO, a prévu à titre expérimental pendant une durée de six ans qu'un EPCI ayant conclu une convention de délégation de certaines compétences peut conclure avec l'Etat, ses communes membres et les départements concernés, une convention afin de devenir « le garant du droit à un logement décent et indépendant ». Par cette convention, l'EPCI se voit déléguer : les droits de réservation de logements de l'État dans le département, la mise en oeuvre des procédures de résorption de l'insalubrité, des immeubles menaçant ruine et des procédures de réquisition des logements au bénéfice de personnes dépourvues de logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes ou expulsables en application d'une décision judiciaire définitive.

II. Le projet de loi initial

A. Objectifs et critères d'attribution des logements sociaux

Au 1° du I , le Gouvernement a souhaité préciser à l'article L. 441 les objectifs en matière d'attribution des logements locatifs sociaux.

Il est ainsi précisé que :

- l'objectif de mixité sociale doit s'entendre comme devant permettre « l'accès à l'ensemble des secteurs d'un territoire de toutes les catégories de publics éligibles au parc social et en favorisant l'accès des ménages dont les revenus sont les plus faibles aux secteurs situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville » ;

- les réservataires de logements sociaux concourent avec les collectivités territoriales à la réalisation de ces objectifs. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette mesure « permettra que l'ensemble des acteurs soient clairement tenus de s'y conformer, alors qu'actuellement le fait que seul le contingent de logements réservés de l'État soit explicitement dédié par l'article L. 441-1 aux personnes prioritaires conduit les autres réservataires à se considérer comme dispensés de tenir compte des critères de priorité dans les désignations de candidats dont les dossiers sont présentés en commissions d'attribution et certaines de ces commissions à ne pas respecter ces critères » ;

- les bailleurs sociaux pourront, pour respecter ces objectifs, appliquer des loyers différents selon les immeubles et les secteurs ;

- l'absence de lien avec la commune d'implantation du logement ne peut constituer à lui seul le motif de non-attribution d'un logement.

Au 2° du I , le présent article propose des modifications aux critères d'attribution des logements sociaux, afin de mettre en cohérence les critères de priorité mentionnés dans le code de la construction et de l'habitation, ceux cités à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 précitée et les critères d'éligibilité au DALO .

Ainsi, outre le patrimoine, la composition, le niveau de ressources et les conditions de logement actuelles du ménage, l'éloignement des lieux de travail et la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs, le décret devra également prendre en compte la mobilité géographique liée à l'emploi.

La liste des personnes prioritaires est ainsi modifiée :

- s'agissant des personnes en situation de handicap ou de familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap, le présent article précise que la situation de handicap est définie à l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles ;

- aux personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence, le projet de loi ajoute les personnes confrontées à un cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale, cette notion ayant été introduite par la loi Besson précitée ;

- s'agissant des personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition, le projet de loi ne vise plus les personnes hébergées dans un établissement de transition ;

- s'agissant des personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée, le projet de loi n'exige plus qu'elles soient mal logées ;

- puis le projet de loi intercale les personnes exposées à des situations d'habitat indigne ;

- aux personnes mariées, vivant maritalement ou liées par un pacte civil de solidarité justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires, le projet de loi ajoute les personnes menacées de mariage forcé. Cette situation sera attestée par une ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales ;

- puis viennent les personnes engagées dans le parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle et celles victimes de traite des êtres humains ou de proxénétisme ;

- le projet de loi ajoute :

• les personnes ayant à leur charge un enfant mineur et logées dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent ;

• les personnes dépourvues de logement, dont celles qui sont hébergées par des tiers ;

• les personnes menacées d'expulsion sans relogement.

Le projet de loi précise que ces critères de priorité sont pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d'attribution des logements sociaux. Les réservataires de logements sociaux et les bailleurs sociaux devront rendre publiques les conditions dans lesquelles ils procèdent à la désignation des candidats et présenter un bilan annuel des désignations effectuées.

Le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées et les accords collectifs intercommunaux et départementaux déterminent les conditions dans lesquelles ces critères de priorité sont pris en compte dans les processus de désignation des candidats et d'attribution des logements sociaux.

Le IV du présent article modifie l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précité, relatif au PLAHPLD. Il précise d'une part, que le plan local sera fondé sur les besoins des personnes prioritaires mentionnées à l'article L. 441-1 et non plus ceux des personnes dépourvues de logement ou mal logées. D'autre part, il précise que le plan établira les priorités au niveau départemental à accorder aux personnes prioritaires en application de l'article L. 441-1 et non plus aux seules « personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement ou exposées à des situations d'habitat indigne, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés, en incluant les personnes reconnues prioritaires en application des I et II de l'article L. 441-2-3-1 et du II de l'article L. 521-3-1 du code de la construction et de l'habitation et en tenant compte des critères mentionnés à l'article L. 441-1 du même code. »

B. Dispositions particulières en matière de mixité sociale

Le projet de loi (2° du I) établit des règles spécifiques pour les territoires des EPCI tenus de se doter d'un PLH ou, ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville , ainsi que pour la métropole du Grand Paris et celle d'Aix-Marseille-Provence. Ainsi, sur ces territoires, au moins 25 % des attributions annuelles de logements situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville , devront être consacrées :

- à des demandeurs appartenant au quartile des demandeurs aux ressources les plus faibles enregistrés sur le périmètre de l'EPCI ;

- ou à des personnes relogées dans le cadre du renouvellement urbain.

L'accord collectif intercommunal pourra fixer la répartition des attributions entre les bailleurs à condition que le pourcentage soit respecté globalement sur le territoire de l'EPCI. Les bailleurs adapteront en tant que de besoin les loyers des logements ainsi attribués. En cas de manquement par le bailleur à ses obligations, le préfet pourra attribuer un nombre de logements équivalent à celui restant à attribuer aux publics concernés.

Le Gouvernement a souhaité que les collectivités territoriales prennent part à l'effort de logement des personnes prioritaires. Aussi est-il prévu qu'au moins un quart des attributions annuelles de logements réservés par une collectivité territoriale devra être destiné aux personnes prioritaires précitées . En cas de non-respect de cette obligation, le préfet pourra procéder aux attributions manquantes sur le contingent de la collectivité.

S'agissant du contingent préfectoral , le projet de loi précise que si le bailleur refuse de loger le demandeur, le préfet procèdera à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins et aux capacités du demandeur sur ses droits de réservation. En effet, si actuellement, le préfet peut attribuer sur son contingent un logement à une personne reconnue prioritaire au titre du DALO, il n'a pas de pouvoir équivalent s'agissant des autres personnes prioritaires. Il s'agit de remédier à cette situation.

Enfin, le projet de loi supprime la possibilité pour le préfet de déléguer son contingent aux maires. Il s'agit, selon l'étude d'impact, de remédier à « un déficit d'utilisation de ce contingent » et de permettre sa mobilisation complète au profit des ménages auxquels il est destiné. Par coordination, le II du présent article résilie de plein droit les conventions de délégation en matière de réservation de logements consenties aux maires .

C. Renforcement des outils intercommunaux en matière d'attribution

Le 3° du I du présent article modifie l'article L. 441-1-1 afin de rendre obligatoire la conclusion d'un accord collectif intercommunal pour les EPCI tenus de se doter d'un PLH ou ayant la compétence habitat et au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville. Cet accord devra désormais définir pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements à des personnes répondant aux critères de priorité énoncés à l'article L. 441-1.

Par cohérence, le 4° du I modifie l'article L. 441-1-5 relatif à la conférence intercommunale du logement (CIL) , afin de préciser :

- que les établissements publics précités pourront proposer la création d'une CIL ;

- que les orientations que pourra adopter la conférence concernent, outre les objectifs d'attributions de logement et les modalités de coopération entre bailleurs et réservataires :

• les modalités de relogement des personnes prioritaires et des personnes relevant des projets de renouvellement urbain ; ne sont plus visés les relogements des personnes relevant des accords collectifs ;

• les conditions de désignation des candidats par les réservataires de logements sociaux et les bailleurs.

Enfin, la conférence ne sera plus associée à la mise en oeuvre de l'accord collectif départemental mais sera en revanche associée au suivi de la convention d'équilibre territoriale, dite convention Lamy.

D. Autres dispositions

Le 5° du I prévoit d'appliquer à la métropole de Lyon les articles L. 441-1 (critères d'attributions des logements sociaux et obligations de mixité sociale), L. 441-1-1 (accord collectif intercommunal), L. 441-1-5 (Conférence intercommunale du logement), L. 441-2 (création d'une commission d'attribution), L. 441-2-1 (gestion des demandes de logements sociaux), L. 441-2-3-2 (association des EPCI à l'information relative au DALO), L. 441-2-5 (compte rendu de l'attribution des logements sociaux aux EPCI une fois par an), L. 441-2-7 (participation des EPCI à la mise en place d'un dispositif de gestion partagée des dossiers), L. 441-2-8 (élaboration d'un plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs) et L. 442-5 (renseignements statistiques communiqués au préfet par les bailleurs sociaux).

Le 6° du I complète l'information donnée en application de l'article L. 441-2-6 au demandeur de logement social, en ajoutant l'information relative aux « conditions dans lesquelles est effectuée la désignation de sa demande en vue de son passage devant la commission » d'attribution.

L e III du présent article abroge l'article 14 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Cet article prévoyait à titre expérimental pour une durée de 6 ans, la possibilité pour un EPCI de devenir « le garant du droit au logement décent et indépendant ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les dispositions de cet article ont donné lieu à d'importants débats en commission comme en séance publique.

S'agissant des critères d'attribution , les députés ont adopté :

- un amendement de clarification des rapporteurs afin de rappeler la position prioritaire des bénéficiaires du DALO dans l'octroi d'un logement ; Des amendements identiques ont également été adoptés dans d'autres articles du projet de loi par coordination ;

- un amendement de Mmes Carrillon-Couvreur et Pochon  ajoutant à la liste des personnes prioritaires les personnes sortant d'un appartement de coordination thérapeutique visé au 9° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- deux amendements identiques de M. Piron et plusieurs de ses collègues et de Mmes Hobert et Carpentier visant à maintenir dans la liste des personnes prioritaires les personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements de transition.

Ils ont adopté deux amendements identiques de M. Tétart et plusieurs de ses collègues et un amendement de M. Mamère et plusieurs de ses collègues précisant que le niveau de ressources pris en compte pour l'attribution d'un logement inclura le montant de l'APL ou des aides de logement à caractère social ou familial.

Enfin, ils ont décidé que les actuelles conventions de délégation des contingents préfectoraux aux maires ne seraient pas automatiquement résiliées mais que le préfet apprécierait au cas par cas la nécessité de les maintenir ou non après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

S'agissant des dispositions spécifiques favorisant la mixité sociale , les députés ont adopté un amendement du gouvernement étendant à la ville de Paris l'obligation de réaliser un taux d'attributions de logements sociaux en dehors des QPV aux personnes appartenant aux quartiles des demandeurs aux ressources les plus faibles.

Ils ont précisé à l'initiative de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues qu'en Ile-de-France, le niveau de revenus permettant de déterminer les demandeurs de ce quartile serait fixé par rapport aux revenus des demandeurs enregistrés dans le SNE sur le périmètre de la région et non de l'EPCI.

Ils ont adopté un amendement du Gouvernement permettant de déroger aux obligations de mixité sociale. Ainsi, les orientations en matière d'attributions prises par les conférences intercommunales du logement pourront fixer un pourcentage différent, en fonction de la situation locale. Ce pourcentage devra être approuvé par le préfet et l'EPCI ; il sera révisé tous les trois ans.

Ils ont, lors de l'examen en commission, adopté à l'initiative de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues une disposition plafonnant au sein des QPV appartenant à l'EPCI, aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la part des attributions dans les QPV aux demandeurs appartenant au premier quartile des demandeurs ayant les ressources les plus faibles, à 50 % des attributions, sauf accord local au sein de la conférence intercommunale du logement. Cette disposition était également applicable dans les communes dont plus de 40 % de la population réside dans un QPV. Ils sont cependant revenus sur ce dispositif en séance publique à la demande du gouvernement et ont adopté :

- un amendement du Gouvernement instaurant dans les QPV un objectif d'attribution de logements à des demandeurs autres que ceux figurant parmi les plus pauvres ; cet objectif sera déterminé par la conférence intercommunale du logement, et en l'absence d'accord, sera fixé à 50 % ;

- un amendement du Gouvernement précisant que dans les QPV, une commission composée des bailleurs sociaux, des réservataires, du maire et du président de l'EPCI devra désigner d'un commun accord les candidats pour l'attribution des logements .

Ils ont précisé, sur proposition de Mme Maquet et plusieurs de ses collègues et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues, que le non-respect de ces pourcentages ne pèserait pas uniquement sur le bailleur ; en conséquence le préfet procédera à l'attribution du nombre de logements manquants sur l'ensemble des contingents .

Sur la proposition de M. Caresche et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues, ils ont souhaité laisser la possibilité aux bailleurs sociaux d'adapter leur politique de loyer et non d'en faire une obligation .

S'agissant de l'obligation pour les collectivités territoriales d'affecter au moins un quart de leurs attributions aux personnes prioritaires, les députés ont précisé, sur proposition des rapporteurs, que ce taux concernait à la fois les ménages bénéficiaires du DALO et les autres personnes prioritaires.

Les rapporteurs ont également souhaité qu'en cas de non-atteinte des objectifs fixés aux bailleurs et aux collectivités la substitution du préfet ne soit pas facultative mais obligatoire.

Les députés ont renforcé les outils intercommunaux en matière d'attribution. Ils ont, sur proposition des rapporteurs, rendu obligatoires les conférences intercommunales du logement pour les établissements publics dans le périmètre desquels devront être réalisées les obligations de mixité sociale précitées.

Les missions de la conférence intercommunale du logement ont été précisées. La conférence devra désormais définir des orientations relatives aux attributions de logements et de mutations sur le patrimoine locatif social du ressort de l'EPCI. Ces orientations préciseront :

- les objectifs de mixité sociale et d'équilibre entre les territoires à l'échelle intercommunale à prendre en compte pour les attributions de logements sociaux en tenant compte de la situation des QPV et dans le respect des articles L. 300-1 (principe du droit au logement), L. 441-1 (critères d'attribution) et L. 441-2-3 (procédure du DALO)  ;

- les objectifs de relogement des personnes déclarées prioritaires au titre du DALO ou de l'article L. 441-1 et des personnes relevant des programmes de renouvellement urbain ;

- et le pourcentage minimum des attributions à réaliser dans les QPV pour les demandeurs autres que ceux du quartile des demandeurs les plus pauvres.

En revanche, les modalités de coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires des droits de réservation et les conditions dans lesquelles ils procèdent à la désignation des candidats sont supprimées de ces orientations, les députés ayant souhaité en renvoyer la définition à la convention intercommunale d'attribution.

Ces orientations pourront prévoir des catégories de demandeurs ou de logements et des secteurs pour lesquels les logements disponibles réservés ou non feront l'objet d'une désignation de candidats d'un commun accord entre les bailleurs, les réservataires et l'EPCI.

La convention intercommunale d'attribution créée par le projet de loi sera signée entre l'EPCI, les bailleurs sociaux concernés, les réservataires et éventuellement les collectivités territoriales et les personnes morales intéressées. La conférence intercommunale du logement sera associée au suivi de sa mise en oeuvre.

Les députés ont précisé, sur proposition des rapporteurs, à l'article L. 441-1 que la convention intercommunale d'attribution fixerait la répartition entre les bailleurs des attributions à réaliser au titre des obligations de mixité sociale sous réserve que le pourcentage applicable au territoire de l'EPCI soit respecté globalement .

Plus précisément, cette convention définira :

- pour chaque bailleur social ayant des logements sur le territoire concerné, un engagement annuel quantifié et territorialisé d'attribution de logements à réaliser en application de l'article L. 441-1 ;

- pour chaque bailleur social, un engagement annuel quantifié et territorialisé d'attribution de logements aux personnes bénéficiaires du DALO et à des personnes répondant aux critères de priorité, ainsi que les modalités de relogement et d'accompagnement social nécessaires à sa mise en oeuvre ;

- pour chaque bailleur, un engagement portant sur les actions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs d'équilibre territorial et pour les autres signataires, les engagements relatifs à leur contribution à la réalisation des différents objectifs précités ;

- les modalités de relogement et d'accompagnement social des personnes relogées dans le cadre des projets de renouvellement urbain ;

- enfin, les conditions dans lesquelles les réservataires de logements sociaux et les bailleurs sociaux procèdent à la désignation des candidats dont les demandes sont présentées aux commissions d'attribution et les modalités de la coopération entre les bailleurs sociaux et les titulaires de droits de réservation.

Pour cela, la convention devra tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles et devra éventuellement être élaborée en cohérence avec les objectifs du contrat de ville.

Les représentants des maires membres de l'EPCI pourront siéger à la commission de coordination créée par la convention intercommunale d'attribution.

Les modalités de mise en place de cette nouvelle convention sont identiques à celles retenues pour les accords collectifs intercommunaux à deux exceptions près :

- en Ile-de-France, la convention est agréée par le préfet de région ;

- l'examen des dossiers des demandeurs de logement social par la commission de coordination est une faculté et non une obligation.

Agréée par le préfet, cette convention remplacera l'accord collectif intercommunal et la convention d'équilibre territorial prévue par l'article 8 de la loi Lamy. Les EPCI concernés auront un an pour mettre leur document en conformité avec la présente loi.

Les EPCI, non concernés par la conclusion de la convention intercommunale d'attribution, compétents en matière d'habitat et disposant d'un PLH adopté, pourront continuer de conclure des accords collectifs intercommunaux. Les députés ont cependant souhaité préciser que cet accord collectif définirait pour chaque bailleur un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes bénéficiaires du DALO et à celles prioritaires, supprimant ainsi, comme le proposait le Gouvernement, la référence au PDALHPD.

En matière de DALO , les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs précisant que l'arrêté du préfet qui détermine les délais à partir desquels les demandeurs de logement social peuvent saisir la commission de médiation sera également pris après avis des conférences intercommunales du logement et des EPCI ayant conclu une convention intercommunale d'attribution ;

- un amendement des rapporteurs précisant que le montant de l'astreinte ne sera plus obligatoirement déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation ;

- un amendement de Mme Carlotti et plusieurs de ses collègues visant à modifier la composition des commissions départementales de médiation pour y ajouter des représentants des associations de défense des personnes en situation d'exclusion oeuvrant dans le département et des représentants des associations d'usagers ou des instances mentionnées à l'article L. 115-2-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- un amendement de M. Mamère et plusieurs de ses collègues donnant la possibilité au préfet de reloger les bénéficiaires du DALO dans des logements réquisitionnés.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que cet article comporte de nombreuses mesures réformant la politique d'attribution des logements sociaux, suscitant de nombreuses coordinations au sein de l'article, avec d'autres articles du projet de loi, ou encore avec des articles du code de la construction et de l'habitation non modifiés par le projet de loi. Votre commission a en conséquence adopté sept amendements rédactionnels ou de coordination de votre rapporteur (COM-587, COM-584, COM-645, COM-589, COM-590, COM-591 et COM-646).

Sur les principes et les critères d'attribution , votre commission spéciale a adopté trois amendements identiques de M. Jean-Pierre Grand (COM-26), M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-73) et de M. Loïc Hervé (COM-421) proposant que le critère du lien avec la commune puisse être utilisé pour départager des dossiers équivalents . Consulté sur le système de cotation de la demande, le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, avait d'ailleurs admis que le critère du lien avec la commune puisse être utilisé à titre secondaire pour départager des candidats d'égale priorité.

Votre commission spéciale a adopté un amendement de M. Daniel Dubois (COM-165) supprimant les personnes menacées d'expulsion sans relogement de la liste des personnes prioritaires.

Sur les dispositions spécifiques en matière de mixité sociale et le renforcement des outils intercommunaux en matière d'attribution , votre rapporteur a constaté que le dispositif mis en place a suscité des interrogations sur sa mise en oeuvre.

Elle a noté que le projet de loi met en place une obligation de mixité sociale en prévoyant que 25 % des attributions annuelles de logements sociaux situées hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville seront consacrés à des demandeurs appartenant au quartile des demandeurs les plus pauvres. Toutefois, conscient des possibles difficultés de mise en oeuvre d'un tel dispositif, le Gouvernement a assoupli son texte initial en prévoyant que le taux pourrait être adapté dans le cadre des orientations en matière d'attributions adoptées par la conférence intercommunale du logement.

Votre rapporteur a proposé d'aller jusqu'au bout de la logique en supprimant toute référence à un taux et en laissant les acteurs locaux trouver un accord avec le préfet pour établir ce taux en fonction de la situation locale . Il ne s'agit pas d'exonérer les collectivités de leur obligation en matière de mixité sociale mais de permettre une meilleure adaptation de l'objectif aux réalités du terrain dans un souci d'efficacité et de bonne gestion. En outre, en cas de non-atteinte des objectifs, lorsque le préfet décidera de procéder à ces attributions, il devra attribuer prioritairement les logements relevant du contingent des collectivités territoriales aux personnes concernées ayant un lien direct avec la commune et, à défaut, avec les communes avoisinantes. Votre commission a en conséquence adopté l'amendement COM-559 de votre rapporteur.

De même, le projet de loi impose aux collectivités territoriales une obligation spécifique en matière d'attribution les obligeant à ce qu'un quart au moins de leurs attributions soit destiné aux bénéficiaires d'une décision favorable en matière de DALO ou à défaut aux personnes prioritaires mentionnées à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre rapporteur a estimé que cette disposition revenait à traiter l'ensemble des collectivités territoriales de la même manière et à nier les réalités locales. Il lui a paru préférable de laisser les collectivités déterminer ce taux avec le préfet en fonction de la situation locale , dans un souci d'efficacité et de bonne gestion. En outre, lorsque le préfet se substitue à la collectivité territoriale concernée, il attribuera prioritairement les logements relevant du contingent de cette collectivité aux personnes concernées ayant un lien direct avec la commune et, à défaut, avec les communes avoisinantes. Votre commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur en ce sens (COM-650).

Les représentants de l'AdCF, lors de leur audition, ont fait part à votre rapporteur des résultats d'une enquête Flash menée sur la mise en oeuvre des outils créés par les lois ALUR et LAMY en matière d'habitat et de peuplement. Il ressort de cette enquête que :

- 45 % des intercommunalités interrogées avaient mis en place une conférence intercommunale du logement ;

- seules 7 % d'entre elles avaient mis en place un accord collectif intercommunal et que pour 52 % cet accord était en cours de discussion ;

- seules 4 % avaient adopté une convention d'équilibre territorial et que pour 35 % cette convention était en cours d'approbation.

Si l'instauration de la convention intercommunale d'attribution conduit à remettre en cause des documents créés il y a moins de deux ans ou à peine élaborés, votre rapporteur a considéré que la fusion dans un document contractuel unique de l'accord collectif intercommunal et de la convention d'équilibre territorial allait dans le sens de la simplification pour les collectivités concernées. Toutefois, elle a estimé que le délai de mise à jour de ces documents territoriaux était trop court. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-567 de votre rapporteur portant à deux ans le délai laissé aux EPCI pour modifier ces documents.

Votre commission spéciale a également adopté l'amendement COM-564 de votre rapporteur confiant au préfet de département le soin d'agréer la convention intercommunale d'attribution y compris en Ile-de-France.

Votre rapporteur a également constaté que le projet de loi de façon générale renforçait les pouvoirs de l'Etat en matière de logement et que la politique d'attribution des logements n'échappait pas à cette règle. En effet, le préfet devra automatiquement procéder :

- aux attributions manquantes sur l'ensemble des contingents en cas de non-atteinte des objectifs d'attribution en matière de mixité sociale ;

- aux attributions manquantes sur le contingent de la collectivité territoriale qui n'a pas respecté son obligation d'attribution à des bénéficiaires du DALO ou à des personnes prioritaires ;

- aux attributions manquantes sur le contingent d'Action logement lorsque ce dernier n'a pas respecté ses obligations d'affecter un quart des attributions à des bénéficiaires du DALO ou à des personnes prioritaires (article 21 du projet de loi).

Elle a proposé de revenir, par souci de réalisme, au projet de loi initial en prévoyant une simple possibilité pour le préfet. En effet, ce dernier n'aura en pratique ni le temps ni les moyens de procéder aux attributions manquantes. Plutôt que d'instaurer une obligation qui ne sera pas respectée, elle a estimé préférable de prévoir une simple faculté pour le préfet à agir en fonction des situations locales et de concentrer son action sur les cas les plus importants de non-respect des objectifs. En outre, elle a estimé que la substitution automatique du préfet pourrait s'avérer contreproductive et conduire certains maires à refuser à l'avenir d'accorder leurs garanties . Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-560 de votre rapporteur.

S'agissant de la délégation du contingent préfectoral au maire , votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-561) et de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-36) afin de maintenir la possibilité pour le préfet de déléguer au maire son contingent. En effet, votre rapporteur a estimé que cette suppression était inutile dans la mesure où le droit actuellement en vigueur prévoit déjà qu'en cas de non-respect des objectifs fixés par le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, le préfet peut, après une mise en demeure restée sans suite pendant trois mois, se substituer au maire pour décider directement de la réservation des logements. En outre, si la délégation du contingent préfectoral aux maires a pu ne pas produire les résultats escomptés dans certains départements, le dispositif demeure cependant utile, notamment dans les départements où les publics prioritaires sont les plus nombreux. Il est dès lors difficilement compréhensible de maintenir certaines conventions existantes au motif que dans certains cas cela se passe bien et de ne plus permettre d'y recourir à l'avenir.

En outre, si votre rapporteur comprend la nécessité d'être attentif aux attributions de logement dans les QPV, elle a toutefois considéré que la création d'une pré-commission d'attribution dans les QPV complexifierait et ralentirait la procédure d'attribution des logements sociaux . Votre commission spéciale a en conséquence adopté les deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-562) et de M. Jean-Pierre Grand (COM-37) supprimant cette commission .

Votre commission spéciale a également adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-563) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-226) qui clarifient la rédaction de l'alinéa prévoyant que les bailleurs sociaux devront s'engager sur les actions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs d'équilibre territorial en précisant que les engagements des bailleurs porteront sur des actions entrant dans leur champ de compétence.

Enfin, sur les dispositions relatives au DALO , la DHUP a confirmé à votre rapporteur que la commission de médiation étudiait le dossier des requérants sans qu'ils soient représentés. La présence de représentants des associations de défense des personnes en situation d'exclusion oeuvrant dans le département ou des représentants du conseil national et des conseils régionaux des personnes accueillies ou accompagnées devrait permettre une meilleure défense des requérants. Toutefois, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-565 de votre rapporteur supprimant la référence aux fédérations d'associations d'usagers qui n'existent pas, s'agissant des demandeurs de logement social.

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer la proposition de relogement du bénéficiaire d'une décision favorable de DALO dans un logement réquisitionné, considérant qu'il s'agissait d'une disposition sans portée réelle. En effet, elle a constaté que les réquisitions de logements n'existent pas en pratique, les propriétaires menacés d'une telle réquisition préférant remettre sur le marché leurs logements. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-566 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 bis
(article L. 302-1 code de la construction et de l'habitation)

Précision selon laquelle les PLH prévoient les actions à mener pour mobiliser l'offre locative privée

Objet : cet article prévoit que les programmes locaux de l'habitat précisent la typologie et le nombre des logements locatifs privés à mobiliser pour satisfaire les besoins en logement et en hébergement.

I. Le droit en vigueur

La mobilisation des logements fait partie de la palette d'outils permettant de répondre au besoin de logement de la population : par opposition au développement d'une offre nouvelle, qui passe par la construction de logements, la mobilisation passe par des interventions dans le parc existant , à la fois privé et public, pour créer les conditions d'une rencontre effective entre la demande et l'offre non pourvue.

La mobilisation des logements peut se faire selon des modalités diverses et complémentaires : action fiscale visant à remettre des logements vacants sur le marché, action administrative (possibilité, au moins théorique, de réquisition des logements non occupés), mais aussi et surtout actions d'accompagnement des bailleurs par des politiques de conventionnement, de réhabilitation ou d'intermédiation locative permettant une remise sur le marché d'une offre dont les caractéristiques et le prix correspondent mieux aux attentes et au degré de solvabilité de la demande.

Un bailleur peut ainsi bénéficier d'une déduction spécifique sur les revenus fonciers issus de la location d'un logement conventionné avec l'Anah. La déduction s'élève à :

- 30 % en loyer « intermédiaire » ;

- 60 % en loyer « social » ou « très social ».

Le coût de l'avantage fiscal lié au conventionnement Anah est de 28 millions d'euros par an.

Si le logement est en mauvais état, il peut en outre bénéficier d'aides de l'Anah pour le rénover : on parle alors de conventionnement avec travaux.

Le nombre de conventions conclues avec l'Anah en 2015 est détaillé ci-dessous :

	Loyer très social	Loyer social	Loyer intermédiaire	TOTAL
TOTAL	283	4 722	2 860	7 865
Avec travaux	215	1 766	358	2 339
Sans travaux	68	2 956	2 502	5 526

Source : DHUP

Un autre outil de mobilisation des logements, plutôt à destination de publics en grande difficulté, est l'intermédiation locative. Cette dernière désigne le fait qu'un tiers social intervient entre un propriétaire et l'occupant d'un logement. Elle est pratiquée par un important réseau d'associations agréées par l'État, notamment à travers le programme national d'intermédiation locative « Solibail » ^{170 ( * )} .

L'État finance l'intermédiation locative par le levier fiscal (réduction d'impôt sur le revenu de 70 % lorsque le logement est loué à une association agréée en vue de sa sous-location à des personnes en difficulté. Cette déduction spécifique ne s'applique pas en zone C). Outre les avantages fiscaux accordés aux propriétaires, l'Etat octroie également, depuis 2009, des subventions aux associations assurant l'intermédiation locative sur le programme 177 intitulé « Prévention de l'exclusion et maintien des personnes vulnérables », action 12 « Hébergement et logement adapté ».

Par ailleurs, dans le cadre de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014 (ALUR) et de son décret d'application du 30 décembre 2015 (n° 2015-1906), les dépenses exposées par les communes en matière d'intermédiation locative dans le parc privé à des fins sociales sont déductibles des prélèvements SRU opérés sur les communes déficitaires en logement sociaux.

La prise en charge d'une famille dans le cadre de l'intermédiation locative reste financièrement plus avantageuse qu'un hébergement en CHRS ou à l'hôtel, ce qui explique le développement fort de ce type de solution d'hébergement dans les dernières années.

EVOLUTION DU NOMBRE DE PLACES D'INTERMÉDIATION LOCATIVE

Source : DHUP

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 599 de Mme Linkenheld, avec avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement.

Les dispositions qu'il comporte se situent dans le prolongement du rapport de juin 2015 du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées : La mobilisation du parc privé pour créer une offre sociale . L'une des propositions consistait à fixer un nombre de logements à mobiliser par territoire dans les plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement de personnes défavorisées (PDALHPD) et les programmes locaux de l'habitat (PLH).

Ainsi, le 1.a) de l'article 20 bis introduit la notion de mobilisation des logements parmi les objectifs des PLH. Ce dernier doit désormais préciser la typologie non seulement des logements à réaliser, mais aussi de ceux à mobiliser.

Le 1.b) précise le point précédent en visant plus spécifiquement le logement social, très social et l'hébergement. La typologie des logements à mobiliser devra en effet désormais préciser l'offre locative privée dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de l'habitat au titre de l'article L. 321-8 ou issue d'un dispositif d'intermédiation locative et de gestion locative sociale.

Enfin, le 2) de l'article 20 bis indique que le PLH doit définir le nombre et les types de logements locatifs privés à mobiliser dans le respect du plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées.

III. La position de votre commission

Il est souhaitable que les PLH intègrent des objectifs relatifs à la mobilisation des logements du parc existant, comme le propose l'article 20 bis , car la réponse aux besoins de la population ne passe pas uniquement par le développement d'une offre nouvelle - même si celle-ci reste bien sûr essentielle et doit constituer l'objectif prioritaire de la politique du logement. Cette intégration permettra de décliner sur le plan local la politique impulsée nationalement pour soutenir les actions de mobilisation des logements.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 20 ter
(article L. 441-2-2 code de la construction et de l'habitation)

Motif de refus d'attribution d'un logement social

Objet : cet article précise les motifs de refus d'attribution d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

Le rejet d'une demande d'attribution est notifié au demandeur en application de l'article L. 441-2-2 du code de la construction et de l'habitation, dans un document qui indique le ou les motifs de refus.

Parmi ces motifs de refus figure le fait d'être propriétaire d'un logement adapté à ses besoins et capacités.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté l'amendement de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues précisant que le refus d'attribution d'un logement social pourra être fondé sur le fait pour le demandeur d'être propriétaire d'un logement susceptible de générer des revenus suffisants pour accéder à un logement privé.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté deux amendements rédactionnels (COM-593 et COM-594) de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 quater
(article L. 2511-20 du code général des collectivités territoriales)

Répartition du contingent communal entre le maire de la commune
et les maires d'arrondissement

Objet : cet article autorise à déroger aux règles de répartition du contingent communal entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement, pour les relogements résultant de situations de péril ou de catastrophe.

I. Le droit en vigueur

À Paris, Lyon et Marseille, les modalités de répartition du contingent communal entre le maire de la commune et les maires d'arrondissement sont précisées à l'article L. 2511-20 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, il est prévu que le maire d'arrondissement et le maire de la commune attribuent chacun pour moitié les logements relevant du contingent communal et qui sont situés dans l'arrondissement.

L'article 11 du décret n° 83-787 du 6 septembre 1983 pris en application de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 et relatif à l'attribution des logements à Paris, Marseille et Lyon et dans certaines communes issues d'une fusion, avait prévu des dispositions dérogatoires pour les relogements résultant de péril ou de catastrophe.

Le conseil municipal pouvait en effet fixer, après avis des conseils d'arrondissement, la liste des relogements et les conditions de répartition par arrondissement des logements nécessaires à la mise en oeuvre des opérations de rénovation, de réhabilitation ou de résorption de l'habitat insalubre relevant de la commune ou à l'exécution de toute autre opération à caractère social pour laquelle le conseil municipal demanderait l'application de ces dispositions. Toutefois, ces réservations ne pouvaient excéder par arrondissement 75 % des logements à attribuer.

Cette disposition a toutefois été déclarée illégale par le Conseil d'État dans un arrêt du 20 novembre 1989, ce dernier considérant qu'aucune disposition législative n'autorisait le Gouvernement à limiter les compétences des conseils municipaux en matière de répartition des logements. Cette disposition a ensuite été abrogée par l'article 4 du décret n °2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont, sur proposition de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues, complété l'article L. 2511-20 afin de rétablir au niveau législatif la disposition règlementaire de l'article 11 du décret du 6 septembre 1983 précité.

L'article prévoit que le conseil municipal pourra fixer, après avis des conseils d'arrondissement, une liste de relogements prioritaires donnant lieu à l'attribution de logements par le maire de la commune.

Sont considérés comme des relogements prioritaires les relogements « rendus nécessaires en cas de péril, de sinistre ou de catastrophe, par l'exécution d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, de rénovation, de réhabilitation ou de démolition, ou par l'exécution de toute opération à caractère social ».

La part de ces logements ne pourra porter dans chaque arrondissement sur plus de 50 % des logements dont l'attribution relève de la commune.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que la dérogation à la règle de la répartition à parts égales entre le maire et les maires d'arrondissement pour certains relogements « en cas de péril, de sinistre ou de catastrophe, par l'exécution d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, de rénovation, de réhabilitation ou de démolition, ou par l'exécution de toute opération à caractère social » devait s'entendre strictement. La notion « d'opération à caractère social » étant extrêmement floue, elle a proposé de supprimer cette référence. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-568 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21
(articles L. 313-26-2 et L. 313-35 du code de la construction et de l'habitation)

Contingent de logements d'Action logement

Objet : cet article précise qu'Action Logement devra consacrer 25 % de ses attributions aux ménages bénéficiaires d'une décision favorable en matière de DALO ou aux demandeurs de logement considérés comme prioritaires pour l'attribution d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

Les collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) et l'Association foncière logement doivent, en application des articles L. 313-26-2 et L. 313-35 du code de la construction et de l'habitation, réserver un quart de leurs attributions de logements aux salariés et demandeurs d'emploi reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO). Ces attributions sont réparties programme par programme.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a donné la possibilité qu'une part de ces attributions soit « réservée à des personnes hébergées ou logées temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ». Les modalités d'application de ces attributions sont réglées par un accord conclu avec le préfet.

Selon une étude de l'ANCOLS ^{171 ( * )} , Action Logement ne respecte pas son « obligation DALO ». Le taux d'attribution atteint pour les collecteurs à peine 2,9 % en 2014. Ces attributions concernent des ménages prioritaires pour 78 % des cas, et des ménages sortant d'hébergement ou d'intermédiation locative pour 22 % des cas. Pour l'Association foncière logement, le taux d'attribution atteint 1,5 % (contre 2,4 % en 2014).

Pour remédier à ce constat, la convention quinquennale entre l'État et Action logement, signée le 2 décembre 2014, a prévu la mise en place d'un pilotage renforcé et l'examen des moyens permettant de favoriser le respect de cette obligation, notamment en prévoyant une adaptation des objectifs et des modalités selon les territoires.

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit que l'obligation des collecteurs et de l'AFL de consacrer une part de leurs attributions à l'ensemble des publics salariés ou demandeurs d'emploi bénéficiaires d'une décision favorable au titre du DALO sera étendue à ceux considérés comme prioritaires au sens de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.

En cas de manquement à ses obligations, le préfet aura la possibilité de se substituer à Action Logement afin de procéder aux attributions manquantes. Ces dernières seront imputées sur le contingent des collecteurs et de l'AFL.

Cette disposition devrait, selon le Gouvernement, faciliter l'atteinte des objectifs fixés à Action Logement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté quatre amendements rédactionnels ainsi que plusieurs amendements de coordination avec les modifications adoptées à l'article 20 du présent projet de loi et portant sur :

- la distinction entre les bénéficiaires du DALO et les personnes prioritaires ;

- la substitution obligatoire du préfet en cas de manquement des collecteurs à leurs obligations.

Les députés ont également adopté, sur proposition des rapporteurs, un amendement précisant que l'obligation pour les CIL de réserver un quart des attributions aux publics prioritaires s'appliquait sur le territoire des EPCI concernés par l'obligation de réserver 25 % des attributions, hors QPV, aux ménages aux revenus les plus modestes, des EPT de la métropole du Grand Paris et sur les territoires de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Ils sont en revanche revenus à la demande du Gouvernement sur la proposition de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir que 50 % au maximum de ces attributions concerneraient des attributions dans les QPV, sauf accord au sein de la conférence intercommunale du logement. Le gouvernement a en effet considéré que cette mesure était discriminatoire.

IV. La position de votre commission

S'agissant de l'obligation de substitution du préfet en cas de non atteinte de l'objectif d'attribution, votre rapporteur a proposé, par cohérence avec la position adoptée à l'article 20, de revenir au projet de loi initial en prévoyant une simple possibilité pour le préfet de se substituer. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-569 de votre rapporteur en ce sens.

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer les sanctions imposées à l'Association foncière logement en cas de non-atteinte de l'objectif d'attribution aux personnes bénéficiaires d'une décision favorable au DALO ou aux personnes prioritaires.

Votre rapporteur a en effet constaté que l'AFL avait un statut très spécifique, qu'elle avait été constituée dans le cadre d'une convention entre l'Etat et l'UESL en date du 11 octobre 2001, avec pour objet de développer une offre locative foncière axée sur la mixité sociale et destinée aux salariés s'insérant dans la politique du renouvellement urbain. L'AFL et ses filiales ont une mission singulière : « d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. »

Votre rapporteur a considéré que l'AFL ne pouvait être assimilée à un bailleur social classique (son statut associatif est totalement atypique, son objet est sensiblement différent et surtout, elle ne bénéficie pas comme les autres bailleurs sociaux de prêts aidés par l'Etat pour financer les logements) ni aux collecteurs d'Action logement puisque l'AFL et ses filiales n'assurent pas la collecte de la PEEC et ne disposent pas de droits de réservation auprès des bailleurs sociaux.

Elle a estimé que si l'AFL devait essayer de tendre vers l'objectif qui lui était fixé, elle ne pouvait être traitée de la même manière que les collecteurs ou les bailleurs sociaux. Au vu de ces éléments, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-570 de votre rapporteur supprimant cette sanction pour l'AFL.

Enfin, votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements (COM-595 et COM-647) de coordination avec les dispositions de l'article 20.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22
(article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation)

Commission d'attribution de logements sociaux

Objet : cet article modifie les modalités d'organisation et de fonctionnement de la commission d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Chaque organisme d'habitations à loyer modéré doit, en application de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, comprendre une commission d'attribution des logements sociaux. Un EPCI, ou une commune, peut également demander la création d'une telle commission lorsque, sur son territoire, un organisme dispose de plus de 2 000 logements locatifs.

La commission d'attribution doit respecter les objectifs fixés à l'article L. 441 et les priorités définies aux premier à dixième alinéas de l'article L. 441-1 en faveur des personnes défavorisées et de celles qui rencontrent des difficultés de logement.

Sous certaines conditions, elle peut attribuer en priorité à des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou à un handicap des logements construits ou spécialement aménagés pour elles.

Sont membres de ces commissions d'attributions :

- six membres désignés par l'organisme HLM, avec voix délibérative ;

- le maire de la commune, ou son représentant, membre de droit et disposant d'une voix prépondérante en cas de partage des voix ;

- en cas d'attribution de logements faisant l'objet de mandat de gérance, le président de la commission d'attribution de l'organisme mandant ou son représentant, avec voix délibérative ;

- un représentant désigné par des organismes bénéficiant de l'agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique prévu à l'article L. 365-3, avec voix consultative ;

- les présidents des EPCI compétents en matière de programme local de l'habitat, ou leurs représentants, avec voix consultative ;

- les maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, ou leurs représentants, pour ce qui concerne les logements à attribuer dans leur arrondissement, avec voix consultative.

Le préfet ou son représentant assiste, sur sa demande, à la réunion de la commission d'attribution.

La loi ALUR a introduit à titre expérimental la possibilité de dématérialiser les commissions d'attribution de logements sous certaines conditions : la commune ne doit pas être assujettie à la taxe annuelle sur les logements vacants, le préfet doit donner son accord, les outils informatiques doivent garantir « un accès sécurisé, un choix libre et éclairé, la confidentialité des échanges, le respect de la vie privée des demandeurs et la possibilité, à tout moment et pour tout membre, de renvoyer la décision à une commission d'attribution physique ».

II. Le projet de loi initial

Le présent article prévoit de modifier le fonctionnement des commissions d'attribution de logements sociaux.

Il supprime la possibilité pour une commune de pouvoir demander la création d'une commission d'attribution .

Il précise que la commission devra attribuer les logements « dans le respect des critères et des priorités définis à l'article L. 441-1, en prenant en compte les objectifs fixés à l'article L. 441 ». Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la réécriture de la liste des critères de priorité à l'article 20 du projet de loi.

Enfin, il modifie la composition de la commission d'attribution en prévoyant :

- que les collecteurs interprofessionnels du logement (CIL) pourront siéger avec voix consultative pour l'attribution de logements pour lesquels ils disposent de contrats de réservation ;

- que le préfet, ou son représentant, sera membre de droit de la commission.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre deux amendements de coordination avec des modifications opérées à l'article 20 du présent projet de loi, les députés ont adopté plusieurs modifications :

- à l'initiative de M. Gosselin, ils ont prévu que tous les réservataires qui ne sont pas membres de droit participeraient avec voix consultative aux décisions de la commission d'attribution de logements relevant de leur contingent ;

- à l'initiative des rapporteurs, ils ont, d'une part, prévu que les présidents des EPCI compétents en matière de PLH seraient désormais membres de droit et, d'autre part, que lorsque l'EPCI sur le territoire duquel se situe les logements à attribuer a créé une conférence intercommunale du logement et adopté le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs, ce serait le président de cet EPCI, et non le maire, qui disposerait d'une voix prépondérante en cas d'égalité des voix.

IV. La position de votre commission

Les communes contribuent majoritairement à la construction de logements sociaux sous diverses formes : fourniture de terrains à titre gracieux ou à l'euro symbolique, viabilisation des terrains mis à disposition, apport des financements nécessaires à la réalisation des opérations et prise en charge des garanties d'emprunts des organismes HLM.

Alors que la responsabilité et l'engagement financier continueront à incomber aux communes dans le cadre de la loi dite SRU, votre rapporteur a constaté que le projet de loi donnait aux intercommunalités plus de compétences en matière de politique d'attribution des logements. Or, elle a estimé que les maires devaient demeurer en capacité de répondre à la demande de leurs habitants.

Dès lors, elle a considéré que la suppression de la possibilité pour la commune de pouvoir demander la création d'une commission d'attribution ainsi que la perte de la voix prépondérante du maire au sein des commissions d'attribution au profit du président de l'EPCI auraient pour conséquence un désengagement des communes dans la construction de logements sociaux , ce qui est contraire à l'objectif recherché.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-571), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-75), de M. Loïc Hervé (COM-423) et de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-280), maintenant la possibilité pour la commune de demander la création d'une commission d'attribution . Elle a également adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-572), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-76), de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-39) et de M. Loïc Hervé (COM-424) prévoyant de conserver au maire sa voix prépondérante en cas de partage de voix .

En outre, votre rapporteur a noté que les premiers constats de l'expérimentation des commissions d'attribution dématérialisée montrent que cette pratique a permis une fluidification des attributions dans un territoire détendu, limitant ainsi la vacance du parc social locatif. Votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-573) et de M. Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain (COM-264) proposant de pérenniser le dispositif en conservant les mêmes conditions de mise en oeuvre.

Enfin, outre un amendement rédactionnel (COM-597), votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement de coordination avec les dispositions de l'article 20 (COM-596).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23
(articles L. 441-2-1 et L. 472-3 du code de la construction et de l'habitation)

Procédure d'enregistrement des demandes
d'attribution de logements sociaux

Objet : cet article apporte des précisions à la procédure d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation, les demandes d'attribution de logements sociaux doivent être présentées aux bailleurs sociaux dans des conditions définies par voie règlementaire, ou être adressées auprès de collectivités territoriales ou d'EPCI, de réservataires, de services de l'État, ainsi qu'auprès de tout service commun d'enregistrement placé sous la responsabilité de personnes morales précitées ou d'un service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO), lorsque ces derniers se sont engagés à assurer cette mission.

Chaque demande doit être enregistrée dans le système national d'enregistrement (SNE) et est identifiée par un numéro unique délivré au niveau régional en Ile-de-France et au niveau départemental pour le reste du territoire. Ainsi, les personnes qui recherchent un logement sur un périmètre portant sur plusieurs départements doivent déposer une demande dans chaque département, hors Ile-de-France. Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée si la demande n'a pas été au préalable enregistrée.

Le demandeur doit recevoir dans un délai d'un mois maximum à compter du dépôt de la demande, une attestation de sa demande . Cette attestation :

- indique le numéro unique attribué au demandeur ;

- indique la liste des bailleurs de logements sociaux disposant d'un patrimoine sur les communes demandées ;

- garantit les droits du demandeur en certifiant le dépôt de la demande ;

- fait courir les délais à partir desquels le demandeur peut saisir la commission de médiation instituée dans le cadre du DALO et indique les modalités et les délais de sa saisine.

Lorsqu'un logement est attribué, le bailleur enregistre l'attribution et procède à la radiation de la demande.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie la procédure d'enregistrement des demandes d'attribution de logements sociaux sur trois points.

Premièrement, cet article prévoit que la situation des personnes devant bénéficier d'un relogement dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain devra être enregistrée d'office par leurs actuels bailleurs dans le SNE sur la base des informations fournies ou connues du bailleur.

En outre, chaque demande sera désormais identifiée par un numéro unique délivré au niveau national et non plus au niveau départemental ou régional pour l'Ile-de-France.

Enfin, l'article précise que l'attestation fera courir les délais à partir desquels le demandeur peut saisir la commission de médiation « dans les départements ou, pour l'Île-de-France, dans la région où sont situées les communes qui figurent dans sa demande de logement social, telle qu'enregistrée dans le système national d'enregistrement ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement des rapporteurs procédant à une coordination à l'article L. 472-3 pour le département de Mayotte.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le présent article a pour objet de finaliser le processus de réforme engagé lors de la loi ALUR et qu'il permettra de simplifier les démarches des demandeurs de logement social.

Elle a estimé que la disposition conduisant à enregistrer d'office dans le SNE les personnes en situation de relogement à la suite d'un programme de renouvellement urbain allait dans le bon sens.

En outre, elle a considéré que la délivrance à l'échelle nationale du numéro unique d'enregistrement d'une demande de logement social serait une mesure de simplification pour nos concitoyens cherchant un logement à la frontière entre deux départements. Ces situations ne sont en effet pas rares comme le souligne l'étude d'impact qui relève à titre d'exemple les limites Rhône/Isère, Rhône/Loire, Nord/Pas-de-Calais, Bouches-du-Rhône/Var, Var/Alpes-Maritimes, Hérault/Gard, Haute-Garonne/Tarn-et-Garonne, Moselle/Meurthe-et-Moselle.

Par ailleurs, votre rapporteur a constaté que le système national d'enregistrement dénombrait 1,8 million de demandes actives tandis que l'INSEE dénombre au travers de l'enquête nationale logement (ENL) seulement 1,4 million de demandeurs de logement social. L'attribution d'un numéro unique devrait permettre de diminuer les phénomènes de double compte et ainsi fiabiliser les données.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 24
(articles L. 441-2-6, L. 441-2-7 et L. 441-2-8 du code de la construction et de l'habitation)

Dispositif de gestion partagée des dossiers des demandes de logement social - Plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs

Objet : cet article apporte des précisions quant aux modalités de mise en oeuvre du dispositif de gestion partagée des dossiers des demandes de logement social et du plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

I. Le droit en vigueur

La loi ALUR a renforcé l'information délivrée aux demandeurs de logement social. Ces derniers bénéficient, en application de l'article L. 441-2-6, d'un droit à l'information portant sur les modalités du dépôt de leur demande et les pièces justificatives exigées, sur les caractéristiques du parc social, sur les données les concernant et sur les principales étapes de traitement de leur demande.

Les articles L. 441-2-7 et L. 441-2-8 du code de la construction et de l'habitation, créés par la loi ALUR, précisent les modalités de mise en oeuvre d'un système de partage des informations entre les acteurs locaux.

L'article L. 441-2-7 précise que les EPCI dotés d'un PLH approuvé et ses partenaires (bailleurs sociaux, réservataires de logements sociaux et organismes chargés de l'information des demandeurs de logement social ou de l'enregistrement de leur demande) doivent instaurer un dispositif devant permettre :

-  la mise en commun , en vue d'une gestion partagée des dossiers, des demandes de logement social , des pièces justificatives nécessaires à leur instruction et des informations relatives à la situation des demandeurs et à l'évolution de leur dossier ;

- l'amélioration de la connaissance des demandes sur le territoire en cause.

Ce dispositif doit être interconnecté avec le système national d'enregistrement ou avec tout dispositif assurant pour le compte de ce dernier l'enregistrement des demandes au niveau départemental et, en Ile-de-France, au niveau régional.

Cette obligation est réputée remplie en cas d'adhésion à un dispositif mis en place au niveau départemental ou régional.

En cas de carence de l'EPCI ou d'absence d'EPCI doté d'un PLH approuvé, le préfet se substitue à ce dernier.

L'article L. 441-2-8 oblige un EPCI doté d'un PLH approuvé à élaborer, en y associant ses communes membres, un plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

Ce plan peut également être élaboré par les autres EPCI. À défaut de plan, le préfet peut l'élaborer.

Le plan partenarial a pour objet :

- de définir les orientations destinées à assurer la gestion partagée des demandes de logement social ;

- de déterminer les actions nécessaires à la mise en oeuvre de ces orientations auxquelles sont notamment associés les bailleurs, l'Etat et les autres réservataires de logements sociaux. Figure parmi ces actions la détermination des modalités d'organisation et de fonctionnement d'un service d'information et d'accueil des demandeurs de logement ;

- de fixer le délai maximal dans lequel tout demandeur de logement social qui le souhaite doit être reçu ; ce délai ne peut être supérieur à un mois, sauf dans les zones où s'applique la taxe sur les logements vacants, où il peut être porté à deux mois ;

- éventuellement, de préciser les modalités de mise en place d'un système de cotation de la demande lié à un système de qualification de l'offre de logements ou un système de location choisie, que l'EPCI souhaiterait mettre en oeuvre .

Le plan est soumis pour avis aux communes membres de l'EPCI et au préfet qui peut demander des modifications.

Des conventions sont mises en place entre l'EPCI et ses partenaires (bailleurs sociaux, Etat, réservataires de logements sociaux) pour mettre en oeuvre ce plan. Les conseils de la métropole du Grand Paris et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent déléguer aux conseils de territoire la compétence pour conclure ces conventions. En cas de refus d'un bailleur ou d'un réservataire de signer cette convention, le préfet fixe les conditions de sa participation.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article précise que l'obligation de mise en place d'un dispositif de gestion partagée des dossiers de demandes de logement social s'imposera aux seuls EPCI mentionnés à l'article L. 441-1 concernés par les taux d'attribution de logements aux demandeurs aux ressources les plus modestes.

L'obligation pourra désormais être considérée comme remplie en cas d'adhésion à un dispositif national et pas seulement en cas d'adhésion à un dispositif départemental ou régional.

Le II du présent article modifie les règles relatives au plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs.

Le projet de loi restreint aux seuls EPCI mentionnés au 16 ^ème alinéa de l'article L. 441-1, l'obligation de mettre en place un tel plan.

Par cohérence avec les dispositions actuelles prévoyant la possibilité pour le préfet d'imposer aux bailleurs et réservataires les conditions de participation à ce plan, le projet de loi prévoit que ceux-ci seront désormais associés à son élaboration.

L'article précise que le plan devra au nombre des actions à mener, prévoir « un système de qualification de l'offre de logements sociaux du territoire en fonction d'indicateurs fixés par le plan ainsi que les moyens à mobiliser pour atteindre les objectifs fixés ».

En outre, le projet de loi propose d'encadrer la mise en place d'un système de cotation de la demande. Ainsi, ce système devra respecter les critères et priorités définis à l'article L. 441-1 et le plan partenarial devra préciser les conséquences d'un refus de logement adapté aux besoins et aux capacités du demandeur sur la cotation de sa demande.

En cas de recours à un système de location choisie , définie par le projet de loi comme un système « impliquant que les logements disponibles sur le territoire de l'établissement soient portés à la connaissance du public, avec leur description et leurs conditions d'accès, sur un support commun », il est précisé que :

- les bailleurs sociaux et les réservataires devront prendre les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre du système ;

- la commission d'attribution devra prendre en compte les choix des demandeurs lors des désignations des demandes à examiner et dans ses décisions d'attribution ;

- une information sera délivrée au public et aux demandeurs de logement social sur le système mis en place dans le cadre du service d'accueil et d'information ;

- le plan devra prévoir les modalités d'évaluation de ce système.

Par ailleurs, les organismes HLM devront publier la liste des logements vacants au plus tard le 1 ^er janvier 2022 avec leur description et leurs conditions d'accès. Cette obligation sera réputée remplie s'ils adhèrent à un dispositif départemental, régional ou national répondant aux conditions fixées à l'article L. 441-2-8.

Enfin, le conseil de la métropole du Grand Paris ne pourra plus déléguer aux conseils de territoire la compétence pour conclure les conventions précitées, contrairement aux métropoles de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement de coordination, les députés ont adopté lors de l'examen en commission :

- un amendement de M. Chassaigne et de Mme Buffet tendant à prévoir l'information du demandeur de logement social sur le système de cotation lorsqu'il s'applique sur les territoires pour lesquels il a déposé une demande ;

- un amendement des rapporteurs rebaptisant le système de « location choisie » en « location voulue » ;

- un amendement des rapporteurs étendant aux sociétés d'économie mixte HLM l'obligation de publication des logements vacants et avançant à 2020 (au lieu de 2022) la mise en oeuvre de cette obligation.

IV. La position de votre commission

Comme l'a indiqué l'Union sociale pour l'habitat à votre rapporteur, les systèmes de location voulue font encore l'objet d'expérimentation. Votre rapporteur a dès lors estimé qu'il était prématuré de prévoir la généralisation de la publicité des logements disponibles lors de la mise en place d'un système de location voulue . Votre commission spéciale a en conséquence adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-574) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-228) qui ont pour objet de permettre à l'EPCI et ses partenaires, de pouvoir mettre en place progressivement ce système et de choisir le champ d'application du dispositif et les segments du parc concerné en fonction du contexte local, des particularités du patrimoine et du niveau d'attractivité .

En outre, s'agissant de l'obligation pour les bailleurs sociaux de porter à la connaissance du public au plus tard le 1 ^er janvier 2020 la liste de leurs logements vacants avec leur description et leurs conditions d'accès, votre rapporteur a estimé que cette disposition n'avait pas de sens en dehors de la mise en place d'un système de location voulue. En outre, elle a considéré qu'elle pourrait susciter une augmentation des refus de la part des demandeurs et/ou des phénomènes de squats. Votre commission spéciale a en conséquence adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-575) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-168) supprimant cette disposition.

Enfin, outre un amendement rédactionnel (COM-598) votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements de coordination avec les dispositions des articles 20 et 23 (COM-648 et COM-649).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25
(article L. 411-10 et L. 442-5 du code de la construction et de l'habitation)

Répertoire de logements locatifs sociaux (RPLS) - Traitement des données de l'enquête sur l'occupation du parc social

Objet : cet article étend le contenu du répertoire de logements locatifs sociaux aux données relatives aux locataires et renforce les sanctions applicables en cas de non-respect de transmission par les bailleurs sociaux des données concernant leurs locataires et précise les modalités de traitement des données de l'enquête sur l'occupation du parc social.

I. Le droit en vigueur

• Le répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux

Le ministère chargé du logement tient un répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux en application de l'article L. 411-10 du code de la construction et de l'habitation.

Ce répertoire est alimenté avec les informations transmises chaque année par :

- les organismes d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés d'économie mixte ;

- la société anonyme Sainte Barbe ;

- l'association foncière logement ou les sociétés civiles immobilières dont elle détient au moins 99 % des parts ;

- les organismes bénéficiant de l'agrément prévu à l'article L. 365-2 du code précité.

Diverses informations doivent être transmises par les organismes :

- l'identité du bailleur et, éventuellement, l'identité du gestionnaire ;

- l'année et le mode d'entrée dans le patrimoine du bailleur ;

- la localisation, les caractéristiques principales et les équipements techniques du logement, y compris, éventuellement, les éléments de diagnostic de performance énergétique;

- le type de financement initial, le numéro et la date d'effet de la convention pour les logements conventionnés ;

- les informations relatives au loyer, avant toute modulation liée à la situation du locataire, et à son mode de calcul ;

- les informations relatives au contingent d'appartenance lorsque les logements font l'objet d'une réservation.

En cas de non transmission des informations ou de transmission d'informations manifestement erronées, le bailleur social peut être conduit à verser, après mise en demeure, une amende de 100 euros par tranche de 100 logements, soit 1 euro par logement. Cette amende est recouvrée au profit de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les informations du répertoire concernant les logements sociaux situés sur leur territoire sont communiquées :

- systématiquement aux préfets, aux conseils départementaux et aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre ;

- à leur demande, aux communes, aux EPCI compétents en matière de programme local de l'habitat et aux conseils départementaux autres que ceux précédemment mentionnés.

• Les enquêtes menées auprès des locataires de logements sociaux

Les organismes HLM doivent mener auprès de leurs locataires deux enquêtes :

- la première est prévue à l'article L. 442-5. Les résultats de cette enquête doivent permettre d'alimenter le rapport que doit remettre le Gouvernement au Parlement tous les deux ans et qui contient notamment des informations sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré et sur son évolution. Les locataires doivent répondre à l'enquête dans le délai d'un mois à peine de pénalité financière, sauf si le locataire démontre l'existence de difficultés particulières ne lui ayant pas permis de répondre. Cette enquête vaut enquête au sens de l'article L. 441-9 ;

- la seconde est prévue par l'article L. 441-9 qui permet de déterminer la situation du locataire au regard du dépassement des plafonds de ressources et si le locataire est redevable du supplément de loyer. A cette fin, le bailleur social demande chaque année à ses locataires communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu et des renseignements concernant l'ensemble des personnes vivant au foyer.

II. Le projet de loi initial

Le présent article a pour objectif de fiabiliser les données collectées auprès des bailleurs sociaux.

Le I du présent article augmente le montant de l'amende prononcée à l'encontre du bailleur social n'ayant pas respecté ses obligations de transmission de données en le portant à 1 000 euros par logement ; ce montant étant désormais reversé au Fonds national des aides à la pierre.

Le II du présent article modifie les modalités de réalisation de l'enquête menée par les bailleurs sociaux auprès de leurs locataires .

Ainsi, l'article L. 442-5 précise que, dans le cadre de l'enquête visant à recueillir des données pour alimenter le rapport au Parlement sur les logements sociaux, les bailleurs devront avoir recueilli les avis d'imposition et de non-imposition à l'impôt sur le revenu.

Les bailleurs sociaux devront traiter les données des enquêtes pour créer des outils d'analyse de l'occupation sociale de leur patrimoine qui contribueront :

- à la qualification du parc ;

- à l'élaboration et à la mise en oeuvre des orientations en matière d'attributions de logements et de mutations déterminées par la conférence intercommunale du logement ;

- à l'élaboration des conventions d'utilité sociale ;

- à l'élaboration du programme local de l'habitat ;

- à la détermination des ménages en situation de précarité énergétique pour l'application de l'article 30 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui instaure une obligation spécifique d'économie d'énergie à réaliser au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique.

Ces nouvelles dispositions s'appliqueront aux données des ménages au 1 ^er janvier 2016.

Un décret en Conseil d'État devra préciser dans quelles conditions les bailleurs sociaux pourront transmettre ces données sous forme agrégée à des tiers dont :

- le préfet ;

- la région ;

- le département ;

- l'établissement de coopération intercommunale doté d'un PLH approuvé ou à la métropole de Lyon ;

- l'Union sociale pour l'habitat ;

- les fédérations d'organismes d'habitation à loyer modéré ;

- les associations régionales d'organismes d'habitations à loyer modéré ;

- la fédération des entreprises publiques locales ;

- l'Action logement ;

- le groupement d'intérêt public chargé de la gestion du système national d'enregistrement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre six amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement du gouvernement tendant à élargir le contenu du répertoire des logements locatifs sociaux aux données concernant leurs occupants , afin de pouvoir réaliser des cartographies de l'occupation socio-économique du parc locatif social. Les bailleurs pourront demander leur « numéro INSEE » aux locataires autres que les personnes morales mettant en oeuvre un dispositif d'intermédiation locative.

Le préfet de région devra désormais communiquer aux métropoles les informations du répertoire concernant les logements sociaux situés sur leur périmètre. À leur demande, les préfets de département, les conseils départementaux ayant conclu une convention visée à l'article L. 301-5-2 et les EPCI délégataires des aides à la pierre ainsi que les métropoles pourront obtenir des informations rendues anonymes relatives aux occupants des logements situés sur leur territoire.

De même, il communiquera sur leur demande aux communes, aux EPCI compétents en matière d'habitat et aux départements, les données relatives aux logements situés sur leur territoire.

- un amendement du gouvernement qui précise que l'ANCOLS pourra également obtenir des bailleurs sociaux les données collectées lors de l'enquête visant à recueillir des données pour alimenter le rapport au Parlement sur les logements sociaux ;

- un amendement du gouvernement qui précise qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles les personnes morales peuvent transmettre les données des enquêtes rendues anonymes à des tiers ;

- un amendement de Mme Lepetit et plusieurs de ses collègues permettant que ces données soient transmises aux agences d'urbanisme dès lors qu'elles interviennent dans le cadre d'une étude définie en relation avec une collectivité territoriale.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté un amendement de M. Pupponi complétant la liste des tiers destinataires des données des organismes HLM avec les communes.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que dans le cadre de l'enquête aux fins de permettre la transmission au Parlement des informations sur les logements sociaux, les organismes d'habitations à loyer modéré devront désormais recueillir les avis d'imposition ou de non-imposition et le numéro d'immatriculation au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) de chaque occupant majeur des logements concernés.

Tout d'abord, votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-43) de M. Jean-Pierre Grand qui double le montant de la pénalité exigible des locataires qui ne répondent pas à cette enquête des organismes HLM , tout en la maintenant à un niveau raisonnable.

Votre rapporteur a ensuite estimé que la collecte des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu des locataires devait pouvoir s'appuyer sur les services qui détiennent les données utiles . Votre commission spéciale a donc adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-655) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-230) rendant possible la transmission par les services fiscaux du revenu fiscal de référence.

En outre, votre rapporteur a constaté que le présent article permettait aux organismes d'habitation à loyer modéré de traiter et de partager les données rendues anonymes de l'enquête obligatoire sur l'occupation du parc social avec les acteurs concernés par la politique intercommunale des attributions, un décret en Conseil d'Etat devant préciser les modalités d'application de ces dispositions. S'agissant de données personnelles, il est apparu nécessaire à votre rapporteur de préciser que ce décret serait pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Votre commission a adopté un amendement COM-656 de votre rapporteur en ce sens.

Votre rapporteur a également estimé que l'Assemblée nationale ayant largement complété la liste des destinataires susceptibles d'obtenir ces données, il fallait désormais considérer cette liste comme exhaustive . Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement (COM-576) en ce sens.

Par ailleurs, le présent article prévoit que parmi les données traitées dans le cadre de l'enquête, sera transmis au ministère du logement le numéro d'immatriculation au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) de chaque occupant majeur des logements concernés. Ce numéro d'identification unique de l'individu est formé de 13 chiffres permettant notamment d'identifier le sexe de la personne, l'année, le mois et le lieu de sa naissance. Sur ce partage d'informations entre les bailleurs sociaux et le ministère chargé du logement , la CNIL a fait part à votre rapporteur de ses réserves quant à l'intérêt d'utiliser le NIR des occupants dans le cadre de l'élaboration des cartographies . La CNIL s'interroge en effet sur l'utilité du NIR pour renforcer la précision des cartographies établies par le ministère en charge du logement.

En outre, à l'occasion de l'élaboration du pack de conformité « logement social », la CNIL a engagé une consultation auprès d'un échantillon de bailleurs sociaux et a été amenée à se prononcer sur le besoin de traiter le NIR par les bailleurs sociaux dans le cadre de la réalisation d'enquêtes annuelles, y compris celle portant sur l'occupation du parc social. Il ressort ainsi de la délibération n° 2014-122 ^{172 ( * )} du 3 avril 2014 que la Commission a souhaité exclure le traitement du NIR, dans le cadre de la réalisation des enquêtes annuelles , et de l'établissement de statistiques relatives à la gestion et à l'occupation du patrimoine immobilier, à la réhabilitation des immeubles et des logements ou à l'appréciation de la qualité du service. Votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-685) de votre rapporteur supprimant la collecte du NIR par les bailleurs et sa transmission au ministère chargé du logement.

Votre commission spéciale a également adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-577) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-229) afin de permettre au GIP SNE d'exploiter les données issues du répertoire du parc locatif social, enrichies de données relatives aux caractéristiques socio-économiques des ménages occupants, en vue de l'établissement et de la diffusion aux acteurs concernés, de données sur l'occupation du parc social.

Enfin, outre deux amendements rédactionnels (COM-600 et COM-601) et un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-599), votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-675) de clarification de votre rapporteur afin de préciser que les nouvelles dispositions de l'article L. 442-5 du code de la construction et de l'habitation relatives à l'amélioration de la connaissance de l'occupation du parc pourront s'appliquer aux données de l'enquête 2016 .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis
(article L. 442-3-5 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation)

Durée d'occupation d'un logement social - Modalités de sous-location, cession de bail et échange d'un logement social

Objet : cet article apporte des précisions sur les conditions d'occupation d'un logement social.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précise qu'un logement doit être occupé au moins huit mois par an, sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure, soit par le preneur ou son conjoint, soit par une personne à charge au sens du code de la construction et de l'habitation. Cet article est applicable aux organismes HLM.

L'article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation précise en outre que les logements situés dans un immeuble financé par des aides publiques, ne peuvent être loués en meublé ou sous-loués, sous peine d'une amende de 9 000 €, sauf exceptions prévues à l'article L. 442-8-1 du même code. Ainsi, les locataires des organismes HLM peuvent, après en avoir informé leur bailleur, sous-louer une partie de leur logement :

- à des personnes de plus de soixante ans ou à des personnes adultes présentant un handicap ;

- à des personnes de moins de trente ans pour une durée d'un an renouvelable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté trois amendements identiques de M. Gosselin, de M. Piron et plusieurs de ses collègues, et de M. Berrios et plusieurs de ses collègues visant à rassembler au sein d'un même article les principales règles relatives aux modalités d'occupation d'un logement social. Cet article a fait l'objet d'un amendement de réécriture du Gouvernement lors de l'examen en séance publique.

Les règles relatives à la durée minimale d'occupation proposées initialement divergeaient de celles mentionnées à l'article 2 de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Désormais, la rédaction adoptée par les députés prévoit de retenir les mêmes règles que celles mentionnées à l'article 2 de la loi précitée.

A été supprimée la possibilité de résilier le bail lorsque le locataire d'un logement social a « directement ou indirectement à sa disposition ou a la possibilité de reprendre possession d'un logement correspondant à ses besoins familiaux et professionnels ainsi qu'à ceux des personnes vivant dans son foyer et qui sont fiscalement à sa charge ».

Alors que le texte initial prévoyait la possibilité d'un échange contractuel du logement pour une durée maximale d'un mois, cette possibilité a été supprimée et l'échange contractuel est totalement interdit.

En outre, la résiliation de plein droit prévue en cas de sous-location non autorisée, d'échange du logement et de cession du bail non autorisée a été remplacée par une résiliation judiciaire du bail.

Enfin, il a été précisé que cet article serait applicable aux logements des SEM HLM.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a considéré que le dispositif proposé permettra de rappeler utilement les règles applicables en matière d'occupation et de sous-location d'un logement social.

Cependant, elle a constaté que le projet de loi n'a pas prévu le cas de l'article 9 de la loi du 6 juillet 1989 qui permet à deux locataires occupant deux logements appartenant au même propriétaire et situés dans un même ensemble immobilier d'échanger leurs logements entre eux, dès lors que l'une des deux familles concernées comporte au moins trois enfants et que l'échange a pour conséquence d'accroître la surface du logement occupé par la famille la plus nombreuse.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-686) de votre rapporteur visant à corriger cet oubli.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Favoriser la mobilité dans le parc social
et l'accès des ménages défavorisés aux quartiers attractifs

Article 26 A (supprimé)

Accès aux parties communes des immeubles des enquêteurs de l'Insee

Objet : cet article autorise l'accès aux parties communes des immeubles d'habitation aux enquêteurs de l'Insee.

I. Le droit en vigueur

Si l'article L. 5?10 du code des postes et des communications électroniques, dans le but d'assurer la distribution d'envois postaux, autorise le prestataire du service universel et les titulaires de l'autorisation prévue à l'article L. 3 à accéder aux boîtes aux lettres particulières, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat, pris après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, aucune disposition législative n'autorise en revanche les personnes chargées de réaliser une enquête à des fins statistiques pour le compte de l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels à accéder aux parties communes des immeubles, qui sont parties privatives.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 1162 de Mme Karine Berger. Il crée une disposition non codifiée qui modifie le régime des enquêteurs de l'Insee et des services statistiques ministériels en s'inspirant de celui dont bénéficient les services postaux en application de l'article L. 5?10 du code des postes et des communications électroniques. Cette disposition prévoit que, afin d'être en mesure d'assurer leurs missions de service public, en particulier la réalisation d'études statistiques dans le domaine du logement et de l'habitat, les personnes chargées de réaliser une enquête à des fins statistiques pour le compte de l'Institut national de la statistique et des études économiques et les services statistiques ministériels ont accès, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État, aux parties communes des immeubles d'habitation.

III. La position de votre commission

Cet article est un cavalier législatif.

Par ailleurs, le parallèle avec les services postaux est inexact. La Poste n'a accès qu'aux boîtes aux lettres, alors que cet article donne un accès général aux parties communes des immeubles.

La commission spéciale a donc adopté l'amendement COM-551 de votre rapporteur qui supprime cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 26
(articles L. 353-9-3, L. 442-1, L. 442-8-1, L. 442-12, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3, L. 445-3-1 [nouveau] et L. 445-4 [abrogé] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 3641-5, L. 5217-2, L. 5218-2, L. 5219-1 [abrogés] du code général des collectivités territoriales)

Politique de loyers des organismes HLM - Conventions d'utilité sociale

Objet : cet article apporte des précisions sur la politique de loyers des organismes HLM et sur les conventions d'utilité sociale.

I. Le droit en vigueur

A. La détermination des loyers par les bailleurs sociaux

Les loyers des logements sociaux sont librement déterminés par les bailleurs sociaux. Les règles relatives à la révision des loyers varient selon les bailleurs sociaux concernés.

Ainsi, les loyers des logements conventionnés à l'APL, et appartenant aux sociétés d'économie mixte peuvent être révisés chaque année, en application de l'article L. 353-9-3, en fonction de l'indice de référence des loyers (IRL). Toutefois, l'autorité administrative peut autoriser une société d'économie mixte à déroger à cette disposition et lui permettre d'augmenter les loyers dans la limite de 5 % en plus du montant de l'IRL :

- soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social ;

- soit pour assurer l'équilibre financier d'une opération de réhabilitation.

Pour les logements des organismes d'habitations à loyer modéré , les loyers doivent être fixés en application de l'article L. 442-1 dans une fourchette fixée par l'autorité administrative qui tient compte des prix de revient de la construction à la charge des organismes et des frais de gestion, de contrôle et d'entretien. Les augmentations de loyer ne peuvent être supérieures à 10 % d'un semestre à l'autre .

Toutefois, l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a encadré la révision des loyers à compter du 1 ^er janvier 2011 et jusqu'au 31 décembre 2016. Il a en effet prévu que la révision des loyers pour les logements appartenant aux organismes HLM ne pouvait excéder la variation de l'IRL , sauf dérogation accordée soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, soit pour une partie du patrimoine de l'organisme ayant fait l'objet d'une réhabilitation. L'indice de référence des loyers à prendre en compte est celui du troisième trimestre de l'année précédente.

B. Les règles de sous-location des logements sociaux

Les logements situés dans un immeuble financé par des aides publiques, ne peuvent en application de l'article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation, être loués en meublé ou sous-loués, sous peine d'une amende de 9 000 €. Toutefois, des dérogations ont été prévues aux bénéfices :

- des organismes agréés pour mettre en oeuvre des dispositifs d'intermédiation locative et de gestion locative sociale ;

- des organismes déclarés ayant pour objet de les sous-louer à titre temporaire à des personnes âgées, à des personnes présentant un handicap ou à des personnes de moins de trente ans ;

- des CROUS, pour le logement des étudiants ;

- des personnes morales en vue de les sous-louer à des accueillants familiaux, ainsi qu'aux personnes âgées ou aux personnes présentant un handicap ayant conclu un contrat d'accueil avec ces accueillants ;

- des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale pour des locataires à titre temporaire, pour loger des travailleurs saisonniers ;

- des EPCI dotés de la compétence d'aide aux personnes âgées.

De même, les locataires des organismes HLM peuvent sous-louer une partie de leur logement à des personnes de plus de 60 ans ou des personnes présentant un handicap, et pour une durée d'un an renouvelable à des personnes de moins de trente ans. Ils doivent en informer leur bailleur.

C. Les conventions d'utilité sociale (CUS)

En application de l'article L. 445-1, les organismes d'habitation à loyer modéré devaient conclure avec l'Etat, avant le 1 ^er juillet 2011, une convention d'utilité sociale (CUS) d'une durée de six ans renouvelable. Selon le gouvernement, 693 CUS ont ainsi été signées.

Les EPCI dotés d'un PLH et les départements sont associés à l'élaboration de cette convention s'agissant des immeubles situés dans leur périmètre. Ils signent également les conventions conclues par les organismes qui leur sont rattachés et pour ceux dont le patrimoine représente plus de 20 % du parc social sur leur territoire. Ils peuvent signer celles concernant les autres organismes dont le patrimoine est situé sur leur territoire.

La convention comporte :

- un classement des immeubles ou ensembles immobiliers établi en fonction du service rendu aux locataires ;

-  la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, avec notamment des indications sur les ventes de logements à leurs locataires ;

- les modalités de la concertation locative avec les locataires ;

- les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires ;

- un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme ;

- des indicateurs permettant d'évaluer si les objectifs fixés pour chaque aspect de la politique de l'organisme ont été atteints ;

- dans les zones tendues, un dispositif de modulation du supplément de loyer de solidarité.

En cas de manquement grave à ses engagements, l'organisme peut se voir appliquer par le ministre chargé du logement, sur proposition du préfet, une pénalité financière. Cette pénalité doit être proportionnée à l'écart constaté entre les objectifs définis par la convention et leur degré de réalisation ainsi qu'à la gravité des manquements et ne peut être supérieure à 100 euros par logement augmenté du montant de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont il a bénéficié. Cette pénalité est recouvrée au bénéfice de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Les modalités de mise en oeuvre du cahier des charges de gestion sociale de l'organisme sont précisées à l'article L. 445-2.

Ce cahier des charges, révisé tous les six ans :

- indique les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements en tenant compte des engagements prévus dans les accords collectifs intercommunaux et départementaux ;

- indique les obligations en matière de détermination des loyers ;

- précise les actions d'accompagnement menées en faveur des personnes éprouvant des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence ;

- fixe par immeuble ou ensemble immobilier :

• les plafonds de ressources applicables pour l'attribution des logements. Ces plafonds sont, en application de l'article L. 445-3, ceux inscrits dans les conventions APL, ceux mentionnés dans les conventions de délégation des aides à la pierre, ou ceux de la règlementation en vigueur ;

• les conditions d'application d'un supplément de loyer de solidarité ;

• le montant maximal total des loyers . Ce montant tient compte du classement des immeubles, sauf si l'organisme a dérogé à cette disposition lors de la première CUS. Il ne peut être supérieur en application de l'article L. 445-4 à celui résultant des conventions APL ou de la règlementation en vigueur. Il peut cependant être augmenté pendant la durée de la CUS afin d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles ou, lors de l'établissement ou du renouvellement de la convention, pour préserver les équilibres financiers de l'organisme , après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social. Ce montant est actualisé chaque année. L'organisme détermine le montant maximal de chaque logement en tenant compte de sa taille et de sa situation dans l'immeuble. Il fixe librement le montant du loyer dans cette limite . Les augmentations de loyer ne peuvent excéder de plus de 5 % le montant maximal résultant de l'application de l'évolution de l'IRL, sauf accord des locataires.

À titre expérimental, la CUS peut prévoir des modulations de loyers en fonction des revenus des locataires.

Le 3° du II de l'article L. 3641-5, le 3° du III de l'article L. 5217-2, le 3° du III de l'article L. 5218-2 et le 2° du VII de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales prévoient la possibilité pour l'État de déléguer aux métropoles, dont celles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des CUS pour la partie concernant leur territoire.

II. Le projet de loi initial

Les 1° et 2° du I du présent article appliquent aux bailleurs sociaux les mêmes règles de révision des loyers .

Ainsi, l'évolution des loyers en fonction de l'IRL s'appliquera désormais à l'ensemble des bailleurs sociaux, aux organismes d'habitations à loyer modéré comme aux sociétés d'économie mixte.

L'autorité administrative pourra autoriser un organisme à déroger à ces dispositions pour une durée déterminée:

- soit dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la CGLLS ;

- soit pour une partie du patrimoine de l'organisme ayant fait l'objet d'une réhabilitation.

Cependant, la hausse de loyer ne pourra dépasser 5 % en plus de la variation de l'indice de référence des loyers. Cette hausse pourra toutefois être supérieure à ce plafond en cas d'accord des associations représentatives de locataires et des locataires.

Le 3° du I modifie les modalités de conclusion des conventions d'utilité sociale.

La liste des entités associées à leur élaboration est révisée afin de faire référence au département ainsi qu'aux EPCI, aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, aux territoires de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et à la métropole de Lyon sur lesquels pèse en application de l'article L. 441-1, l'obligation de respecter des taux d'attribution pour les demandeurs les plus pauvres.

Il est rappelé que ces entités sont signataires des conventions conclues par les organismes qui leur sont rattachés et peuvent être, à leur demande, signataires des conventions conclues par les autres organismes , sans pouvoir faire obstacle à leur conclusion.

Le contenu de la CUS est modifié . Le classement des immeubles en fonction du service rendu est remplacé par l'état de l'occupation sociale des immeubles établi d'après les données de l'enquête sociale. Il est précisé que le cahier des charges de gestion sociale de l'organisme sera établi après concertation avec les locataires.

Le montant de la pénalité en cas de manquement grave par l'organisme est doublé, passant de 100 à 200 euros par logement, et sera recouvrée au profit du FNAP et non plus de la CGLLS.

Le 4° du I apporte des précisions sur le contenu du cahier des charges de gestion sociale . Ce dernier comportera désormais deux volets :

- l'un, obligatoire, relatif aux obligations du bailleur relatives à l'occupation et au peuplement des logements, aux actions d'accompagnement menées en faveur des locataires les plus défavorisés, ainsi qu'aux objectifs de mixité sociale ;

- le second, facultatif, relatif à la nouvelle politique des loyers (NPL).

Cette nouvelle politique des loyers de l'organisme devra tenir compte de l'état de l'occupation sociale des immeubles et des objectifs de mixité sociale. Elle s'appliquera aux baux conclus après son entrée en vigueur . Elle pourra être introduite par avenant à la CUS .

Si l'organisme choisit de mettre en oeuvre cette nouvelle politique des loyers, le cahier des charges devra également déterminer les plafonds de ressources applicables et les montants maximaux des loyers et de la masse des loyers indiqués à l'article L. 445-3.

Le 5° du I réécrit entièrement l'article L. 445-3 afin de préciser les nouvelles règles applicables à la NPL. Ainsi :

- les plafonds de ressources prévus par la NPL sont ceux prévus pour l'attribution des logements locatifs sociaux ;

- le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme doit être inférieur au montant résultant des conventions APL ou de la règlementation en vigueur. Cependant, un montant plus élevé pourra être instauré à la demande d'un organisme en vue de préserver ses équilibres financiers , après avis de la CGLLS ;

- le montant maximal des loyers d'un ensemble immobilier est exprimé en euros par mètre carré et par mois. Lorsqu'il est exprimé en euros par mètre carré de surface utile, il peut être modulé en fonction de la taille moyenne des logements de l'ensemble immobilier. Il peut être augmenté, après accord de l'autorité administrative, en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration ;

- l'organisme indiquera les montants maximaux moyens de loyer . Sauf pour les logements financés par des prêts locatifs intermédiaires (PLI), le montant du loyer maximal de chaque logement devra être inférieur ou égal au montant du loyer maximal des logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) ;

- les montants précités seront révisés au 1 ^er janvier de chaque année en fonction de l'IRL à la date du deuxième trimestre de l'année précédente ;

- les loyers seront fixés librement dans les limites précédemment indiquées et pourront être révisés en fonction de l'IRL dans le respect des conditions mentionnées aux articles L. 353-9-3 et L. 442-1 précités.

Le 6° du I abroge l'article L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation (montant maximal de la masse des loyers).

Le II du présent article abroge le 3° du II de l'article L. 3641-5, le 3° du III de l'article L. 5217-2, le 3° du III de l'article L. 5218-2 et le 2° du VII de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales relatifs à la possibilité pour l'Etat de déléguer aux métropoles l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des CUS .

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi « cette possibilité n'a jamais été mise en oeuvre, car elle génère plusieurs difficultés.

« Le premier problème posé par cette délégation est d'ordre juridique . Le signataire de la convention de délégation (i.e. le préfet du département où se situe le délégataire) est différent, tant d'un point de vue fonctionnel que géographique, du signataire de la CUS (i.e. le préfet de région du siège social de l'organisme).

« Le second problème tient à la différence de nature entre la délégation de compétence et la CUS. La convention d'utilité sociale est un projet d'entreprise énonçant la stratégie patrimoniale et sociale de l'organisme, projet qui doit être analysé de manière globale. La stratégie d'un organisme d'habitation à loyer modéré (HLM), ses équilibres de gestion, les arbitrages entre les différents types d'intervention (développement, vente, réhabilitation, etc.) s'apprécient à l'échelle de l'ensemble de son parc, ce qui n'est plus possible lorsqu'une partie de la CUS est déléguée. »

Enfin, le III du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur de ces modifications. Ainsi, les nouvelles dispositions prévues par les 1° et 2° du I relatives aux loyers s'appliqueront à compter du 1 ^er janvier 2017, y compris aux contrats en cours.

S'agissant des nouvelles conventions d'utilité sociale, les actuelles conventions seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2017. Les organismes HLM devront transmettre au préfet avant le 1 ^er janvier 2018 un projet de CUS qui devra être conclue avec l'État avant le 1 ^er juillet 2018 pour une durée de six ans, avec effet au 1 ^er janvier 2018.

Enfin, les dérogations aux plafonds de ressources actuellement prévues à l'article L. 445-3 demeureront applicables aux baux en cours.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre huit amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs tendant à permettre aux organismes de sous-louer des logements à titre temporaire à des actifs en mobilité géographique liée à l'emploi ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la CUS devra comporter un état du service rendu aux locataires dans les immeubles ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la CUS devra comporter des indicateurs permettant non plus de mesurer si les objectifs ont été atteints mais leur niveau ;

- un amendement des rapporteurs modifiant les sanctions attachées à la non conclusion d'une CUS. Ainsi, le dispositif de sanction qui permet au ministre chargé du logement de retirer certaines compétences aux organismes HLM n'ayant pas adressé de projet de CUS dans les délais impartis est étendu aux cas où les organismes n'ont pas signé la CUS dans les six mois de son dépôt. Une sanction supplémentaire est ajoutée : l'impossibilité d'augmenter les loyers des locataires au-delà de l'IRL ;

- un amendement du gouvernement qui précise les modalités de détermination du montant maximal de la masse de loyers. Ainsi, ce montant ne pourra excéder, outre le montant maximal résultant de la nouvelle politique des loyers ou de la règlementation en vigueur, les montants du cahier des charges de la CUS lorsque l'organisme avait décidé une remise en ordre des loyers. En outre, lors du renouvellement de la nouvelle politique des loyers, ce montant ne pourra dépasser le montant maximal résultant des montants fixés dans le cahier des charges en application du III du présent article, révisés et éventuellement augmentés ;

- un amendement des rapporteurs permettant de proroger les engagements de la CUS antérieurs à la présente loi, à chaque renouvellement du cahier des charges et jusqu'à la mise en place d'une nouvelle politique des loyers ;

- un amendement de Mme Appéré et plusieurs de ses collègues permettant à certains EPCI de déroger aux dispositions de l'article 26 à titre expérimental.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues obligeant les groupes de plus de 100 000 logements à définir avant la conclusion de la CUS un cadre stratégique commun aux sociétés qui le constituent ;

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues complétant le contenu de la CUS par les engagements pris par l'organisme en faveur d'une concertation avec les locataires, notamment en termes de politique sociale et environnementale ;

- un amendement de M. Cherki et plusieurs de ses collègues précisant qu'un montant maximal de la masse des loyers pourra être prévu par le cahier des charges par avenant à la CUS et uniquement en cas de plan de redressement approuvé par la CGLLS afin de résoudre des difficultés dues à un déséquilibre financier grave et durable, après avis du conseil d'administration de la Caisse.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur regrette que les dispositions relatives aux CUS soient modifiées par plusieurs articles du projet de loi (le présent article pour le contenu des CUS ; l'article 27 pour les dispositions relatives au supplément de loyer de solidarité ; l'article 28 pour les dispositions relatives aux modalités de conclusion des CUS) compliquant ainsi la compréhension globale et l'analyse des modifications proposées.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement (COM-170) de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues qui propose de soumettre les augmentations de loyer en raison d'un plan de redressement approuvé par la CGLLS ou de la réhabilitation d'une partie du patrimoine de l'organisme dépassant les 5 % de la variation de l'indice de référence des loyers, soit à l'accord des locataires, soit à celui des associations de locataires, et non aux deux comme le prévoit le projet de loi. Il s'agit ainsi de revenir au droit en vigueur et de supprimer une complexification de la procédure.

En outre, votre rapporteur a estimé qu'il était nécessaire de permettre, comme c'est actuellement prévu dans le droit en vigueur et par cohérence avec les dispositions prévues par l'alinéa 43 du présent article 26, de majorer le montant de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles dans l'hypothèse où l'organisme réalise d'importants travaux d'amélioration sur son patrimoine. Votre commission spéciale a adopté un amendement COM-578 de votre rapporteur en ce sens.

Votre rapporteur a également considéré que le report de la CUS d'une année prévu par le projet de loi était insuffisant et qu'il était nécessaire de laisser un délai plus important aux organismes pour mettre en application de manière satisfaisante les nouvelles dispositions résultant du présent projet de loi, notamment les consultations rendues obligatoires avec les partenaires locaux, les départements, les EPCI et les associations de locataires. Pour les organismes qui souhaitent mettre en oeuvre la nouvelle politique des loyers, le délai est porté à deux ans afin qu'ils aient le temps de réaliser l'ensemble des analyses préalables à la mise en place de la nouvelle politique de loyer et de la CUS. Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement COM-579 de votre rapporteur.

Par ailleurs, votre rapporteur a proposé de supprimer les dispositions relatives à la possibilité de mener une expérimentation d'une autre politique des loyers visant à faire converger les loyers vers un loyer unique. En effet, la mise en place d'un système dérogatoire à la nouvelle politique des loyers instaurée par le présent article est difficilement compréhensible et suscite des difficultés d'application. Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement COM-580 de votre rapporteur supprimant ces dispositions.

Enfin, outre un amendement de précision (COM-607) et un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-603), votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, quatre amendements (COM-602, COM-604, COM-605, COM-606) de coordination avec les dispositions des articles 20 et 28 et avec des dispositions au sein du présent article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 26 bis (supprimé)

Remise d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un loyer progressif

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur la mise en place d'un loyer progressif.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement de M. Laurent prévoyant la remise d'un rapport au Parlement dans les six mois de la promulgation de la présente loi sur les conditions de mise en place d'un loyer progressif qui ne soit plus corrélé au mode de financement du logement mais aux ressources du locataire.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que peu de rapports demandés au Gouvernement sont effectivement remis au Parlement.

Elle a estimé en outre qu'il était toujours loisible aux commissions compétentes de se saisir des différents sujets évoqués dans le cadre de leurs travaux de contrôle de l'action du Gouvernement. En conséquence, votre commission spéciale a adopté trois amendements identiques de votre rapporteur (COM-581), de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-235) et de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-465) proposant de supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 27
(articles L. 441-3, L. 441-4, L. 441-12 [abrogé], L. 442-3-3, L. 442-3-4 [nouveau], L. 445-1, L. 445-2, L. 445-5 [abrogé], L. 482-3 et L. 482-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation)

Supplément de loyer de solidarité - Perte du droit au maintien dans les lieux

Objet : cet article réforme les modalités d'application du supplément de loyer de solidarité et du droit au maintien dans les lieux.

I. Le droit en vigueur

L'attribution d'un logement social comme le maintien du locataire dans ce logement sont soumis au respect de conditions de ressources.

Ainsi, les locataires de logements sociaux doivent verser, en application de l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, un supplément de loyer de solidarité (SLS) lorsque leurs ressources dépassent d'au moins 20% les plafonds de ressources en vigueur pour l'attribution de ces logements.

PLAFONDS DE RESSOURCES ANNUELLES POUR L'ANNÉE 2016

(Revenu fiscal de référence en euros)

NB : Les plafonds applicables aux PLS sont déterminés par référence aux plafonds du PLUS, en majorant ces derniers de 30 %

Source : Commission des affaires économiques, Avis n° 328 (2015-2016) de Mme Sophie Primas sur la proposition de loi favorisant l'accès au logement social pour le plus grand nombre.

Toutefois, ce supplément de loyer ne s'applique pas dans les cas suivants :

- dans les zones de revitalisation rurale (article L. 441-3) ;

- dans les quartiers classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville (article L. 441-3) ;

- aux locataires bénéficiant de cet avantage et résidant, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles et qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville (article L. 441-3) ;

- dans les zones géographiques ou les quartiers déterminés par le programme local de l'habitat (PLH), lorsque les bailleurs sociaux ont été associés à son élaboration et après avis conforme du préfet (article L. 441-3-1).

Le montant du SLS est plafonné en application de l'article L. 441-4, lorsque cumulé avec le loyer il est supérieur à 25% des ressources du locataire ou 35 % si le PLH en a décidé ainsi.

Dans les zones tendues, les conventions d'utilité sociale (CUS) prévoient, en application de l'article L. 445-1, un dispositif de modulation du supplément de loyer de solidarité (SLS) selon des seuils et des modalités précisées par voie règlementaire. Le cahier des charges de gestion sociale fixe les conditions dans lesquelles l'organisme peut exiger le paiement d'un SLS (article L. 445-2) qui est calculé selon les modalités précitées, sauf si la CUS en a décidé autrement (article L. 445-5).

Dans les zones tendues , les locataires de logements sociaux dont les ressources sont supérieures à deux fois les plafonds de ressources deux années consécutives n'ont pas de droit, en application des articles L. 442-3-3 et L. 482-3, à se maintenir dans les lieux après un délai de trois ans à compter du 1 ^er janvier de l'année suivant les résultats de l'enquête faisant apparaître ledit dépassement de ressources pour la 2 ^ème année consécutive. Le bailleur doit en avertir le locataire.

Cependant, cette mesure ne s'applique pas dans les cas suivants :

- lorsque le locataire atteint 65 ans ;

- lorsque le locataire présente un handicap ;

- lorsque le logement est situé dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- lorsque le locataire bénéficie de cet avantage et réside, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II. Le projet de loi initial

Constatant la nécessité d'encourager la mobilité dans le parc social, le gouvernement a souhaité durcir l'application des règles relatives au SLS et au droit au maintien dans les lieux en cas de dépassement de ressources.

Le projet de loi limite les possibilités de déroger aux règles du SLS :

- en supprimant la possibilité pour le PLH de définir dans les zones tendues les zones dans lesquelles le SLS ne s'applique pas ( 2° du I) ;

- en abrogeant la possibilité pour les CUS de déroger aux règles du SLS ( 4°, 7°, 8° et 9° du I) . Selon l'étude d'impact, les CUS prévoiraient en pratique une modulation à la baisse du montant du SLS d'environ 30 %.

Il durcit les règles relatives au droit au maintien dans les lieux :

- en prévoyant, d'une part, que l'obligation de quitter le logement s'appliquera dès que les ressources du locataire dépasseront 150 % des plafonds de ressources (et non plus le double) et, d'autre part, que le locataire devra quitter le logement dans un délai de 18 mois et non plus de trois ans ( 5° du I) ;

-  en instaurant deux nouveaux cas de perte du droit au maintien dans les lieux : d'une part, les locataires qui bénéficient à l'entrée dans les lieux de ressources inférieures aux plafonds des PLAI ne pourront se maintenir dans les lieux en cas de déclaration deux années consécutives de ressources supérieures à 150% du plafond des PLUS ( 5° du I) . D'autre part, dans les zones tendues, lorsque le locataire n e répond pas à l'enquête annuelle menée par les organismes HLM pendant deux années consécutives , celui-ci ne pourra plus se maintenir dans les lieux dans un délai de 18 mois à compter du 1 ^er janvier suivant ces deux années d'enquête. Il retrouve son droit au maintien dans les lieux s'il transmet dans la période de 18 mois au bailleur les documents et renseignements demandés et si ses ressources sont inférieures aux plafonds de ressources pour l'attribution du logement. Cette mesure ne s'applique toutefois pas aux locataires âgés de 65 ans ou handicapés, ni aux locataires des quartiers prioritaires de la politique de la ville ( 6° du I) .

Les 10° et 11° du I prévoient des mesures identiques pour les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte.

Enfin, le projet de loi prévoit au 1° du I la création d'un nouveau cas d'exonération du SLS pendant un délai de trois ans à compter de la date de signature de la convention, pour les locataires dont le loyer n'est pas établi sur la base de la surface corrigée ou de la surface utile au moment de leur conventionnement APL.

Il harmonise au 3° du I le plafond que ne pourra pas dépasser le cumul du loyer avec le SLS en le portant à 35% des ressources du locataire.

• Le II du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions prévues au I. Ainsi, à l'exception du 1° et des I des articles L. 442-3-4 et L. 482-3-1, les dispositions s'appliquent à compter du 1 ^er janvier qui suit la publication de la loi.

L'exonération prévue au 1° du I s'applique aux conventions signées à compter de la publication de la loi. En outre, les dispositions sanctionnant de la perte du droit au maintien dans les lieux l'absence de réponse à l'enquête annuelle ne s'applique pas jusqu'au 31 décembre 2020 aux locataires résidant, au plus tard le 31 décembre 2014, dans les quartiers classés en zones urbaines sensibles qui n'ont pas été classés en quartiers prioritaires de la politique de la ville.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté outre neuf amendements rédactionnels, trois amendements des rapporteurs :

- maintenant la possibilité pour les PLH de déterminer des zones où ne s'applique pas le SLS ;

- portant à 30% des ressources et non 35% le plafond du cumul du loyer et du SLS ;

- proposant que la référence relative au dépassement des plafonds de ressources soit celle des logements PLS , pour tous les locataires et supprimant le nouveau cas de perte du droit au maintien dans les lieux pour les locataires des logements PLAI.

Lors de l'examen en séance, outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté deux amendements des rapporteurs tirant les conséquences du changement du plafond de ressources servant de référence.

IV. La position de votre commission

Selon les informations transmises par la DHUP à votre rapporteur, 2,5 millions de logements entrent dans le champ d'application du SLS et 90 000 locataires y ont été assujettis en 2015. Ils ont ainsi versé en moyenne 100 euros mensuels. Au total, sur un mois, le montant global du SLS appelé par les bailleurs est de 9 millions d'euros, soit 108 millions d'euros sur une année.

1,5 million de logements sont exemptés d'office du SLS. Ces exemptions se répartissent de la manière suivante :

- exemption au titre des quartiers prioritaires de la politique de la ville, soit 1,15 million de logements exemptés ;

- exemption au titre des zones de revitalisation rurale, soit 135 000 logements ;

- exemption au titre d'un programme local de l'habitat, soit 135 000 logements dont près de la moitié se situe en Ile-de-France comme le montre le graphique suivant :

Source : DHUP

- exemption au titre des dérogations aux plafonds de ressources fixées dans les CUS, soit 55 000 logements, essentiellement situés dans la région Pays de la Loire.

RÉPARTITION DES CATÉGORIES D'EXEMPTION DE SLS

Source : commission spéciale

135 408 locataires n'ont pas répondu à l'enquête « ressources » réalisée en 2014. Cependant, ce nombre diminue à 39 300 après relance des bailleurs. Ces 39 300 locataires ont été soumis au paiement du SLS forfaitaire.

Votre rapporteur note que les questions du SLS et du droit au maintien dans les lieux font l'objet de débats récurrents. Elle a cependant estimé que les dispositions du projet de loi dans la rédaction qui est soumise au Sénat, constituaient un bon compromis entre la nécessité de favoriser la rotation du parc social et celle de conserver une certaine mixité sociale dans ces logements. En conséquence, elle a proposé d'adopter cet article sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28
(article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation)

Modalités de conclusion d'une convention d'utilité sociale

Objet : cet article précise les conditions de conclusion d'une convention d'utilité sociale (CUS).

I. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 26 du présent projet de loi.

II. Le projet de loi initial

Le présent article précise les conditions de conclusion d'une convention d'utilité sociale (CUS).

L'article pérennise la possibilité de conclure une CUS en supprimant l'obligation d'adresser un projet de convention avant le 30 juin 2010. Il supprime également les dispositions transitoires.

Il précise que la CUS sera renouvelée au terme des six années et que la convention devra être conclue dans les six mois qui suivent son dépôt.

Par ailleurs, le contenu de la CUS est complété par l'ajout de deux éléments : le cas échéant, l'énoncé de la politique menée en faveur de l'hébergement par l'organisme et celui de la politique d'accession de l'organisme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du gouvernement tendant à préciser que l'organisme HLM devra adresser un projet de CUS au plus tard six mois avant l'échéance de la convention en cours.

IV. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de remarques particulières de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis
(article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation)

Modalités de ventes de logements sociaux

Objet : cet article encadre la cession d'une part importante de son parc par un bailleur social et précise les conséquences du silence du ministre chargé du logement sur une décision de cession de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

La décision de vente d'un logement social, bien qu'encouragée par les pouvoirs publics, est encadrée sur le plan juridique.

Aussi l'article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit-il que les bailleurs sociaux peuvent vendre leurs logements sous réserve de respecter les conditions suivantes :

- le logement doit être vendu aux locataires du logement, sauf exceptions ;

- le logement doit avoir été construit ou acquis depuis plus de dix ans ;

- le logement doit respecter des normes d'habitabilité et de décence.

Toutefois, par dérogation à ces dispositions, les ventes de logements sociaux à d'autres bailleurs sociaux ne sont pas soumises, en application de l'article L. 443-11 aux dispositions relatives à l'ancienneté, à l'habitabilité et aux performances énergétiques.

Cette décision de vente ne doit pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existant sur le territoire de la commune ou de l'agglomération concernée.

Le préfet est informé de cette décision et doit consulter la commune ainsi que les collectivités ayant accordé un financement ou leur garantie aux emprunts contractés pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration des logements. Il peut s'opposer à cette décision dans un délai de quatre mois. En cas de désaccord entre la commune et le préfet, la décision d'aliéner doit être autorisée par le ministre chargé du logement. Celui-ci doit se prononcer dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la décision d'aliénation au préfet ; son silence vaut rejet. En cas de non-respect de l'obligation de transmission au préfet, lorsqu'il s'agit d'un contrat de vente à une personne morale, le contrat est entaché de nullité. L'action en nullité peut être intentée par l'autorité administrative ou par un tiers dans un délai de cinq ans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du gouvernement tendant à encadrer la vente par un organisme HLM de plus de 50 % de son parc.

Ainsi, lorsqu'une décision d'aliénation conduira à diminuer de plus de 50 % le parc de logements locatifs détenu sur les trois dernières années par un organisme d'HLM, le conseil d'administration ou le directoire devra motiver cette décision. Il devra également informer le préfet de son intention de maintenir son activité ou de demander la dissolution de son organisme. Dans ce dernier cas, la décision d'aliénation sera examinée au regard des conditions de mise en oeuvre des dispositions relatives à la dissolution de l'organisme.

Le non-respect de ces deux obligations sera sanctionné par la nullité des actes de cessions réalisées au bénéfice de personnes morales.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que si le préfet peut se prononcer lors des différentes étapes de cession des logements sociaux, de dissolution des offices et d'utilisation du boni de liquidation, il n'a pas la possibilité de disposer d'une vision d'ensemble de la stratégie adoptée par un organisme HLM qui envisage de céder une part importante de son patrimoine. Elle a estimé que les dispositions introduites par le présent article permettront au préfet de mieux apprécier les mouvements de cessions entre bailleurs sociaux qui se sont multipliés en raison de la rationalisation du tissu économique du logement social et plus récemment en raison de la volonté de certains offices publics de l'habitat (OPH) de vendre leur patrimoine à des sociétés d'économie mixte avant leur liquidation afin de contourner les dispositions de la loi ALUR qui ont prévu que les OPH communaux seraient transférés aux EPCI ayant la compétence habitat.

Par ailleurs, votre rapporteur a estimé que la vente de logements sociaux aux locataires permet aux ménages modestes locataires du parc social d'accéder à la propriété. Ces ventes permettent également aux organismes HLM, dans un contexte de raréfaction des aides publiques à la construction de logements sociaux, de reconstituer leurs fonds propres pour améliorer leur capacité d'investissement et favoriser ainsi le renouvellement du parc social.

L'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration et son décret d'application ont renversé la règle et, désormais, le silence du ministre pendant un délai de six mois vaut acceptation . Cependant, les règles de l'article L. 443-7 n'ont pas été modifiées en conséquence. C'est ce qu'a proposé de faire votre rapporteur. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-582 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 ter A (nouveau)
(article L. 421-7-1 du code de la construction et de l'habitation)

Utilisation du boni de liquidation en cas de dissolution d'un office public de l'habitat

Objet : cet article précise que le boni de liquidation résultant de la dissolution d'un office public de l'habitat doit être utilisé au financement d'opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logement social.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 421-7-1 du code de la construction et de l'habitation précise les conditions d'utilisation du boni de liquidation résultant de la dissolution d'un office public de l'habitat.

A la demande du conseil d'administration de l'office public de l'habitat, l'excédent de liquidation peut notamment être versé :

-  à un ou plusieurs organismes d'habitations à loyer modéré ;

- à une ou plusieurs sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux ;

- à la collectivité territoriale ;

- ou à l'établissement public de coopération intercommunale de rattachement de l'office.

Le boni de liquidation doit être utilisé au financement de la politique du logement social, selon des modalités définies par une convention entre le préfet et la personne morale bénéficiaire. Toutefois, une part peut être affectée à un emploi librement décidé par la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale de rattachement.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a souhaité préciser l'affectation du produit de la liquidation d'un OPH afin de garantir que ce boni de liquidation ne sera pas utilisé à d'autres fins que des politiques d'investissement dans le logement social (construction, amélioration et démolition). Cette disposition s'appliquera à compter du 1 ^er janvier 2017 afin de ne pas remettre en cause la sécurité juridique d'opérations en cours. Votre commission spéciale a adopté en conséquence deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-583) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-241).

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 ter
(articles L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5 et article L 5211-9 du code général des collectivités territoriales)

Droit pour le maire de déléguer certains droits sur autorisation du conseil municipal

Objet : cet article assouplit les règles de délégation de compétence pour le maire, le président du conseil départemental et le président du conseil régional.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire peut, par délégation du conseil municipal recevoir le droit d'exercer lui-même le droit de préemption ; il peut également déléguer à son tour ce droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Toutefois, le maire ne peut pas déléguer ce droit de préemption aux personnes visée à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire aux sociétés d'économie mixte agréées et aux organismes d'habitations à loyer modéré. Par conséquent, en l'état actuel du droit, la délégation du droit de préemption de la commune aux SEM et organisme HLM suppose que le conseil municipal délibère, ce qui alourdit le dispositif.

Concernant la délégation du droit de priorité ^{173 ( * )} , l'article L. 240?1 du code de l'urbanisme prévoit que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut déléguer ce droit à une SEM, un organisme HLM, à l'Etat, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Toutefois, il n'est pas prévu que le conseil municipal puisse déléguer au maire le droit de déléguer à son tour ce droit, de sorte qu'une délibération est nécessaire pour toute délégation du droit de priorité.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 333 de Mme Lepetit, M. Vaillant, M. Caresche, Mme Lang et Mme Mazetier, du groupe socialiste. Il a reçu l'avis favorable des rapporteus et du gouvernement. Son objectif est d'étendre les possibilités de délégation du conseil municipal au maire afin de rendre plus réactives les actions des collectivités en matière de logement.

Plus précisément, le 1.a) de l'article 28 ter modifie l'article L. 2122-22 du CGCT pour autoriser le maire, par délégation du conseil municipal, à déléguer à son tour l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme soit à une société d'économie mixte agréée, soit à un organisme d'habitations à loyer modéré.

Le 1.b) modifie le 22° de ce même article L. 2122-22 pour donner au maire la faculté de déléguer le droit de priorité dans les conditions fixées par le conseil municipal.

Le 1.c) crée un 27°, toujours à l'article L. 2122-22, qui autorise le conseil municipal à déléguer au maire la compétence pour déposer des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens municipaux.

Sans que cela n'ait été clairement indiqué dans l'exposé des motifs ni dans les débats, le 1.c) crée également un 28°, issu d'un sous-amendement du gouvernement, pour donner au maire le pouvoir d'exercer au nom de la commune le droit défini au I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation à l'article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales. Pour mémoire, en cas de vente à la découpe, si le locataire ne se porte pas acquéreur, la commune dispose, pour assurer le maintien dans les lieux des locataires, d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d'acquérir le ou les logements au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur. Cette disposition nouvelle figure au 28° nouveau de l'article L. 2122-22 du CGCT.

Enfin, le 2° et le 3° de l'article 28 ter modifient respectivement les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du CGCT pour introduire une disposition analogue à celle du du 28° nouveau de l'article L. 2122-22, qui donne aux présidents de conseils départementaux et régionaux compétence pour déposer des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens départementaux ou régionaux.

III. La position de votre commission

Cet article comporte des mesures de simplification administrative et d'accélération des décisions.

À l'initiative de Mme André et des membres du groupe socialiste et républicain, la commission spéciale a adopté l'amendement COM-180 qui vise à autoriser la subdélégation du droit de priorité par le président d'un EPCI.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 quater A
(article 1388 bis du code général des impôts)

Conclusion d'une convention annexée au contrat de ville pour bénéficier de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires

Objet : cet article a pour objet de conditionner le bénéfice de l'abattement de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), applicable pour certains logements sociaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, à la conclusion d'une convention conclue entre le bailleur social et la commune, l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que l'État, et annexée au contrat de ville.

I. Le droit en vigueur

En application de l' article 1388 bis du code général des impôts , certains logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville , qui bénéficiaient déjà d'une exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de longue durée (15 ou 25 ans) en vertu de l'article 1384, de l'article 1384 A ou du II bis de l'article 1385 du code général des impôts, peuvent ensuite se voir appliquer un abattement de 30 % sur leur base d'imposition .

Ce dispositif d'abattement, institué à compter de 2001 et de façon temporaire, a été prolongé au fil des années tout en faisant l'objet d'aménagements.

Jusqu'à l'adoption de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il s'appliquait aux logements situés dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et appartenant à des bailleurs sociaux ayant conclu une convention d'utilité sociale avant le 1 ^er juillet 2011, pour les impositions établies entre 2011 et 2014 ^{174 ( * )} .

Compte tenu du fait que les ZUS ont été remplacées par les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) en vertu de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, l'article 62 de la loi de finances pour 2015 ^{175 ( * )} a prorogé l'abattement pour les impositions de 2016 à 2020, pour les logements situés dans ces quartiers relevant de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville et lorsque leur propriétaire est signataire d'un contrat de ville prévu à l'article 6 de cette même loi du 21 février 2014. Pour l'année 2015, l'abattement initialement prévu dans les ZUS a été maintenu pour les logements en ayant déjà bénéficié en 2014.

L'abattement s'applique aux logements à usage locatif, attribués sous condition de ressources et au titre de résidence principale et mentionnés à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation. Ils doivent appartenir à l'un des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ou à une société d'économie mixte cités à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.

De même, sans qu'ils aient au préalable bénéficié d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, certains logements à usage locatif détenus par les organismes HLM ou les SEM précités peuvent se voir appliquer cet abattement, lorsqu'ils ont été « acquis avant le 1 ^er janvier 1998 en vue de leur location » et qu'ils ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL) du fait de leur acquisition avec le concours financier de l'État en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

L'article 62 de la loi précitée de finances pour 2015 a par ailleurs prévu, au II de l'article 1388 bis du code général des impôts, que les bailleurs sociaux doivent adresser , au service des impôts, une « déclaration conforme à un modèle établi par l'administration comportant tous les éléments d'identification des biens », avant le 1 ^er janvier de l'année suivant celle de la signature du contrat de ville . Une copie de ce contrat doit également être fournie.

En outre, en application de ce même II, les organismes bénéficiaires de l'abattement doivent désormais, en contrepartie, transmettre, chaque année, aux signataires des contrats de ville, les « documents justifiant du montant et du suivi des actions entreprises [...] pour l'amélioration des conditions de vie des habitants ».

Selon le rapport annuel de performances de la mission « Politique des territoires », annexé au projet de loi de règlement pour 2015, la dépense fiscale associée à l'abattement s'est élevée pour l'État à 71 millions d'euros en 2014 et à 47 millions d'euros en 2015 . La compensation de l'abattement aux collectivités territoriales correspond au produit du montant de l'abattement par le taux de la taxe applicable au titre de l'année précédant celle de l'imposition. Elle figure toutefois parmi les variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales.

D'après le ministère chargé de la ville, le coût total de cette mesure fiscale s'élèverait à environ 150 millions d'euros ^{176 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Inséré à l'initiative de Razzi Hammadi, rapporteur général de la commission spéciale à l'Assemblée nationale, et plusieurs de ses collègues, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, cet article tend à renforcer les conditions d'octroi du bénéfice de l'abattement forfaitaire de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les bailleurs sociaux pour la construction de logements dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Ainsi, le premier paragraphe ( I ) subordonne le bénéfice de l'abattement à la conclusion d'une convention , annexée au contrat de ville, entre le bailleur social, d'une part, et la commune, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et l'État, d'autre part. Cette convention serait relative « à l'entretien et à la gestion du parc », afin d'« améliorer la qualité du service rendu aux locataires ».

Le second paragraphe ( II ) prévoit que cette condition s'appliquerait à compter de 2017 (impositions établies à compter de cette date).

III. La position de votre commission

Le présent article inséré par l'Assemblée nationale tend, en réalité, à inscrire au niveau législatif la conclusion d'une convention, actuellement prévue par une instruction ministérielle .

En effet, l'instruction du 12 juin 2015 du ministre chargé de la ville ^{177 ( * )} exige la signature de conventions d'utilisation de l'abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties , à la fois par les bailleurs sociaux, l'État, les communes et les EPCI concernées, et annexées aux contrats de ville . Elle consiste ainsi à mettre en oeuvre le « cadre national d'utilisation de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour la qualité de la vie urbaine », conclu le 29 avril 2015 par l'État, l'Union sociale pour l'habitat, l'association « Ville et Banlieue », l'association des Communautés urbaines de France, l'association des Maires des grandes villes de France et l'assemblée des Communautés de France. Cet engagement national était prévu dans l'agenda HLM 2015-2018 du 25 septembre 2014 ^{178 ( * )} .

Les conventions doivent ainsi, selon l'instruction ministérielle, « identifier les moyens de gestion de droit commun [que le bailleur social] met en oeuvre, dans chaque quartier prioritaire, comparativement au reste du parc, et fixer les objectifs, le programme d'actions et les modalités de suivi annuel des contreparties à l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties ». Elles doivent également englober « l'ensemble des démarches de gestion urbaine de proximité (GUP) , mobilisant les collectivités locales, les bailleurs, les représentants locaux de l'Etat et les habitants ».

Ces conventions devaient être conclues, en principe, avant la fin de l'année 2015. Toutefois, selon le rapport d'information de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur la mise en oeuvre de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ^{179 ( * )} , une enquête de l'USH indiquerait que ces conventions n'auraient été signées que dans 29 % des quartiers prioritaires de la politique de la ville à la fin de l'année 2015, avec une prévision attendue pour le premier semestre 2016 à hauteur de 76 %.

Dans ce contexte, votre rapporteur partage l'objectif de l'article , à savoir, obliger à la conclusion de ces conventions, afin de s'assurer de l'engagement des bailleurs sociaux à mettre en oeuvre des actions concrètes pour l'amélioration de la qualité de vie des habitants de ces quartiers. Il ne peut, effectivement, être envisageable de maintenir, sans contreparties effectives, un abattement dont le coût est loin d'être négligeable pour les collectivités locales d'autant que les modalités de compensation par l'État s'avèrent limitées au fil des années.

Selon l'USH, l'élaboration des conventions serait en grande partie terminée , seule resterait encore, pour l'essentiel d'entre elles, leur validation par l'ensemble des parties prenantes. Si la grande majorité des conventions devraient donc bien être signées d'ici la fin de l'année, garantissant le maintien de l'abattement dans ces quartiers, il ne peut être exclu que quelques conventions ne puissent être finalisées à temps.

Alors que le présent article doit, en principe, inciter à la conclusion de ces conventions et à l'engagement des bailleurs sociaux, il n'est pas à exclure que certaines communes soient, toutefois, tentées de refuser de les signer et de bloquer ainsi la mise en place de l'abattement , compte tenu de son coût important et de la faiblesse de la compensation de l'État. En effet, en appartenant aux variables d'ajustement de l'enveloppe normée, cette dépense fiscale n'aurait été compensée par l'État qu'à hauteur de 25 % en 2015 (contre 100 % en 2009) et devrait l'être à 40 % en 2016. Cependant, d'après le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), ce risque se limiterait toutefois à un nombre très faible de communes . Au vu de ces éléments, votre rapporteur a proposé d'adopter le dispositif sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 28 quater BA (nouveau)
(articles 278 sexies et 279-0 bis A du code général des impôts)

Application du taux réduit de TVA pour la construction de logements intermédiaires dans les QPV

Objet : cet article prévoit l'application du taux réduit de TVA pour la construction de logements intermédiaires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Lors du Comité Interministériel à l'Egalité et à la Citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015, le Gouvernement s'est engagé à favoriser une meilleure répartition du parc social sur le territoire et il a annoncé un certain nombre de mesures pour favoriser la mixité sociale, notamment par l'encouragement de l'accession à la propriété et le développement du logement intermédiaire.

Votre rapporteur a proposé dans la continuité de ces annonces d'appliquer le taux de TVA à 5,5 % à la construction de logements intermédiaires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville afin d'encourager la construction de logements dans ces quartiers.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement (COM-612) de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater BB (nouveau)
(article 279-0 bis A du code général des impôts)

Conditions d'application du taux réduit de TVA pour les logements locatifs intermédiaires

Objet : cet article modifie les conditions d'application du taux réduit de TVA pour les logements locatifs intermédiaires.

I. Le droit en vigueur

L'article 279-0 bis A du code général des impôts fixe les conditions d'application de la TVA au taux réduit de 10 % pour les investisseurs institutionnels qui acquièrent des logements locatifs intermédiaires.

Ainsi, ce taux réduit s'applique aux constructions de logements :

- situées dans les zones tendues ;

- destinées à être loués à des personnes dont les ressources sont inférieures à un certain seuil ;

- intégrées dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements sociaux, sauf dans les communes ayant plus de 50 % de logements sociaux et dans les quartiers ANRU.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que le taux retenu de 50 % de logements sociaux dispensant de la condition d'intégration dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements sociaux était élevé, de sorte que ces dispositions n'avaient vocation à s'appliquer que de manière très isolée privant d'effet cette mesure pourtant attendue par l'ensemble des professionnels et collectivités concernées en excluant de trop nombreux territoires.

Elle a donc proposé de ramener ce taux de 50 % à 35 % pour relancer de manière efficace la mixité sociale dans les communes concernées.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-613 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater BC (nouveau)
(articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation)

Apports de locaux commerciaux ou professionnels à des filiales de logements intermédiaires

Objet : cet article autorise les organismes HLM à apporter des locaux commerciaux ou professionnels à leurs filiales de logements intermédiaires.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation permettent aux organismes HLM de créer sous certaines conditions des filiales qui auront pour seul objet de construire, d'acquérir et de gérer des logements locatifs intermédiaires.

Ces filiales peuvent également acquérir des locaux à usages commercial, professionnel ou d'habitation, à l'exception des logements locatifs sociaux, pour les transformer en logements locatifs intermédiaires.

Pour constituer le capital de ces filiales, les organismes peuvent apporter les logements intermédiaires qu'ils détiennent.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que si les organismes HLM pouvaient constituer des filiales de logements intermédiaires dont le capital peut être doté grâce à des apports en nature de logements intermédiaires que l'organisme détient déjà, cependant la loi n'a pas prévu le cas où ces logements sont situés dans les immeubles qui comportent, à titre accessoire, des locaux commerciaux ou professionnels. Dès lors, les organismes ne peuvent apporter ces logements ou alors ils doivent conserver la propriété des locaux commerciaux ou professionnels et créer une copropriété.

Votre rapporteur a donc proposé de résoudre cette difficulté en permettant l'apport des logements intermédiaires et des locaux commerciaux ou professionnels accessoires .

Votre commission a adopté deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-611) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-221)

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 28 quater B (supprimé)
(article L. 621-2 du code de la construction et de l'habitation)

Modification de la définition de la sous-occupation d'un logement

Objet : cet article donne une nouvelle définition des logements insuffisamment occupés

I. Le droit en vigueur

L'actuel article R. 641-4 du CCH donne la définition suivante de la sous-occupation d'un logement : sont considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables, au sens de l'article 28 de la loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 modifiée, non comprises les cuisines, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

Ne sont pas considérées comme pièces habitables pour l'application du présent article les pièces effectivement utilisées pour l'exercice d'une fonction publique élective ou d'une profession et indispensables à l'exercice de cette fonction ou profession.

Pour la détermination des conditions d'occupation, peuvent seuls être compris au nombre des personnes ayant effectivement leur résidence principale dans le local considéré :

-l'occupant et son conjoint ;

-leurs parents et alliés ;

-les personnes à leur charge ;

-les personnes à leur service et affiliées de ce fait à une caisse d'assurances sociales et de compensation d'allocations familiales ;

-les personnes titulaires d'un contrat de sous-location.

La définition résultant de la nouvelle rédaction de l'article L. 621-2 du CCH aboutit, à titre d'exemple, à ce que la sous-occupation soit caractérisée lorsqu'un F4 est occupé par 2 personnes, alors qu'actuellement un couple n'est considéré en sous occupation que lorsqu'il loge dans un F5.

Le classement d'un logement dans la catégorie « sous-occupé » emporte des conséquences juridiques potentiellement fortes : en application de l'article L. 442-3-1 du CCH, le bailleur social est tenu de proposer au locataire en situation de sous-occupation un nouveau logement correspondant à ses besoins.

Dans les logements situés sur les territoires définis au 7° de l'article 10 de la loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 ^{180 ( * )} , le locataire ayant refusé trois offres de relogement faites par le bailleur ne bénéficie plus du droit au maintien dans les lieux ^{181 ( * )} . À l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement, le locataire est déchu de tout titre d'occupation des locaux loués.

La déchéance du droit au maintien dans les lieux n'est pas applicable aux locataires âgés de plus de soixante-cinq ans, aux locataires présentant un handicap ou ayant à leur charge une personne présentant un tel handicap et, selon des modalités définies par décret, aux locataires présentant une perte d'autonomie physique ou psychique, ou ayant à leur charge une personne présentant une telle perte d'autonomie. Il ne s'applique pas non plus aux logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 28 quater B modifie l'article L. 621-2 du code de la construction et de l'habitation pour faire remonter du niveau règlementaire au niveau législatif la définition de la sous-occupation tout en rendant plus stricte cette définition, puisque seraient désormais considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables supérieur de plus de un (au lieu de deux) au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend l'objectif poursuivi par la présente disposition : elle aboutira - en théorie - à davantage de mobilité au sein du parc social et permettra donc une meilleure adéquation entre la taille des ménages et celle du logement. Toutefois, elle n'y souscrit pas pour plusieurs raisons :

- cette mesure pourrait impacter de manière négative certains ménages en rendant plus difficiles leurs conditions concrètes de logement. La sous-occupation d'un logement concerne en effet fréquemment des ménages dont les enfants, jeunes adultes, ont quitté le domicile parental. Toutefois, dans les populations socialement et économiquement vulnérables qui occupent le parc HLM, avec un risque fort de chômage et de précarité chez les jeunes, la décohabitation n'est pas toujours définitive et il n'est pas rare que les jeunes en difficulté retournent vivre chez leurs parents. Les divorces ou séparations produisent le même effet. Enfin, la génération des parents fournit souvent un service de garde aux petits-enfants, qui permet aux jeunes actifs, notamment aux jeunes femmes, de mener leur vie professionnelle. Il ne faudrait donc pas que la disposition de l'article 28 quater B, en durcissant les règles de la sous-occupation, menace ces solidarités familiales qui restent un filet de sécurité essentiel pour les populations les plus fragiles ;

- votre rapporteur est d'autant moins encline à prendre ce risque que personne n'est en mesure d'indiquer quels seraient les avantages réels de la nouvelle définition proposée pour la sous-occupation. Celle-ci est-elle un véritable problème qui pénalise lourdement la gestion du parc HLM ? Interrogé sur les données d'impact de cette mesure, le Gouvernement a indiqué qu'il n'existe pas de statistiques nationales récentes concernant la sous-occupation d'un logement ^{182 ( * )} .

Compte tenu de la difficulté à apprécier le rapport coût/avantage de la mesure proposée, la commission spéciale a supprimé cet article en adoptant deux amendements identiques, l'un de votre rapporteur (COM-552) et l'autre de M. Favier et des membres du groupe communiste républicain et citoyen (COM-491).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE II BIS
Renforcer la représentativité locative dans le logement social

Votre rapporteur signale que la commission spéciale a adopté l'amendement COM-80 de M. Marseille qui modifie l'intitulé du chapitre II bis pour parler de représentativité locative plutôt que de démocratie locative.

Article 28 quater
(articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation)

Parité aux élections des représentants des locataires

Objet : cet article instaure la parité dans les listes de candidats aux élections des représentants des locataires

I. Le droit en vigueur

Les règles relatives à la représentation par voie d'élection des locataires au sein des organes de gouvernance des offices publics de l'habitat et des sociétés HLM figurent, respectivement, aux articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation. Ces règles ne comportent pas d'obligation de respect de la parité hommes/femmes dans la constitution des listes de candidats.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n°1026 des rapporteurs, avec avis favorable du Gouvernement. Il vise à instaurer la parité entre les femmes et les hommes dans les listes de candidats aux élections des représentants des locataires dans les offices publics de l'habitat, les entreprises sociales pour l'habitat et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux. Il modifie donc dans ce sens les articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation.

III. La position de votre commission

La commission spéciale approuve la règle de parité entre hommes et femmes dans la composition des listes de candidats aux élections des représentants des locataires.

Elle a par ailleurs adopté l'amendement COM-558 de votre rapporteur qui donne aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris la possibilité de participer au conseil d'administration de sociétés d'HLM.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 quinquies (supprimé)
(articles L. 421-9, L. 422-2-1 et L. 481-6 du code de la construction et de l'habitation)

Obligation d'affiliation des associations locales de locataires

Objet : cet article crée une obligation d'affiliation à des organisations nationales pour les associations locales représentant les locataires dans le conseil d'administration des organismes de logement social

I. Le droit en vigueur

L'article L. 421-9 du CCH, pour ce qui concerne les OPH et l'article L. 422-21, pour ce qui concerne les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré confient la représentation des locataires dans les instances de gouvernance à des représentants « élus sur des listes de candidats présentées par des associations oeuvrant dans le domaine du logement ».

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1027 des rapporteurs.

Dans sa première rédaction, le dispositif proposé modifiait les articles L. 421-9 et L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation afin d'obliger les associations de locataires présentant des listes aux élections dans le parc HLM à être affiliées à l'une des organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation.

Cette mesure a été très discutée en commission. Le Gouvernement a demandé son retrait. M. Philippe Bies, rapporteur thématique, a indiqué que : « l'objectif avoué est d'éviter des candidatures qui ne défendraient pas l'ensemble des locataires et qui seraient orientées vers des populations particulières. (...) On assiste aujourd'hui à des dérives d'extrémisme politique ou religieux. Il est donc nécessaire d'affilier les représentants locaux à des associations nationales. Peut-être faudra-t-il intégrer explicitement les associations de consommateurs dans le champ de cet amendement en séance ».

L'article a donc été retravaillé en séance publique. L'amendement n° 1102 de M. Hammadi a élargi la liste des organisations nationales auxquelles devront être affiliées les associations de locataires afin de prendre en compte toute la diversité des familles d'associations ayant notamment pour objet la défense des intérêts des locataires. Cette liste comprend désormais les organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation.

Par ailleurs, l'amendement n° 1596 du Gouvernement a créé un paragraphe II à l'article 28 quinquies pour modifier dans le même sens l'article L. 481-6 du CCH et ainsi étendre aux sociétés d'économie mixte le mécanisme d'affiliation à des associations nationales.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se montre très réservée quant au dispositif proposé dans cet article, même après sa réécriture en séance publique par les députés.

D'une part, comme l'a rappelé la ministre du logement lors des débats, l'article L. 421-9 du CCH dispose déjà que les associations de locataires doivent être indépendantes de tout parti politique ou organisation à caractère ethnique, racial, confessionnel ou philosophique. Une association ne respectant pas cette neutralité peut être exclue des élections de locataires, voire dissoute, sur ce fondement. Si des dérives existent dans certaines associations, il est du devoir des pouvoirs publics d'y répondre et de faire respecter la loi. Prétendre résoudre le problème en créant un filtre sous la forme d'une obligation d'affiliation aux organisations nationales siégeant à la Commission nationale de concertation, au Conseil national de l'habitat ou au Conseil national de la consommation, c'est, pour les pouvoirs publics, transférer à ces dernières la responsabilité de faire le tri au lieu de faire le travail eux-mêmes.

D'autre part, il existe dans certains territoires des associations de locataires historiquement bien implantées, qui s'acquittent fort bien de leur tâche de représentation des locataires, dont la neutralité ne saurait être mise en doute et qui tirent leur légitimité de leur totale indépendance vis-à-vis de quelque organisation que ce soit. Votre rapporteur ne voit pas de raison solide pour imposer une obligation d'affiliation à ces associations. La loi doit cibler les associations qui ne respectent pas l'obligation de neutralité et non pas imposer des contraintes à celles qui font mal leur travail.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-553 de votre rapporteur et COM-126 de M. Danesi.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 28 sexies
(article 44 bis de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986)

Financement des associations représentatives de locataires

Objet : cet article oblige les organismes HLM à participer au financement des associations locales de locataires en fonction de leur résultat aux dernières élections.

I. Le droit en vigueur

L'article 44 bis de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière offre d'ores-et-déjà un cadre permettant le financement des associations de locataires du secteur du logement social. Il dispose en effet que les bailleurs sont tenus d'élaborer, avec les représentants des associations de locataires présentes dans le patrimoine du bailleur affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, les représentants des associations de locataires ayant obtenu 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections et les administrateurs élus représentants des locataires, un plan de concertation locative couvrant l'ensemble de leur patrimoine. Ce plan de concertation locative prévoit notamment des moyens matériels et financiers attribués aux représentants des locataires pour exercer leurs fonctions dans ce cadre.

L'État ne dispose cependant pas d'éléments relatifs au financement des associations de locataires par les bailleurs. Les outils de financement et les montants du financement semblent assez disparates d'un bailleur à l'autre et personne n'est en mesure aujourd'hui de dresser un tableau d'ensemble.

Les seules données fiables portent sur les subventions aux associations représentatives de locataires siégeant à la commission nationale de concertation accordées chaque année par l'État et la CGLLS (cf. tableau ci-dessous), mais ces sommes ne donnent qu'un aperçu sans doute très partiel du financement des associations de locataires.

Associations	Sub. DHUP 2014	Sub. CGLLS 2014	Sub. DHUP 2015	Sub. CGLLS 2015	Sub. DHUP 2016
AFOC	33 059	138 271	36 593	131 987	38 000
CGL	74 051	106 287	64 409	103 455	60 000
CLCV	87 634	242 318	92 983	250 964	90 000
CNL	121 438	360 555	126 825	358 410	122 000
CSF	73 213	130 375	68 585	132 990	65 000
TOTAL en €	389 395	977 806	389 395	977 806	375 000

Source : DHUP

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1028 des rapporteurs, avec avis favorable du Gouvernement. Il crée un mécanisme de financement pour les associations de locataires. Deux amendements de séance ont précisé le dispositif en introduisant un délai d'entrée en vigueur et en veillant à mieux encadrer l'utilisation des fonds.

Plus précisément, le dispositif proposé modifie le deuxième alinéa de l'article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière afin que le plan de concertation locative « prévoie des moyens financiers, au moins égaux à 2 € par logement du patrimoine concerné par le plan et par an, pour soutenir les actions des associations qui participent à la concertation locative. Ces moyens sont répartis entre les associations de locataires en fonction de leurs résultats aux dernières élections des représentants des locataires. L'usage de ces moyens et les modalités de suivi de cet usage sont définis dans le plan de concertation locative. Un bilan annuel de l'utilisation de ces moyens est adressé par les associations bénéficiaires à l'organisme concerné ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas opposée à la mise en place d'un mécanisme de financement clair des associations de locataires par les bailleurs sociaux. Sur la base d'une participation de 2€ par logement, le parc social comptant environ 4 700 000 logements, la recette s'élèverait environ à 9 400 000€.

Pour les associations actuellement non financées, cette mesure est un progrès. Il existe néanmoins certaines associations qui bénéficient déjà de financements dont le montant est négocié dans le cadre du plan de concertation locative et qui dépasse 2 € par logement. Si la rédaction du dispositif n'interdit pas d'accorder un montant supérieur (la somme de 2 € constituant un plancher), il est à craindre néanmoins que ce plancher devienne la norme. Il faudra donc évaluer dans l'avenir l'impact concret de la mesure.

Par ailleurs, fixer dans la loi la définition précise du montant conduit à rendre difficile son actualisation dans les années à venir. Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale a donc adopté l'amendement COM-554 qui renvoie la détermination du montant plancher de financement à un arrêté du ministre chargé du logement.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 septies (supprimé)
(article L. 623-1 du code de la consommation)

Actions de groupe intentées, dans le domaine du logement social, par des associations de défense des consommateurs non représentatives au niveau national et non agréées

Objet : cet article permet à des associations de défense des consommateurs non représentatives au niveau national et non agréées d'intenter une action de groupe contre un ou plusieurs organismes de logement social.

I. Le droit en vigueur

Créée par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ^{183 ( * )} , l'action de groupe en matière de consommation permet à une association de défense des consommateurs de saisir une juridiction civile pour « obtenir la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs placés dans une situation similaire (...) et ayant pour cause commune un manquement d'un ou des mêmes professionnels à leurs obligations légales ou contractuelles » ^{184 ( * )} .

Les consommateurs qui adhèrent à l'action de groupe sont ainsi représentés par une association, cette dernière répartissant l'indemnisation que le ou les professionnels devront éventuellement verser sur décision du juge civil.

Pour porter une action de groupe, l'association de défense des consommateurs doit remplir deux conditions : être représentative au niveau national, d'une part, et avoir obtenu un agrément ministériel, d'autre part.

Le logement social entre dans le périmètre de l'action de groupe « consommation » : les locataires sont des personnes physiques auxquelles un service est fourni (la location du logement) et des préjudices matériels peuvent être causés par les éventuels manquements des bailleurs sociaux.

Six actions de groupe ont d'ailleurs été lancées dans le domaine du logement social entre fin 2014 et septembre 2015 . À titre d'exemple, la confédération nationale du logement (CNL) mène une action contre la clause d'un bailleur social lui permettant de facturer les pénalités de retard pour impayés de loyer à 2 % de ce dernier.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a revu le régime de l'action de groupe en matière de logement social.

Elle souhaite permettre à toute association de défense des consommateurs d'intenter une action de groupe en ce domaine , les conditions de représentativité et d'agrément étant supprimées.

Ces conditions représenteraient, d'après M. Razzy Hammadi, « un frein à l'introduction d'une action de groupe à l'égard d'un bailleur social ayant manqué à ses obligations légales, en raison de l'étroitesse des liens pouvant exister entre les bailleurs et les associations de défense des locataires » ^{185 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté les amendements de suppression COM-391, COM-48, COM-81 et COM-236 déposés respectivement par sa rapporteur et MM. Grand, Marseille et Dubois.

Le présent article entre, en effet, en contradiction avec la conception française de l'action de groupe.

Dès 2011, notre collègue Nicole Bonnefoy insistait sur la nécessité de créer des garde-fous pour éviter la constitution d'associations ad hoc intentant des actions de groupe dilatoires ou abusives ^{186 ( * )} . L'agrément des associations constitue, comme elle le soulignait, un filtre indispensable à la crédibilité des procédures engagées.

Cette analyse est d'ailleurs consacrée par le projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^ème siècle en cours d'examen devant le Parlement ^{187 ( * )} . Ce texte - qui concerne toutes les actions de groupe à l'exception de celles relatives à la santé et à la consommation - réserve en effet ces procédures aux associations agréées ou régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans.

Votre rapporteur rappelle, enfin, que le mécanisme de l'action de groupe fonctionne sans difficulté dans le domaine du logement social, de nombreuses procédures ayant déjà été lancées ^{188 ( * )} , et qu'il n'est donc pas nécessaire de créer un régime propre à ce secteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE III
Mieux répartir l'offre de logement social sur les territoires et favoriser le développement des stratégies foncières

Article 29
(articles L. 302-2, L. 302-4, L. 302-5, L. 302-6, L. 302-8, L. 302-9-1-3 [nouveau], L. 443-15-7 du code de la construction et de l'habitation)

Conditions d'application de la loi SRU

Objet : cet article réforme les conditions d'applications de la loi SRU.

I. Le droit en vigueur

A. Les obligations de l'article 55 de la loi SRU

Le principe de la mixité sociale dans l'habitat et de sa mise en oeuvre sur le territoire a été défini par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Il était en effet prévu que les communes situées dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants, sans taille minimale, et ne comptant pas 20 % de logements sociaux ni 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne, devaient s'engager à réaliser des logements locatifs sociaux ou acquitter une contribution financière à un organisme pour réaliser des logements. Cependant, ce dispositif s'est révélé complexe à mettre en oeuvre.

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, a réformé les principes de mixité sociale pour permettre leur mise en oeuvre effective et instauré l'obligation pour certaines communes de compter au moins 20 % de logements sociaux. La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a renforcé cette obligation portant le taux minimum de logements sociaux à 25 %.

Le Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2016 a proposé, au titre des mesures pour favoriser la mixité sur les territoires, de renforcer de nouveau les obligations de la loi SRU. Les articles 29 à 31 du présent projet de loi traduisent ces mesures sur le plan législatif.

Parallèlement, le Premier ministre, M. Manuel Valls, a donné des instructions aux préfets pour que ceux-ci mobilisent l'ensemble des moyens à leur disposition afin que les communes respectent leurs obligations relatives aux logements sociaux, et a désigné M. Thierry Repentin comme délégué interministériel à la mixité dans l'habitat, le chargeant d'aider à la mise en oeuvre de ces mesures.

1° Champ d'application

Les dispositions de l'article 55 de la loi SRU ont été codifiées àaux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation mais restent connues sous l'appellation de l'article 55 de la loi SRU dans le langage courant.

L'obligation de respecter un taux de 25 % de logements sociaux s'applique aux communes remplissant les conditions suivantes :

- avoir une population au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions ;

- et être situées dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

Cependant, ce taux est fixé à 20 % de logements sociaux pour :

- les communes précitées appartenant à une agglomération ou un EPCI et dans lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande. Un décret détermine la liste des agglomérations ou des EPCI concernés en fonction de trois critères : la part de bénéficiaires de l'allocation logement dont le taux d'effort est supérieur à 30 %, le taux de vacance dans le parc social et le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc social ;

- les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a augmenté dans une certaine proportion et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants et comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements justifie un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande.

En revanche, sont exemptées de ces obligations :

- les communes en décroissance démographique, sous réserve d'appartenir à un EPCI à fiscalité propre doté d'un PLH exécutoire ;

- les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C ou d'un plan d'exposition au bruit ou d'une servitude de protection ;

- les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation en application d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels, ou d'un plan de prévention des risques miniers.

Les logements sociaux décomptés au titre de la loi SRU sont strictement définis. Ils comprennent :

- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré construits avant 1977 ;

- les logements conventionnés à l'APL, y compris ceux des organismes HLM et ceux du parc privé conventionnés avec l'Anah (social ou très social) ;

- les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des résidences sociales, conventionnés à l'APL ;

- les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

- les places des centres d'accueil pour demandeurs d'asile ;

- les logements dont la convention à l'APL est venue à échéance pendant une période de cinq ans à compter de cette échéance ;

- les logements locatifs sociaux vendus à leurs locataires, pour une durée de cinq ans ;

- les logements appartenant aux SEM des départements d'outre-mer ;

- les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique ;

- les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et, jusqu'au 31 décembre 2016, à la société de gestion du patrimoine immobilier des houillères du bassin du Nord et du Pas-de-Calais ;

- les logements financés par l'État ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'État au titre des lois d'indemnisation les concernant.

2° Mise en oeuvre d'un programme de rattrapage

Le préfet communique, en application de l'article L. 302-6, aux communes susceptibles d'être concernées par l'obligation de respecter un taux de logements sociaux, les inventaires de logements sociaux situés sur leur territoire.

La commune déficitaire doit fixer, en application de l'article L. 302-8, un objectif de réalisation de logements sociaux par période triennale qui ne peut être inférieur au nombre de logements nécessaires pour atteindre le taux qui lui est applicable en 2025.

Ainsi, l'objectif de réalisation de logements sociaux ne peut être inférieur pour la période 2014-2016 à 25 % des logements à réaliser pour atteindre en 2025 le taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux selon le cas, à 33 % pour la période 2017-2019, 50% pour la période 2020-2022 et 100 % pour la période 2023-2025. En outre, lorsqu'il existe un PLH, ce dernier précise l'échéancier annuel de construction de logements sociaux et les modalités de réalisation. Le nombre de logements sociaux mis en chantiers pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 30% de l'ensemble des logements commencés lors du triennat écoulé.

Une typologie de logement doit également être respectée. En cas d'absence de PLH et pour les PLH entrant en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2014, la part des logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) ne peut dépasser 30 % de logements sociaux à construire, ni dépasser 20 % si le nombre de logements sociaux est inférieur à 10 % ; en outre, la part des logements financés par des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) doit être au moins égale à 30 %.

Toutefois, il est possible de mutualiser les objectifs triennaux de rattrapage entre communes appartenant à un EPCI compétent en matière de programme local de l'habitat (PLH) . Cette possibilité est soumise au respect de plusieurs conditions :

- l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux mutualisé ne peut être inférieur à la somme des objectifs de rattrapage des communes déficitaires ;

- les communes contributrices ne peuvent se voir imposer la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord.

3° Sanctions du non-respect des obligations en matière de logements sociaux

En cas de non-respect de ses obligations, la commune doit verser une contribution financière annuelle prévue à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, a cependant exonéré de prélèvement financier pendant les trois premières années les communes soumises à l'obligation de la loi SRU, à compter du 1 ^er janvier 2015, en raison de la création ou de l'extension d'une commune nouvelle, de la création d'un EPCI à fiscalité propre dont elles deviennent membres, d'une modification du périmètre de l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, d'une fusion de cet établissement ou d'une modification des limites des communes membres de celui-ci.

La commune peut également être soumise au respect d'autres mesures présentées dans le commentaire de l'article 30 du présent projet de loi, lorsqu'elle a été déclarée carencée.

4° Le bilan quantitatif du triennat 2011-2013

Selon le ministère du logement, 1 115 communes sont soumises aux obligations de l'article 55 de la loi SRU : 62 % d'entre elles doivent atteindre le taux de 25 % de logements sociaux et 38 % d'entre elles le taux de 20 % de logements sociaux. 219 communes sont carencées à l'issue du bilan triennal de la période 2011-2013.

128 communes ont été exonérées de prélèvement en raison de la perception de la DSU et d'un taux de logement sociaux supérieur à 15 %.

B. La révision du programme local de l'habitat (PLH)

Le programme local de l'habitat, établi par un EPCI pour l'ensemble de ses communes membres, définit « les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

Il peut être modifié, en application de l'article L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation, pour être mis en conformité avec des dispositions législatives et règlementaires relatives à la politique du logement entrées en vigueur après son adoption, pour prendre en compte des évolutions démographiques, économiques et sociales, ou pour prendre en considération les objectifs des projets de rénovation urbaine.

Le projet de modification est transmis au préfet et aux personnes morales associées à son élaboration. Leur avis est réputé donné s'il n'est pas rendu dans un délai de deux mois.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie le champ d'application de l'article 55 de la loi SRU.

• Le 2° du I redéfinit la notion de commune ne justifiant pas d'un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et soumise au taux de 20%. Alors que cette catégorie de communes était déterminée en fonction de trois critères - taux d'effort des bénéficiaires de l'allocation logement, vacance structurelle, nombre de demandes de logements -, le projet de loi ne retient plus que ce dernier critère.

De même, pour déterminer la liste des communes isolées de plus de 15 000 habitants et dont le parc de logements justifie un effort de production pour répondre à la demande, ne seront plus pris en compte les trois critères précités, mais uniquement celui du nombre de demandes de logements sociaux au regard du nombre d'emménagements annuels dans le parc social locatif de la commune .

En outre, la possibilité d'exemption des communes en situation de décroissance démographique est supprimée , le gouvernement ayant jugé que ce critère n'était plus pertinent dans la mesure où cette décroissance peut résulter d'une augmentation des résidences secondaires et où elle peut masquer une forte tension sur le parc social.

Le projet de loi crée un nouveau cas d'exemption pour les communes :

- situées hors d'une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par décret ;

- ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels sera inférieur à un seuil fixé par décret.

La liste de ces communes sera arrêtée sur proposition des EPCI auxquels elles appartiennent, après avis du préfet de région et de la commission nationale « SRU » .

Le projet de loi modifie également la liste des logements sociaux décomptés en y ajoutant les terrains locatifs familiaux en état de service, dont la réalisation est prévue au schéma départemental d'accueil des gens du voyage, qui sont aménagés et implantés dans les conditions prévues à l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme et qui sont destinés à l'installation prolongée de résidences mobiles.

Enfin, il précise que les communes soumises aux obligations de la loi SRU pour la première fois, à compter du 1 ^er janvier 2015, seront exonérées du prélèvement pendant les trois premières années, et ce quelles que soient les raisons ayant conduit les communes à entrer dans le champ du dispositif. Cette disposition permettra notamment aux communes soumises à la loi SRU en raison d'un dépassement de seuil de population d'être exonérées de prélèvement les trois premières années.

• Le 3° du I procède aux coordinations nécessaires aux articles L. 302-6 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation.

• Le 4° du I supprime la possibilité de mutualiser des objectifs de réalisation des logements sociaux au niveau de l'EPCI.

Les taux de logements PLS et PLAI, jusqu'ici applicables seulement en l'absence de PLH ou pour les PLH adoptés après 2014, s'appliquent désormais dans tous les cas. Les PLH devront tenir compte de ces objectifs et des typologies de logements.

L'obligation de réaliser un nombre de logements sociaux au moins égal à 30 % du nombre de logements commencés sur la période triennale précédente est supprimée.

• Enfin, le 1° du I prévoit de déroger aux modalités de révision du PLH pour prendre en compte les obligations en matière de logements sociaux. Le gouvernement a constaté que peu de PLH avaient été modifiés afin de tenir compte des nouvelles obligations instaurées en matière de taux de logements sociaux depuis l'entrée en vigueur de la loi du 18 janvier 2013. En effet, seuls 43 PLH sur 144 définissent des objectifs de rattrapage pour les communes SRU, 40 ayant défini des seuils compatibles avec la loi en matière de typologie de logement.

Désormais, le PLH devra obligatoirement être modifié pour prendre en compte les nouvelles obligations. Le projet de modification sera transmis au préfet et aux personnes morales qui ont été associées à l'élaboration du PLH. À défaut d'avis dans un délai de deux mois, leur avis sera réputé donné. Si le préfet estime que le PLH ne prend pas ou insuffisamment en compte les obligations, il adressera des demandes motivées de modifications à l'EPCI.

Le projet de modification devra être approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Cette délibération deviendra exécutoire deux mois après sa transmission au préfet sauf si ce dernier a dans le délai constaté et notifié à l'EPCI le non-respect de ses demandes.

Si dans le délai de deux ans, le PLH n'a pas été modifié, ou si l'EPCI a « explicitement » notifié au préfet sa volonté de ne pas modifier son PLH, les prélèvements opérés sur les communes seront versés non plus à l'EPCI délégataire des aides à la pierre mais à l'EPFL ou l'EPFE, ou à défaut au FNAP.

Le II du présent article prévoit d'adapter les PLH en vigueur selon cette nouvelle procédure.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté, outre deux amendements rédactionnels, trois amendements des rapporteurs :

- précisant que l'évaluation de la demande de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, sera mesurée au regard du parc locatif social ;

- supprimant l'exemption automatique de certaines communes soumises à une inconstructibilité résultant d'un plan d'exposition au bruit ou un plan de prévention des risques afin de les soumettre à la possibilité d'être exemptées sur proposition des EPCI ;

- maintenant la possibilité de mutualiser les objectifs triennaux sur le territoire intercommunal en l'encadrant . Ainsi, lorsqu'une commune appartient à un EPCI compétent en matière de PLH et qui est délégataire des aides à la pierre, le PLH pourra fixer pour une seule période triennale l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour la commune sans que cet objectif ne puisse être inférieur au tiers de l'objectif de rattrapage légal.

Ils ont également prévu, sur proposition de M. Pupponi, que les représentants des organismes HLM seraient associés à l'élaboration du PLH.

Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement rédactionnel, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues prévoyant la possibilité d'organiser une concertation avec les habitants et les associations locales lors de la procédure d'élaboration du PLH ;

- un amendement des rapporteurs tendant à maintenir en vigueur les dispositions actuelles relatives à la loi SRU jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions réglementaires d'application prévues pour cet article.

IV. La position de votre commission

Sur le champ d'application de la loi SRU , votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-114 de Mme Sophie Primas et plusieurs de ses collègues, qui propose d'uniformiser les seuils d'application de la loi SRU en prévoyant que seraient concernées toutes les communes de plus de 3 500 habitants. Elle a en effet considéré que dès lors que l'intercommunalité s'est généralisée en Île-de-France, l'exception historique prévoyant d'appliquer la loi SRU aux communes franciliennes de 1 500 habitants n'avait plus de raison d'être. Cette mesure aura ainsi pour conséquence d'exempter de ce dispositif 58 communes franciliennes de moins de 3 500 habitants.

Votre rapporteur s'est interrogée sur les objectifs de rattrapage fixés par la loi . Elle a constaté les difficultés actuelles des communes, même volontaires, à tenir leurs objectifs de construction de logement social. Le calendrier de rattrapage fixé par le gouvernement est en pratique intenable : une commune qui aurait suivi la progression des objectifs inscrits dans la loi devrait réaliser 50 % de l'objectif en un triennat après avoir fait les 50 autres en plusieurs triennats ! Le nombre de communes susceptibles d'être déclarées carencées ne peut qu'augmenter fortement.

Les auteurs d'un rapport du CGEDD sur l'application de l'article 55 de la loi SRU ^{189 ( * )} , entendus par votre rapporteur, notaient : « le prochain “triennat” verra très vraisemblablement, à législation inchangée, un accroissement sensible du nombre de communes carencées. Cette augmentation est la conséquence logique de l'augmentation exponentielle des taux prévus par la loi : rattraper 25 % du retard en 2016, 33 % en 2019, 50 % en 2022, pour avoir rattrapé 100 % du retard en 2025. Le niveau d'objectif est très exigeant et s'applique à des situations communales contrastées. Ces besoins quantitatifs se doublant depuis la loi de janvier 2013 d'objectifs sur la typologie des financements de logement, les risques de non-atteinte sont en conséquence élevés . » Ils ajoutaient « à taux donné de logements locatifs sociaux dans le parc de logements d'une commune, la capacité d'atteindre les objectifs de la loi SRU dépend de la combinaison de deux facteurs : d'une part un volume de construction neuve important, largement supérieur à la moyenne française, d'autre part une proportion des logements locatifs sociaux dans la construction neuve largement supérieure à celle des autres logements. En pratique, l'équation est quasi insoluble si la commune est trop en retard, sauf à mobiliser fortement le parc existant, ce qu'il est de toute façon recommandé de faire, mais dont on sait que c'est long et compliqué. »

Votre rapporteur a constaté que la réforme territoriale, en favorisant les regroupements de communes et le développement des EPCI, a conduit à augmenter le nombre de communes désormais soumises aux dispositions de la loi SRU .

Selon les estimations de la DHUP, le nombre de communes situées dans un périmètre concerné par la loi SRU va augmenter fortement mais le nombre de communes qui devraient être soumises à l'application de la loi SRU augmentera dans une proportion moindre. 219 nouvelles communes seraient concernées.

Source : Commission spéciale d'après les données transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)

Pour les communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU en 2017, la situation est profondément inéquitable . En effet, et comme l'a souligné M. Thierry Repentin, délégué interministériel à la mixité sociale dans l'habitat, lors de son audition devant la commission spéciale, ces communes auront neuf années pour satisfaire à leurs obligations contre 25 ans pour les communes ayant été soumises dès 2000 aux obligations de logement social. Votre rapporteur a estimé que les dispositions du projet de loi prévoyant la dispense pendant le premier triennat du prélèvement financier et la possibilité pour la commission nationale « SRU » de proposer un aménagement de la réalisation des obligations sur trois années supplémentaires étaient insuffisantes pour corriger cette situation d'iniquité.

Votre rapporteur a, en conséquence, proposé de redéfinir les obligations des communes en matière de logements sociaux, les règles en vigueur s'avérant trop rigides, mal adaptées à la réalité des besoins . Votre rapporteur a souhaité souligner qu'il ne s'agissait en aucun cas d'exonérer les communes de leur obligation de construction de logements sociaux, mais simplement de permettre une meilleure adaptation de l'objectif aux réalités du terrain dans un souci d'efficacité et de bonne gestion .

Elle a proposé de remplacer l'ensemble du dispositif en vigueur par une contractualisation entre l'État et les communes , le périmètre des communes concernées demeurant inchangé - à l'exception du seuil applicable en Ile-de-France - et les nouvelles exemptions introduites par le projet de loi conservées.

Au lieu d'une règle uniforme, l' État et la commune concluraient un contrat d'objectifs et de moyens qui déterminerait :

- le taux de logements locatifs sociaux à atteindre sur le territoire de la commune et l'échéance pour l'atteindre. La proportion minimale de logements sociaux se situerait à l'intérieur d'une fourchette allant de 15 % à 25 %, compte tenu des spécificités du territoire : zone tendue/détendue, foncier disponible, moyens financiers de la commune, évolution prévisible des besoins, taux de vacance, obligations du PLH ;

- les objectifs de réalisation des logements locatifs sociaux que la commune s'engage à respecter lors des triennats pour atteindre le taux précité ;

- les conditions de réalisation des logements locatifs sociaux, soit par la réalisation de constructions neuves, soit par l'acquisition de bâtiments existants, soit par le recours à des dispositifs d'intermédiation locative ou de conventionnement du parc privé ;

- les typologies de logements locatifs sociaux à financer que la commune s'engage à respecter.

Ce contrat serait conclu pour une durée de six ans mais pourrait être révisé après trois ans.

Si les objectifs ne sont pas atteints, la commune peut être déclarée carencée.

Les communes nouvelles entrant dans le dispositif bénéficieront de ce nouveau dispositif.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-629 de votre rapporteur en ce sens.

S'agissant des cas d'exemption , les simulations des nouveaux critères d'exemption montrent une augmentation très forte du nombre de communes exemptables. Comme l'indique le tableau précité, 721 communes pourraient être exemptées : 29 au titre de la clause de risque, 409 au titre de l'insuffisance de rattachement aux bassins d'activités et d'emplois par les réseaux de transports en commun et enfin 283 au titre de l'insuffisance de la demande.

La DHUP a apporté les précisions suivantes à votre rapporteur sur la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions :

- pour les exemptions en raison d'une faible demande de logement social, le ministère envisage d'arrêter le seuil en-deçà duquel les communes pourraient être exemptées à 2 (rapport de la demande sur les attributions annuelles hors mutations internes au parc social) ;

- pour les exemptions en cas d'insuffisance de relations aux bassins de vie et d'emplois par le réseau de transports en commun, le ministère a indiqué que la méthodologie pourrait être la suivante : dans un premier temps repérage de la zone d'emploi de rattachement de la commune, et, à l'issue de ce repérage, qualification de la desserte en transports en commun de la commune. Les premiers éléments de réflexion conduiraient à qualifier cette desserte en fonction de :

• l'absence d'une gare ou d'un arrêt de transport routier collectif ;

• dans le cas contraire, une fréquence de desserte/des horaires/des points d'arrêts insuffisants ;

• et/ou une trop grande distance, horaire ou kilométrique, à la zone d'emploi.

Votre rapporteur a constaté que ces exemptions obéiront à une procédure spécifique : la liste des communes exemptées sera arrêtée par le ministre chargé du logement sur proposition des EPCI, après avis du préfet de région et de la commission nationale « SRU ». Votre rapporteur a estimé que cette consultation de la commission nationale « SRU » alourdissait le processus de décision. Elle craint en outre que cette commission n'adopte une vision trop restrictive de ces dispositions, réduisant ainsi le nouveau champ d'exemption. Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-623 de votre rapporteur supprimant l'avis de cette commission .

Sur la liste des logements décomptés dans le cadre de la loi SRU, votre rapporteur a souhaité élargir cette liste à plusieurs nouveaux cas :

- les aires permanentes d'accueil des gens du voyage . Votre rapporteur a proposé de décompter ces aires plutôt que les terrains familiaux . En effet, elle a constaté que ces aires d'accueil sont de véritables lieux de séjour pour les gens du voyage qui se trouvent souvent en situation de précarité et qui peuvent rester sur ces aires plusieurs mois, voire plusieurs années. Ces aires d'accueil ont un coût non négligeable pour la collectivité et entrent parfaitement dans le champ des hébergements sociaux. Ce sont des équipements pérennes qui sont construits et gérés par les collectivités. Enfin, votre rapporteur a souhaité rappeler que les dépenses, notamment foncières, faites par une commune pour la création des aires d'accueil peuvent déjà être déduites des pénalités SRU. Elle a en conséquence estimé que si on pouvait déduire la dépense, on devait également pouvoir comptabiliser ces places. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-624 en ce sens ;

- les résidences universitaires des CROUS . Le droit actuellement en vigueur ne décompte que les résidences universitaires objets d'un conventionnement APL. Or, les résidences universitaires hébergent des étudiants aux ressources modestes, l'accès à ces résidences supposant en pratique d'être boursier. Votre rapporteur a donc considéré qu'elles pouvaient être assimilées à des logements locatifs sociaux. Cette mesure favorisera leur rénovation par les collectivités locales et permettra également de développer le logement des étudiants, qui, lorsqu'ils ne sont pas boursiers, ne peuvent bénéficier de place en résidence universitaire et sont actuellement conduits à se loger dans le parc privé à des prix prohibitifs. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-625 en ce sens ;

- les logements en accession sociale à la propriété . Votre rapporteur a considéré que la construction de logements sociaux ne devait pas se faire au détriment de la mixité sociale et que les dispositifs d'aide à l'accession à la propriété avaient un caractère social, en permettant de libérer des logements locatifs sociaux tout en facilitant le parcours résidentiel des familles. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-626 de votre rapporteur prévoyant de décompter certains logements en accession sociale à la propriété. Ce dispositif serait encadré pour ne viser que les logements occupés par des personnes aux revenus modestes. Ainsi, plusieurs conditions devraient être réunies : primo-accession, conditions de ressources des bénéficiaires, acquisition d'un terrain de manière différée ou bénéfice d'un prêt à remboursement différé, aides à l'accession sociale à la propriété attribuées par une ou plusieurs collectivités territoriales. Ces logements seraient décomptés pour une durée de dix ans, durée au-delà de laquelle on peut considérer que le propriétaire peut avoir changé et que le logement a perdu son caractère social.

De même, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-627 de votre rapporteur proposant de décompter les logements acquis par un prêt social location-accession (PSLA).

Votre commission a également adopté l'amendement COM-628 de votre rapporteur proposant de décompter, à compter du 1 ^er janvier 2017, dans les communes comprenant au moins 15 % de logements sociaux, et pendant une durée de dix années suivant la date de leur acquisition, les logements neufs acquis par un prêt d'accession sociale ou un prêt à taux zéro mentionné à l'article L. 31-10-1du code de la construction et de l'habitation.

En outre, votre rapporteur a relevé que le CGEDD, dans son rapport ^{190 ( * )} sur les ventes aux locataires, avait préconisé d'étendre la durée de prise en compte des logements sociaux cédés aux locataires pour tenir compte des délais de construction dans les agglomérations concernées. En effet, il notait que « pour qu'il soit possible de vendre dans les communes concernées, tout en respectant les obligations de production, il faudrait que la reconstitution de l'offre soit présentée aux élus et aux services de l'État en même temps que le programme de mise en vente, et sur un périmètre pertinent tel que l'intercommunalité. Il serait même utile d'intégrer cette compensation par une forme de contractualisation, dont les programmes locaux de l'habitat constitueraient le cadre contractuel et les conventions d'utilité sociale la déclinaison.

« La nécessité d'intégrer deux à trois années pour le montage et la réalisation des opérations doit être prise en compte. C'est rarement le cas aujourd'hui, alors que les logements cédés figurent pourtant quelques années dans les logements pris en compte pour les quotas de logements sociaux réglementaires, notamment à cet effet. »

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-631 de votre rapporteur reprenant cette préconisation et portant le délai de décompte à 10 ans.

Votre commission spéciale a également adopté l'amendement COM-50 de M. Grand proposant de maintenir les règles actuelles relatives à l'encadrement de la mutualisation des objectifs de rattrapage au niveau de l'EPCI .

Par ailleurs, considérant que la question de la mixité sociale se posait également dans les communes ayant plus de 50 % de logements sociaux , votre rapporteur a proposé, d'une part, la suppression des financements publics pour les constructions de logements sociaux sur la commune , à l'exception de celles s'inscrivant dans le cadre d'une convention avec l'Agence nationale de la rénovation urbaine et, d'autre part, la mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens de réalisation de logements intermédiaires entre l'État et la commune.

Le contrat d'objectifs et de moyens conclu pour six ans indiquerait :

- le taux de logements intermédiaires à atteindre sur le territoire de la commune et l'échéance pour l'atteindre ;

- les objectifs de réalisation des logements intermédiaires que la commune s'engage à respecter pour chaque triennat afin d'atteindre le taux précité ;

- les conditions de réalisation des logements intermédiaires.

En cas de non-respect de ces objectifs, la commune pourrait être déclarée carencée. Cette carence emporterait deux conséquences :

- la neutralisation des dispositions des documents de planification et de programmation relatives aux logements sociaux ;

- la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements intermédiaires nécessaires.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-630 de votre rapporteur en ce sens.

Enfin, s'agissant des modifications des programmes locaux de l'habitat , votre rapporteur a proposé de supprimer l'introduction dans la procédure d'élaboration d'un PLH de la possibilité d'une concertation associant les habitants et les associations locales. Elle a en effet constaté que les dispositions actuelles de l'article L. 302-2 du code de la construction et de l'habitation portant sur l'association et la concertation des acteurs au cours de l'élaboration du PLH sont assez souples. Le nombre, la nature et le statut des personnes associées sont, en dehors de cas spécifiques (communes membres, ...), laissés à l'initiative de l'intercommunalité porteuse, en fonction des enjeux et du réseau d'acteurs du territoire. Il ne lui a donc pas paru utile d'introduire une disposition supplémentaire facultative dans le code. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-621 en ce sens.

Votre rapporteur a également supprimé l'obligation de révision des PLH afin de prendre en compte les obligations de la loi SRU. Elle a en effet estimé que la fusion des EPCI ou des communes allait conduire un certain nombre d'EPCI à devoir élaborer ou modifier leur programme local de l'habitat. Ajouter une obligation de révision uniquement pour les dispositions de la loi SRU n'a pas paru nécessaire à votre rapporteur qui a estimé, au contraire, que cette disposition risquait de complexifier les choses. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-622 supprimant cette obligation particulière de révision des PLH.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (COM-639).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 30
(articles L. 302-9-1 et L. 309-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation et articles L. 210-1, L. 213-2, L. 213-7 et L. 422-2 du code de l'urbanisme)

Mesures applicables aux communes carencées - Cas dans lesquels l'Etat peut délivrer des permis de construire

Objet : cet article apporte des précisions quant aux mesures applicables aux communes carencées et précise les cas dans lesquels l'Etat peut délivrer des permis de construire.

I. Le droit en vigueur

A. Le constat de carence

À l'issue de chaque période triennale, le préfet examine, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, si les objectifs de rattrapage d'une commune soumise à la loi SRU ont été respectés. Il doit tenir compte de plusieurs éléments :

- l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale ;

- le respect de l'obligation de mettre en chantier au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés ;

- le respect de la typologie de logements ;

- les difficultés éventuelles rencontrées par la commune ;

- les projets de logements sociaux en cours de réalisation.

Il informe le maire de son intention d'engager la procédure de constat de carence en justifiant sa décision.

Le préfet saisit, en application de l'article L. 302-9-1-1, la commission départementale « SRU » qui examine les difficultés rencontrées par la commune n'ayant pas respecté ses objectifs, analyse les projets de réalisation de logements sociaux et définit des solutions. Si la commission conclut que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter ses obligations, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, la commission nationale « SRU ».

Cette commission nationale peut :

- recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations en cas de constat d'impossibilité pour la commune de respecter ses obligations pour des raisons objectives ;

- proposer un échéancier de réalisation de logements sociaux.

En pratique, un seul aménagement a été préconisé à l'issue de la période 2008-2010 pour deux communes ; le ministre chargé du logement n'en a retenu qu'un seul.

Au vu de ces éléments et après avoir recueilli l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, le préfet peut par un arrêté motivé prononcer la carence de la commune.

Le constat de carence emporte plusieurs conséquences :

- majoration par le préfet, après avis de la commission départementale « SRU », du prélèvement financier pour une durée maximale de trois ans. Cette majoration ne peut être supérieure à cinq fois le prélèvement ni excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant) ;

- possibilité pour le préfet de prévoir les secteurs dans lesquels il pourra délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements ;

- possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition de logements sociaux ;

- contribution de la commune au financement de l'opération de réalisation des logements sociaux pour un montant au moins égal à la subvention foncière versée par l'État, sans que cette contribution excède 13 000 euros par logement en Ile-de-France (5 000 euros pour le reste du territoire) ;

- possibilité pour le préfet, après avoir recueilli l'avis de la commune, de conclure avec un organisme une convention pour mettre en oeuvre un dispositif d'intermédiation locative ;

- neutralisation des dispositions relatives à l'offre de logements intermédiaires prévues dans les documents de planification ;

- exercice par le préfet du droit de préemption qui peut être étendu aux lots de copropriétés pour toutes opérations affectées au logement ou destinées à l'être (articles L. 210-1 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) ;

- exigence d'une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative (article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- mobilisation du contingent communal en priorité pour loger les ménages éligibles au DALO (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation).

B. Cas dans lesquels l'État est compétent pour délivrer des permis de construire

En application de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale, le maire est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. Dans les autres cas, le préfet ou le maire au nom de l'État est compétent.

Toutefois, l'État demeure compétent pour certaines opérations énumérées à l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme. Tel est le cas pour les opérations de logement arrêtées dans les secteurs déterminés par le préfet en cas de carence de la commune ainsi que pour les logements réalisés par des sociétés de construction dans lesquelles l'État détient la majorité du capital. Cette disposition concernait ADOMA avant le changement intervenu dans la composition de son capital.

II. Le projet de loi initial

Le 1° du I du présent article précise que, désormais, pour engager la procédure de constat de carence, le préfet devra constater soit le non-respect des objectifs de réalisation des logements sociaux, soit le non-respect de la typologie de financement des logements.

Le préfet n'aura plus à tenir compte des objectifs du PLH ni du respect de l'obligation de construire au moins 30 % de logements par rapport au nombre de logements commencés sous le précédent triennat.

Le projet de loi précise que l'arrêté de carence du préfet sera pris éventuellement après avis de la commission nationale « SRU ».

Cet arrêté emportera de nouvelles conséquences :

- le transfert à l'État des droits de réservation de la commune et la suspension ou la modification des conventions de réservation conclues avec les bailleurs gestionnaires . Selon le gouvernement, cette disposition permettra d'inciter les maires à respecter leurs objectifs et de sanctionner ceux ne souhaitant pas jouer le jeu de la mixité sociale ;

- pour plus d'efficacité, l'arrêté devra prévoir les catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logement pour lesquelles le préfet pourra délivrer des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol dans des secteurs qu'il aura déterminés ;

- le montant maximal de la contribution au financement d'opérations de construction de logements sociaux versée par la commune augmente, passant à 50 000 euros par logement en Ile-de-France ou en Provence-Alpes-Côte-d'azur et 30 000 euros pour le reste du territoire, au lieu de 13 000 euros et 5 000 euros actuellement prévu ;

- la contribution financière de la commune résultant d'une convention de mise en oeuvre d'un dispositif d'intermédiation locative , est augmentée pour atteindre 10 000 € par logement et par an et devient obligatoire. Toutefois, la contribution volontaire de la commune peut dépasser cette limite.

Ces deux contributions seront recouvrées par le préfet dans des conditions définies par décret.

Le préfet devra notifier aux maires les conventions conclues.

Le 2° du I apporte des précisions sur la procédure suivie devant la commission nationale « SRU ».

Il est ainsi précisé que pour les communes soumises pour la première fois au bilan triennal, à compter de 2017, la commission pourra proposer un aménagement des obligations et leur rééchelonnement éventuel au-delà de 2025 pour une période maximale de trois ans si elle considère que la réalisation des objectifs de rattrapage ne pourra être satisfaite pour des raisons objectives. Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la loi NOTRe.

Il est également prévu que la commission pourra obtenir tous documents utiles et solliciter les avis utiles pour se prononcer sur :

- les arrêtés de carence ;

- les absences d'arrêté de carence ;

- les cas d'exemption des communes de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par les transports en commun, ou dans lesquelles la demande de logement social est faible ou dont une partie du territoire est soumise à risque.

En matière d'urbanisme, le 1° du II précise que l'aliénation d'un bien susceptible de faire l'objet d'un droit de préemption du préfet doit être déclarée à la mairie de la commune carencée et au préfet à peine de nullité. Il s'agit ainsi de remédier à l'absence de délai de transmission de la déclaration d'intention d'aliéner au préfet par la commune.

Les 2° et 3° du II du présent article précisent les cas dans lesquels l'État est compétent en matière de délivrance de permis de construire. L'État sera ainsi de nouveau compétent pour les projets portant sur des logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l'État détient au moins un tiers du capital, c'est-à-dire les projets d'ADOMA. Ces nouvelles dispositions s'appliqueront aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter de la publication de la présente loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté plusieurs amendements :

- trois amendements rédactionnels des rapporteurs ;

- un amendement des rapporteurs tendant à préciser que toutes les communes déficitaires, prélevées ou non, peuvent faire l'objet de la procédure de carence ;

- deux amendements identiques de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues et de Mme Hobert et M. Carpentier tendant à préciser les mécanismes d'intermédiation locative que pourra mettre en place le préfet lorsque la commune est carencée. Il s'agit d'ajouter la possibilité de recourir à l'intermédiation locative sous forme de mandat de gestion ;

- un amendement des rapporteurs tendant à prévoir la possibilité pour la commission nationale « SRU » de se prononcer sur l'absence de projets d'arrêté de carence ;

- un amendement des rapporteurs précisant que la commission nationale « SRU » pourra émettre des avis et recommandations au préfet de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement ;

- un amendement du gouvernement prévoyant, lorsque le droit de préemption est exercé par le préfet dans le cadre des mesures de carence, l'obligation pour le maire de transmettre au préfet dans un délai de 7 jours les déclarations préalables d'aliénation qu'il a reçues, sous peine d'une amende forfaitaire de 1 000 euros, après avoir entendu les observations du maire ;

- un amendement de M. Piron et plusieurs de ses collègues prévoyant que l'Etat demeurera compétent pour se prononcer sur les permis concernant les logements et les locaux d'hébergement et résidences hôtelières à vocation sociale, construits ou exploités par une société de construction dont l'Etat détient au moins un tiers du capital.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté :

- un amendement du Gouvernement supprimant l'obligation pour le propriétaire de transmettre sa déclaration d'intention d'aliéner au préfet ;

- un amendement des rapporteurs pour permettre aux métropoles ainsi qu'à l'office foncier de la Corse d'être bénéficiaires du transfert par le préfet du droit de préemption urbain.

IV. La position de votre commission

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission spéciale a adopté deux amendements de coordination avec le nouveau dispositif de contractualisation mis en oeuvre à l'article 29 (COM-632 et COM-634).

En outre, votre rapporteur a proposé de supprimer le transfert automatique à l'État des droits de réservation de la commune sur des logements sociaux et la suspension ou modification des conventions de réservation qu'elle a payées. En effet, les droits de réservation sont le plus souvent la juste et nécessaire contrepartie d'un apport de terrain ou de garantie de la commune aux bailleurs sociaux. Votre rapporteur a estimé que le transfert des droits de réservation des logements sociaux existants des communes vers l'État et la suspension ou la modification des conventions de réservation passées par elle étaient contreproductifs à la construction de logements sociaux. En outre, cette disposition pourrait conduire certains maires à refuser à l'avenir d'accorder leurs garanties. Votre commission spéciale a adopté en conséquence quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-633), de M. Jean-Pierre Grand (COM-51), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-89), et de M. Loïc Hervé (COM-428).

S'agissant d' ADOMA , votre rapporteur a constaté que le gouvernement a introduit dans le projet de loi une disposition rejetée par le Sénat lors de l'examen de la loi Macron et qui rétablit la délivrance par l'Etat des permis de construire relatifs à ADOMA. Si votre rapporteur ne nie pas que certains maires sont réticents à délivrer ces permis à ADOMA, qui intervient dans le secteur du logement dit très social, elle considère néanmoins qu'il convient de maintenir au maire sa compétence en matière d'autorisation de permis de construire. Votre commission spéciale a adopté en conséquence l'amendement COM-635 de votre rapporteur supprimant cette disposition.

Enfin, votre commission spéciale a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements rédactionnels ou de précision (COM-640 et COM-641), un amendement corrigeant une erreur de référence (COM-642) et un amendement de coordination (COM-643).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31
(article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation)

Prélèvement sur les ressources fiscales des communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux

Objet : cet article apporte des précisions sur les modalités du prélèvement sur les ressources fiscales des communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Les communes qui n'ont pas atteint leur taux de logements sociaux doivent verser, en application de l'article L. 302-7, une contribution financière prélevée sur leurs ressources fiscales. Sont cependant exonérées de cette contribution les communes qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) lorsque le nombre de logements sociaux excède 15 % . Ainsi, 128 communes ont été exonérées à ce titre, en 2015. 75 communes disposaient d'un taux de logements sociaux compris entre 15 et 20 % (dont 47 soumises à l'obligation de 25 % de logements sociaux, et 28 soumises à l'obligation de 20 %), les 53 autres disposant d'un taux compris entre 20 et 25 %.

Ce prélèvement financier est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre le nombre de logements à atteindre et le nombre de logements sociaux existants. Il ne peut cependant excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Il n'est pas non plus effectué s'il est inférieur à 4 000 euros.

Le prélèvement est diminué du montant de certaines dépenses de la commune. Sont ainsi pris en compte :

-  les subventions foncières accordées pour la réalisation de logements sociaux ;

- les subventions versées à l'aménageur d'une zone d'aménagement concerté à condition que des logements sociaux y soient réalisés ;

- les travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ;

- le financement des dépenses engagées pour les dispositifs d'intermédiation locative, dans la limite d'un plafond fixé par décret, selon la localisation de la commune et sans pouvoir être supérieur à 5 000 euros par logement et par an ;

- les moins-values correspondant à la différence entre le prix de cession de biens donnant lieu à la réalisation effective de logements sociaux et leur valeur vénale ;

- la création d'emplacements d'aire permanente d'accueil des gens du voyage ;

- la mise à disposition par bail emphytéotique, bail à construction ou bail à réhabilitation de terrains ou d'immeubles à un maître d'ouvrage pour la réalisation de logements locatifs sociaux.

Cette contribution est versée :

- à l'EPCI délégataire des aides à la pierre auquel la commune appartient, ou à la métropole de Lyon ; la contribution doit être utilisée pour la construction de logements sociaux ou pour des opérations de renouvellement urbain ;

- à défaut, à l'établissement public foncier local si la commune est située dans son périmètre ;

- à défaut, à l'établissement public foncier d'État si la commune est située dans son périmètre ;

- à défaut, à un fonds d'aménagement urbain institué dans chaque région et destiné aux communes et EPCI pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

II. Le projet de loi initial

Le présent article modifie les modalités du prélèvement financier opéré sur les communes ne respectant pas leurs objectifs de réalisation de logements sociaux.

Le 1° du présent article précise que seront désormais exonérées de ce prélèvement les communes qui bénéficient de la DSU :

- lorsque le nombre de logements excèdera 20 %, pour les communes devant atteindre 25% de logements sociaux ;

- lorsque le nombre de logements excèdera 15 %, pour les communes devant atteindre 20% de logements sociaux.

Cette mesure permettra, selon le gouvernement, de mettre fin à une inégalité de traitement entre les communes bénéficiant de la DSU. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, cette nouvelle disposition aurait concerné 47 communes en 2015.

Le 2° du présent article apporte des précisions aux dépenses pouvant être déduites du montant du prélèvement financier. Ainsi, pourront être déduites les dépenses liées aux travaux de viabilisation, de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de terrains familiaux. Le montant engagé pour la mise en oeuvre du dispositif d'intermédiation locative est augmenté, passant de 5 000 à 10 000 euros par logement et par an. Le gouvernement a en effet estimé que ce coût n'était plus adapté au coût réel des opérations en Ile-de-France , dont le montant approche 8 000 euros.

Le 3° du présent article supprime la possibilité pour les EPCI délégataire des aides à la pierre et la métropole de Lyon de consacrer les sommes issues du prélèvement aux opérations de renouvellement urbain.

Enfin, le 4° du présent article précise que le prélèvement sera reversé en ultime recours au fonds national des aides à la pierre, et non plus au FAU, en métropole. En effet, le Gouvernement a constaté la raréfaction des prélèvements versés aux FAU avec la montée en puissance de l'intercommunalité. Alors qu'ils bénéficiaient de 34 millions d'euros en 2002, ils ne reçoivent plus aujourd'hui que 2,3 millions d'euros.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté :

- un amendement de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues tendant à relever le plafond du prélèvement à 25 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre 25 % ou 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existants ;

- trois amendements identiques de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues, de Mme Hobert et M. Carpentier et de M. Piron et plusieurs de ses collègues tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement le recours à l'intermédiation locative sous forme de mandat de gestion ;

- un amendement des rapporteurs tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement les subventions des communes déficitaires incitant les propriétaires à se conventionner avec l'Anah.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté :

- un amendement des rapporteurs tendant à inclure dans la liste des dépenses pouvant être déduites du prélèvement, les travaux de démolition et de désamiantage ;

- un amendement des rapporteurs permettant à la métropole d'Aix-Marseille-Provence d'être bénéficiaire des prélèvements ;

- un amendement des rapporteurs permettant à l'office foncier de Corse d'être bénéficiaire des prélèvements, à défaut d'EPCI.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a proposé de supprimer l'augmentation de 20 % à 25 % du potentiel financier qui sert de base de calcul au prélèvement auquel sont soumises les communes n'ayant pas atteint leur taux de logements sociaux.

En effet, selon le ministère du logement, cette disposition conduirait, à partir de la dernière situation connue (prélèvement SRU de 2015), à soumettre au prélèvement une cinquantaine de communes supplémentaires, à doubler le nombre de communes soumises au plafonnement du prélèvement et à augmenter le prélèvement financier total de près de 32%.

Dans un contexte de réduction des dotations aux collectivités territoriales, votre rapporteur a estimé que cette augmentation du prélèvement était particulièrement mal venue et qu'elle pourrait décourager les maires qui s'engagent dans la production de logements sociaux et freiner la réalisation des équipements rendus par la construction de logements sociaux, comme les écoles, la voirie, la mise en place de transports en commun, les équipements culturels et sportifs...

Votre commission spéciale a adopté quatre amendements identiques de votre rapporteur (COM-637), de M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-54), de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-90) et de M. Loïc Hervé (COM-429) supprimant cette augmentation.

En outre, par coordination avec la suppression des terrains familiaux du décompte des logements sociaux, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-504 de M. Christian Favier et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen supprimant la déductibilité des frais de construction de ces terrains du prélèvement SRU.

Enfin, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-636 de coordination avec le nouveau dispositif de contractualisation inséré à l'article 29.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 bis (supprimé)

Suppression du versement de la dotation de solidarité urbaine (DSU) aux communes carencées au titre de la loi SRU

Objet : cet article supprime le bénéfice de la dotation de solidarité urbaine (DSU) pour les communes carencées au titre de la loi SRU.

I. Le droit en vigueur

En application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation, dans les communes de plus de 3 500 habitants - de plus de 1 500 habitants en Île-de-France - qui font partie d'une agglomération ou d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15 000 habitants, le nombre de logements locatifs sociaux doit représenter au moins 25 % des résidences principales . Ce taux est ramené à 20 % dans plusieurs cas spécifiques ^{191 ( * )} .

En cas de non-respect des objectifs de rattrapage , l'article L.  302-7 prévoit qu' un prélèvement sur les ressources fiscales des communes concernées est opéré . Seules les communes qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine (DSU) et dont le nombre de logements sociaux est supérieur à 15 % du nombre des résidences principales sont exonérées.

Le prélèvement est fixé ^{192 ( * )} à 20 % du potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre l'objectif de logements sociaux (20 % ou 25 %) et la proportion effective : plus une commune est riche (ayant un potentiel fiscal par habitant élevé) et plus elle est éloignée de l'objectif qui lui est assigné en termes de construction de logements sociaux, plus son prélèvement est élevé. En année N, ce prélèvement ne peut être supérieur à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées en année N-1 et il est diminué de certaines dépenses de la commune visant à augmenter la proportion de logements sociaux, comme par exemple les dépenses relatives aux travaux de viabilisation ou de dépollution de terrains mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ^{193 ( * )} .

Par ailleurs, pour atteindre l'objectif de 20 % ou de 25 % de logements sociaux, « le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale » ^{194 ( * )} , qui ne « peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025 », l'objectif fixé par la loi. Dans le cas où les objectifs ne sont pas tenus, l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que « le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois ».

Avant de prononcer la carence de la commune par arrêté, le préfet doit tenir compte de la situation de la commune au regard de ses obligations, notamment de l'importance de l'écart entre l'objectif et sa réalisation, de la proportion de logements sociaux parmi les logements commencés, des difficultés rencontrées et des projets de logements sociaux en cours de réalisation.

Si la carence est prononcée, le préfet fixe , par arrêté, une majoration du prélèvement , qui ne peut toutefois excéder cinq fois le prélèvement de droit commun, ni 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Ce plafonnement est porté à 7,5 % pour les communes « riches » définies comme celles dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant de l'ensemble des communes soumises au prélèvement.

SANCTIONS FINANCIÈRES PRÉVUES
EN FONCTION DE LA PROPORTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

Proportion de logements sociaux parmi les résidences principales	Bénéficiaire de la DSU		Sanctions
< 15 %	percevant la DSU		Prélèvement (majoré en cas de carence)
	ne percevant pas la DSU		Prélèvement (majoré en cas de carence)
15 % < x < 25 % (ou 20 %)	percevant la DSU		Pas de prélèvement
	ne percevant pas la DSU		Prélèvement (majoré en cas de carence)

Source : commission spéciale à partir des articles L. 302-5 et L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au préalable, il convient de souligner que :

- l'article 29 du présent projet de loi modifie les critères déterminant la proportion (20 % ou 25 %) de logements sociaux que doit compter une commune et les cas d'exemptions ;

- l'article 31 augmente le prélèvement financier (de 20 % à 25 % du potentiel fiscal par habitant) et durcit les conditions d'exonération du prélèvement pour les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU). Alors que jusqu'à présent, toutes les communes percevant la DSU et ayant au moins 15 % de logements sociaux sont exonérées de prélèvement, l'article 31 propose d' exonérer uniquement les communes qui enregistrent 5 % de logements sociaux de moins que l'objectif qui leur est assigné . Autrement dit, les communes percevant la DSU et dont l'objectif est d'atteindre 25 % de logements sociaux ne seront exonérées de prélèvement que si elles enregistrent au moins 20 % de logements sociaux (au lieu de 15 % aujourd'hui).

À l'initiative de M. François Pupponi, avec l'avis favorable des rapporteurs et un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale.

Le I prévoit que les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence ne sont pas éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU).

Le II correspond au gage qui permet, en application de l'article 40 de la Constitution, de compenser la perte de recettes, pour les collectivités territoriales, résultant de l'application du I.

Ce gage est inutile dans la mesure où le montant de la DSU, fixé par la loi de finances, est entièrement réparti entre les communes éligibles. Autrement dit, si certaines communes ne perçoivent plus la DSU, c'est au bénéfice des autres communes éligibles .

III. La position de votre commission

Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, sur 1 115 communes concernées par les obligations de la loi SRU en 2015, 194 communes avaient perçu la DSU en 2014 et 27 de ces communes faisaient l'objet d'un arrêté de carence . Cinq de ces communes ont été exonérées de prélèvement en 2015 car elles comptaient plus de 15 % de logements sociaux ; il s'agit de Brunoy, Montauban, La Trinité, Tarascon et Ozoir-la-Ferrière.

Les communes carencées percevant la DSU en 2014 ont acquitté, en 2015, au titre de la loi SRU, un prélèvement total de l'ordre de 4 millions d'euros. À titre de comparaison, ces communes ont perçu plus de 10 millions d'euros au titre de la DSU : la perte de cette dotation revient donc, pour ces communes, à tripler la sanction financière prévue jusqu'à présent ou à doubler la baisse des dotations opérée en 2015 - la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) de ces communes en 2015 était de l'ordre de 12 millions d'euros.

Votre rapporteur a considéré que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale n'était pas soutenable pour les communes concernées, tout particulièrement dans un contexte de baisse des dotations .

En outre, il convient de souligner que la DSU « a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées » ^{195 ( * )} . Supprimer la DSU serait donc particulièrement inéquitable pour les populations de ces communes. Elle reviendrait à sanctionner plus fortement les communes « pauvres » que les communes « riches », étant donné que seules les communes « pauvres » peuvent percevoir la DSU .

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a estimé que cette disposition ne paraissait pas pertinente.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté cinq amendements identiques de suppression de cet article présentés par votre rapporteur (COM-638), Mme Sophie Joissains (COM-157), M. Loïc Hervé (COM-430), M. Jean-Pierre Grand et plusieurs de ses collègues (COM-55), et M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues (COM-91).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 31 ter (nouveau)
(article L. 443-15-2-3 du code de la construction et de l'habitation)

Modalités de cession des logements de l'Association foncière logement

Objet : cet article précise les modalités de cession des logements de l'Association foncière logement.

I. Le droit en vigueur

La cession de logements conventionnés de l'Association foncière logement est soumise à des règles spécifiques, prévues à l'article L. 443-15-2-3 du code de la construction et de l'habitation et proches du régime de vente des logements HLM.

Pour pouvoir céder ses logements conventionnés, l'AFL doit établir un programme annuel d'aliénation de logements, après concertation avec les maires. Ce programme doit être autorisé par le ministre chargé du logement et la liste de logements ainsi validée est valable cinq ans. Les logements occupés ne peuvent être vendus qu'à l'occupant. S'ils sont vacants, ils seront vendus uniquement à une personne physique.

La décision d'aliéner ne peut porter sur des logements situés dans des communes ne respectant pas les obligations de la loi SRU au moment d'aliéner.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que bien que la cession d'un logement de l'AFL ait été autorisée par le programme d'aliénation, cette cession peut être remise en cause si, ultérieurement, la commune ne respecte plus les obligations de la loi SRU.

Elle a estimé que cette disposition risquait de créer de l'insécurité juridique pour l'accédant, puisque la vente pourrait ainsi être annulée après la signature d'une promesse de vente, si la commune ne respecte plus ses obligations SRU au moment de la vente.

Elle a donc proposé de sécuriser ces ventes de logements de l'AFL en prévoyant le contrôle du respect des obligations de la loi SRU au moment de la validation du programme par le ministre chargé du logement et non au moment de la vente.

Les logements vendus par l'AFL resteront comptabilisés comme des logements sociaux dans le cadre de la loi SRU. De plus, le nombre de logements cédés par l'AFL dans chaque commune devrait être très faible étant donné que les programmes de l'AFL sont de taille limitée et que les cessions ne pourront porter que sur des logements vacants ou ne bénéficier qu'aux occupants. D'après les estimations transmises par la DHUP à votre rapporteur, 20 communes, représentant 24 opérations et 434 logements, sont susceptibles d'être concernées.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-616 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 32
(article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, articles L. 211-2, L. 221-1, L. 321-1, L. 324-1, L. 324-2-1A et L. 324-2-1B [nouveaux] du code de l'urbanisme)

Mise en place d'observatoires du foncier - Établissements publics fonciers - Droit de préemption de la métropole du Grand Paris

Objet : cet article facilite la mise en place d'observatoires du foncier, tire les conséquences de la loi NOTRe sur les périmètres des établissements publics fonciers locaux et procède à des ajustements en matière de droit de préemption urbain pour la métropole du Grand Paris.

I. Le droit en vigueur

A. Le programme local de l'habitat

Un programme local de l'habitat (PLH) est, en application de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, obligatoire :

- dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants ;

- dans les communautés d'agglomération ;

- dans les métropoles ;

- dans les communautés urbaines.

Pour élaborer son PLH, l'EPCI doit prendre en compte différents éléments tels que :

- l'évolution démographique et économique ;

- l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs ;

- les transports ;

- les équipements publics ;

- la lutte contre l'étalement urbain et les options d'aménagement déterminées par le SCoT ou le schéma de secteur lorsqu'ils existent ;

- le plan local d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées ;

- lorsqu'il existe, l'accord collectif intercommunal.

Le programme local de l'habitat détermine « les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ».

En pratique, il doit :

- comporter un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, d'hébergement et de l'offre foncière ;

- définir les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat sur son périmètre ;

- préciser les moyens à mettre en oeuvre pour répondre à la demande de logement et d'hébergement ;

- comporter un programme d'actions détaillé par communes.

B. Les missions des établissements publics fonciers

Les établissements publics fonciers d'État (EPFE) sont créés en application de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme :

- dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient ;

- à l'initiative de l'État après avis des conseils régionaux, des conseils départementaux, des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU ainsi que des conseils municipaux des communes de 20 000 habitants et plus non membres de ces établissements, situés dans leur périmètre de compétence.

Les établissements publics fonciers locaux (EPFL) sont créés en application de l'article L. 324-2 du même code :

- en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables ;

- à l'initiative des EPCI dotés de la compétence en matière de PLH, ou, éventuellement, des communes non membres de l'un de ces établissements ;

-  avec l'accord du préfet de région.

En cas de superposition avec des EPFL créés avant le 26 juin 2016, la création d'un EPFE est soumise à l'accord des EPCI à fiscalité propre et des communes non membres dont le territoire est concerné.

La loi ALUR a harmonisé les missions des EPFE et des EPFL. Ces établissements ont désormais pour mission :

- de mettre en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements ;

- de contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu'à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en collaboration avec les SAFER.

Les EPFE peuvent en outre conduire une opération de requalification de copropriétés dégradées d'intérêt national (ORCOD).

On dénombre 13 EPFE couvrant une population de 37 millions d'habitants et 23 EPFL couvrant une population de 9,9 millions d'habitants.

C. Le droit de préemption urbain

La commune peut déléguer à un EPCI, en application de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, son droit de préemption urbain. Cependant, pour les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon compétents en matière de plan local d'urbanisme, cette délégation a lieu de plein droit.

II. Le projet de loi initial

Les I à IV du présent article favorisent le développement des dispositifs d'observation du foncier.

Le I prévoit que l'État met à la disposition des collectivités territoriales, des EPF et des agences d'urbanisme, au plus tard un an après la promulgation de la présente loi, les données nécessaires à la mise en place d'observatoires du foncier.

Le II précise que le PLH devra analyser l'utilisation de l'offre foncière, définir les conditions de mise en place d'un observatoire du foncier et préciser les actions à mener en matière de politique foncière.

Les III et IV précisent que les établissements publics fonciers d'État et les établissements publics fonciers locaux pourront appuyer les collectivités et leurs groupements en matière d'observation foncière.

Le V du présent article tire les conséquences de la réforme territoriale engagée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, sur les EPFL. En effet, la fusion de plusieurs EPCI membres d'un EPFL pourrait amener à ce qu'un seul EPCI soit désormais membre de l'EPFL. Il s'agit donc de permettre le maintien de l'EPFL dans une telle hypothèse sous réserve que le nouvel EPCI soit doté de la compétence en matière de PLH.

En outre, il est précisé que l'extension d'un EPFL se fera dans les mêmes conditions que sa création, en recueillant notamment l'accord du préfet de région.

Le VI du présent article complète la liste des bénéficiaires de la délégation de plein droit du droit de préemption urbain en y ajoutant les établissements publics territoriaux constitués dans le périmètre de la métropole du Grand Paris.

Il est également précisé que :

- la métropole du Grand Paris sera compétente de plein droit en matière de droit de préemption urbain, dans les périmètres fixés par le conseil de la métropole, pour la mise en oeuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain ;

- dans ces périmètres, les aliénations nécessaires à la réalisation des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain ne seront plus soumises au droit de préemption urbain de la ville de Paris et des établissements publics territoriaux.

Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de la loi dite loi NOTRe sur les compétences des métropoles, qui a notamment prévu le transfert de certaines compétences en matière d'aménagement et d'urbanisme des communes vers la métropole du Grand Paris, qui n'a pas la compétence PLU mais est néanmoins compétente en matière d'aménagement, pour les opérations d'intérêt métropolitain, et vers les établissements publics territoriaux (EPT) qui sont compétents en matière de PLU. Selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, « la mise en oeuvre de ces opérations nécessite généralement de mener des actions de maîtrise foncière à l'amiable et parfois par exercice de prérogatives de puissance publique telle que le droit de préemption urbain (DPU). Or, en l'état actuel du droit, le DPU demeure de la compétence des communes. Les EPT et la MGP ne peuvent en être titulaires . »

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels des rapporteurs.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements de M. Goldberg tendant à :

- imposer à l'État de transmettre les données et référentiels nécessaires à la constitution des observatoires du foncier dans les six mois de la publication de la loi ;

- élargir la liste des bénéficiaires de ces données aux « établissements publics administratifs, des établissements publics mentionnés aux articles L. 143-16, L. 321-1, L. 321-14, L. 321-29, L. 321-36-1, L. 321-37, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme, des agences d'urbanisme mentionnées à l'article L. 132-6 du même code, des associations d'information sur le logement mentionnées à l'article L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation, à l'établissement public mentionné à l'article 44 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural mentionnées à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime » ;

- préciser que le diagnostic que doit comporter le PLH portera notamment sur une analyse des marchés fonciers, de l'offre foncière et de son utilisation, de la mutabilité des terrains et de leur capacité à accueillir du logement ;

- préciser que les actions à mener en matière de politique foncière devront permettre la réalisation du PLH ;

- étendre aux concessionnaires d'aménagement et aux sociétés publiques locales d'aménagement la liste des bénéficiaires de réserves foncières.

IV. La position de votre commission

• Le groupe sur la mobilisation du foncier privé en faveur du logement, dont M. Figeat était le rapporteur et dont votre rapporteur était membre du comité de pilotage, avait souligné les faiblesses des PLH sur le volet foncier. Il constatait : « Il est [...] indispensable que le diagnostic établi lors de l'élaboration du PLH s'appuie sur une analyse fine de l'offre foncière, de la mutabilité des terrains, de la nature des propriétés foncières, de leur capacité à accueillir du logement au regard des besoins identifiés. Afin de limiter les coûts, d'assurer un suivi efficace et de faciliter les révisions des documents, il est souhaitable que ce travail d'analyse s'appuie sur des observatoires du foncier , comme cela est déjà le cas dans quelques grandes métropoles [...].

« Au-delà de cette étape de diagnostic et d'identification de l'offre foncière, le PLH doit impérativement prévoir un plan d'actions foncier comportant les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés : par exemple les moyens financiers à prévoir pour des acquisitions directes, le conventionnement avec un EPF, le recours au droit de préemption urbain, la procédure de ZAD, le partenariat avec de grands propriétaires publics ou privés, etc. »

Votre rapporteur se félicite que le Gouvernement ait repris dans le projet de loi certaines des propositions du groupe de travail.

• S'agissant des établissements publics fonciers locaux , votre rapporteur a constaté qu'aucune disposition législative ne traitait de l'extension des EPFL. Le présent projet de loi prévoit que l'extension des EPFL se fera dans les mêmes conditions que leur création. Cependant, votre rapporteur a estimé que cette nouvelle rédaction entrait en contradiction avec les dispositions des articles L. 324-2-1 et L. 324-5 relatives au rôle de l'assemblée générale et du conseil d'administration et était par ailleurs contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. Aussi, dans un souci de sécurité juridique, a-t-elle souhaité préciser les conditions d'extension des EPFL en prévoyant que celle-ci résulte d'une délibération d'adhésion de l'EPCI ou, le cas échéant, du conseil municipal de commune non membre d'un EPCI, et d'une délibération concordante de l'EPFL. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-619 de votre rapporteur en ce sens.

Par ailleurs, la fusion d'EPCI qui résulte de la loi NOTRe aura nécessairement des conséquences sur le fonctionnement des EPFL. Le présent projet de loi ne traite que le cas particulier de fusion des EPCI membres de l'établissement public foncier en un seul EPCI (cas du Pays basque) mais a omis d'autres cas.

Votre rapporteur a proposé de régler le cas où les EPCI ou les communes qui ont fusionné étaient tous membres de l'EPFL, en précisant que le nouvel EPCI ou la nouvelle commune sera automatiquement membre de l'EPFL. Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-620 de votre rapporteur en ce sens.

Elle a indiqué à votre commission spéciale continuer de travailler pour régler d'ici la séance publique le cas où un seul des EPCI ou communes fusionnées appartenait à l'EPFL.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis A
(article L. 304-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 213-2 et L. 327-1 du code de l'urbanisme)

Opérations de requalification des quartiers anciens dégradés

Objet : cet article met en place un nouvel outil permettant la requalification des quartiers anciens dégradés.

I. Le droit en vigueur

Plusieurs dispositifs ont été mis en place pour faciliter la réhabilitation des immeubles dégradés.

• Opérations programmées d'amélioration de l'habitat

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat sont définies à l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation. Elles ont pour objet de réhabiliter le parc immobilier bâti, et plus précisément d'améliorer l'offre de logements et de maintenir ou développer les « services de voisinage ».

Ces opérations font l'objet d'une convention conclue entre la commune ou l'EPCI compétent en matière d'habitat, l'Agence nationale de l'habitat et l'Etat, qui définira notamment le périmètre concerné et les aides pouvant être accordées.

• Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite loi MOLLE, a mis en place un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

Sont éligibles à ce programme les quartiers présentant les caractéristiques suivantes :

- soit une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile ;

- soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

Le programme permet d'agir dans plusieurs directions :

- revaloriser des îlots d'habitat dégradé par l'acquisition du foncier et sa revente ;

- reloger des habitants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- produire des logements locatifs sociaux et de places d'hébergement et diversifier l'offre immobilière ;

- réhabiliter le parc privé existant ;

- améliorer la performance énergétique des bâtiments ;

- lutter contre l'habitat indigne ;

- aménager des espaces et des équipements publics de proximité ;

- réorganiser ou créer des activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé.

• Opérations de requalification des copropriétés dégradées

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a donné la possibilité à l'État et aux collectivités territoriales de mettre en place des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD), afin de lutter contre l'habitat en copropriété dégradé et indigne.

Ces opérations peuvent comporter en application de l'article L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants ;

- une mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre des actions prévues pour les OPAH ;

- éventuellement, la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde, ou la procédure d'administration provisoire renforcée ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement.

L'ORCOD peut instaurer un droit de préemption urbain renforcé.

Un dispositif spécifique existe pour les opérations d'intérêt national.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant à créer un nouvel outil : les opérations de requalification des quartiers anciens dégradés.

L'État et les collectivités territoriales pourront ainsi mettre en oeuvre ces opérations sur un périmètre qu'ils définiront avec l'objectif de « mener une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments ».

Le texte précise les actions qui pourront être mises en oeuvre dans le cadre de ces ORQAD. Il s'agit de :

- la mise en oeuvre d'un dispositif d'intervention immobilière et foncière visant la revalorisation des îlots d'habitat dégradé, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- la mise en place d'un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre des actions prévues pour les OPAH ;

- éventuellement, la mise en oeuvre d'un plan de sauvegarde, ou la procédure d'administration provisoire renforcée ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement intégrant les objectifs de l'opération et l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

- la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé ;

- la réalisation des études préliminaires et opérations d'ingénierie nécessaires à la mise en oeuvre de ces actions.

Comme pour l'ORCOD, il est également prévu la possibilité d'instaurer un droit de préemption urbain renforcé qui peut être assorti de l'obligation de joindre un rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien. Ce rapport est transmis selon des modalités prévues à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme relatif aux déclarations d'intention d'aliéner.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue la mise en place de ce nouvel outil qui mixe à la fois les actions du PNRQAD et celles des ORCOD et qui permettra de traiter plus spécifiquement les quartiers anciens dégradés et notamment les centres anciens constitués de monopropriétés.

Outre un amendement rédactionnel (COM-617), votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-618 de votre rapporteur procédant à des coordinations avec le code de l'urbanisme afin de prévoir que les sociétés publiques locales d'aménagement seront compétentes pour réaliser des ORQAD en application de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme. En outre, par coordination avec les dispositions du présent article, l'ORQAD pouvant donner lieu à l'instauration du droit de préemption urbain, il convient de préciser que le cas échéant, la déclaration d'intention d'aliéner devra également comporter, en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le rapport relatif à la salubrité et à la sécurité du bien.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis B
(article L.153-11 du code de l'urbanisme)

Modalités du sursis à statuer des collectivités qui élaborent leur PLU

Objet : cet article limite la faculté de surseoir à statuer aux seules demandes d'autorisation d'urbanisme postérieures au débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD).

I. Le droit en vigueur

Dans la rédaction actuelle de l'article L.153-11 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative peut surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation d'urbanisme dès qu'a été prise la décision d'élaborer ou de réviser un PLU. Cette règle permet de ne pas autoriser des constructions conformes aux règles actuellement en vigueur mais qui risqueraient de compromettre le projet de PLU en cours d'élaboration. C'est un outil essentiel de maîtrise urbanistique pour les communes et les EPCI compétents.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu de l'adoption de l'amendement de commission n° 427 de M. Goldberg, avec avis favorable du Gouvernement, l'article 32 bis B restreint le champ du sursis à statuer aux seuls projets déposés après que le débat sur les orientations générales du PADD a eu lieu - c'est-à-dire lorsque le projet urbain commence véritablement à se dessiner.

III. La position de votre commission

La disposition de l'article 32 bis B se justifie par le fait que la décision d'élaborer ou de réviser un PLU conduit parfois communes ou communautés, par excès de prudence, à surseoir à statuer sur des autorisations d'urbanisme qui ne menacent pas le projet urbain en cours de développement, d'où un blocage des constructions durant toute la période d'élaboration ou de révision du PLU. Plus particulièrement dans la période actuelle, caractérisée par la mise en chantier d'un grand nombre de PLU complexes (car intercommunaux), on peut craindre qu'une utilisation excessive du sursis à statuer ne conduise à un blocage complet des projets de constructions. C'est pourquoi il est proposé d'en empêcher l'usage tant que le nouveau projet urbain n'a pas été véritablement esquissé.

Cette mesure paraît équilibrée à votre rapporteur. Elle va dans le sens de la sécurité juridique des pétitionnaires dont les projets pouvaient être retardés pendant plusieurs années par un sursis à statuer. Elle va aussi dans le sens du soutien à la construction. S'agissant des collectivités, avec le dispositif proposé, elles garderont le droit de ne pas autoriser les projets contraires au projet urbain qu'elles souhaitent définir. Leur maîtrise urbanistique n'est donc pas menacée. Il leur est simplement demandé de définir les grandes lignes de ce projet pour avoir le droit de surseoir à statuer sur les autorisations d'urbanisme.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis C
(article L. 600-7 du code de l'urbanisme)

Modalités d'octroi des dommages-intérêts en cas de recours contre les permis de construire

Objet : cet article clarifie les conditions dans lesquelles un justiciable peut demander réparation en cas de recours abusif

I. Le droit en vigueur

Pour lutter contre les recours abusifs, l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, dite « Labetoulle », a ouvert la possibilité, pour un justiciable dont le permis était attaqué, de demander réparation du préjudice mais en le soumettant à deux conditions cumulatives (article L. 600-7 du code de l'urbanisme):

- le recours doit excéder « la défense des intérêts légitimes du requérant » ;

- et causer « un préjudice excessif » au bénéficiaire du permis.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 964 de M. Pupponi, avec avis favorable du Gouvernement. Il supprime le caractère excessif du préjudice afin de redonner toute son effectivité à la lutte contre les recours abusifs.

III. La position de votre commission

Dans les faits, le dispositif de l'article L. 600-7 a pour l'instant été très peu utilisé et pour des sommes relativement modestes car la notion de « préjudice excessif » doit être prouvée. Or, l'excessivité est une notion floue, complexe à appréhender et difficilement justifiable. Le caractère ambigü du terme « excessif » ne permet pas à la jurisprudence de se stabiliser en la matière et apparaît comme un frein inutile à l'effectivité de la mesure qui est non seulement de compenser les éventuelles pertes d'un pétitionnaire mais d'avoir un effet dissuasif sur les requérants abusifs.

Il est à noter que cette mesure ne fait peser aucune menace sur les requérants de bonne foi, car la réparation ne reste possible qu'en cas de recours excédant la défense légitime des intérêts du requérant.

Votre rapporteur estime qu'il s'agit d'une très bonne mesure, qui fait d'ailleurs partie de celles préconisées par nos collègues François Calvet et Marc Daunis dans leur rapport de juin 2016 sur la simplification du droit de l'urbanisme.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis D
(articles L. 600-13 et L. 600-14 [nouveaux] du code de l'urbanisme)

Instauration d'un mécanisme de caducité de l'instance et possibilité pour le juge de soulever d'office la cristallisation des moyens

Objet : cet article permet une accélération des procédures contentieuses d'urbanisme en créant un mécanisme de caducité de l'instance et un mécanisme de cristallisation des moyens à l'initiative du juge.

I. Le droit en vigueur

L'article 1 ^er du décret n° 2013-879 du 1 ^er octobre 2013 relatif au contentieux de l'urbanisme a introduit la notion de cristallisation des moyens à l'initiative des parties dans le contentieux de l'urbanisme. Aux termes de l'article R. 600-4, saisi d'une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. Cette disposition vise à accélérer l'instruction des litiges portés devant le juge.

Prévue par l'article 406 du code de procédure pénale, la caducité de la citation est un mécanisme qui a pour effet de provoquer l'extinction de l'instance en raison du non-accomplissement d'une formalité dans un certain délai suivant un acte de procédure. Les principales hypothèses de caducité sont : le défaut de saisine de la juridiction dans le délai légal, le défaut de comparution du demandeur soutenu et le défaut d'accomplissement par le demandeur des actes de la procédure.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption des amendements de séance n° ^s 428 et 429 de M. Goldberg, avec avis favorable du Gouvernement. Il introduit deux articles nouveaux dans le code de l'urbanisme :

- l'article L. 600-13 crée un mécanisme de caducité de l'instance : tout requérant qui ne produirait pas dans un certain délai un élément demandé par le juge serait réputé s'être désisté, rendant caduque l'instance avec impossibilité de réintroduire une nouvelle requête sur la même affaire. Le requérant pourra toutefois s'opposer à la procédure de caducité s'il justifie de l'impossibilité ou de difficultés particulières qu'il rencontre pour obtenir les documents sollicités ;

- l'article L. 600-14 donne au juge la faculté de cristalliser les moyens de sa propre initiative. Jusqu'à présent, il ne pouvait le faire qu'à la demande d'une des parties.

III. La position de votre commission

Les dispositions de cet article vont dans le sens de la simplification et de l'accélération du contentieux de l'urbanisme. Elles reprennent d'ailleurs deux des propositions formulées par MM. François Calvet et Marc Daunis dans leur proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement.

Le dispositif de caducité de l'instance est en effet un moyen puissant de lutter contre les procédures dilatoires propres au contentieux de l'urbanisme où certaines parties ont intérêt à ne pas produire certaines pièces ou à le faire tardivement. Le système proposé rend caduque d'office la requête déposée par un requérant qui ne présenterait pas la pièce demandée, dans un délai de trois mois à partir du dépôt s'il s'agit d'une pièce nécessaire au dépôt du dossier (rappel du greffe), ou de trois mois à compter de la date où le juge le demande en cours d'instruction (rappel du juge).

Le mécanisme de cristallisation des moyens à l'initiative du juge est pour sa part un prolongement judicieux du mécanisme de cristallisation créé par l'ordonnance Labetoulle. En matière d'urbanisme, c'est en effet souvent l'échange même des mémoires entre les parties qui ralentit les procédures. Cette cristallisation soulevée d'office, élevée au niveau législatif, permettrait de mettre définitivement fin à certaines procédures dilatoires tout en réduisant significativement les délais de jugement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 bis E
(article 101 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion)

Expérimentation de conventions d'occupation à titre gratuit au profit d'associations

Objet : cet article rend possible l'expérimentation de conventions d'occupation à titre gratuit permettant à des associations porteuses de projets artistiques ou citoyens d'utiliser des bâtiments publics et privés vacants

I. Le droit en vigueur

Le cas de mise à disposition gratuite de locaux d'activité vacants pour des associations, notamment artistiques, n'est actuellement encadré par aucune règle.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 754 de M. de Rugy. Il a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

Il complète l'article 101 de la loi n° 2009?323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion pour créer, à titre expérimental, un dispositif visant à mobiliser, tout en assurant leur protection et leur préservation, des locaux d'activités, industriels, artisanaux, de bureaux vacants dans le but de promouvoir notamment les initiatives citoyennes, associatives et artistiques.

Le dispositif, dont le bénéficiaire exclusif peut être une association, est calqué sur celui qui figure actuellement à l'article 101 de la loi précitée :

- une convention d'occupation qualifiée d'intercalaire est conclue entre le propriétaire des locaux vacants, qui peut-être un organisme public ou privé, et l'association qui s'engage à protéger et préserver lesdits locaux mis à sa disposition gratuitement et à les rendre au propriétaire libres de toute occupation à l'échéance ou lors de la survenue d'un événement définis par la convention ;

- cette convention est d'une durée maximale de 24 mois et peut être prorogée jusqu'au 31 décembre 2018 ;

- outre ses activités artistiques, sociales et citoyennes, l'association peut proposer exclusivement à ses adhérents des « espaces de vie » dans les locaux mis à sa disposition. Les engagements réciproques de l'association et de chaque adhérent figurent dans un contrat de résidence intercalaire ou un règlement intérieur contresigné ;

- le contrat de résidence intercalaire ou le règlement intérieur contresigné par l'adhérent est conclu ou renouvelé ou opposable pour une durée comprise entre 3 mois et 24 mois, laquelle peut être éventuellement prorogée jusqu'au 31 décembre 2018. La mise à disposition d'espaces de vie donne lieu uniquement au versement par l'adhérent à l'association d'une participation aux frais calculée à hauteur des charges générales. La rupture anticipée de la relation contractuelle par l'association est soumise à un préavis de trois mois ; elle ne peut être opérée que pour un motif « légitime et sérieux », notamment l'inexécution par l'adhérent de l'une des obligations lui incombant ou le terme de la convention ou le non respect du règlement ;

- l'arrivée à terme du contrat de résidence intercalaire, du terme fixé dans le règlement opposable ou sa rupture dans les conditions susmentionnées déchoit l'adhérent de tout titre d'occupation, nonobstant toutes dispositions en vigueur, notamment celles du chapitre III du titre I ^er du livre VI du code de la construction et de l'habitation et de la loi n  89?462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86?1290 du 23 décembre 1986.

III. La position de votre commission

L'article 32 bis E s'inspire du dispositif existant à l'article 101 de la loi n° 2009?323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion pour expérimenter un cadre juridique permettant la mobilisation de locaux d'activités provisoirement vacants afin de les confier temporairement à des associations porteuses d'un projet artistique ou citoyen, tout en évitant le développement de squats. L'idée mérite d'être étudiée, car elle peut favoriser un certain dynamisme associatif en utilisant des locaux qui, de toute manière, sont inutilisés et ne sauraient être mobilisés pour du logement pérenne ou même de l'hébergement. Les dispositifs de location ou de mise à disposition de locaux, tels qu'ils existent actuellement, ne permettant pas de répondre à l'objectif visé par cet article, il convenait de légiférer dans ce cas précis. Il s'agit d'un dispositif expérimental et donc limité dans le temps, ce qui semble à votre rapporteur une manière pragmatique et prudente d'aborder le sujet.

À l'initiative de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté l'amendement COM-681 qui réécrit le dispositif pour le rendre plus clair. Outre divers aménagement rédactionnels, cet amendement précise que la possibilité pour une association d'accueillir du public dans les locaux mis à sa disposition doit se faire dans le respect de la réglementation sur les ERP. Il supprime également la disposition prévoyant que « l'association a la possibilité de proposer exclusivement à ses adhérents des espaces de vie intercalaires dans les locaux mis à sa disposition » (qu'est-ce qu'un espace de vie intercalaire ?) et la remplace par une disposition plus explicite indiquant que, lorsque la convention d'occupation le prévoit, l'association peut proposer à ses adhérents de les loger de manière temporaire dans les locaux mis à sa disposition". Enfin, l'amendement élargit le champ d'application du dispositif à tous types d'associations.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 bis
(article L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation)

Considérer pendant 2 ans que la métropole du Grand Paris est dotée d'un PLH exécutoire

Objet : cet article permet le maintien en vigueur des PLH dans le périmètre de la métropole du Grand Paris dans l'attente de l'élaboration du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement

I. Le droit en vigueur

La métropole du Grand-Paris, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, créée par la loi n° 2014?58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, exercera de plein droit à compter du 1 ^er janvier 2017 la compétence en matière de politique locale de l'habitat et plus particulièrement celle relative au programme local de l'habitat (PLH).

Par ailleurs, la MGP doit élaborer un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH) tenant lieu de PLH au plus tard au 31 décembre 2017.

On remarque qu'aucune disposition transitoire n'a été prévue pour les PLH existants avant le 1 ^er janvier 2017 sur le territoire de la MGP, alors même que de telles dispositions de transition ont été prévues dans les cas de modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale ou de création d'un nouvel établissement public de coopération intercommunale par fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale. Dans ces deux derniers cas, aux termes de l'article L. 302-4-2 du CCH, il est prévu que les dispositions des PLH exécutoires préexistants demeurent applicables. Le nouvel établissement public de coopération intercommunale est considéré, pendant une durée maximale de deux ans, et dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un PLH exécutoire couvrant l'ensemble de son périmètre, comme doté d'un PLH exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action de ce ou ces programmes locaux de l'habitat préexistants.

En revanche, la MGP étant un établissement de coopération intercommunale sui generis , ces dispositions transitoires valables pour les EPCI de droit commun ne s'appliquent pas à son cas particulier.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n °64 présenté par MM. Ollier, Berrios, Bénisti, Carrez, Guillet et Kossowski (Républicains). Il a été adopté contre l'avis du Gouvernement. En séance, l'article a fait l'objet de deux amendements de précision qui n'en modifient pas le fond.

Il complète l'article L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation par un paragraphe prévoyant que la métropole du Grand Paris est considérée, pendant une durée maximale de deux ans à compter de la date du transfert de la compétence « politique locale de l'habitat » mentionnée au 2° du II de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, comme dotée d'un programme local de l'habitat exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action des programmes locaux de l'habitat préexistants.

III. La position de votre commission

Entre le 1 ^er janvier 2017 et l'adoption du PMHH, les territoires de la métropole parisienne seront privés de document de planification en matière d'habitat. Alors que la loi prévoit le maintien en vigueur des PLH existants dans les intercommunalités qui fusionnent dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un PLH à l'échelle de l'intercommunalité issue de la fusion, rien de tel n'existe dans le cas de la MGP.

Cet article pallie donc un vide juridique réel dans le cas de la métropole parisienne en prévoyant explicitement au sein de cet article L. 302-4?2 du code de la construction et de l'habitation, la prorogation pour une durée maximale de deux ans des PLH existants dans le périmètre de la MGP, dans l'attente de l'adoption du PMHH.

Cette mesure va dans le sens de la sécurité juridique pour les collectivités de la métropole parisienne qui pourront continuer à s'appuyer sur un document de programmation en matière de logement dans l'attente du futur plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter A
(article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales)

Conseil d'administration des OPH de la métropole du Grand Paris

Objet : cet article précise la procédure de désignation par les communes concernées des membres du conseil d'administration des offices publics de l'habitat (OPH) qui se verront rattachés aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris afin d'éviter les situations de blocage éventuelles.

I. Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuelle, le VIII de l'article L. 5219-5 du CGCT prévoit le rattachement avant le 31 décembre 2017 des OPH communaux ou intercommunaux aux établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris. En outre, le VIII prévoit que, lorsqu'un OPH communal comprend 50 % de son patrimoine dans le territoire communal, la commune concernée peut désigner au moins la moitié des membres du conseil d'administration de l'OPH lorsque ce dernier sera rattaché à un EPT.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 642 de M. Ollier. Il a été soutenu par le Gouvernement après avoir été sous-amendé par ce dernier (sous-amendement purement rédactionnel).

Constatant que le mécanisme de désignation des membres du conseil d'administration prévu au VIII de l'article L. 5219-5 précité présente un risque de blocage dans l'hypothèse où la commune refuserait de procéder à la désignation de son quota de membres, le présent article propose une solution pour passer outre ce refus.

Dans la nouvelle rédaction proposée pour le VIII, l'EPT de rattachement pourra demander à la commune de proposer ses membres pour le conseil d'administration de l'OPH ; la commune aura alors deux mois pour le faire ; si elle ne le fait pas, le préfet demandera alors à l'OPH de désigner lui-même les membres selon les règles de droit communs de la gouvernance des OPH.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient cette disposition pragmatique et de bon sens qui permet de garantir que la voix des communes sera prise en compte tout en évitant un blocage éventuel du fonctionnement des OPH concernés.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter B
(article 59 de la loi n° 2015-991, articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales)

Entrée en vigueur différée du transfert à la métropole du Grand Paris des compétences en matière d'habitat

Objet : cet article permet de repousser au 31 décembre 2018 le transfert à la métropole du Grand Paris (MGP) d'un certain nombre de compétences liées au logement.

I. Le droit en vigueur

En application des dispositions du 2° du II de l'article L. 5219-1 du CGCT, outre la compétence « programme local de l'habitat ou document en tenant lieu », qui va permettre à la MGP d'élaborer le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH) et de gérer les PLH existant dans l'intervalle, la MGP exerce de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, les compétences suivantes à compter du 1 ^er janvier 2017 :

- Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- Amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt métropolitain, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre d'intérêt métropolitain ;

- Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Lorsque l'exercice de ces diverses compétences est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt métropolitain, celui-ci est déterminé par délibération du conseil de la métropole à la majorité des deux tiers de ses membres, au plus tard deux ans après la création de la métropole du Grand Paris.

Par ailleurs, on rappelle ^{196 ( * )} que les offices publics de l'habitat précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements situés dans le périmètre des établissements publics territoriaux de la MGP sont rattachés à ces derniers à compter de l'approbation du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, et au plus tard le 31 décembre 2017.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance n° 1000 de Mme Lepetit, M. Bloche, M. Caresche, M. Vaillant, M. Cherki et Mme Lang, avec avis favorable du Gouvernement. M. Ollier en avait déposé un quasi identique, qu'il a retiré au profit du 1000.

Le I modifie le XII de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour repousser au plus tard au 31 décembre 2018 le transfert à la métropole du grand Paris (MGP) les compétences suivantes :

- Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Le 1° du II modifie l'article L. 5219-1 du CGCT pour indiquer que la définition de l'intérêt communautaire des compétences exercées par la MGP en matière de logement et d'hébergement doit intervenir au plus tard deux ans après la création de la métropole du Grand Paris (c'est-à-dire le 31 décembre 2017) ou après le 1 ^er janvier 2017

Enfin le 2° du II modifie le VIII de l'article L. 5219-5 pour repousser au plus tard au 31 décembre 2018 le rattachement aux établissements publics territoriaux de la MGP des OPH précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements.

III. La position de votre commission

Les délais prévus pour opérer les transferts de compétences en matière de logement vers la MGP apparaissent excessivement contraints pour s'opérer dans de bonnes conditions.

Cet article distingue donc la compétence PLH (qui est bien transférée au 1 ^er janvier 2017 pour établir le PMHH avant le 31 décembre 2017) des autres compétences en matière d'habitat, ces dernières étant transférées au plus tard le 31 décembre 2018, à une date où la stratégie territoriale de la métropole devrait avoir été définie.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 32 ter
(article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques)

Obligation pour la SOVAFIM de céder des terrains avec décote

Objet : cet article oblige toutes les cessions réalisées par la SOVAFIM à se faire avec une décote.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a rendu possible la cession des terrains nus ou bâtis du domaine privé de l'État, ou de certains établissements publics, avec une décote : le prix de cession de ces terrains peut être inférieur à leur valeur vénale dès lors qu'ils accueillent des opérations de construction de logements, notamment sociaux (article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques).

Aux termes de l'article L. 3211-13-1, l'article L. 3211-7 est potentiellement applicable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à l'aliénation des terrains, bâtis ou non, du domaine privé appartenant aux établissements publics de l'Etat et aux sociétés mentionnées à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 - ce qui inclut la SOVAFIM, Société de valorisation foncière et immobilière. Toutefois, l'article L. 3211-13-1 indique que le dispositif de la décote s'applique effectivement aux seuls établissements publics dont la liste est fixée par décret.

Or, le décret n°2013-937 ne vise que des établissements publics de l'Etat, à savoir la Société nationale des chemins de fer français, Réseau ferré de France, Voies navigables de France et la Régie autonome des transports parisiens. La SOVAFIM, bien qu'elle entre dans le champ de la loi du 18 janvier 2013, n'entre donc pas dans le champ du décret d'application de cette loi.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n° 638 de Mme Linkenheld, adopté contre l'avis du Gouvernement. Il complète le I de l'article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour préciser que, pour les sociétés mentionnées à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, l'ensemble des cessions doit être réalisé en application de l'article L. 3211-7 du présent code.

III. La position de votre commission

Même si la SOVAFIM entre bien dans le champ du dispositif législatif de cession avec décote de la loi du 18 janvier 2013, ce dispositif n'est cependant pas d'application directe et doit être mis en oeuvre dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Or, ce décret d'application (décret n°2013-937) ne prend pas en compte le cas spécifique de la SOVAFIM. La loi reste donc inapplicable à la SOVAFIM, de sorte que, à ce jour, aucune cession de la SOVAFIM n'a été réalisée avec décote.

L'article 32 ter, en prévoyant que l'ensemble des cessions de la SOVAFIM seront soumis à la décote, est un moyen de contourner l'absence du décret et de forcer la main du Gouvernement. Ce dernier a indiqué, lors des débats à l'Assemblée nationale, que le décret incluant la SOVAFIM est en cours d'élaboration et devrait être pris avant la fin de l'examen de la loi par le Parlement. Ce décret n'étant pas paru à la date d'examen du projet de loi par la commission spéciale, cette dernière a décidé de maintenir le dispositif du présent article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV
Mesures de simplification

Article 33
(articles L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales - article 41 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte - Ordonnance n° 2015-1075 du 27 août 2015 relative à la simplification des modalités d'information des acquéreurs prévues aux articles L. 721-2 et L. 721-3 du code de la construction et de l'habitation, ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement)

Habilitation à légiférer par ordonnances en matière de logement - Entrée en vigueur du renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables - Renforcement de l'information des acquéreurs d'un lot de copropriété - Procédures d'autorisation d'urbanisme

Objet : cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur douze sujets, supprime l'entrée en vigueur différée du renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables, ratifie deux ordonnances en matière de procédures d'autorisation d'urbanisme et de modalités d'information des acquéreurs d'un lot de copropriété.

I. - Résidences universitaires (1° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AE.

B. Le projet de loi initial

La 1 ^ère habilitation (1°) a pour objet d'étendre et de faciliter l'application du dispositif relatif aux résidences universitaires en :

- permettant aux bailleurs sociaux de réaliser des résidences universitaires ;

- permettant à des associations dont l'objet est relatif à la vie étudiante de pouvoir gérer des résidences universitaires ;

- donnant la possibilité d'appliquer les dispositions de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation aux logements gérés par les CROUS en application de l'article L. 442-8-1 du même code ;

- armonisant les règles applicables en matière de récupération des charges pour les étudiants.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Il s'agit selon l'étude d'impact de sécuriser la possibilité pour les bailleurs sociaux de réaliser des résidences universitaires et de simplifier et améliorer l'intelligibilité de la loi s'agissant des règles relatives au forfait des charges.

C. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont précisé le contenu de l'ordonnance relative aux résidences universitaires en :

- donnant la possibilité d'appliquer le statut de « résidence universitaire » aux immeubles déjà conventionnés à l'aide personnalisée au logement (APL) entièrement dédiés au logement des étudiants ;

- donnant la possibilité aux bailleurs sociaux de gérer des résidences universitaires.

D. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

II. Dépôt de garantie dans le parc social (2° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AB.

B. Le projet de loi initial

La 2 ^ème habilitation (2°) a pour objet d'harmoniser les règles relatives au dépôt de garantie dans le parc social .

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

III.- Modalités de publication des conventions à l'aide personnalisée au logement

A. Le droit en vigueur

Les conventions à l'aide personnalisée au logement (APL) signées avec l'État entrent en vigueur à compter de leur publication au fichier immobilier ou à leur inscription au livre foncier, en application de l'article  L. 353-3 du code de la construction et de l'habitation.

Cependant, par dérogation, les conventions APL concernant les logements sociaux prennent effet dès leur signature en application des articles L. 353-17 et L. 353-18 du code de la construction et de l'habitation.

Il est également prévu que lorsque des biens faisant l'objet de ces conventions sont cédés à titre gratuit ou onéreux, l'acte de cession doit mentionner ces conventions. La validité de la cession est subordonnée à l'accord du nouveau propriétaire de respecter les engagements prévus dans ladite convention.

Lorsqu'à la date d'entrée en vigueur de la convention, le logement est loué, le propriétaire doit proposer en application de l'article L. 353-7 du code de la construction et de l'habitation au locataire ou à l'occupant un bail conforme aux dispositions de la convention qui entre en vigueur à la date d'acceptation du bail par le locataire et après publication de ladite convention.

L'étude d'impact jointe au présent projet de loi souligne que si l'information des acquéreurs successifs et des tiers est assurée, tel n'est pas le cas de l'information des Caisses d'allocation familiales pourtant chargée de liquider et payer l'APL, ni des services de l'État dans les territoires chargés de statuer sur des demandes de financement qui ne peuvent être accordées que si l'immeuble ne fait pas déjà l'objet d'une convention.

En outre, la publication de la convention aux bureaux des hypothèques est une procédure lourde et contraignante. « Les demandes de publication peuvent être rejetées par les services de la publicité foncière, notamment en raison de discordances cadastrales ou d'omissions sur les propriétaires ou le bien concerné. Les conventions APL ne sont souvent alors pas publiées. »

Le Gouvernement souhaite harmoniser les règles de publication et d'entrée en vigueur.

B. Le projet de loi initial

La 3 ^ème habilitation (3°) a pour but de simplifier les modalités de publication des conventions à l'aide personnalisée au logement .

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions présentaient une difficulté juridique nécessitant un examen par le Parlement.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

IV. - Codification à droit constant (4° et 5° du I)

Les 4 ^ème et 5 ^ème habilitations (4° et 5°) ont pour objet de procéder à des codifications à droit constant . Sont concernés :

- le livre IV du code de la construction et de l'habitation relatif aux habitations à loyer modéré ;

- les dispositions propres à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale, y compris les dispositions relatives aux collectivités de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, figurant dans le code de la sécurité sociale, ainsi que les dispositions relatives à ces deux allocations applicables au Département de Mayotte.

Ces ordonnances doivent être publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de chaque ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

Ces dispositions n'appellent pas de remarques particulières de votre rapporteur.

V. - Formalisme de la caution pour les personnes morales (6° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AC.

B. Le projet de loi initial

La 6 ^ème habilitation (6°) a pour objet de simplifier le formalisme de la caution pour les personnes morales afin de faciliter l'accès au logement .

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

VI. - Polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne (7° du I)

La 7 ^ème habilitation (7°) a vocation à favoriser l'émergence d'une autorité unique exerçant l'ensemble des polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne :

- en favorisant la création de services intercommunaux d'hygiène et de santé compétents en matière de lutte contre l'habitat indigne et les bâtiments dangereux par les EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat et par la métropole de Lyon ;

- en incitant au transfert aux présidents des EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat des polices spéciales des maires de lutte contre l'habitat indigne et les bâtiments dangereux ;

- en permettant au préfet de déléguer ses attributions en matière de danger sanitaire ponctuel urgent et de lutte contre le saturnisme aux présidents des EPCI à fiscalité propre compétents en matière d'habitat et à la métropole de Lyon ;

- en clarifiant les conditions de mise en oeuvre des arrêtés pris antérieurement et postérieurement aux transferts et délégations prévus par l'article 75 de la loi ALUR ;

- en prévoyant éventuellement des adaptations des dispositions précédentes à la situation de la métropole du Grand Paris.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Lors de l'examen en séance, les députés ont supprimé la demande d'habilitation concernant les polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne.

VII. - Procédures du mandat ad hoc et d'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté (8° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AD.

B. Le projet de loi initial

La 8 ^ème habilitation (8°) propose de procéder à des corrections de la loi ALUR relatives aux procédures du mandat ad hoc et d'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté afin :

- d'autoriser l'administrateur provisoire à avancer des fonds au syndicat de copropriétaires lorsque celui-ci est sous administration provisoire ;

- de rétablir l'information donnée à certaines autorités en cas de désignation d'un mandataire ad hoc à la demande du syndic ;

- de clarifier l'étendue des pouvoirs du juge en termes de suspension de l'exigibilité des créances et de certaines stipulations contractuelles, et d'interdiction des poursuites et des procédures d'exécution ;

- de mettre en cause l'administrateur provisoire désigné dans toutes les procédures en cours concernant le syndicat des copropriétaires ;

- d'interdire la désignation de l'administrateur provisoire comme syndic de la copropriété à l'issue de sa mission ;

- de permettre au créancier d'agir en relevé de forclusion lorsque sa défaillance n'est pas due à son fait.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas apporté de modification à ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que ces dispositions ne présentaient pas de difficultés techniques et a proposé de modifier directement le droit en vigueur.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

VIII.- Commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (9° du I)

A. Le droit en vigueur

Cf commentaire de l'article 33 bis AF.

B. Le projet de loi initial

La 9 ^ème habilitation (9°) propose de modifier la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce afin d'apporter des corrections aux dispositions relatives à la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières créée par la loi ALUR. Il s'agit de :

- conférer la personnalité morale à la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (CCATGI) et définir les modalités de son financement ;

- redéfinir la composition et les règles de nomination des membres de la CCATGI ;

- redéfinir le contenu de l'information devant être délivrée à la personne mise en cause avant toute décision de la commission afin qu'elle soit informée des griefs retenus à son encontre, redéfinir les conditions dans lesquelles les décisions disciplinaires prononçant une mesure d'interdiction temporaire peuvent être accompagnées de mesures de contrôle et de formation, redéfinir les attributions respectives de la commission et de son président en matière de suspension provisoire et préciser la nature des décisions disciplinaires devant être transmises à la chambre de commerce et d'industrie ;

- modifier le contenu et les accès au répertoire mentionné à l'article 13-10 de cette même loi pour assurer une plus grande efficacité dans l'exécution des sanctions et le contrôle par les chambres de commerce et de l'industrie des conditions d'accès à ces professions lors de la délivrance des cartes et de leur renouvellement.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

C. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance, les députés ont précisé le contenu de l'ordonnance relative à la loi Hoguet pour proposer de fusionner le CNTGI avec la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

D. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que non seulement les dispositions concernées introduites dans le projet de loi initial pour un accès au logement et un urbanisme rénové n'étaient, deux ans après l'adoption de cette loi, toujours pas applicables mais aussi qu'en ayant recours à cette habilitation ces dispositions n'entreraient pas en vigueur avant 18 mois à compter de la promulgation de la loi. Elle a également constaté que le Gouvernement avait changé d'avis en cours d'examen du présent projet de loi, en proposant un autre dispositif de contrôle des professionnels relevant de la loi dite Hoguet.

Elle a en conséquence estimé préférable de modifier directement le droit en vigueur. Votre commission a en conséquence adopté un amendement (COM-585) de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

IX.- Habilitation visant à adapter la législation sur les plans locaux d'urbanisme à la situation issue de la nouvelle carte intercommunale

A. Le droit en vigueur

Deux points sont développés ici :

-le premier vise à expliquer quel est l'effet des fusions d'EPCI sur le transfert et l'exercice de la compétence PLU ;

-le deuxième concerne l'effet de la constitution d'EPCI de très grande taille sur l'élaboration et la gestion des PLU intercommunaux.

1) Rappel des règles applicables en cas de fusion de deux EPCI, en ce qui concerne le transfert et l'exercice de la compétence PLU

Les règles sont complexes à appréhender mais leur effet est sans ambiguïté.

? L'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit, en cas de fusion, que l'établissement public issu de cette fusion relève de la catégorie de celui des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences ou d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur. Par ailleurs, les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire, sont exercées immédiatement par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre. Il y a donc en quelque sorte contagion automatique et immédiate des compétences obligatoires détenues par l'un des EPCI avant la fusion au nouvel EPCI issu de la fusion , sans que les communes membres de l'EPCI qui ne détenaient pas ces compétences aient à se prononcer sur ce transfert.

? Si le point précédant est valable de façon générale, sans viser une compétence particulière, qu'en est-il précisément de la compétence PLU ? On sait en effet que le II de l'article 136 de la loi ALUR a défini un régime particulier pour cette compétence : permet-il d'écarter la règle générale applicable en cas de fusion de deux EPCI prévue par l'article L. 5211-41-3 du CGCT ?

La réponse est négative.

En effet, la loi ALUR a inscrit la compétence PLU parmi les compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération, avec effet immédiat de cette disposition (articles L.5214-16 et L. 5216-5 du CGCT résultant du I de l'article 136 de la loi ALUR). On est donc bien dans le cadre de contagion automatique de la compétence tracé par l'article L. 5211-41-3 du CGCT.

Certes le II de l'article 136 de la loi ALUR a prévu un droit d'opposition , mais ce dernier ne peut s'exercer pas dans le cas étudié ici . Il suffit pour s'en convaincre de lire attentivement ce paragraphe II de l'article 136 de la loi ALUR : le droit de véto (opposition au transfert de la compétence PLU d'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population) est prévu pour s'exercer dans le cas d'un EPCI qui ne serait pas compétent en matière de PLU à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la loi ALUR -c'est-à-dire au 24 mars 2017. Or, les EPCI issus de la nouvelle carte intercommunale, en application de l'article L. 5211-41-3 du CGCT sont immédiatement et automatiquement compétents en matière de PLU, dès leur création, dès lors que l'un des EPCI constitutifs l'était. Très clairement, ce droit de véto ne peut donc pas s'exercer pour ces établissements qui seront créés le 1 ^er janvier 2017.

La conséquence est claire : en application du droit actuellement en vigueur, le mouvement de fusion des EPCI produit par la recomposition de la carte intercommunale va conduire à un transfert automatique de la compétence PLU en cas de fusion mixt . À droit inchangé, ce transfert aura lieu immédiatement dès la création des nouveaux EPCI sans application possible du II de l'article 136 de la loi ALUR.

? Selon les projections fournies par la DHUP en juillet 2016, qui peuvent être encore affinées mais qui permettent néanmoins de fixer les ordres de grandeur, à droit inchangé, 145 EPCI dans la nouvelle carte intercommunale seraient compétents en matière de PLU par contagion , autrement dit le seraient parce que l'un des EPCI constitutifs l'était avant cette fusion sans que les autres le soient. Ces 145 nouveaux EPCI compétents par contagion sont issus du regroupement de 184 EPCI qui étaient compétents avant la fusion et de 256 qui ne l'étaient pas.

Ces 256 EPCI qui se verraient étendre la compétence PLU par contagion rassemblent 3846 communes. Ce sont ces 3846 communes qui ne pourraient mettre en oeuvre le droit d'opposition créé par le II de l'article 136 de la loi ALUR.

En réalité, en affinant un peu l'analyse, on peut voir que la conservation du droit d'opposition au transfert automatique de la compétence PLU est un enjeu véritable pour seulement 117 EPCI sur les 145 compétents par contagion. En effet, dans 28 cas sur 145, les communes actuellement compétentes en matière de PLU, à supposer même qu'elles puissent exercer un quelconque droit d'opposition, pèseraient de toute façon d'un poids trop faible dans la nouvelle intercommunalité pour empêcher le transfert de la compétence PLU.

Au final, en ajustant le nombre de communes en fonction de cette donnée supplémentaire, il reste que c'est de l'ordre de 3100 communes qui ne seront pas en mesure d'exercer un droit d'opposition au transfert.

2) Les difficultés posées l'urbanisme intercommunal par l'émergence d'EPCI de très grande taille

L'émergence d'intercommunalités de très grande taille, regroupant de nombreuses communes sur un vaste territoire pouvant être structuré autour de plusieurs villes ou bourgs centres, conduit à douter que la règle actuelle, prévue à l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme, imposant l'existence d'un PLU unique pour tout le périmètre de l'intercommunalité soit pertinente pour ce type d'intercommunalités.

Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi, en application des schémas de coopération intercommunale proposés à la fin de 2015, il devrait y avoir 147 EPCI de plus de 50 communes.

RÉPARTITION DES EPCI EN FONCTION DU NOMBRE DE COMMUNES :

Source : étude d'impact du PJL

L'élaboration et la gestion de PLU intercommunaux dans le respect de la règle actuelle de couverture intégrale du territoire intercommunal par un document unique pose toute une série de difficultés :

- Lourdeur et complexité des procédures d'élaboration et d'évolution à cette échelle sachant qu'un PLU a pour but de définir des règles précises et détaillées applicables à la parcelle ;

- Conséquences déstabilisatrices pour un très vaste territoire de l'éventuelle annulation d'un PLU de ce type ;

- Intégration artificielle dans un document unique de territoires en réalité très divers où les enjeux urbanistiques sont différents

À cette échelle, il pourrait être utile de disposer de plusieurs PLU, quitte à créer entre eux une forme de coordination à définir.

B. Le projet de loi initial et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont que marginalement modifié le texte de la demande d'habilitation prévue au 10° du I de l'article 33. Ils n'ont pas restreint le champ de l'habilitation, ni précisé sensiblement ses termes, ni adopté de dispositions modifiant directement le droit en vigueur et rendant inutile le dispositif que le Gouvernement entendait faire adopter par voie d'ordonnance.

La demande d'habilitation à légiférer est justifiée par l'objectif suivant : procéder à diverses adaptations du droit actuel afin de prendre en compte les situations créées par les fusions d'EPCI à fiscalité propre au regard de la compétence relative au plan local d'urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale.

Plus précisément, cette adaptation de la législation sur les PLU devrait se faire selon trois axes :

Habilitation prévue au a) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de faire face au problème du transfert automatique et immédiat de la compétence PLU dans les cas de fusion mixte, de manière à créer un droit d'opposition communal inspiré de celui de la loi ALUR. Pour cela, la demande d'habilitation prévoit d'instaurer une période transitoire de cinq ans pendant laquelle :

- les communes qui n'avaient pas transféré la compétence PLU avant la fusion pourront faire valoir leur opposition à l'exercice immédiat de la compétence par le nouvel EPCI à fiscalité propre issu de la fusion (autrement dit, on écarte provisoirement l'application de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales pour ce qui concerne la compétence PLU) ;

- es communes continueront, jusqu'à la fin de cette période transitoire, à exercer cette compétence ;

- l'EPCI issu de la fusion exercera jusqu'à cette date la compétence relative au plan local d'urbanisme, aux documents en tenant lieu et à la carte communale sur le périmètre du ou des anciens établissements publics qui exerçaient cette compétence avant la fusion ;

Habilitation prévue au b) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de créer un régime dérogatoire au droit commun pour certains EPCI qui, en raison de leur grande taille et de l'ampleur de la fusion dont ils sont issus, pourront être autorisés à élaborer plusieurs plans locaux d'urbanisme intercommunaux partiels couvrant l'ensemble de leur territoire, sur des périmètres et selon un calendrier d'élaboration validés par le représentant de l'État dans le département ;

Habilitation prévue au c) du 10° du I de l'article 33. Il s'agit de prendre toutes les mesures nécessaires pour traiter la diversité des situations (sic !) en matière de plan local d'urbanisme créées par la recomposition territoriale, en particulier pour les plans locaux d'urbanisme intercommunaux tenant lieu de programme local de l'habitat.

C. La position de votre commission

1) Une demande d'habilitation qui ne permet pas d'anticiper les orientations de la future ordonnance

Concernant l'habilitation prévue au a) du 10° du I , qui touche aux conditions d'exercice du droit d'opposition communal au transfert de la compétence PLU, la rédaction proposée par le Gouvernement ne permet pas de savoir quelle sera l'architecture générale du dispositif envisagé pour la période transitoire . Le droit d'opposition au transfert de la compétence PLU prévu à l'article 136 de la loi ALUR est renouvelable, c'est-à-dire qu'en cas de refus du transfert dans les conditions, un nouveau rendez-vous est donné après chaque renouvellement complet du conseil communautaire et ce jusqu'à ce que les communes autorisent enfin, éventuellement, le transfert de la compétence. En sera-t-il de même avec le dispositif proposé, ou bien l'ordonnance permettra-t-elle seulement d'exercer ce droit d'opposition pendant la période transitoire ? S'agit-il de maintenir un droit d'opposition dans l'esprit de la loi ALUR ou simplement de permettre de retarder le transfert (ou l'exercice ?) de la compétence PLU pendant cinq ans ?

Concernant l'habilitation prévue au b) , qui touche à l'adaptation du régime des PLU aux intercommunalités de très grande taille, la rédaction proposée soulève également des interrogations . Quels sont les critères qui permettront de dire quels sont les EPCI concernés par la dérogation ? Y aura-t-il des seuils qui seront définis ? Si coexistent plusieurs PLU sur un territoire intercommunal, comment ces PLU seront-ils liés les uns aux autres ? Aura-t-on des PLU simplement juxtaposés, intégrés au moyen d'un PADD commun ou bien coordonnés entre eux par un autre mécanisme ? Quel sera la compétence de la communauté dans l'élaboration de ces PLU ? Ce régime dérogatoire sera-t-il pérenne ? De quelle manière procèdera-ton à la délimitation du périmètre des PLU intercommunaux partiels au sein du grand EPCI ?

Enfin, concernant l'habilitation prévue au c) , son objet est tout simplement indéterminé au sortir de l'examen par l'Assemblée nationale . Votre rapporteur estime qu'on n'est plus ici dans le cadre d'une habilitation à légiférer, mais face à un cas d'incompétence négative du législateur, puisque le Parlement, en votant cette disposition, autoriserait le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi sans aucunement encadrer ce pouvoir. Tout au plus est-il indiqué que ces mesures à prendre pourraient « en particulier » concerner «  les plans locaux d'urbanisme intercommunaux tenant lieu de programme local de l'habitat », mais sans qu'on sache quelle est la nature des difficultés rencontrées ni quelles sont les solutions envisagées. La présence d'une disposition aussi vague dans le texte d'habilitation, qui évoque une disposition « balai », donne à penser que, à quelques mois de l'entrée en vigueur de la nouvelle carte intercommunale, tous les impacts urbanistiques de cette réforme n'ont pas été évalués.

2) Des précisions ont toutefois été apportées à la commission spéciale concernant le dispositif relatif au transfert par contagion de la compétence PLU

Votre rapporteur a pu obtenir du Gouvernement de nombreuses précisions sur la nature du dispositif envisagé dans le cadre de cette ordonnance. Il est important de les faire figurer dans le présent rapport pour que chacun puisse en juger.

? Est à l'étude la possibilité de permettre aux communes appartenant à un EPCI non compétent en matière de PLU qui fusionnerait avec un EPCI compétent, de pouvoir néanmoins mettre en oeuvre un processus de minorité de report, selon des conditions inspirées de la loi ALUR, entre le moment où le nouvel EPCI existe (le 1er janvier 2017) et la date butoir de mise en oeuvre de cette minorité de report (le 26 mars 2017). Autrement dit, l'habilitation demandée par le Gouvernement a pour but d'écarter le droit actuel qui prévoit, comme on l'a expliqué précédemment, un transfert automatique et immédiat de la compétence PLU vers l'EPCI issu en cas de fusion mixte.

? Toutefois, le processus minorité de report mis en place pour ces EPCI n'aurait qu'un effet partiel et limité dans le temps , ne remettant pas en cause le principe d'exercice de la compétence PLU par l'EPCI à terme. Il ne s'agit donc pas d'une extension du dispositif créé par le II de l'article 136 de la loi ALUR, qui prévoit un droit d'opposition « rechargeable », mais plutôt d'une adaptation de ce dispositif au cas posé par les fusions mixtes instaurant un droit d'opposition « à un coup ». La minorité de report aurait pour effet, le cas échéant :

- de repousser de 5 ans le moment où l'EPCI serait obligatoirement compétent sur l'ensemble de son périmètre. Ce report, décidé au cours du premier trimestre 2017, serait possible une fois et une seule. Il permettrait, là où cela serait souhaité par une part significative de communes, de ménager une période de transition permettant à la nouvelle intercommunalité de se structurer avant l'exercice communautaire de la compétence PLU sur l'ensemble du territoire. Mais au terme de cette période de cinq ans, c'est-à-dire au premier trimestre 2022, les règles qui s'appliquent normalement au sein d'un EPCI créé par fusion seraient de nouveau effectives et l'EPCI qui aurait dû disposer immédiatement de la compétence PLU en serait désormais détenteur de plein droit ;

- pendant toute la période de report, la compétence PLU du nouvel EPCI issu de la fusion serait cantonnée aux périmètres du ou des anciens EPCI fusionnés compétents . Sur ce périmètre, c'est bien l'EPCI qui gèrerait les PLUI en cours, selon la gouvernance prévue par les textes ;

- les communes situées en dehors de ces périmètres d'anciens EPCI compétents continueraient, elles, jusqu'à cette même date, à gérer leurs documents existants, sans pour autant pouvoir élaborer de nouveaux documents, ni entreprendre de révision générale sauf si elle est nécessaire pour réaliser une mise en compatibilité ou une prise en compte d'un document supérieur. Ces communes, pendant la période de report, continueraient à exercer également les compétences directement liées à la compétence PLU, comme la compétence DPU (droit de préemption urbain), RLP (règlement local de publicité), taxe d'aménagement...

Certaines dispositions sont encore à l'étude, en particulier en ce qui concerne les modalités de calcul de la minorité de report . Pour rester conforme à l'esprit du « compromis » de l'article 136 de la loi ALUR, en cas de fusion mixte, ne devraient logiquement avoir à se prononcer sur un éventuel report du transfert de la compétence PLU au nouvel EPCI issu de la fusion que les communes qui possèdent encore la compétence PLU. Les communes membres des EPCI qui étaient déjà compétents avant la fusion ne sauraient, pour leur part, se prononcer sur le transfert d'une compétence dont elles ne disposent plus puisqu'elles l'ont transféré librement avant même la fusion. Pour ce qui est du calcul du dénominateur du ratio de la minorité de blocage, là encore pour rester conforme à l'esprit du dispositif de l'article 136, il devrait comprendre la totalité des communes du nouvel EPCI, car c'est bien l'ensemble des communes qui sont concernées par l'exercice -ou non- de la compétence à l'échelle du nouvel EPCI. Tout autre solution reviendrait à surpondérer la voix des communes toujours détentrices de la compétence au détriment des autres.

3) Des précisions ont également été apportées concernant le dispositif relatif à l'élaboration et à la gestion d'un PLU intercommunal dans les intercommunalités de très grande taille

? En premier lieu, pour ce qui est du champ d'application de ce régime dérogatoire pérenne, trois critères ont été identifiés pour définir un territoire de grande taille :

- un critère pour évaluer la difficulté de gouvernance : le nombre de communes composant l'EPCI ;

- un critère pour évaluer l'hétérogénéité potentielle du territoire : le nombre d'EPCI fusionnés ;

- un critère pour évaluer la difficulté liée au caractère étendu du territoire (difficulté d'accès aux réunions...). Ce pourrait être par exemple un critère « spatial » comme la superficie de l'EPCI ou la distance maximale à vol d'oiseau entre les deux points les plus éloignés du territoire de l'EPCI.

Le droit de demander à bénéficier du régime dérogatoire serait ouvert aux EPCI qui remplissent au moins deux des trois critères de grande taille. Les modalités précises de mise en oeuvre de ces critères (modalités de calcul, seuils...) sont cependant encore en cours d'étude à la date de rédaction du présent rapport.

? Pour ce qui est des règles dérogatoires envisagées , la mesure permettra à ces EPCI de réaliser plusieurs PLU intercommunaux (PLUI) sectoriels. Ces PLUI sectoriels seront élaborés par l'EPCI, qui sera seul détenteur formel de la compétence, selon la procédure aujourd'hui en vigueur ; ils disposeront donc chacun d'un PADD qui leur est propre, la cohérence entre les PLUI étant assurée par le SCoT . Les EPCI conservent la compétence directe d'initiative et d'élaboration des PLUI, sans mise en place de conseils de territoires. Mais ils seront toutefois libres d'adopter des modalités de travail adaptées pour la conduite et le suivi des PLUI partiels. L'EPCI serait autorisé à gérer les documents existants sur les secteurs non encore couverts par un PLUI, sans pour autant pouvoir élaborer de nouveaux PLU communaux, ni entreprendre de révision générale sauf si elle est nécessaire pour réaliser une mise en compatibilité ou une prise en compte d'un document supérieur.

Le fait que les grands EPCI qui bénéficieront de ce régime dérogatoire ne soient pas forcément tous intégralement couverts par un SCoT approuvé conduit à s'interroger sur le rôle réel du SCoT. Ce dernier sera en réalité élaboré en même temps que les PLUI sectoriels qu'il est censé coordonner. De toute évidence, au moins dans les années précédant son approbation, le SCoT n'exercera donc pas un rôle de coordination juridique. La mesure n'est cependant pas pour autant vide de portée : l'établissement public en charge du SCoT, porteur d'un objectif de cohérence territoriale à une échelle plus large, sera en effet impliqué en tant que personne associée dans l'élaboration des PLUI sectoriels. La mise en place simultanée de ces derniers et du SCoT créera ainsi un dynamique de travail collectif favorable à la mise en cohérence des documents concernés autour d'une vision territoriale partagée -et ce indépendamment de toute contrainte juridique.

? Pour ce qui est des modalités d'application dans le temps , la mesure sera ouverte dès le 1er janvier 2017 et pourra être mise en oeuvre jusqu'à l'issue de la période transitoire de 5 ans suivant la création des EPCI. Si la demande de mise en oeuvre de la mesure dérogatoire est encadrée dans ce délai de 5 ans, en revanche une fois cette dérogation obtenue, la mesure sera pérenne (pas d'obligation à terme de couvrir l'EPCI de grande taille d'un seul PLUI), sous réserve du respect de certaines conditions (notamment lancement d'un SCoT couvrant a minima le territoire de ce type d'EPCI et respect d'un calendrier d'élaboration du SCoT et des PLUI sectoriels).

4) Des précisions ont été apportées concernant le volet c) de l'habilitation

? L'objectif du paragraphe c) est en premier lieu de résoudre les difficultés identifiées pour les EPCI disposant aujourd'hui d'un PLU intercommunal tenant lieu de PLH (PLUI-H) arrêté ou approuvé, et dont le périmètre évoluerait à la suite à la mise en oeuvre des nouveaux SDCI.

En effet, à droit constant, les dispositions habitat de leur PLUI-H ne pourraient plus produire leurs effets, la compétence habitat ne pouvant s'exercer qu'à l'échelle de l'EPCI dans son intégralité . Or, 93 EPCI ayant approuvé ou étant en cours d'élaboration d'un PLUI-H devraient fusionner avec un autre EPCI dans le cadre des SDCI. En particulier, 7 EPCI dotés d'un PLUI-H approuvé ou arrêté devraient voir leur périmètre évoluer du fait des SDCI.

Il est donc proposé que les PLUI-H approuvés ou arrêtés des EPCI impactés par des mouvements de périmètre, puissent temporairement produire leurs effets durant les 3 ans qui suivent une fusion en considérant l'EPCI comme doté d'un PLH exécutoire sur l'ensemble de son territoire .

? La deuxième difficulté à traiter concerne les EPCI qui ont bénéficié d'un report d'échéances (caducité des POS, obligation de mise en compatibilité avec un document upérieur, « grenellisation » des documents) dans les conditions prévues par l'article 13 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives (à savoir, EPCI ayant prescrit l'élaboration d'un PLUI entre le 26 mars 2014, date de promulgation de la loi ALUR et le 31 décembre 2015).

Il paraît en effet difficile à des EPCI fusionnés au 1er janvier 2017 et souhaitant joindre leurs procédures d'élaboration de PLUI de tenir le délai relatif au PADD qui doit être débattu avant le 27 mars 2017, condition nécessaire pour continuer à bénéficier du report des échéances susmentionnées.

Ce délai a déjà été repoussé au 31 décembre 2017 par amendement parlementaire en première lecture à l'Assemblée (cf article 33 bis E) pour ce qui concerne les plans d'occupation des sols, mais c'est un traitement partiel du sujet, puisqu'il faut régler aussi la question de la « grenellisation » des PLU.

5) Les amendements examinés et adoptés par votre commission

? La commission spéciale a rejeté les amendements tendant à supprimer complètement l'habilitation relative à la législation sur les PLU .

Votre rapporteur estime en effet qu'ils reposent sur une analyse erronée du droit actuel. Il faut bien comprendre que le droit d'opposition communal au transfert de la compétence PLU créé par l'article 136 de la loi ALUR ne s'applique pas en cas de fusion mixte, c'est-à-dire dans le cas où un EPCI compétent en matière de PLU fusionne avec un EPCI non compétent, puisque le nouvel EPCI est immédiatement et automatiquement compétent dès sa création. Si l'on maintient le droit en vigueur en supprimant l'habilitation, on entérine donc le fait que le droit d'opposition d'ALUR est inapplicable dans ce cas de figure. Ces amendements de suppression font donc pour ainsi dire le contraire de l'objectif qu'ils poursuivent.

En second lieu, ces amendements suppriment la totalité de l'habilitation prévue au 10° et pas seulement son volet a). Ils rendent donc impossibles des adaptations qu'il est absolument nécessaire de réaliser avant le 1er janvier prochain, notamment pour adapter le régime des PLU au cas des EPCI de grande taille.

Plutôt que la suppression pure et simple de l'habilitation sur les PLU, la commission spéciale a plutôt choisi une stratégie différenciée.

? Concernant le point a) relatif à la mise en place d'un mécanisme d'opposition communale au transfert immédiat de la compétence PLU, votre commission a adopté les amendements identiques n°96 de M. Marseille et n°432 de M. Hervé. Ces amendements proposent de réécrire le volet a) de l'habilitation sur les PLU en invitant le Gouvernement à « préciser les modalités d'application du II de l'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. » Il s'agit de permettre que les conseils municipaux des communes membres puissent délibérer du transfert de la compétence PLU, y compris en cas de fusion mixte, pour s'opposer le cas échéant au transfert de la compétence par contagion dans des conditions identiques à celles prévues par l'article 136.

? Concernant le point b) relatif au régime des PLU sur les intercommunalités de grande taille, le dispositif envisagé dans la future ordonnance semble pragmatique et équilibré, avec une coordination des PLU sectoriels au moyen d'un SCoT. Il faudra vérifier au moment de la ratification de l'ordonnance que le paramétrage du dispositif est satisfaisant, notamment en ce qui concerne les critères définissant le camp d'application. Mais cela ne fait pas obstacle au maintien de l'habilitation. La commission spéciale s'est donc contentée d'adopter les amendements identiques COM-433 de M. Hervé et COM-97 de M. Marseille. Ils ont pour effet de supprimer la mention qui permet au Préfet de valider le périmètre des PLU intercommunaux partiels qui couvriront le territoire des EPCI de très grande taille.

? Enfin concernant le volet c) de l'habilitation , la commission a adopté l'amendement COM-682 du rapporteur, qui le réécrit de façon plus précise. L'habilitation vise désormais explicitement à ce que les PLUI-H approuvés ou arrêtés des EPCI impactés par des mouvements de périmètre puissent temporairement produire leurs effets durant les trois ans qui suivent une fusion en considérant l'EPCI comme doté d'un PLH exécutoire sur l'ensemble de son territoire.

? Enfin, on peut signaler que la question des délais pour « grenelliser » les PLU et proroger les POS dans les intercommunalités engagées dans l'élaboration d'un PLU intercommunal, qui devait initialement être traitée par ordonnance, a été traité par la voie législative normale, par l'adoption de l'amendement n°683 du rapporteur (cf. article 33 bis E).

X. - Habilitation visant à adapter la législation sur les SCoT à la situation issue de la nouvelle carte intercommunale

A. Le droit en vigueur

Au 1 ^er janvier 2015, environ 400 établissements publics exercent la compétence SCOT et, parmi ceux-ci, environ 1/3 sont des EPCI à fiscalité propre et 2/3 des syndicats mixtes. 230 SCOT sont opposables. Dans le cadre des projets de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), environ 1 500 EPCI à fiscalité propre sont appelés à fusionner pour former un peu moins de 800 EPCI à fiscalité propre.

Votre rapporteur rappellera ici sont les conséquences des recompositions des périmètres des intercommunalités provoquées par la réforme territoriale sur le périmètre et la portée juridique des SCoT.

Rappel des règles prévues en cas de changement de périmètre d'un SCOT

? Cas de l'extension du périmètre de l'établissement public porteur de SCoT

Lorsqu'un établissement public porteur de SCoT (qu'il s'agisse d'un EPCI, d'un syndicat mixte fermé ou d'un syndicat mixte ouvert) intègre de nouvelles communes ou EPCI, son périmètre est automatiquement étendu.

Il est prévu que les dispositions du SCoT de départ des communes ou EPCI nouvellement intégrés sont abrogées et qu'une « zone blanche » s'applique sur ces territoires nouvellement inclus, jusqu'à ce que le SCoT d'accueil évolue afin de couvrir l'intégralité de son périmètre. Autrement dit, dans ce laps de temps, aucune disposition de SCoT (qu'il s'agisse des dispositions du SCoT de départ ou de celles du SCoT d'accueil) ne s'applique sur le territoire des communes ou EPCI nouvellement inclus.

Ce choix de l'abrogation directe des dispositions du SCoT de départ et de l'application d'une « zone blanche », qui présente l'avantage de la simplicité, est lié à la volonté du législateur de respecter le caractère intercommunal du SCoT et de garantir la cohérence des SCoT approuvés. Il permet en outre de respecter le principe de participation du public posé par l'article 7 de la Charte de l'environnement (ce qui n'aurait pas permis l'application directe des dispositions du SCoT d'accueil, qui serait inconstitutionnelle, les habitants n'ayant pas été associés à la concertation obligatoire tout au long de l'élaboration du SCoT).

L'établissement public de SCoT d'accueil engage l'élaboration, la révision ou la modification du SCoT en vigueur pour adopter un schéma couvrant l'intégralité de son périmètre au plus tard lors de la délibération qui suit l'analyse des résultats de l'application du schéma en vigueur, c'est-à-dire six ans au plus tard après l'approbation de ce schéma.

? Cas de la réduction du périmètre de l'établissement public porteur de SCoT

Lorsqu'un EPCI ou une commune se retire d'un EP de SCoT, la décision de retrait emporte la réduction automatique du périmètre de SCoT. La loi ALUR a prévu l'abrogation directe des dispositions du SCoT de départ et l'application d'une « zone blanche » sur cette partie du territoire.

Source : DHUP

Changements de périmètre et application des principes d'urbanisation limitée et du ScoT écran

Afin d'encourager la couverture intégrale du territoire national par des SCoT, l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme limite et encadre les possibilités d'ouverture à l'urbanisation en l'absence de SCoT : c'est le principe d'urbanisation limitée. La loi Alur a aménagé l'application de cette règle en cas de retrait de communes ou EPCI d'un EP de SCoT.

? Cas 1 - une commune ou un EPCI se retire d'un EP de SCoT et n'intègre pas un nouveau périmètre de SCoT

Dans ce cas, le principe du SCOT intégrateur ne s'applique plus, les PLU devront respecter l'ensemble des documents de rang supérieur.

Par ailleurs, l'article L.143-12 du code de l'urbanisme ne s'applique pas pendant un délai de 6 ans à compter du retrait, aux communes et EPCI se retirant d'un périmètre de SCoT applicable et n'intégrant pas un nouveau périmètre de SCoT.

Cette mesure visait initialement à ne pas pénaliser des communes ou intercommunalités, bousculées par les recompositions territoriales, qui se voyaient imposer le principe d'urbanisation limitée alors qu'elles avaient investi dans un SCOT. Le délai de 6 ans devait être mis à profit pour que ces collectivités intègrent un nouveau périmètre de SCoT puis élaborent dans ce cadre un nouveau SCoT. Toutefois, on peut s'interroger sur l'effet d'aubaine et le caractère équitable d'une telle mesure, qui offre en quelque sorte une « prime aux sortants » . C'est en effet une incitation pour des communes, souvent situées à la périphérie des SCOT, à se soustraire à la discipline du schéma et à développer des politiques opportunistes en matière d'habitat, de commerce ou d'activités susceptibles de menacer l'efficacité des efforts collectifs d'organisation de l'espace.

Cas 2 - une commune ou un EPCI se retire d'un EP de SCoT et intègre un nouveau périmètre de SCoT

Pour les communes ou EPCI qui se retirent d'un EP de SCoT pour intégrer un nouveau périmètre de SCoT, et qui ne sont pas encore couvertes par un SCoT, le principe d'urbanisation limitée s'applique, sous réserve de bénéficier d'une dérogation. Cette dérogation est accordée par l'établissement public du SCoT d'accueil jusqu'au 31 décembre 2016, puis par le préfet, dans les deux cas après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Il n'y a donc pas de prime aux sortants dans ce cas, ce qui pose un réel problème d'équité par rapport aux territoires bénéficiant d'une prime aux sortants.

Par ailleurs, s'agissant du principe du SCOT intégrateur, les PLU des communes situées en « zone blanche » n'ont pas à être compatibles avec le SCOT (puisqu'aucune disposition ne s'applique) et donc l'effet « écran » du SCOT disparaît.

B. Le projet de loi initial et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'habilitation demandée par le Gouvernement au 11° de l'article 33 vise à compléter les dispositions en vigueur relatives au périmètre, aux procédures et à l'autorité chargée de la procédure en matière de schéma de cohérence territoriale pour tenir compte notamment des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Il s'agit :

a) De préciser les conditions dans lesquelles les schémas de cohérence territoriale existants pourront être maintenus en vigueur et évoluer jusqu'à l'approbation d'un schéma de cohérence territoriale couvrant le périmètre du nouvel établissement porteur de schéma de cohérence territoriale ;

b) De préciser les conditions dans lesquelles les élaborations ou évolutions en cours de schémas de cohérence territoriale pourront être menées à leur terme par le nouvel établissement public porteur de schéma de cohérence territoriale ;

c) De prendre toutes les mesures nécessaires pour traiter la diversité des situations en matière de schémas de cohérence territoriale créées par la recomposition territoriale

C. La position de votre commission

Les dispositions prévues dans l'ordonnance sur les schémas de cohérence territoriale sont à la fois utiles, urgentes, techniques et consensuelles.

En cas de fusion d'EPCI porteur de SCoT à leur échelle ou en cas d'extension du périmètre de l'EP porteur de SCoT, le code de l'urbanisme n'est en effet pas suffisamment explicite sur la possibilité de maintenir en vigueur les SCoT préexistant jusqu'à l'approbation d'un SCoT unique. Il convient donc de préciser le droit pour être certain qu'à l'issue de la fusion ou de l'extension de périmètre, il n'y aura certes qu'un seul périmètre de SCoT sur le périmètre de l'établissement public, mais néanmoins plusieurs schémas en vigueur, transitoirement en attendant l'adoption d'un SCoT sur l'intégralité du territoire. Il convient également d'habilitér l'établissement public porteur du SCoT à gérer les SCoT existant, à engager une procédure de modification ou une mise en compatibilité à une échelle infra communautaire ou infra-syndicale, avant d'engager une révision pour couvrir l'intégralité du nouveau périmètre lorsque le premier des SCoT fait l'objet de l'analyse des résultats prévue à l'article L. 143-28.

Le code de l'urbanisme n'organise pas non plus aujourd'hui les conséquences des changements de périmètre sur les SCoT en cours d'élaboration ou d'évolution. Certains établissements publics de SCoT peuvent ainsi être obligés de suspendre leurs travaux en raison d'une fusion ou d'une extension de périmètre. En effet, au moment de l'approbation, il n'est pas possible d'approuver un SCoT partiel, c'est à dire un SCoT qui ne couvrirait pas la totalité du nouveau périmètre de l'EPCI. Ceci oblige alors à revenir en arrière dans le déroulement de la procédure : compléter l'ensemble des études et reprendre les débats, avec un « rattrapage » de concertation pour les habitants du nouveau territoire. Au vu des investissements financiers et humains consentis jusqu'alors, il serait donc souhaitable de permettre à ces établissements publics d'achever la procédure en cours sur le périmètre initial, de manière transitoire avant d'engager une révision pour couvrir l'intégralité du nouveau périmètre. L'ordonnance vise ainsi permettre l'achèvement des procédures d'élaboration ou d'évolution de SCOT à une échelle infra communautaire ou infra-syndicale dès lors que le débat sur le PADD a eu lieu avant la fusion ou l'extension de périmètre.

Votre rapporteur a pu avoir connaissance de l'avant-projet d'ordonnance et en discuter précisément les termes aussi bien avec les services du Gouvernement qu'avec la Fédération des SCoT. Rien ne s'oppose à l'adoption des termes de cette habilitation à légiférer ni même à la ratification des principaux points de cette ordonnance lorsqu'elle sera publiée.

XI. Normes applicables aux ascenseurs (12° du I)

A. Le droit en vigueur

Les ascenseurs sont soumis au respect de règles définies aux articles L. 125-1 à L. 125-2-4 du code de la construction et de l'habitation. Aussi doivent-ils :

- être munis au plus tard le 31 décembre 1992, soit de porte de cabine, soit d'un dispositif de protection susceptible d'assurer un niveau de protection équivalent à celui résultant de la mise en place des portes ;

- être équipé de dispositifs de sécurité ;

- faire l'objet d'un entretien permettant de les maintenir en bon état de fonctionnement et d'assurer la sécurité des personnes ;

- faire l'objet d'un contrôle technique régulier sur l'état de fonctionnement et sur la sécurité des personnes.

La directive 2014/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs a précisé les obligations pesant sur les opérateurs intervenant dans la commercialisation, l'installation et la mise en service des ascenseurs et de ses composants. Elle prévoit la nécessité pour les Etats membres de membre en place un régime de surveillance du respect de ces obligations.

Cette directive doit être transposée avant le 19 avril 2016.

B. Le projet de loi initial

La dernière habilitation (12°) a pour objet de définir les règles de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs ainsi que les règles de contrôle et de mise en oeuvre des sanctions applicables en cas de non-conformité des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs aux exigences essentielles de sécurité et de santé.

Cette ordonnance doit être publiée dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la promulgation de l'ordonnance.

Les députés n'ont pas modifié ces dispositions.

C. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que cette directive avait été partiellement transposée par voie règlementaire mais que certaines dispositions nécessitaient l'adoption de dispositions législatives.

S'agissant d'un sujet technique consistant à transposer en droit français les dispositions d'une directive européenne, votre rapporteur a considéré que ce sujet pouvait justifier le recours à une ordonnance.

Cependant, elle a constaté que les dispositions de cette directive transposées par voie règlementaire faisaient l'objet d'un recours pour sur-transposition. Elle a donc estimé nécessaire que le Parlement puisse vérifier qu'il n'y aura pas de sur-transposition pour les dispositions restant à transposer au niveau législatif.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-585 de votre rapporteur supprimant cette habilitation.

XII. Renforcement du déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables (III du projet de loi)

A. Le droit en vigueur

L'article 41 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a modifié l'article L. 111-5-4 du code de la construction et de l'habitation, afin de renforcer le déploiement des bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables et le développement des parcs de stationnement de vélos.

Désormais, en cas de travaux sur un parc de stationnement annexe à des bâtiments d'habitations, de bâtiment de bureau ou de bâtiments accueillant un service public ou à un ensemble commercial, la personne doit doter une partie de ces places de stationnement de bornes de recharge de véhicules électriques et hybrides rechargeables et doter le parc de places de stationnement des vélos.

Il est prévu que ces nouvelles dispositions s'appliqueraient aux demandes de permis de construire déposé après le 1 ^er janvier 2017.

B. Le projet de loi initial

Le III du présent article a pour objet de supprimer la disposition prévoyant que l'extension de l'obligation d'équipement en prise de recharge électrique et en parc de stationnement d'infrastructures permettant le stationnement des vélos s'appliquerait aux bâtiments dont le permis de construire sera délivré après le 1 ^er janvier 2017. Il s'agit selon le Gouvernement de corriger une erreur rédactionnelle qui conduit à traiter de manière différente les propriétaires de bâtiments neufs et ceux de bâtiments existants.

L'assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

C. La position de votre commission

Cette disposition n'appelle pas de remarque particulière de votre rapporteur.

XIII.- Articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement (IV du projet de loi)

? Le IV de l'article 33 ratifie l'ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement.

Cette ordonnance résulte de l'habilitation prévue au b du 1° du I de l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 « pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques », qui visait à créer ou modifier les conditions d'articulation des autorisations d'urbanisme avec les autorisations ou formalités relevant de législations distinctes du code de l'urbanisme. Cette ordonnance devait être publiée dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi du 6 août 2015, soit avant le 6 août 2016.

Dans le respect de cette habilitation législative, l'ordonnance n° 2016-354 harmonise les procédures d'autorisation d'urbanisme avec des procédures relevant du code de l'environnement . Plus précisément sont visées les procédures de déclaration et d'autorisation attachées à la police de l'eau, ainsi que les dérogations à l'interdiction d'atteintes aux espèces protégées.

L'ordonnance procède par ailleurs à des correctifs, concernant l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme et avec la procédure d'autorisation unique expérimentée pour les installations, ouvrages, travaux et activités dite « AU-IOTA ».

L'article 1er introduit ainsi un différé d'exécution des autorisations d'urbanisme. Les travaux ne peuvent commencer tant que l'autorisation ou de la décision favorable requise au titre de la police de l'eau n'a pas été prise (nouvel article L. 425-14 du code de l'urbanisme). De même, des travaux de construction, de démolition ou d'aménagement ou de la préservation des espèces protégées ne peuvent commencer avant l'accord de la dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces protégées, lorsque celle-ci est requise (nouvel article L. 425-15 du même code). L'articulation entre l'autorisation d'urbanisme et celle prise sur le fondement du code de l'environnement est donc désormais explicitée, alors qu'existait auparavant un vide juridique.

L'article 2 de l'ordonnance modifie l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement. Il s'agit en fait ici de revenir sur le travail d'intégration des procédures expérimenté depuis deux ans et qui se sont parfois révélées, à l'usage contreproductives. Ainsi, le III de l'article 6 de l'ordonnance n° 2014-619, qui porte sur l'obligation d'organisation d'une enquête publique unique valant à la fois pour la délivrance de l'AU-IOTA et les autres formalités auxquelles est soumis le projet, est modifié pour préciser que le préfet pourra accorder des dérogations, permettant de procéder à plusieurs enquêtes publiques pour un même projet de construction ou d'aménagement. De même, l'article 10 de l'ordonnance du 12 juin 2014 précitée est modifié pour supprimer l'obligation de dépôts simultanés des demandes d'autorisation d'urbanisme et d'AU-IOTA.

Enfin, l'article 3 organise les dispositions transitoires en prévoyant que les dispositions de l'ordonnance n° 2016-354 ne s'appliquent pas aux projets ayant fait l'objet d'une demande d'autorisation d'urbanisme, en cours d'instruction.

La commission spéciale est favorable à cette ordonnance de clarification du droit.

XIV. La simplification des modalités d'information de l'acquéreur (V du projet de loi)

A. Le droit en vigueur

La loi ALUR a souhaité renforcer l'information des acquéreurs, en indiquant les documents devant obligatoirement être remis à l'acquéreur par le copropriétaire vendeur.

Ainsi, en cas de vente d'un lot soumis au statut de la copropriété, l'article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation précise que le vendeur doit remettre les documents suivants :

- des documents relatifs à l'organisation de l'immeuble : la fiche synthétique de la copropriété ; le règlement de copropriété et l'état descriptif de division ainsi que les actes modificatifs s'ils ont été publiés ; les procès-verbaux des assemblées générales des trois dernières années, si le copropriétaire vendeur en dispose ;

- des documents relatifs à la situation financière de la copropriété et du copropriétaire vendeur : le montant des charges courantes du budget prévisionnel et des charges hors budget prévisionnel payées par le copropriétaire vendeur au titre des deux exercices comptables précédant la vente ; les sommes pouvant rester dues par le copropriétaire vendeur au syndicat des copropriétaires et les sommes qui seront dues au syndicat par l'acquéreur ; l'état global des impayés de charges au sein du syndicat et de la dette vis-à-vis des fournisseurs ; éventuellement le montant de la part du fonds de travaux rattachée au lot principal vendu et le montant de la dernière cotisation au fonds versée par le copropriétaire vendeur au titre de son lot ;

- le carnet d'entretien de l'immeuble ;

- une notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi qu'au fonctionnement des instances du syndicat de copropriété.

- le cas échéant, le diagnostic technique global et le plan pluriannuel de travaux.

A défaut d'annexion de ces documents à la promesse de vente ou à l'acte authentique de vente, l'acquéreur devait reconnaître que le notaire ou le vendeur lui avait remis le règlement de copropriété, le carnet d'entretien et l'état descriptif de division.

Lorsque les documents relatifs à l'organisation de l'immeuble et aux informations financières n'ont pas été remis, le délai de rétractation ou de réflexion ne court qu'à compter du lendemain de la communication de ces documents à l'acquéreur.

Cette disposition a fait l'objet de nombreuses critiques de la part des professionnels du secteur qui ont constaté un allongement des délais de transaction.

L'article 5 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises a habilité le gouvernement à simplifier les modalités d'information de l'acquéreur et à modifier le champ des articles L. 721-2 et 721-3.

Ainsi, l'ordonnance n° 2015-1075 du 27 août 2015 relative à la simplification des modalités d'information des acquéreurs prévues aux articles L. 721-2 et L. 721-3 a modifié les articles précités sur plusieurs points. Désormais, les documents pourront être remis à l'acquéreur et non plus obligatoirement annexés, ce qui devrait réduire le volume des promesses de vente. La liste des documents est ainsi modifiée :

- les procès-verbaux des assemblées doivent être remis sauf si le vendeur n'a pu les obtenir auprès du syndic ;

- le contenu des informations financières est précisé par arrêté du ministre chargé du logement ;

- n'est plus exigée l'indication des sommes dues au syndicat par le vendeur, le gouvernement ayant estimé que cette indication ne présentait pas d'intérêt avéré ;

- n'est plus exigée le cas échéant la remise du plan pluriannuel de travaux à compter du 1er janvier 2017.

Par ailleurs, la liste de ces documents a été réduite aux seuls documents concernant la situation financière, lorsque l'acquéreur est déjà copropriétaire d'au moins un lot dans la même copropriété. De même cette liste est réduite en cas de cession d'un lot annexe défini comme « un emplacement de stationnement ou un local tel qu'une cave, un grenier, un débarras, un placard, une remise, un garage ou un cellier. » Dans ce cas, seuls les informations financières, la fiche synthétique de copropriété et le règlement de copropriété doivent être remis à l'acquéreur.

Pour faciliter la transmission de ces documents, la remise des documents pourra être effectuée par un procédé dématérialisé à condition que l'acquéreur ait donné expressément son accord.

Lorsque l'acte de vente n'est pas précédé d'une promesse de vente, les documents précités à l'exception de ceux concernant les charges, les sommes dues au syndicat, le montant de la part du fonds de travaux rattachée au lot sont joints à l'acte.

L'article L. 721-3 est réécrit pour mieux distinguer à quel moment court le délai de réflexion applicable au projet d'acte authentique non précédé d'une promesse et celui de rétractation applicable à la promesse de vente.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du gouvernement ratifiant l'ordonnance n° 2015-1075 du 27 août 2015 relative à la simplification des modalités d'information des acquéreurs prévues aux articles L. 721-2 et L. 721-3 du code de la construction et de l'habitation.

Ces dispositions qui vont dans le sens d'une simplification des modalités d'information des acquéreurs vont dans le bon sens et n'appellent pas de remarques particulières de la part de votre rapporteur.

La commission spéciale est favorable à la ratification de cette ordonnance.

XV. Modalités de définition de l'intérêt communautaire dans le CGCT (VI du projet de loi)

A. Le droit en vigueur

Créée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 ^{197 ( * )} , la notion « d'intérêt communautaire » permet de répartir les compétences entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ^{198 ( * )} , d'une part, et leurs communes membres, d'autre part.

Pour le soutien aux activités commerciales, l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT) distingue par exemple, dans le cas des communautés de communes :

- les actions d'intérêt communautaire qui, du fait de leur ampleur, relèvent de l'EPCI ;

- celles qui ne présentent pas un tel intérêt et qui sont menées par les communes membres.

L'intérêt communautaire est défini par l'organe délibérant de l'EPCI à la majorité des deux tiers ^{199 ( * )} .

Il n'existe pas de définition unique de l'intérêt communautaire , chaque EPCI déterminant si une compétence doit lui être transférée en fonction de « son étendue, (de) son contenu, (de) son objet stratégique, (de) sa dimension financière et (de) son rayonnement sur le territoire communal » ^{200 ( * )} .

B. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le VI de l'article 33 vise à clarifier les modalités de définition de l'intérêt communautaire : ce dernier serait déterminé à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés par l'organe délibérant de l'EPCI.

Par rapport au droit en vigueur, il s'agit de préciser que le calcul de cette majorité des deux tiers prend uniquement en compte les suffrages exprimés par les élus présents, les voix des absents et les votes blancs ou nuls n'étant pas intégrés au calcul.

Cette disposition résulte d'un amendement de Mme Nathalie Appéré adopté en séance publique par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement. Elle vise, selon l'auteure de l'amendement, à « rectifier une erreur matérielle » de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe ) ^{201 ( * )} .

C. La position de votre commission

Sans remettre en cause le manque de clarté des règles actuelles, votre commission spéciale a supprimé le VI du présent article qui revoyait les modalités de définition de l'intérêt communautaire (amendements COM-98 de M. Marseille, COM-523 de M. Favier, COM-437 de M. Hervé et COM-56 de M. Grand).

Cette disposition ne présente, en effet, aucun lien, même indirect, avec le projet de loi initial et son insertion apparaît donc contraire à l'article 45 de la Constitution.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis AA (nouveau)
(article 6-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Clause prévoyant la résiliation du bail de plein droit pour un motif résultant de troubles de voisinage

Objet : cet article permet l'application aux baux en cours des clauses prévoyant la résiliation du bail de plein droit pour un motif résultant de troubles de voisinage.

I. Le droit en vigueur

L'article 6-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 prévoit qu'après mise en demeure, les propriétaires des locaux à usage d'habitation doivent, sauf motif légitime, faire usage de leurs droits pour faire cesser les troubles de voisinage causés à des tiers par les personnes qui occupent ces locaux.

Le g de l'article 4 de la même loi prévoit la possibilité d'introduire une clause de résiliation du bail de plein droit pour un motif résultant de troubles de voisinage constatés par une décision de justice passée en force de chose jugée.

II. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-103 de M. Hervé Marseille et plusieurs de ses collègues proposant d'étendre à l'ensemble des contrats de location en cours l'application d'une clause de résiliation du bail de plein droit pour un motif résultant de troubles de voisinage constatés par une décision de justice passée en force de chose jugée.

Votre commission spéciale a estimé que cette proposition, conditionnée à l'existence d'une décision définitive de la justice, était équilibrée et permettrait de régler ces situations qui empoisonnent les relations de voisinage.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis AB (nouveau)
(articles L. 353-16 et L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation et article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Montant du dépôt de garantie dans le parc social

Objet : cet article harmonise le montant du dépôt de garantie dans le parc social.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation précise que sont applicables aux habitations à loyer modéré les dispositions de l'article 75 de la loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement, qui précise que le dépôt d'un loyer de garantie ne peut excéder deux mois de loyer.

Le III de l'article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précise que ne s'applique pas aux logements conventionnés APL le premier alinéa de l'article 22 de la loi du 6 juillet 1989 qui prévoit que le dépôt de garantie ne peut être supérieur à un mois de loyer. Toutefois, l'article L. 353-16 indique que pour les logements conventionnés des organismes HLM, le montant de la garantie est fixé par la convention, sans pouvoir excéder une somme correspondant à un mois de loyer en principal, révisable en fonction de l'évolution du loyer.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que dans le parc social, les conventions type conclues avec les offices HLM et les SEM limitent le dépôt de garantie à un mois de loyer.

Elle a ainsi proposé d'harmoniser les textes avec la pratique en fixant le montant du dépôt de garantie dans le parc social à un mois de loyer. Ce dépôt ne pourra faire l'objet d'une révision en cours de bail, conformément aux dispositions du sixième alinéa de l'article 22 de la loi du 6 juillet 1989 qui s'appliquent aux logements conventionnés ou non conventionnés appartenant aux organismes Hlm.

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-586 de votre rapporteur en conséquence.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis AC (nouveau)
(article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Allègement des formalités pour les personnes morales qui se portent caution en matière de bail

Objet : cet article allège les formalités pour les personnes morales qui se portent caution à la demande d'un bailleur.

I. Le droit en vigueur

L'article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée précise les modalités du cautionnement que peut demander un bailleur. Ainsi, la personne doit faire précéder sa signature :

-  de la mention manuscrite du montant du loyer et des conditions de sa révision ;

- de la mention manuscrite « exprimant de façon explicite et non équivoque la connaissance qu'elle a de la nature et de l'étendue de l'obligation qu'elle contracte » ;

- de la reproduction manuscrite du paragraphe suivant : « Lorsque le cautionnement d'obligations résultant d'un contrat de location conclu en application du présent titre ne comporte aucune indication de durée ou lorsque la durée du cautionnement est stipulée indéterminée, la caution peut le résilier unilatéralement. La résiliation prend effet au terme du contrat de location, qu'il s'agisse du contrat initial ou d'un contrat reconduit ou renouvelé, au cours duquel le bailleur reçoit notification de la résiliation . »

Au regard des effets du cautionnement, ces formalités sont prescrites à peine de nullité.

II. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-588 de votre rapporteur tendant à modifier directement le droit en vigueur plutôt que de recourir à une ordonnance, afin d'alléger les formalités de la caution pour les seules personnes morales.

Cette mesure s'inscrit dans la tendance consistant à réserver le formalisme très protecteur du cautionnement aux seules personnes physiques, comme c'est déjà le cas en droit de la consommation.

Elle simplifiera l'activité de caution par les personnes morales, et plus spécifiquement pour l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL). En charge d'un nouveau dispositif de sécurisation des loyers appelé Visale, l'APAGL pourra ainsi gérer ce dispositif de manière dématérialisée via une plateforme électronique.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis AD (nouveau)
(articles 18, 29-1 A, 29-1, 29-3, 29-4 et 29-5 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis)

Procédures du mandat ad hoc et de l'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté

Objet : cet article procède à des corrections de la loi ALUR relatives aux procédures du mandat ad hoc et de l'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté.

I. Le droit en vigueur

La loi ALUR a renforcé les outils de traitement des copropriétés en difficulté prévus par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

Le juge peut désigner, en application de l'article 29-1 A de la loi du 10 juillet 1965 précitée, un mandataire ad hoc lorsqu'à la clôture des comptes les impayés atteignent 25 % des sommes exigibles (15 % dans les copropriétés de plus de 200 lots).

Il est saisi à cette fin par le syndic ou à défaut d'action de ce dernier dans le délai d'un mois de la clôture des comptes par :

- des copropriétaires représentant ensemble au moins 15 % des voix du syndicat ;

- un créancier lorsque les factures d'abonnement et de fourniture d'eau ou d'énergie ou les factures de travaux, votés par l'assemblée générale et exécutés, restent impayées depuis six mois et si le créancier a adressé au syndic un commandement de payer resté infructueux ;

- le préfet ou le procureur de la République ;

- le maire de la commune ;

- le président de l'EPCI compétent en matière d'habitat.

Le maire, le préfet et le président de l'EPCI sont informés de la saisine du juge par les copropriétaires ou un créancier.

Le juge précise la mission et la rémunération du mandataire. Ce dernier doit adresser au juge un rapport analysant la situation financière du syndicat des copropriétaires et l'état de l'immeuble, et indiquant ses préconisations pour rétablir l'équilibre financier. Le syndic doit inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale les projets de résolution nécessaires à la mise en oeuvre du rapport.

Si le mandataire constate d'importantes difficultés financières ou de gestion, il doit saisir le juge aux fins de désignation d'un administrateur provisoire.

De même, le juge peut désigner, en application de l'article 29-1 de la loi précitée, un administrateur provisoire si l'équilibre financier du syndicat des copropriétaires est gravement compromis ou si le syndicat est dans l'impossibilité de pourvoir à la conservation de l'immeuble.

Le juge est saisi à cette fin par des copropriétaires représentant ensemble 15 % au moins des voix du syndicat, par le syndic, le maire, le président de l'EPCI, le préfet, le procureur de la République ou le mandataire ad hoc .

L'administrateur provisoire est chargé de prendre les mesures nécessaires au rétablissement du fonctionnement normal de la copropriété. A cette fin, le juge lui confie tous les pouvoirs du syndic et tout ou partie des pouvoirs de l'assemblée générale des copropriétaires et du conseil syndical, à l'exception de ceux relatifs aux actes d'acquisition et de modification du règlement de copropriété.

En application de l'article 29-3 de la même loi, la nomination de l'administrateur provisoire suspend l'exigibilité des créances , autres que les créances publiques et sociales, pendant un an, prorogeable jusqu'à 30 mois. Elle interrompt ou empêche toute action en justice des créanciers en paiement d'une somme d'argent ou de résolution du contrat, ainsi que toute procédure d'exécution. Le juge à la demande de l'administrateur peut résilier un contrat ou décider la poursuite de son exécution. Les actions en justice et les voies d'exécution autres que celles suspendues, interdites ou arrêtées sont poursuivies à l'encontre du syndicat des copropriétaires, après mise en cause par l'administrateur provisoire.

Dans un délai de deux mois, l'administrateur provisoire procède, en application de l'article 29-4, à des mesures de publicité pour permettre aux créanciers de déclarer leur créance. Après vérification, la liste des créances est publiée ; les créanciers ont deux mois pour en contester le contenu. Les créanciers qui n'ont pas déclaré leurs créances dans le délai imparti, ne peuvent plus le faire ultérieurement.

L'administrateur provisoire établit un plan d'apurement des dettes d'une durée maximale de cinq ans.

Les fonctions de mandataire ad hoc et d'administrateur provisoire sont encadrées . En outre, les mandataires ad hoc ne peuvent être désignés syndic à l'issue de leur mission, en application de l'article 29-1 C.

II. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-592 de votre rapporteur modifiant directement le droit en vigueur en matière de copropriétés en difficulté plutôt que de recourir à une ordonnance comme le prévoit le 7° de l'article 33.

Le présent article corrige plusieurs dispositions introduites par la loi ALUR en matière de procédures du mandat ad hoc et d'administration provisoire applicables aux copropriétés en difficulté afin :

- d'autoriser l'administrateur provisoire à avancer des fonds au syndicat de copropriétaires lorsque celui-ci est sous administration provisoire. Selon l'étude d'impact, cette mesure permettra de « sécuriser l'avance de certains frais, notamment de publicité, par l'administrateur provisoire désigné pour traiter les difficultés d'un syndicat de copropriétés qui rencontre généralement des problèmes de trésorerie » ;

- de permettre à nouveau au préfet, au maire et au président de l'EPCI d'être informés d'une demande du syndic de désignation d'un mandataire ad hoc ;

- d'interdire la désignation de l'administrateur provisoire comme syndic de la copropriété pendant un délai de cinq ans à l'issue de sa mission. Cette mesure, qui existe pour les mandataires ad hoc , permettra de prévenir tout conflit d'intérêt ;

- de préciser que le juge statuant en référé pourra, sur demande de l'administrateur provisoire, proroger les suspensions et les interdictions qu'emporte l'ordonnance de désignation de l'administrateur provisoire ;

- de permettre la mise en cause de l'administrateur provisoire désigné dans toutes les procédures en cours concernant le syndicat des copropriétaires. Il s'agit ainsi de corriger une erreur rédactionnelle de la loi ;

- de permettre au créancier d'agir en relevé de forclusion lorsque sa défaillance n'est pas due à son fait.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis AE (nouveau)
(articles L. 301-5-1, L. 305-5-2, L. 353-21, L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3, L. 442-8-1, L. 442-8-4, L. 481-1 et L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation, et articles L. 3641-5, L. 5217-2, L. 5218-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales)

Construction et gestion des résidences universitaires par des organismes HLM

Objet : cet article donne la possibilité aux organismes de logements sociaux de pouvoir construire et gérer à titre subsidiaire des résidences universitaires.

I. Le droit en vigueur

Le gouvernement a lancé en mai 2013 un plan de création de 40 000 nouvelles places pour le logement des étudiants d'ici 2018. Ces places sont réparties entre des logements construits et/ou gérés par les CROUS, construits par les organismes HLM et gérés par des associations, et des logements construits par des opérateurs privés et conventionnés à loyer plafonné. Selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, 20 722 logements auront ainsi été créés à la fin de l'année 2015. La réalisation de 42 445 logements est programmée pour 2017.

Sur le plan juridique, la loi ALUR a donné aux résidences universitaires un statut juridique. Ainsi, l'article L. 631-12 code de la construction et de l'habitation définit la résidence universitaire comme étant « un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux affectés à la vie collective » et qui accueille « des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage ».

Les modalités d'occupation de ces résidences sont précisées :

- le contrat de location a une durée maximale d'un an et peut être renouvelé sous réserve que l'occupant continue de remplir certaines conditions ;

- le contrat de location n'est pas cessible ;

- le résident ne peut sous-louer le logement ;

- le résident peut bénéficier de l'APL ;

- le résident ne bénéficie pas du droit au maintien dans les lieux ;

- les règles relatives à la commission d'attribution chargée d'attribuer les logements HLM ne s'appliquent pas aux résidences universitaires.

Les organismes d'HLM peuvent, à titre dérogatoire en application de l'article L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitation, louer des logements à des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires lesquels les sous-loueront à des étudiants.

II. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-687 de votre rapporteur modifiant directement le droit en vigueur en matière de résidences universitaires plutôt que de recourir à une ordonnance comme le prévoit le 1° de l'article 33.

La loi ALUR du 24 mars 2014 a donné une définition des résidences universitaires destinées à accueillir toutes les personnes relevant d'une formation (étudiants, contrats d'apprentissage et de professionnalisation, mais aussi chercheurs et enseignants). Elle a prévu que les bailleurs sociaux pourraient gérer des résidences universitaires sans pour autant aller jusqu'au bout de la logique en permettant à ces bailleurs de pouvoir construire des résidences universitaires à titre subsidiaire. Votre rapporteur a proposé de pallier cet oubli.

En outre, elle a proposé :

- d'élargir la liste des organismes auxquels les bailleurs pourront donner la gestion de résidences universitaires aux associations dont l'objet est de favoriser le logement des étudiants et de gérer les résidences universitaires ;

- d'harmoniser les règles applicables en matière de récupération des charges pour les étudiants prévues par la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°86-1290 du 23 décembre 1986 et par le code de la construction et de l'habitation ;

- et de conditionner l'application des dispositions de l'article L. 631-12 relatives au conventionnement à l'APL des résidences universitaires à un agrément du préfet. Les résidences déjà existantes pourront bénéficier des dispositions de l'article L.631-12 relatif au statut des résidences universitaires en demandant cet agrément.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis AF (nouveau)
(articles 13-1, 13-5 [abrogé], 13-6, 13-7, 13-8 et 13-10 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce)

Contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières

Objet : cet article précise les modalités de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières.

I. Le droit en vigueur

L'article 24 de la loi ALUR a modifié de façon substantielle la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite loi Hoguet, afin :

- d'améliorer les conditions d'exercice des activités d'entremise et de gestion immobilière ;

- de renforcer la régulation de ce secteur d'activités ;

- de restaurer la confiance du public à l'égard des professionnels de l'immobilier.

Ainsi, l'article 24 définit les conditions de mise en oeuvre d'un encadrement déontologique et disciplinaire des activités d'entremise et de gestion immobilières, assujettit les professionnels à une obligation de formation, et améliore l'information des clients sur les professionnels (ex. plafonnement des prestations liées à la visite, à la constitution de dossier et à la rédaction du bail, encadrement de la clause d'exclusivité, mise en place du conseil national de la transaction et de la gestion immobilière, le CNTGI).

L'ensemble des mesures règlementaires ont été prises à l'exception de celles concernant la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (CCATGI). L'article 102 de la loi dite Macron a déjà précisé ces dispositions afin de les sécuriser et de permettre leur application effective. Cependant, des adaptations semblent encore nécessaires s'agissant de la commission de contrôle !

La commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (CCATGI) est chargée de connaître l'action disciplinaire engagée à l'encontre des personnes exerçant des activités d'entremise et de gestion des immeubles et fonds de commerce et ayant commis des manquements aux lois, règlements et obligations fixés par le code de déontologie ou ayant commis une négligence grave.

Cette commission est composée, en application de l'article 13-6 :

- de représentants de l'État, désignés conjointement par le garde des sceaux, ministre de la justice, et par le ministre chargé du logement ;

- d'un magistrat de l'ordre judiciaire ;

- de membres d'une profession juridique ou judiciaire qualifiés dans le domaine de l'immobilier ;

- de personnes ayant cessé d'exercer les activités mentionnées à l'article 1 ^er de la loi ;

- de personnes représentant les cocontractants des personnes mentionnées à l'article 1 ^er dans l'exercice des opérations citées au même article.

La commission statue par décision motivée. Avant toute décision, la commission doit informer, en application de l'article 13-7, la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, lui indiquer la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier et de se faire assister par le conseil de son choix et l'inviter à présenter ses observations écrites ou orales dans un délai de soixante jours.

En cas d'urgence, et à titre conservatoire pour une durée d'un mois sauf prolongation par la commission pour une durée de trois mois, le président de la commission peut suspendre provisoirement, en application de l'article 13-8, l'exercice de tout ou partie des activités d'une personne mentionnée audit article 1 ^er ou, lorsqu'il s'agit d'une personne morale, de ses représentants légaux et statutaires. Le président doit en informer sans délai la commission. Avant que la suspension ne soit prononcée, la personne concernée doit être informée des griefs qui lui sont reprochés, doit pouvoir prendre connaissance du dossier et être entendue.

En fonction de la gravité des faits, la commission peut prononcer l'une des sanctions suivantes :

- l'avertissement ;

- le blâme ;

- l'interdiction temporaire d'exercer tout ou partie des activités mentionnées à l'article 1 ^er , pour une durée n'excédant pas trois ans ;

- l'interdiction définitive d'exercer tout ou partie des activités mentionnées au même article 1 ^er .

Les représentants légaux et statutaires des personnes morales peuvent également faire l'objet d'une interdiction temporaire ou définitive de gérer, de diriger et d'administrer une personne morale exerçant les activités mentionnées à l'article 1 ^er .

L'interdiction temporaire et l'interdiction définitive peuvent être assorties du sursis.

La commission peut également prononcer avec les sanctions d'avertissement et de blâme, pendant un délai d'un an, des mesures de contrôle et de formation. Ces mesures peuvent également être décidées lorsque la personne ayant fait l'objet d'une interdiction temporaire reprend ses fonctions. Le coût de ces mesures est pris en charge par la personne sanctionnée, qui ne peut le mettre à la charge de son mandant.

Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative.

La commission informe la chambre de commerce et d'industrie territoriale ou la chambre départementale d'Ile-de-France ayant délivré la carte professionnelle de l'intéressé ou de la personne morale des décisions devenues définitives. Elle tient à jour un répertoire des personnes sanctionnées avec l'indication des sanctions devenues définitives, en application de l'article 13-10.

II. La position de votre commission

Après avoir entendu l'ensemble des professionnels et des représentants d'associations concernées, votre rapporteur a souhaité modifier directement le droit en vigueur plutôt que de recourir à une ordonnance comme le prévoit le 9° de l'article 33.

Votre rapporteur a ainsi constaté que la majorité des personnes entendues, n'était pas opposée à la fusion du CNTGI avec la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilières (CCATGI).

Sur le financement de la nouvelle entité , les professionnels ne sont pas opposés à un versement de leur part sous certaines conditions ; les représentants des associations auraient quant à eux préféré un financement de l'État. En raison de l'article 40 de la Constitution, votre rapporteur ne peut prévoir un tel financement public et a donc proposé que le financement du conseil soit assuré par le versement de cotisations professionnelles.

Sur la composition de la commission de contrôle , votre rapporteur a proposé de modifier la composition en prévoyant que siègeraient au sein de la commission :

- deux représentants de l'État ;

- un conseiller de la Cour de cassation ;

- six représentants des professionnels, parmi lesquels le président de la commission devra être choisi ;

- trois anciens professionnels ayant cessé d'exercer depuis moins de cinq ans ;

- cinq représentants des consommateurs.

Votre rapporteur a supprimé la présence de membres qualifiés d'une profession juridique ou judiciaire dans le domaine de l'immobilier estimant que rien ne justifiait leur présence au sein d'une telle commission. Elle a en outre estimé qu'au regard des pratiques constatées dans d'autres professions une composition paritaire n'était pas justifiée s'agissant d'une commission disciplinaire.

Votre rapporteur a par ailleurs apporté des précisions sur la procédure disciplinaire afin de redéfinir le contenu de l'information devant être délivrée à la personne mise en cause avant toute décision de la commission, de prévoir que les décisions disciplinaires prononçant une mesure d'interdiction temporaire pourront être accompagnées de mesures de contrôle et de formation, afin de préciser que les sanctions d'interdictions temporaire et définitive seraient rendues publiques dans des conditions définies par décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL.

Votre rapporteur espère que cette nouvelle entité pourra se mettre en place rapidement.

Votre commission a adopté l'amendement COM-691 de votre rapporteur en conséquence.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis A (supprimé)
(article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation)

Allègement du régime de sanctions applicables aux personnes qui nuisent délibérément à la tranquillité et au partage de l'espace commun

Objet : cet article a pour objet de contraventionnaliser le délit d'occupation des espaces communs ou des toits des immeubles collectifs d'habitation.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation, le fait d'occuper en réunion les espaces communs ou les toits des immeubles collectifs d'habitation en empêchant délibérément l'accès, la libre circulation des personnes ou le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité et de sûreté est un délit puni de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 € d'amende .

Depuis la loi du 5 mars 2007 ^{202 ( * )} , lorsque le comportement répréhensible est accompagné de voies de fait ou de menaces, la sanction est portée à six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende. Cette aggravation des peines permet au procureur de la République de traduire le prévenu en comparution immédiate ^{203 ( * )} .

D'autres modes simplifiés de jugement sont applicables à ce délit dont la caractérisation est assez aisée . En application de l'article 495-7 du code de procédure pénale, le prévenu peut être jugé par comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Depuis la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles , la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale ^{204 ( * )} s'applique également au délit d'occupation des espaces communs ou des toits des immeubles collectifs d'habitation, s'il est commis par un majeur. Lorsque l'infraction est établie et que les renseignements concernant la personnalité, les charges et les ressources du prévenu sont suffisants pour permettre la détermination de la peine, le président du tribunal peut statuer sans débat préalable par une ordonnance pénale motivée portant relaxe ou condamnation à une amende.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement de M. le député Romain Colas et plusieurs de ses collègues visant à réduire les sanctions applicables au délit d'occupation des halls d'immeubles, tout en étendant sa définition aux comportements troublant la tranquillité des lieux .

Selon les auteurs de l'amendement, il convient de contraventionnaliser cette infraction, qui est actuellement un délit, pour permettre une répression plus efficace et plus simple. La sanction encourue serait alors une amende de quatrième classe d'un montant maximal de 750 euros . Ce montant pourrait être porté à 3 000 euros en cas de récidive.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale estime nécessaire de rappeler que, par application des articles 34 et 37 de la Constitution, la définition des contraventions relève du pouvoir règlementaire ^{205 ( * )} . Les articles 111-2 ^{206 ( * )} et 111-3 ^{207 ( * )} du code pénal traduisent strictement ce principe d'ordre constitutionnel.

Un assouplissement de la répression, comme le souhaite l'Assemblée nationale, impliquerait plutôt une suppression du délit de l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation, accompagné de l'édiction par voie réglementaire d'une nouvelle contravention.

Sur le fond, votre commission est attachée au maintien d'un niveau de répression élevé contre les infractions d'occupation illégale de halls d'immeubles . Elle relève qu'en 2011, 196 faits ont été constatés, 455 personnes ont été mises en cause et 124 infractions ont donné lieu à une condamnation ^{208 ( * )} .

De plus, votre rapporteur souligne que l'efficacité d'un délit ne se mesure pas seulement au nombre de condamnations. En effet, le caractère délictuel de cette infraction rend possible non seulement la traduction du prévenu en comparution immédiate mais aussi son placement en garde à vue, ce que cette réforme empêcherait .

Votre commission relève ainsi que de nombreuses procédures permettent d'ores et déjà une réponse pénale rapide au délit d'occupation illégale des halls d'immeubles et qu'il n'apparait pas souhaitable d'affaiblir la répression en contraventionnalisant ce délit .

Outre les modes simplifiés de jugement ^{209 ( * )} , ce délit d'occupation illégale de halls d'immeubles peut faire l'objet d'une transaction par officier de police de judiciaire (TOPJ), en application de l'article 41-1-1 du code de procédure pénale ^{210 ( * )} .

Elle a adopté l'amendement de suppression COM-356 de son rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 33 bis B
(article L. 351-8 du code de la construction et de l'habitation)

Transmission au Fnal de données relatives aux aides au logement et à leurs bénéficiaires par les organismes gestionnaires

Objet : cet article tend à prévoir, par la loi, la transmission par les organismes gestionnaires, au Fonds national d'aide au logement (Fnal), des données relatives à la liquidation et au paiement des aides au logement et à leurs bénéficiaires, afin de faciliter le pilotage et l'évaluation de ces aides par l'État.

I. Le droit en vigueur

Depuis la loi de finances pour 2016 ^{211 ( * )} , le Fonds national d'aide au logement (Fnal) finance les trois types d'aides personnelles au logement existantes, à savoir l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement social (ALS) et l'allocation de logement familiale (ALF). Jusqu'alors, les dépenses liées à l'ALF étaient prises en charge par la branche famille de la sécurité sociale. Elles le sont désormais par l'État, les besoins liés à l'ALF correspondant à 4,4 milliards d'euros supplémentaires pour le Fnal.

Au total, la subvention d'équilibre versée par l'Etat correspond à 15,4 milliards d'euros en prévision pour 2016, ce qui porte les ressources du Fnal établies à 18,2 milliards d'euros.

Pour mémoire, la loi de finances pour 2015 ^{212 ( * )} avait déjà procédé, au sein des ressources du Fnal, à la « rebudgétisation » de la partie des APL auparavant financée par la branche famille de la sécurité sociale, pour un montant d'environ 4,75 milliards d'euros. Cette opération avait été réalisée dans le cadre de la compensation du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Compte tenu de ces modifications, les ressources du Fnal sont désormais simplifiées et reposent encore davantage sur la contribution de l'État, le financement des régimes sociaux ayant été intégralement supprimé.

Outre la subvention de l'État, le fonds bénéficie également en 2016 :

- du produit de la cotisation des employeurs, à hauteur de 2,7 milliards d'euros ;

- du produit de la surtaxe applicable aux plus-values supérieures à 50 000 euros issus de cessions de terrains bâtis, dans la limite d'un plafond fixé à 45 millions d'euros ;

- et de 100 millions d'euros au titre d'un prélèvement de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Ce prélèvement, supposé être exceptionnel depuis son instauration en 2013, ne devrait plus être renouvelé à compter de 2017.

Le Fnal est administré par un conseil de gestion dont le secrétariat est placé sous l'autorité du ministère chargé de la construction et de l'habitation. La gestion financière du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

Les aides personnelles sont gérées, liquidées et payées pour le compte du Fnal, selon ses directives, par les organismes chargés des prestations familiales, à savoir les caisses d'allocations familiales (CAF) et les caisses de la mutualité sociale agricole. À cet effet, le Fnal verse sa contribution au financement des prestations ainsi que les frais de gestion afférents à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Depuis plusieurs années, les dépenses liées aux aides personnelles au logement ne cessent d'augmenter, avec une hausse de plus de 28 % en 10 ans (2005-2014).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES LIÉES AUX AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 2015-2014 (en millions d'euros)

Source : commission spéciale à partir des chiffres du compte du logement 2014.

En outre, les prévisions du Gouvernement, inscrites en loi de finances initiale, s'avéraient généralement éloignées des montants réellement dépensés. Toutefois, il est à noter qu'en 2015, la prévision a été bien meilleure, même si 70 millions d'euros ont dû être ajoutés en loi de finances rectificative de fin d'année ^{213 ( * )} . L'écart finalement constaté en exécution ne s'explique que par un blocage de crédits décidé en fin de gestion (à la fois sur les crédits dégelés et les crédits inscrits en loi de finances rectificative).

ÉCART ENTRE LES RESSOURCES ET LES CHARGES DU FNAL

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les projets et les rapports annuels de performances de 2010 à 2015, contribution de Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Égalité des territoires et logement », rapport n° 759 (2015-2016), tome II, relatif au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.

Compte tenu de l'écart de 215 millions d'euros finalement constatés entre les ressources et les charges du Fnal en 2015, celui-ci a constitué une dette vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, avec un report de charges de 400 millions d'euros sur 2016, risquant d'entamer d'ores et déjà la bonne exécution de ce nouvel exercice.

Parallèlement à ces difficultés de pilotage, le Gouvernement a pris un certain nombre de mesures tendant à réduire la tendance haussière des aides personnelles au logement au cours des dernières lois de finances (gel de revalorisation du barème des aides en 2014, réforme des modalités de revalorisation de l'abattement forfaitaire R0, dégressivité des aides pour les loyers les plus élevés, prise en compte du patrimoine des allocataires...).

En outre, la « rebudgétisation » d'une partie du financement des aides personnelles au logement devait permettre de mieux piloter cette importante dépense publique, avec une centralisation en direction du ministère du logement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, avec l'avis favorable de la commission spéciale, tendant à compléter l'article L. 351-8 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir que les caisses d'allocations familiales et de la mutualité sociale agricole , chargées de la distribution des aides personnelles au logement, transmettent au Fnal les données dont elles disposent concernant leur liquidation et leur paiement ainsi que les « informations relatives à leurs bénéficiaires » .

L'objectif est ainsi de permettre à l'État « d'exercer sa compétence de suivi, de pilotage et d'évaluation des aides » . Il s'inscrit donc dans la logique d'une meilleure connaissance des enjeux de cette dépense .

Le 1° du présent article prévoit également qu'un décret en Conseil d'État fixe « la nature de ces données et leurs conditions de transmission et d'utilisation ».

Le 2° de l'article procède quant à lui à une coordination de conséquence.

III. La position de votre commission

D'après les propos tenus par la ministre du logement et de l'habitat durable, Emmanuelle Cosse, lors de l'examen de l'amendement par l'Assemblée nationale, il s'agit ainsi de clarifier les conditions dans lesquelles les organismes gestionnaires des aides au logement doivent transmettre les données dont l'État a besoin pour évaluer les charges financières afférentes.

Votre rapporteur ne peut que partager cet objectif d'amélioration des connaissances de la dépense liée aux aides personnelles au logement qui ne cesse, chaque année, d'augmenter et dont les prévisions ont pu, comme cela a été démontré précédemment, être bien inférieures à la réalité.

Bien entendu, la transmission et l'usage de ces données devront se faire dans le respect des règles établies dans le cadre de la protection des données personnelles.

D'après les informations recueillies auprès du Gouvernement, cette mesure législative est rendue nécessaire par le refus de la Cnaf, depuis le début de l'année 2016, de transmettre les données demandées, en invoquant le respect des règles de transmission des données nominatives et le secret des affaires. Il s'agirait ainsi de revenir sur ce blocage, en définissant juridiquement les conditions de transmission des éléments souhaités.

En outre, les services du ministère souhaiteraient obtenir l'accès à l'ensemble des données de la base relative aux allocataires afin de favoriser le pilotage des aides personnelles, notamment en évaluant plus efficacement l'impact des mesures nouvelles, y compris avec la prise en compte des autres aides et prestations sociales perçues. Jusqu'à présent (soit jusqu'à l'année 2015), les services de l'État disposait d'un échantillon représentant seulement 1/26 ^ème de la base concernant les allocataires, ce qui leur paraît totalement insuffisant pour calibrer et piloter efficacement les ressources nécessaires pour couvrir les besoins.

En effet, le ministère du logement souhaiterait pouvoir disposer de l'ensemble des données sans qu'elles aient été préalablement agrégées, afin de réaliser, à partir de leurs propres bases, des analyses selon des axes qu'ils auraient eux-mêmes définis.

Votre rapporteur est sensible à ces arguments, d'autant que le Sénat n'a cessé, au cours de l'examen des dernières lois de finances, de rappeler les difficultés d'établissement d'une prévision rigoureuse et tenable des ressources et dépenses du Fnal . La situation de blocage actuellement constatée doit être levée , les services du ministère établissant actuellement leurs prévisions sur le fondement de données issues d'un échantillon datant de 2013 !

Il paraît également logique que le Fnal , pour le compte duquel les caisses d'allocations familiales gèrent, paient et liquident ces aides, dispose des éléments chiffrés nécessaires pour piloter une politique publique qui représente 18 milliards d'euros de dépenses annuelles .

Pour autant, le respect des règles de transmission des données nominatives doit également être assuré. Le Gouvernement, a indiqué à votre rapporteur que la transmission de l'ensemble des éléments concernant la situation des allocataires serait réalisée sans que ces derniers puissent, pour autant, être identifiés, en prévoyant l'anonymisation du numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR), du nom et du prénom des personnes concernées.

Également interrogée par votre rapporteur, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) n'a pas émis d'objection de principe à la création d'un tel échange de données, d'autant plus justifié que les organismes de sécurité sociale agissent, dans ce cas, pour le compte du Fnal. Elle a pour autant précisé que, dans le cadre d'analyses statistiques, des données anonymes seraient suffisantes et que la commission devrait être consultée lors de l'élaboration du décret en Conseil d'État pour la détermination de la nature des données ainsi que les conditions de leur transmission et de leur utilisation, conformément à la loi dite « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978 ^{214 ( * )} .

Afin de clarifier le dispositif proposé et d'assurer la protection des données personnelles, votre rapporteur a proposé de préciser que le décret en Conseil d'État devrait être pris après avis de la CNIL .

En conséquence, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-692 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis C (supprimé)
(article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation)

Procédure de relogement des ménages bénéficiaires du DALO en Ile-de-France

Objet : cet article précise qu'en Ile-de-France, le préfet de région procédera à la désignation d'un bénéficiaire d'une décision favorable au DALO à un organisme bailleur.

I. Le droit en vigueur

Lorsque le demandeur n'a pas reçu de proposition adaptée en réponse à sa demande de logement social dans un délai donné, il peut saisir, en application de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, la commission départementale de médiation.

La commission de médiation fixe la liste des demandeurs qu'elle reconnaît prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence. Elle en informe le préfet de département.

Ce dernier désigne chaque demandeur à un organisme bailleur. En Ile-de-France, il peut aussi demander au représentant de l'Etat d'un autre département de procéder à une telle désignation. En cas de désaccord, la désignation est faite par le représentant de l'Etat au niveau régional.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement du gouvernement tendant à préciser qu'en Ile-de-France, la désignation des ménages bénéficiaires du DALO à reloger sera faite par le préfet au niveau régional.

III. La position de votre commission

Selon le Gouvernement, les dispositions du présent article seraient rendues nécessaires par la non-application de la possibilité pour un préfet de demander au préfet d'un autre département de désigner le ménage bénéficiaire du DALO à un bailleur.

Votre rapporteur a estimé que le préfet de département, plus proche du terrain, était le mieux à même d'apprécier la situation et de faire les propositions de désignation à un bailleur les plus adaptées à la situation. Elle a en conséquence proposé de supprimer cet article et invité le gouvernement à rappeler par voie de circulaire au préfet les règles applicables en la matière.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté un amendement (COM-644) de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 33 bis D (supprimé)
(articles L. 711-1 et 711-2 du code de la construction et de l'habitation)

Publicité de certaines informations du registre des syndicats de copropriétaires

Objet : cet article rend publiques certaines informations contenues dans le registre des syndicats de copropriétaires.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a instauré un registre d'immatriculation des syndicats de copropriétaires. Ce registre a pour objectif de faciliter la connaissance des pouvoirs publics sur l'état des copropriétés et la mise en oeuvre des actions destinées à prévenir la survenance des dysfonctionnements (article L. 711-1 du code de la construction et de l'habitation).

Le registre comporte, en application de l'article L. 711-2, les informations suivantes :

- le nom, l'adresse, la date de création du syndicat, le nombre et la nature des lots qui composent la copropriété et éventuellement, le nom du syndic ;

- si une procédure de désignation d'un mandataire ad hoc , d'un administrateur provisoire ou d'un expert a été engagée ;

-  si le syndicat fait l'objet d'un arrêté ou d'une injonction pris en matière de salubrité ou de péril ;

- les données essentielles relatives à la gestion et aux comptes du syndicat ;

- les données essentielles relatives au bâti.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement de M. Goldberg prévoyant que seraient rendues publiques les données précitées à l'exception de celles relatives aux données financières et celles relatives au bâti.

III. La position de votre commission

Dans sa délibération n° 2016-064 du 17 mars 2016 ^{215 ( * )} , par laquelle elle était appelée à se prononcer sur le décret relatif à la mise en oeuvre de ce registre, la CNIL a émis des réserves quant à la publicité de ce registre. Elle a ainsi souligné que « le législateur a entendu encadrer l'accès à ces informations. En effet, l'article 54 de la loi ALUR (articles L. 721-1 et L. 721-2 du CCH) impose au syndic d'établir une fiche synthétique qui doit être annexée à la promesse de vente ou, à défaut, à l'acte authentique de vente, dans laquelle figurent d'ores et déjà les données financières et techniques relatives à la copropriété et à son bâti.

« Elle relève en outre que la diffusion de certaines données du registre peuvent porter atteinte à la vie privée des copropriétaires indirectement identifiables, notamment celles révélant une mauvaise gestion (procédures administratives et judiciaires en cours, montant des impayés par les copropriétaires et nombre de copropriétaires en situation d'impayé). » Interrogée par votre rapporteur sur les dispositions du présent article, la CNIL a confirmé son analyse.

Au vu de ces éléments, votre rapporteur a proposé de supprimer le présent article, dont le lien avec le projet de loi n'est pas avéré, en considérant que cette disposition portait atteinte à la vie privée des copropriétaires sans que cette atteinte paraisse proportionnée au but recherché à savoir la bonne information de l'acquéreur d'un lot de copropriété.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement (COM-653) de votre rapporteur de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 33 bis EA (nouveau)
(articles L.153-2 et L.153-4 du code de l'urbanisme)

Conditions du déclenchement de l'élaboration d'un PLU à l'échelle d'une intercommunalité ou d'une commune nouvelle

Objet : cet article propose que seule une révision d'un PLU communal maintenu transitoirement en vigueur sur le territoire d'un EPCI ou d'une commune puisse déclencher l'élaboration d'un PLU à l'échelle de cet EPCI ou de cette commune nouvelle

I. Le droit en vigueur

L'article L. 153-2 du code de l'urbanisme organise le maintien en vigueur provisoire des PLU communaux sur le territoire d'un EPCI compétent en matière de PLU. Il prévoit en effet qu'un établissement public de coopération intercommunale compétent engage une procédure d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité de son territoire lorsqu'il le décide et, au plus tard, lorsqu'il révise un des plans locaux d'urbanisme applicables dans son périmètre.

Des dispositions analogues sont applicables au cas des communes nouvelles. L'article L. 153-4 dispose qu'en cas de création d'une commune nouvelle, les dispositions des plans locaux d'urbanisme applicables aux anciennes communes restent applicables. Elles peuvent être modifiées ou mises en compatibilité avec une opération d'utilité publique ou d'intérêt général jusqu'à l'approbation ou la révision d'un plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité du territoire de la commune nouvelle. La procédure d'élaboration ou de révision de ce dernier plan est engagée au plus tard lorsqu'un des plans locaux d'urbanisme applicables sur le territoire de la commune nouvelle doit être révisé.

II. Le texte adopté par votre commission

Les actuels articles L. 153-2 et L. 153-4 ne font pas de distinction entre les cas de révision simplifiée d'un PLU et les cas de révision pleine et entière (c'est-à-dire touchant aux orientations même du PADD). Il s'en suit que le déclenchement d'une révision simplifiée déclenche automatiquement l'élaboration d'un PLU couvrant intégralement le territoire de cet EPCI ou de cette commune nouvelle.

La commission spéciale a donc adopté deux dispositions, directement issues de la proposition de loi de MM François Calvet et Marc Daunis sur la simplification du droit de l'urbanisme, qui assouplissent la législation en vigueur pour faire en sorte que seule une révision pleine et entière des documents transitoirement maintenus en vigueur oblige à élaborer un PlU couvrant intégralement l'intercommunalité ou la commune nouvelle :

- l'article L. 153-2 est modifié en ce sens par trois amendements identiques : le COM-641 de MM Cavet et Daunis, le COM-285 de M. Hervé Marseille et le 438 de M. LoïcHervé ;

- Il en va de même pour l'article L. 153-4, modifié par les amendements COM-286 de M. Hervé Marseille et COM-439 de M. Loïc Hervé.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 bis E
(articles L. 174-5 et L. 175-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Accorder un délai pour la tenue du débat sur le projet d'aménagement et de développement durable pour certains EPCI

Objet : cet article assouplit les règles permettant de proroger les plans d'occupation des sols (POS) sur les territoires engagés dans une démarche de PLU intercommunal afin de tenir compte des contraintes posées par la refonte de la carte intercommunale

I. Le droit en vigueur

L'article L. 174-1 du code de l'urbanisme prévoit que les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date. La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur : à compter du 1 ^er janvier 2016, c'est le règlement national d'urbanisme qui s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc.

Toutefois, l'article L. 174-5 permet de retarder cette caducité des POS dans un cas de figure précis. Lorsqu'un EPCI compétent en matière de PLU a engagé une procédure d'élaboration d'un PLU intercommunal après le 24 mars 2014 et avant le 31 décembre 2015, la caducité ne frappe alors pas les POS applicables sur son territoire, à condition que le débat sur les orientations générales du PADD ait lieu au sein de l'EPCI avant le 27 mars 2017 et que ce PLU intercommunal soit approuvé au plus tard le 31 décembre 2019.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel résulte de l'adoption de l'amendement n° 1445 présenté par des députés du groupe socialiste. La ministre en avait demandé le retrait.

Il complète l'article L. 174-5 du code de l'urbanisme par un alinéa qui précise que, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale a engagé une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal entre le 24 mars 2014 et le 31 décembre 2015 et est concerné par une modification de son périmètre au 1 ^er janvier 2017, l'échéance de la tenue du débat sur le projet d'aménagement et de développement durables mentionnée au premier et au troisième alinéas du présent article est prorogée jusqu'au 31 décembre 2017.

III. La position de votre commission

La commission spéciale a adopté l'amendement COM-683 de votre rapporteur, qui réécrit l'article 33 bis E pour prendre en compte l'ensemble des cas de report de dates et d'échéance mentionnés par l'article 13 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives, à savoir les cas de caducité des POS, d'obligation de mise en compatibilité avec un document supérieur ou de « grenellisation » des PLU.

Il paraît difficile en effet à des EPCI fusionnés au 1 ^er janvier 2017 et souhaitant joindre leurs procédures d'élaboration de PLUI de tenir le délai relatif au projet d'aménagement et de développement durables, qui doit être débattu avant le 27 mars 2017, condition nécessaire pour continuer à bénéficier du report des échéances susmentionnées.

Le présent amendement assouplit donc les contraintes de calendrier en ne retenant que la condition d'approbation du PLUI avant le 31 décembre 2019. C'est plus clair, plus lisible et cela répond à l'ensemble des difficultés identifiées sur le terrain.

La réécriture de cet article rend partiellement inutile une partie de l'habilitation à légiférer prévue au volet c) du 10° du I de l'article 33.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 bis F
(article 53 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové)

Entrée en vigueur de l'immatriculation du registre des syndicats de copropriétaires

Objet : cet article précise les conditions d'entrée en vigueur de l'immatriculation du registre des syndicats de copropriétaires.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a instauré un registre d'immatriculation des syndicats de copropriétaires. Ce registre a pour objectif de faciliter la connaissance des pouvoirs publics sur l'état des copropriétés et la mise en oeuvre des actions destinées à prévenir la survenance des dysfonctionnements.

L'article 53 de la loi ALUR a prévu une entrée en vigueur échelonnée de cette disposition et de celles qui lui sont liées (obligation de s'immatriculer, demande d'information des pouvoirs publics..) selon le calendrier suivant :

- avant le 31 décembre 2016, pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 200 lots ;

- avant le 31 décembre 2017, pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 50 lots ;

- avant le 31 décembre 2018, pour les autres syndicats de copropriétaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement de M. Goldberg prévoyant que les lots visés pour déterminer l'entrée en vigueur du registre d'immatriculation des syndicats de copropriétaires sont les lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces.

III. La position de votre commission

Selon les informations transmises par la DHUP à votre rapporteur, les effets de la nouvelle définition des lots de copropriétés pris en compte pour déterminer l'entrée en vigueur du dispositif d'immatriculation des syndicats de copropriétaires sont importants comme le montre le tableau ci-dessous :

Seuils antérieurs	Nombre estimé de copropriétés à partir des données du : fichier MAJIC (fichiers fonciers fiscaux)	Nouveaux seuils	Nombre de copropriétés estimé à des donnes de Filocom
Plus de 200 lots	11 000 à 12 000	200 lots à usage de logements / bureaux / commerces	2 500 à 2 800
Plus de 50 lots	72 000 à 79 000	50 lots à usage de logements / bureaux / commerces	34 000 à 37 000
Moins de 50 lots	730 000	Moins de 50 lots à usage de logements / bureaux ou commerces	Plus de 700 000

(*) Ces estimations sont à manipuler avec prudence car la notion de lot de copropriété n'est pas reprise stricto sensu dans les fichiers fonciers fiscaux : c'est la notion de local qui est utilisée et il est possible que cela induise un biais significatif. Une marge d'erreur de 10 % est donc introduite

(**)  Le fichier Filocom ne permet de recenser que le nombre de logements : une sous-estimation est donc possible. De plus ce n'est pas une donnée actualisée en temps réel : une marge d'erreur de 10 % est donc introduite. Les données de Filocom utilisées pour l'estimation sont plus anciennes que les données issues de MAJIC d'où un décalage sur le nombre total de copropriétés.

Bien que cette disposition ait peu à voir avec le volet « logement » du présent projet de loi dont la ministre du logement a rappelé lors de son audition qu'il avait trait à la mixité sociale dans l'habitat et non au logement en général, votre rapporteur a estimé que la présente disposition permettrait d'éviter une montée en charge trop rapide du registre d'immatriculation dont les conditions de fonctionnement ne sont pas encore totalement achevées.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 ter A
(article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation)

Mise en accessibilité des logements sociaux construits et gérés par des bailleurs sociaux

Objet : cet article étend aux logements sociaux construits et gérés par les bailleurs sociaux les règles d'assouplissement des obligations de mise en accessibilité applicables aux constructions neuves.

I. Le droit en vigueur

Les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées que doivent respecter les bâtiments nouveaux sont fixées en application de l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation par voie règlementaire.

Toutefois, il est prévu que ces règles puissent faire l'objet d'assouplissement sous certaines conditions. Ainsi, un décret doit préciser les modalités applicables aux maisons individuelles et aux logements vendus en l'état futur d'achèvement (VEFA) qui font l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté deux amendements identiques des rapporteurs et de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues permettant aux organismes HLM de bénéficier, pour les logements locatifs sociaux qu'ils construisent et qu'ils gèrent eux-mêmes, des modalités d'assouplissement des obligations de mise en accessibilité de constructions neuves dont ils bénéficient actuellement pour leurs logements objets d'une VEFA.

En contrepartie de cette possibilité, et afin de garantir l'adaptation effective de ces logements à leurs occupants, et plus particulièrement aux personnes handicapées, les bailleurs sociaux contribueront au financement de ces adaptations dans des délais raisonnables précisés par décret.

III. La position de votre commission

Cette mesure avait déjà été adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.

Votre rapporteur est favorable à cette mesure qui permettra de limiter le recours à la VEFA pour les bailleurs sociaux et de contenir leurs coûts de production.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 ter
(articles L. 342-2, L. 342-3, L. 342-3-1 [nouveau], L. 342-7, L. 342-9, L. 342-11, L. 342-13, L. 342-14, L. 342-14, L. 342-15, L. 342-16, L. 342-21, L. 452-4, L. 452-4-1, L. 452-5 et L. 452-6 du code de la construction et de l'habitation)

Amélioration du fonctionnement de l'ANCOLS et de la CGLLS

Objet : cet article apporte des améliorations au fonctionnement de l'ANCOLS et de la CGLLS.

I. Le droit en vigueur

A. L'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS)

L'ANCOLS est un établissement public de l'État à caractère administratif né de la fusion entre l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) et la Mission interministérielle d'inspection du logement social (Milos).

Mise en place depuis le 1 ^er janvier 2015, l'agence a pour objet de contrôler et d'évaluer le logement social ainsi que la participation des employeurs à l'effort de construction, la PEEC. L'exercice de cette mission est défini aux articles L. 342-2 et suivants.

L'article L. 342-2 précise les missions de l'agence. Celle-ci doit notamment contrôler :

- le respect par les bailleurs sociaux des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables ;

- l'emploi conforme à leur objet des subventions, prêts ou avantages consentis par l'État ou par ses établissements publics et par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics ;

- le respect de la décision 2012/21/UE de la Commission européenne, du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ;

- l'application des conventions ouvrant droit à l'APL à l'exception des conventions mentionnées à l'article L. 321-8.

En outre, l'agence est notamment chargée d'évaluer :

- la contribution de la PEEC aux catégories d'emplois ;

- l'efficacité avec laquelle les organismes de logements sociaux s'acquittent de la mission d'intérêt général ;

À cette fin, elle peut réaliser des études transversales ou ciblées, qui peuvent prendre la forme d'une évaluation d'ensemble de l'activité de l'organisme contrôlé, dans ses aspects administratifs, techniques, sociaux et financiers.

Elle doit enfin gérer les suites des contrôles et assurer la production annuelle de données statistiques et financières relatives à la PEEC.

Sont notamment concernés par les contrôles et évaluations de l'agence : les organismes HLM, les sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux pour les logements à usage locatif et les logements-foyers relevant du domaine d'application de l'aide personnalisée au logement ainsi que le réseau Action logement.

L'ANCOLS peut, en application de l'article L. 342-3, être saisie par la CGLLS, les collectivités territoriales et les EPCI pour les opérations auxquelles ils ont accordé des prêts ou des aides ou dont ils ont garanti les emprunts. Le préfet peut saisir l'agence des manquements dont il a pu avoir connaissance.

L'agence exerce son contrôle sur pièces ou sur place. Elle peut demander tous les documents nécessaires à l'exercice de ses missions.

L'organisme contrôlé reçoit un rapport provisoire et peut présenter ses observations dans le délai d'un mois.

Après mise en demeure restée infructueuse, l'organisme contrôlé peut être sanctionné d'une amende maximale de 15 000 euros pour avoir fait obstacle aux contrôles. Le produit de l'amende est versé à l'agence. En cas de non-respect d'une obligation de déclaration ou de transmission de documents ou données, l'agence peut mettre l'organisme en demeure de se conformer à ses obligations et prononcer éventuellement une astreinte.

L'agence peut proposer au ministre chargé du logement de prononcer l'une des sanctions suivantes :

- une sanction pécuniaire qui ne peut excéder 2 millions d'euros ;

- la suspension des dirigeants, du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou du directoire ;

- l'interdiction d'exercer les fonctions de membres du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou du directoire ;

- la révocation d'un dirigeant ;

- le retrait pour l'organisme de l'exercice d'une ou plusieurs compétences ;

- la dissolution de l'organisme ;

- l'interdiction de bénéficier de concours ou aide de l'État, d'une collectivité territoriale.

Lorsque la sanction concerne un office public de l'habitat ou une SEM, la sanction doit être prise conjointement par les ministres chargés du logement et des collectivités territoriales.

Les sanctions sont déterminées en fonction de la gravité des faits, de la situation financière et de la taille de l'organisme. Leur produit est versé à l'agence.

L'ANCOLS bénéficie de plusieurs ressources pour exercer ses missions :

- un prélèvement sur la PEEC ;

- une cotisation versée par les bailleurs sociaux ;

- le produit des sanctions pécuniaires ;

- le produit des astreintes ;

- les contributions de l'État.

B. La Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS)

La Caisse de Garantie du Logement Locatif Social, la CGLLS, est un établissement public à caractère administratif chargé de contribuer à la mise en oeuvre de la politique de logement en matière de développement de l'offre de logement locatif social et de rénovation urbaine.

Elle contribue notamment à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes de logements sociaux. Elle effectue le prélèvement des cotisations versées par les organismes de logements sociaux.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement ayant pour objet d'améliorer le fonctionnement de l'ANCOLS.

S'agissant des missions de l'agence , il est proposé, outre des précisions rédactionnelles :

- que l'agence puisse contrôler, sur saisine de la CGLLS ou des ministres chargés du logement et de l'économie, le respect des engagements pris par les organismes de logement social dans le cadre des protocoles d'aides de la CGLLS ;

- que la mission d'évaluation de l'agence est effectuée, d'une part, à travers des études sectorielles, transversales ou ciblées et, d'autre part, lors des contrôles individuels où peut être évalué l'ensemble de l'activité de l'organisme contrôlé, dans ses aspects administratifs, techniques, sociaux et financiers, ainsi qu'à l'occasion de contrôles thématiques portant sur un échantillon d'organismes ;

- que le ministre chargé du logement puisse saisir directement l'agence de tout manquement d'un bailleur à ses obligations qui aurait été porté à sa connaissance ;

- que la CGLLS puisse saisir l'agence afin qu'elle contrôle sur place les cotisations recouvrées par la caisse ;

- que les rapports de l'agence puissent être communiqués aux personnes morales détenant plus de 50 % du capital de l'organisme ou qui contrôlent l'organisme au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce.

Concernant les sanctions que l'agence peut prononcer, il est proposé :

- que le fait de ne pas répondre aux demandes de l'agence soit puni d'une sanction pécuniaire maximale de 15 000 euros ;

- que la sanction concernant un office public de l'habitat ou une SEM ne soit plus prise conjointement par les ministres chargés du logement et des collectivités territoriales ;

- que le produit des sanctions pécuniaires soit désormais versé à la CGLLS.

Concernant la CGLLS , il est précisé que des périodes minimales pour le dépôt des déclarations et le paiement des cotisations auprès de la CGLLS seront désormais déterminées par arrêté.

Il est octroyé à la CGLLS la possibilité d'effectuer un contrôle sur pièces et sur place des cotisations et prélèvements qu'elle recouvre. Si le contrôle est réalisé par l'ANCOLS, la caisse sera destinataire des éléments recueillis par l'agence.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté :

- trois amendements identiques de M. Cherki et plusieurs de ses collègues, de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues et de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues précisant que le contrôle de l'agence sur saisine de la CGLLS ne peut pas porter sur les actions de formation ou de soutien technique relatives aux opérations de renouvellement urbain et sur les concours financiers aux autres opérateurs qui ne sont pas des organismes HLM ;

- deux amendements identiques de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues et de Mme Linkenheld et plusieurs de ses collègues afin de distinguer clairement les missions de contrôle et d'évaluation de l'agence.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que la plupart des dispositions avaient pour objet d'améliorer le fonctionnement de l'ANCOLS et de la CGLLS.

S'agissant des dispositions concernant la CGLLS , cette dernière lui a expliqué qu'elle effectuait le contrôle du versement des cotisations sur pièces mais que, jusqu'à présent, le contrôle sur place était assuré par la MiiLOS dans le cadre de ses contrôles. Or, la fusion de la MiiLOS au sein de l'ANCOLS a fragilisé la base législative fondant les contrôles de la Caisse, nécessitant de revoir les textes sur ce point.

Par ailleurs, l'article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, alors qu'actuellement, les arrêtés fixent eux-mêmes directement les dates et délais de télédéclaration. Le non-respect de ces délais entraînant la mise en oeuvre d'une procédure de taxation d'office et l'application d'intérêts de retard, il convient que la loi fixe elle-même ou du moins encadre suffisamment par des critères de détermination assez précis, ces dates. Le projet de loi apporte ces précisions ce qui permettra de sécuriser les procédures de contrôles et de recouvrement de la CGLLS.

S'agissant des dispositions concernant l'ANCOLS , le projet de loi prévoit que le produit des sanctions prononcées par le ministre chargé du logement sur proposition de l'agence sera versé à la CGLLS. L'ANCOLS a indiqué à votre rapporteur que cette solution avait été privilégiée afin que ces sanctions ne soient pas perçues par les organismes de logements sociaux comme un moyen de financement de l'agence pouvant peser en opportunité sur ses propositions de sanction. Votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-609) de votre rapporteur corrigeant une omission du projet de loi en précisant que le produit des astreintes prononcées par l'ANCOLS sera également versé à la CGLLS .

S'agissant des missions de contrôle et d'évaluation de l'agence , le présent article conduit à limiter la mission d'évaluation de l'ANCOLS aux seules études transversales et ciblées et aux contrôles thématiques, à l'exclusion d'une approche évaluative lors des contrôles individuels des organismes de logement social, réduisant ainsi de façon conséquente et non justifiée le champ d'évaluation de l'agence. En effet, l'ANCOLS procède actuellement à la fois à une évaluation sectorielle, macro, au moyen d'études transversales et à une évaluation individuelle, micro, à l'occasion des contrôles (comme le faisait d'ailleurs la Miilos). En outre, l'agence ayant à peine une année et demie d'existence, il a paru prématuré à votre rapporteur d'en modifier les missions sans avoir mené au préalable une évaluation de son action. C'est pourquoi votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-608) de votre rapporteur proposant de supprimer ces dispositions afin de maintenir le droit actuellement en vigueur .

Enfin, votre commission spéciale a adopté un amendement (COM-614) de coordination de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 quater
(article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation)

Mise en place d'une comptabilité interne au sein des organismes HLM distinguant les activités relevant du SIEG des autres activités

Objet : cet article impose aux organismes HLM de mettre en place une comptabilité interne distinguant les activités relevant du service d'intérêt général des autres activités.

I. Le droit en vigueur

L'obligation de comptabilité séparée entre les activités relevant du service d'intérêt général (SIEG) et celles qui n'en relèvent pas s'impose déjà aux organismes HLM en application de la décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011. L'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) est chargée de contrôler la bonne application de cette obligation par les organismes HLM.

Lors de l'examen de la loi dite Macron, il a été précisé à l'article L. 433-2 du code de la construction et de l'habitation relatif à la possibilité de vendre des logements dans le cadre d'une « VEFA inversée » que l'organisme d'habitations à loyer modéré devait mettre en place une comptabilité permettant de distinguer les opérations relevant du service d'intérêt général défini à l'article L. 411-2 et celles qui n'en relèvent pas.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont, sur la proposition des rapporteurs, précisé que les organismes HLM devraient avoir une comptabilité interne permettant de distinguer le résultat des activités relevant du service d'intérêt général de celui des autres activités.

Cette disposition s'appliquera à compter de l'exercice comptable de 2018.

Lors de l'examen en séance, les députés ont adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs.

III. La position de votre commission

Ces dispositions qui permettront une meilleure mise en oeuvre du droit de l'Union européenne en matière de SIEG n'appellent pas de remarques particulières de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 quinquies
(article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation)

Rattachement d'un OPH à un syndicat mixte

Objet : cet article assouplit les règles de rattachement des offices publics de l'habitat

I. Le droit en vigueur

Dans la rédaction de l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation telle qu'issue de la loi ALUR du 24 mars 2014, les OPH sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (EPIC) qui peuvent être rattachés :

1° À un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ;

2° À un département ;

2° bis . À une région, dès lors qu'il n'existe pas de département dans lequel est situé plus de la moitié du patrimoine de l'office public de l'habitat ;

3° À une commune, dès lors qu'elle n'est pas membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat.

Le rattachement d'un OPH à un syndicat mixte composé de plusieurs EPCI ou d'un département et d'un ou plusieurs EPCI est en revanche impossible actuellement, alors qu'il l'était avant la loi ALUR.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1009 des rapporteurs. Il modifie l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation pour permettre le rattachement d'un OPH :

- à un syndicat mixte, au sens du titre I ^er du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, constitué à cet effet par des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat ;

- à un syndicat mixte, au sens du titre II du même livre VII, constitué à cet effet par un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat

III. La position de votre commission

Les modifications de l'article L. 421-6 par la loi ALUR ont fait disparaitre la possibilité de rattachement d'un OPH à un syndicat mixte, alors que trois OPH sont actuellement rattachés à des syndicats mixtes (Oise Habitat, Arcueil Gentilly et Habitat Sud Deux Sèvres). La disposition prévue au présent article est donc nécessaire pour rétablir le cadre juridique de rattachement des OPH concernés. Par ailleurs, cette possibilité pourrait, à l'avenir, intéresser d'autres territoires.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 sexies
(articles L. 421-11 du code de la construction et de l'habitation)

Disposition temporaire sur la désignation du président d'un conseil d'administration d' OPH

Objet : cet article rend possible la désignation d'une personnalité qualifiée aux fonctions de président d'un OPH jusqu'au 31 décembre 2020.

I. Le droit en vigueur

La loi ALUR, puis la loi NOTRe, ont prévu le rattachement des offices communaux aux EPCI compétents en matière d'habitat à partir du 1 ^er janvier 2017. Les conseils d'administration élus en 2014 vont donc être renouvelés.

Or, en application de l'article L. 421-11 du CCH, le président du conseil d'administration d'un OPH est élu par le conseil d'administration parmi les représentants désignés par la collectivité territoriale ou l'établissement public de rattachement au sein de leur organe délibérant .

Cette disposition interdit aux présidents qui sont conseillers municipaux non membres de l'organe délibérant de l'EPCI de rattachement de conserver leur présidence.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 1010 des rapporteurs, modifié en séance publique par leur amendement n° 1115 pour corriger l'imprécision de la rédaction initiale.

Il complète l'article L. 421-11 du code de la construction et de l'habitation pour indiquer que, jusqu'au 31 décembre 2020, le président du conseil d'administration d'un OPH peut être une personnalité qualifiée, membre d'un conseil municipal d'une commune membre de l'établissement public de rattachement, désignée par l'organe délibérant de cet établissement public.

III. La position de votre commission

La disposition du présent article a été introduite pour garantir une certaine stabilité de la gouvernance des offices lors des évolutions intercommunales à venir en autorisant, de manière transitoire, les anciens présidents, conseillers municipaux non membres de l'organe délibérant de l'EPCI, à conserver leur présidence sous réserve d'être désignée personne qualifiée par l'EPCI de rattachement.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies AA (nouveau)
(article L. 421-2, L. 422-2 et L. 422-3 code de la construction et de l'habitation)

Participation des organismes HLM aux organismes de foncier solidaire

Objet : cet article organise la participation des organismes HLM aux organismes de foncier solidaire

I. Le droit en vigueur

Les organismes de foncier solidaire (OFS), issus de l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme, sont des organismes sans but lucratif agréés par le préfet de région, qui, pour tout ou partie de leur activité, ont pour objet d'acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs. L'organisme de foncier solidaire reste propriétaire des terrains et consent au preneur, dans le cadre d'un bail de longue durée, s'il y a lieu avec obligation de construire ou de réhabiliter des constructions existantes, des droits réels en vue de la location ou de l'accession à la propriété des logements.

II.  Le texte adopté par votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-684 qui autorise les organismes HLM à être partenaires, voire membres des OFS. Ils pourront en effet souscrire ou acquérir des parts d'OFS lorsque les activités définies dans les statuts de ces derniers respectent les missions du service d'intérêt économique général (SIEG) définies à l'article L.411-2 du code de la construction. La référence explicite au SIEG du logement social, sur le respect duquel la commission européenne est très pointilleuse, est nécessaire car les dispositions qui régissent les OFS ne prévoient pas expressément le respect de critères de conditions de ressources pour les personnes logées. Ce n'est pas parce que les OFS sont des organismes sans but lucratif que ce sont ipso facto des organismes qui s'adressent à des personnes à faible niveau de revenus. D'où la référence à l'article L .411-2 du code de la construction.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 septies A
(article L. 442-9 du code de la construction et de l'habitation)

Permettre aux filiales et sociétés de logements intermédiaires des organismes HLM de prendre en gestion cette catégorie de logements appartenant aux organismes HLM

Objet : cet article permet de confier un mandat de gérance d'immeuble à une filiale d'organisme HLM dédiée au logement locatif intermédiaire

I. Le droit en vigueur

L'article L. 442-9 du code de la construction et de l'habitation prévoit, de manière très encadrée, les conditions dans lesquelles un organisme HLM peut confier à un autre un mandat de gestion pour une partie de son parc. En particulier, le deuxième alinéa de l'article L. 442-9 énumère de façon limitative le type de d'organismes qui peuvent bénéficier d'un tel mandat. Or, dans cette liste ne figurent pas les filiales d'organisme HLM dédiées au logement locatif intermédiaire.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement n° 1115 présenté par les rapporteurs et adopté avec l'accord du Gouvernement.

Il modifie le deuxième alinéa de l'article L. 442-9 du code de la construction et de l'habitation pour autoriser les organismes HLM à confier à une filiale ou à une société contrôlée conjointement, dédiée au logement locatif intermédiaire, la gérance des logements locatifs dont le loyer n'excède pas les plafonds prévus pour le logement intermédiaire.

III. La position de votre commission

Cet article vise à introduire une souplesse de gestion pour le parc locatif détenu par les organismes HLM en facilitant le recours à des mandats de gestion entre ces organismes et leurs filiales dédiées au logement intermédiaire.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 septies
(article L. 631-11 du code de la construction et de l'habitation)

Extension des publics accueillis dans les résidences hôtelières à vocation sociale

Objet : cet article modifie le régime juridique des résidences hôtelières à vocation sociale pour faciliter leur développement.

I. Le droit en vigueur

Créées par l'article 73 de la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, les résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) ont pour vocation d'offrir à un public aux revenus faibles, mais ne présentant pas pour autant de difficultés particulières d'insertion, une alternative au recours à des hôtels meublés. Le public cible des RHVS est défini en référence au II de l'article L. 301-1 du CCH, à savoir : toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence. Il s'agit notamment de jeunes et d'apprentis en mobilité professionnelle. La RHVS est agréée par le préfet, de même que son exploitant.

18 RHVS ont été réalisées, dont 6 en Île-de France et 2 en Gironde. En ce qui concerne le financement, des subventions peuvent être attribuées pour créer une RHVS (cf. articles R. 331-85 et suivants du code de la construction et de l'habitation). Les RHVS peuvent également être financées par Action logement et la Caisse des dépôts et consignations. De plus, certaines RHVS ont été financées grâce au premier programme d'Investissement d'Avenir.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de commission n° 862 du Gouvernement. Ses dispositions visent, en élargissant l'accueil à des publics plus divers, à permettre la résorption des nuitées hôtelières, avec à la clé des gains financiers pour l'État, les coûts étant moindres que ceux des nuitées hôtelières.

Le 1.a) de l'article précise la destination des RHVS au regard du droit de l'urbanisme : ces résidences sont qualifiables à la fois d'hébergement (au sens de la résidence principale) et d'hébergement hôtelier et touristique. Il s'agit de faciliter la création de RHVS en s'assurant que la transformation d'un hôtel en RHVS n'entraîne pas de changement de destination au regard du code de l'urbanisme.

Le 1.b) supprime la condition jusqu'alors imposée aux RHVS d'être des logements « autonomes équipés ». Il s'agit là encore de faciliter la création de RHVS en cas de transformation ou d'aménagement de locaux ou d'immeubles, notamment lorsqu'il s'agit d'hôtels.

Le 2) supprime la règle qui réservait l'accès des RHVS aux personnes ne nécessitant aucun accompagnement social ou médico-social sur site.

Le 3) donne la possibilité à l'exploitant d'une résidence hôtelière de réserver 80 % des logements à des publics particulièrement fragiles, au-delà des personnes visées au II de l'article L. 301-1 du CCH, à savoir :

- les personnes sans abri ou en détresse (article L. 345-2 du code de l'action sociale et des familles) ;

- les demandeurs d'asile (L. 744-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile).

Dans ce cas, l'exploitant est tenu d'assurer un accompagnement social qui doit être précisé dans sa demande d'agrément et de mettre à disposition une restauration sur place ou une ou plusieurs cuisines à disposition des personnes. Par ailleurs, la résidence est alors considérée comme relevant d'un service d'intérêt général (elle peut donc bénéficier d'exonérations fiscales et d'aides spécifiques de l'État pour compenser la charge de service public).

Enfin, le 4) modifie le dernier alinéa de l'article L. 631-11 par coordination, pour tenir compte de l'élargissement du public cible des RHVS.

III. La position de votre commission

L'hébergement des personnes en très grande difficulté par le recours à des nuitées hôtelières est une solution peu satisfaisante pour les personnes concernées et extrêmement coûteuse pour les finances publiques. C'est pourquoi il est intéressant de travailler à la mise en place de solutions d'hébergement alternatives, parmi lesquelles les résidences hôtelières à vocation sociale.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 octies AA (nouveau)
(articles L 633-2 et L. 633-4-1 du code de la construction et de l'habitation)

Application des dispositions relatives à la facturation d'eau dans les logements-foyers

Objet : cet article vise à permettre l'application des dispositions relatives à la facturation d'eau dans les logements-foyers.

Actuellement, la situation des logements foyers est jugée très inquiétante en raison d'une sur-occupation manifeste des locaux. La surpopulation de ces résidences entraîne, entre autres conséquences, une surconsommation importante d'eau, dont le surcoût pèse entièrement sur les gestionnaires de logements-foyers.

Ce surcoût est loin d'être négligeable, puisqu'il est de l'ordre de 7 millions d'euros par an pour des associations déjà en situation fragile.

Or, depuis 2011, le code de la construction et de l'habitation permet aux gestionnaires de logement-foyers de facturer séparément la consommation d'eau quotidienne des occupants, dès lors qu'elle dépasse un plafond de 165 litres par habitant, pris en charge forfaitairement. Ce plafond de 165 litres d'eau est déjà supérieur à la moyenne de consommation journalière, estimée à 145 litres par jour par habitant.

Néanmoins, pour être mise en oeuvre, cette disposition implique des modifications des contrats de résidence et du règlement intérieur du foyer, ce que refusent, parfois, les résidents.

Les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants assurent une mission d'intérêt général, qui doit être soutenue.

Votre commission spéciale a en conséquence adopté l'amendement COM-610 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 33 octies A
(article 63 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social)

Conséquences de la détention d'une fraction du capital d'ADOMA pour les personnes morales de droit privé

Objet : cet article précise les conséquences de la détention d'une fraction du capital d'Adoma pour les personnes morales de droit privé.

I. Le droit en vigueur

La société ADOMA (ex-SONACOTRA) est une société d'économie mixte qui intervient principalement dans le secteur des foyers de travailleurs migrants, des résidences sociales et dans le secteur de l'hébergement. Elle gère un peu plus de la moitié du parc des foyers de travailleurs migrants et résidences sociales issues de foyers de travailleurs migrants. Elle est en outre le premier opérateur national pour l'hébergement et l'accompagnement social des demandeurs d'asile et gère une centaine de structures d'accueil.

L'État détient en application de l'article 63 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social une participation d'au moins un tiers du capital d'ADOMA. Outre l'État, qui détient 42,4 % des parts, la SNI est actionnaire à hauteur de 57,4 %.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté un amendement des rapporteurs visant à préciser que si certaines personnes morales de droit privé peuvent détenir une part du capital d'ADOMA, cette détention ne leur donne pas une capacité de contrôle ou de blocage et ne leur permet pas d'exercer une influence décisive sur cette société.

III. La position de votre commission

Le I de l'article 17 de l'ordonnance n° 2015?899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics dispose que les règles de la commande publique ne s'appliquent pas aux marchés conclus entre un pouvoir adjudicateur et une personne morale lorsque les conditions suivantes sont réunies :

« - le pouvoir adjudicateur exerce sur la personne morale concernée un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services ;

« - la personne morale contrôlée réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui lui sont confiées par le pouvoir adjudicateur qui la contrôle ou par d'autres personnes morales qu'il contrôle ;

« - la personne morale contrôlée ne comporte pas de participation directe de capitaux privés, à l'exception des formes de participation de capitaux privés sans capacité de contrôle ou de blocage requises par la loi qui ne permettent pas d'exercer une influence décisive sur la personne morale contrôlée . »

Selon les informations transmises par la SNI à votre rapporteur, le présent article a pour objet de permettre à ADOMA de bénéficier des règles de quasi-régie applicables en matière de commande publique en justifiant dans la loi la nécessité pour ADOMA d'avoir des actionnaires privés.

Votre rapporteur a proposé d'identifier la catégorie des organismes privés devant participer au capital d'ADOMA en précisant qu'il s'agissait des « organismes privés possédants ou gérants directs ou indirects des parcs de logements locatifs sociaux, sans que ceux-ci disposent d'une capacité de contrôle ou de blocage, ni exercent une influence décisive sur la société ADOMA » .

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-615 de votre rapporteur en ce sens.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 octies (supprimé)
(articles L. 412-1, L. 412-3 et L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution)

Application de certains délais des procédures d'expulsion locative aux « lieux habités »

Objet : cet article, qui modifie le régime des expulsions locatives, vise à étendre aux lieux « habités » les garanties accordées aux locaux d'habitation.

I. Le droit en vigueur

L'expulsion locative prononcée pour impayés de loyer suppose l'intervention de plusieurs acteurs : le propriétaire du logement, l'huissier de justice, la commission de coordination des actions et de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) et le préfet ^{216 ( * )} .

Cette procédure nécessite également l'intervention d'un juge , même lorsqu'il s'agit d'expulser un occupant sans titre ^{217 ( * )} . A l'inverse, forcer un tiers à quitter les lieux sans suivre les étapes définies par le code des procédures civiles d'exécution est puni de trois ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende ^{218 ( * )} .

Des garanties particulières sont prévues pour les locaux d'habitation . À titre d'exemple, un délai de deux mois doit être respecté entre le commandement de payer le loyer ^{219 ( * )} et l'expulsion ^{220 ( * )} . Le juge peut également accorder des délais supplémentaires aux locataires « chaque fois que (leur) relogement ne peut avoir lieu dans des conditions normales » ^{221 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu de l'adoption d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, le présent article applique ces garanties à l'ensemble des « lieux habités » et pas uniquement aux « locaux d'habitation » ^{222 ( * )} .

Il s'agit, selon les rapporteurs, de permettre aux personnes dont le domicile est un habitat précaire de « jouir des mêmes droits que les occupants de bâtis » ^{223 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-392 de sa rapporteur supprimant le présent article.

Ses dispositions, qui n'ont fait l'objet d'aucune étude d'impact, modifieraient en effet l'équilibre des procédures d'expulsion locative .

Elles complexifieraient également certaines démarches qui demandent pourtant une grande célérité (expulsion des occupants sans-titre, démantèlement des campements de fortune mettant en danger la santé de leurs occupants, etc .).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 33 nonies
(article L. 300-1 du code de l'urbanisme)

Champ de définition des opérations d'aménagement

Objet : cet article homogénéise la définition des opérations d'aménagement dans le code de l'urbanisme

I. Le droit en vigueur

Les sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) sont régies par l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme. Ce dernier prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des SPLA compétentes pour réaliser toute opération d'aménagement au sens du code de l'urbanisme .

Les sociétés publiques locales (SPL) sont, elles, régies par l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des SPL compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens du livre III du code de l'urbanisme .

Le champ d'intervention des SPLA est donc l'aménagement au sens du code de l'urbanisme dans son entier, alors que celui des SPL est limité à l'aménagement au sens du livre III du code de l'urbanisme.

Ainsi, une lecture stricte des dispositions précitées conduit à conclure que les SPL, dont le champ d'action est limité au livre III, ne peuvent pas réaliser de lotissements qui sont codifiés, depuis l'ordonnance du 8 décembre 2005, au sein du livre IV du code de l'urbanisme (L. 442-1 et suivants.).

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n°1176 de M. Hammadi. Il vise à rendre identique la définition du champ de compétence des SPLA et celle des SPL. Pour cela, il modifie le deuxième alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui prévoit désormais que la définition de l'« aménagement » prévue à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme s'applique à l'ensemble de ce code et non plus uniquement à son livre III (« aménagement foncier »).

III. La position de votre commission

Les dispositions de cet article permettent une meilleure cohérence et lisibilité des dispositions applicables respectivement aux SPL et SPLA.

Il est d'ailleurs à noter qu'une évolution analogue avait déjà été apportée en 2006 à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme relatif aux concessions d'aménagement. Cet article prévoyait en effet que les concessions d'aménagement pouvaient être passées pour toute opération d'aménagement au sens du livre III du code de l'urbanisme , et non au sens du code de l'urbanisme. La loi du 13 avril 2006 a modifié cet article et a permis le recours aux concessions d'aménagement pour toute opération d'aménagement prévue par le code (et donc également pour les lotissements) et non pas uniquement pour celles du livre III.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification

Article 33 decies
(article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986)

Exclusion des logements sociaux des SEM du champ d'application des dispositions de la loi régissant les relations entre les locataires et les bailleurs relatives aux locations meublées

Objet : cet article exclut les logements sociaux des SEM du champ d'application des dispositions de la loi régissant les relations entre les locataires et les bailleurs relatives aux locations meublées.

I. Le droit en vigueur

L'article 25-3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 définit les articles de ladite loi applicables aux locations de logements meublés. Il précise que ces dispositions ne s'appliquent ni aux logements-foyers, ni aux logements faisant l'objet d'une convention avec l'Etat portant sur leurs conditions d'occupation et leurs modalités d'attribution .

L'article 40 de la même loi précise que cet article 25-3 ne s'applique pas aux logements des organismes HLM.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement du rapporteur général, précisant que les dispositions relatives aux logements meublés (articles 25-3 à 25-11) ne sont pas applicables aux sociétés d'économie mixte régis par une convention APL.

Le rapporteur a en effet indiqué que la loi ALUR avait étendu certaines dispositions de la loi de 1989 précitée aux locations de logement meublé, en omettant cependant d'exclure de leur application les logements conventionnés. L'article 89 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron, a corrigé cette omission mais n'a visé que les logements conventionnés des organismes HLM.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que la clarification proposée par le présent article permettrait de lever toute ambiguïté.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 undecies

(article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, articles 2, 4, 5, 6-1, 6-2 et 7-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, art. L. 312-5-3 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 111-6-1-1, L. 301-3, L. 301-5-1, L. 301-5-2, L. 302-1, L. 303-1, L. 421-1, L. 422-2, L. 422-3, L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-2-3, L. 442-8-1-1, L. 634-1, L. 635-1 et L. 635-10 du code de la construction et de l'habitation, articles 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, art. L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques)

Inscription des besoins des gens du voyage dans les documents de planification relatifs à l'habitat - Diverses coordinations

Les articles 33 undecies à 33 quindecies portent sur la gestion par les collectivités territoriales des aires et terrains d'accueil des gens du voyage . Ces dispositions sont complétées, au sein du titre III, par les articles 48 à 50 qui traitent plus spécifiquement des droits civils, civiques et sociaux de ces personnes.

La France compte environ 350 000 gens du voyage . Certains voyagent en permanence alors que d'autres se déplacent uniquement l'été - les « semi-sédentaires » - voire ne voyagent que très rarement - les sédentaires ^{224 ( * )} .

Les articles précités sont issus d'amendements adoptés par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, et avec l'avis favorable du Gouvernement. Ils reprennent la proposition de loi de M. Bruno Le Roux et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain adoptée par l'Assemblée nationale le 9 juin 2015 ^{225 ( * )} et non inscrite à l'ordre du jour du Sénat depuis.

Lors de l'examen de ces dispositions, votre rapporteur a souhaité trouver un meilleur équilibre entre les nouveaux droits accordés aux gens du voyage, d'une part, et les contraintes de gestion des collectivités territoriales, d'autre part . Elle s'est notamment appuyée sur les positions prises par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi n° 818 (2012-2013) de MM. Pierre Hérisson et Jean-Claude Carle ^{226 ( * )} débattue en séance publique en décembre 2013 et février 2014 ^{227 ( * )} .

Objet : l'article 33 undecies vise à intégrer les besoins des gens du voyage dans deux documents de planification : le programme local de l'habitat et le plan local d'action pour le logement des personnes défavorisées. Il modifie également l'appellation de ce dernier document et procède à diverses coordinations.

I. Le droit en vigueur

Les politiques de l'habitat s'articulent autour de deux documents de planification définissant des objectifs et les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre :

a) le programme local de l'habitat (PLH) élaboré par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour « favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale (...) en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements » ^{228 ( * )} ;

b) le plan local d'action pour le logement des personnes défavorisées (PLALPD) établi par l'État et les conseils départementaux pour coordonner les actions d'accès à un logement décent et indépendant ^{229 ( * )} . Ce document est adopté après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, dans les départements d'outre-mer, des conseils départementaux de l'habitat et de l'hébergement et des conseils départementaux d'insertion. Les actions du PLALPD sont financées par le fonds de solidarité logement (FSL).

La loi précise les éléments à prendre en compte lors de l'élaboration de ces deux documents. À titre d'exemple, le programme local de l'habitat doit définir les actions à mener en vue d'améliorer et de réhabiliter le parc immobilier existant, les réponses à apporter aux besoins particuliers des étudiants ou des personnes en situation de perte d'autonomie, etc .

En l'état du droit, la loi ne mentionne pas explicitement la prise en compte dans le PLH et les PLALPD des besoins des gens du voyage , ces derniers étant recensés dans le schéma départemental d'accueil des gens du voyage ^{230 ( * )} .

Toutefois, certaines collectivités articulent déjà ces différents documents dont les objectifs peuvent se recouper , notamment lorsque les gens du voyage souhaitent se « sédentariser » sur un territoire donné. Dans un rapport thématique de 2012, la Cour des comptes cite par exemple le Loiret, département dont le PLH, le PLALPD et le schéma départemental d'accueil des gens du voyage prennent en compte les besoins de ces derniers dans un objectif de coordination des différentes politiques de l'habitat ^{231 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'objet principal de l'article 33 undecies est de prendre en compte les besoins des gens du voyage dans le programme local de l'habitat (PLH) et dans le plan local d'action pour le logement des personnes défavorisées (PLALPD).

Le PLH comporterait ainsi « les actions et opérations d'accueil et d'habitat » destinées aux gens du voyage alors que le PLALPD préciserait, « le cas échéant » , les mesures à prendre concernant « l'offre d'habitat adapté » pour ces mêmes personnes.

Le présent article procède également à diverses coordinations qui semblent dépasser l'objet initial de la proposition de loi de M. Bruno Le Roux relative aux gens du voyage.

Il propose, tout d'abord, de rétablir l'intitulé initial du PLALPD en utilisant le terme de « plan départemental (et non local) d'action pour le logement des personnes défavorisées » ^{232 ( * )} . Il s'agit de revenir sur la nouvelle appellation issue de l'ordonnance n° 2014-1543 ^{233 ( * )} en remplaçant le mot « départemental » par le mot « local » .

Cette disposition vise, selon les rapporteurs de l'Assemblée nationale, à « répondre à la demande des acteurs » , l'ordonnance n° 2014-1543 ayant suscité des interrogations « sur la volonté du législateur de changer l'échelle de mise en place » du PLALPD ^{234 ( * )} .

L'article 33 undecies ^{235 ( * )} tend, ensuite, à supprimer l'avis du conseil départemental d'insertion ^{236 ( * )} lors de l'établissement du PLALPD afin, d'après les rapporteurs de l'Assemblée nationale, de « simplifier la comitologie » ^{237 ( * )} .

Il tire enfin les conséquences rédactionnelles de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile ^{238 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a souscrit à l'objectif principal du présent article : mieux coordonner les documents de programmation de la politique de l'habitat avec le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Elle s'est bornée à adopter les amendements rédactionnels COM-393 et COM-408 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 duodecies (supprimé)
(article L. 102-1 du code de l'urbanisme)

Qualification des aires d'accueil des gens du voyage en projet d'intérêt général

Objet : cet article vise à expliciter la possibilité pour le préfet de qualifier une aire d'accueil des gens du voyage en « projet d'intérêt général » et d'enjoindre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale concerné à réviser ses documents d'urbanisme en conséquence.

I. Le droit en vigueur

Les « projets d'intérêt général » sont « des instruments destinés à permettre à l'État de faire prévaloir un intérêt public supérieur sur les règles locales d'urbanisme et de construction » ^{239 ( * )} . Régis par une procédure spécifique, ils permettent au préfet d'enjoindre une commune à réviser ses documents d'urbanisme.

Les projets concernés doivent « présenter un caractère d'utilité publique » et correspondre à l'un des domaines énumérés par l'article L. 102-1 du code de l'urbanisme : opération d'aménagement ou d'équipement, fonctionnement d'un service public, accueil et logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, etc .

La qualification de projet d'intérêt général peut être sollicitée auprès du préfet par toute personne publique ou privée ayant la capacité d'exproprier (communes, EPCI, etc .) et qui n'est pas compétente pour élaborer elle-même le document d'urbanisme concerné.

À titre d'exemple, une communauté d'agglomération peut demander au préfet qu'une opération soit reconnue comme un projet d'intérêt général afin que la commune sur laquelle se situe le chantier soit contrainte de réviser son plan local d'urbanisme ^{240 ( * )} .

Si le préfet octroie la qualification de projet d'intérêt général, une procédure dérogatoire au droit commun est mise en oeuvre pour favoriser l'aboutissement du projet malgré les éventuelles réticences de la commune ou de l'intercommunalité concernée .

La procédure applicable est la suivante :

a) d'une durée de trois ans renouvelables, l'arrêté préfectoral est notifié à la commune ou à l'EPCI. Sa valeur est supérieure à celle du plan local d'urbanisme (PLU), ce dernier devant être adapté en conséquence ^{241 ( * )} ;

b) la commune ou l'EPCI précise s'il entend réviser ou non son PLU dans un délai d'un mois ;

c) si ces collectivités ne souhaitent pas procéder à une telle révision ou si elles n'approuvent pas la délibération correspondante dans un délai de six mois, le préfet « engage et approuve la mise en compatibilité » : il se substitue aux collectivités pour modifier lui-même leurs documents d'urbanisme et permettre, après enquête publique, la réalisation du projet d'intérêt général ^{242 ( * )} ;

d) les collectivités ne peuvent prendre aucun acte contredisant l'arrêté préfectoral, leur PLU risquant d'être déclaré illégal dans le cas contraire.

Durant cette procédure, « le préfet dispose ainsi de véritables moyens de coercition pour parvenir à ses fins » ^{243 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 duodecies vise à préciser , au sein de l'article L. 102-1 du code de l'urbanisme, que le préfet peut octroyer la qualification de projets d'intérêt général aux opérations destinées « à l'accueil des gens du voyage » .

Il s'agit, selon les rapporteurs de l'Assemblée nationale, de régler les « cas d'obstruction de la commune ou de l'EPCI » ^{244 ( * )} .

Concrètement, cet article correspond à l'hypothèse où une commune ne respecterait pas ses engagements de construction d'une aire d'accueil des gens du voyage. L'EPCI ou une autre municipalité pourrait alors saisir le préfet pour qu'il qualifie la construction de l'aire d'accueil en projet d'intérêt général. La procédure coercitive décrite ci-dessus ^{245 ( * )} serait alors mise en oeuvre.

Le présent article reprendrait ainsi les dispositions d'une circulaire du 5 juillet 2001 ^{246 ( * )} ainsi qu'une jurisprudence du tribunal administratif de Clermont ^{247 ( * )} , confirmée en appel ^{248 ( * )} mais non soumise au Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement de suppression COM-394 , cette disposition constituant un nouveau moyen de coercition contre les collectivités territoriales , au même titre que la procédure de consignation des fonds prévue à l'article 33 quaterdecies ^{249 ( * )} .

Elle apparaît également comme insuffisamment précise . A ce stade, il est en effet difficile de savoir si elle concerne uniquement les aires d'accueil des gens du voyage ou l'ensemble des aires et terrains mis à leur disposition .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 33 terdecies
(articles L. 3641-1, L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5216-5, L. 5217-2 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales)

Compétence des établissements publics de coopération intercommunale pour l'accueil des gens du voyage

Objet : cet article vise à confier aux établissements publics de coopération intercommunale l'ensemble des compétences d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires et terrains d'accueil des gens du voyage.

I. Le droit en vigueur

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre disposent d'une compétence obligatoire pour l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ^{250 ( * )} depuis :

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ^{251 ( * )} pour les métropoles et métropoles sui generis du Grand Paris ^{252 ( * )} et de Lyon ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ^{253 ( * )} pour les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Cette compétence obligatoire a été confiée aux EPCI à fiscalité propre afin de mettre en oeuvre « une politique adaptée et cohérente (en matière d'accueil des gens du voyage) pour laquelle les communes se trouvent souvent démunies », comme l'a souligné notre collègue René Vandierendonck ^{254 ( * )} .

En l'état du droit, les communes conservent toutefois la compétence d'aménagement des terrains familiaux locatifs. Prévus par l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme, ils correspondent à des terrains bâtis ou non bâtis permettant l'installation de résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs ^{255 ( * )} . Ils s'adressent en priorité aux gens du voyage « sédentarisés » .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 terdecies vise à compléter les compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre en leur confiant la gestion des terrains familiaux locatifs.

Mmes Chapdelaine et Corre et MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale, soulignent en effet que la gestion de ces terrains est une « compétence nécessitant la mise en oeuvre de moyens importants tant d'un point de vue technique que financier » ^{256 ( * )} et qu'il paraît donc opportun de la confier aux structures intercommunales, déjà compétentes pour la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

III. La position de votre commission

Octroyer la compétence de gestion des terrains familiaux locatifs aux structures intercommunales s'inscrit dans la logique des lois de décentralisation de 2014 et de 2015.

Cette mesure permettrait également de rationaliser l'action publique en attribuant aux EPCI tous les moyens nécessaires à la mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 33 quaterdecies
(articles 1er à 4 et 9-2 [nouveau] de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, art. L. L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales)

Définition de la population dite des gens du voyage - Contenu et mise en oeuvre du schéma départemental d'accueil de ces derniers - Procédure coercitive prévue contre les communes ne respectant pas le schéma

Objet : cet article vise à préciser la définition de la population dite des gens du voyage ainsi que le contenu du schéma départemental d'accueil de ces derniers. Il prévoit également une nouvelle procédure coercitive contre les communes ne respectant pas les dispositions de ce schéma avec, notamment, la possibilité pour le préfet de consigner les sommes nécessaires à la création et à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, dite loi Besson, organise les conditions d'accueil de ces personnes par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Outre la procédure d'évacuation forcée des campements illicites ^{257 ( * )} , cette loi définit la population des gens du voyage d'un point de vue juridique (A) . Elle impose l'établissement de schémas départementaux évaluant les besoins d'accueil de ces personnes et déterminant les aires et terrains prévus à cet effet (B) . Les collectivités territoriales et leurs groupements ont l'obligation de respecter ces schémas, une procédure coercitive étant prévue à leur encontre dans le cas contraire (C) .

A. Définition juridique des gens du voyage

D'un point de vue juridique, les gens du voyage sont définis comme les personnes dont « l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles » ^{258 ( * )} .

Il s'agit ainsi d'une « définition administrative qui caractérise une catégorie de la population française déterminée non pas par une origine ethnique ou une nationalité différente, mais par son mode de vie spécifique » ^{259 ( * )} .

B. Conditions d'élaboration et contenu des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage

Dans chaque département, le préfet et le président du conseil départemental ^{260 ( * )} ont eu l'obligation d'élaborer un schéma d'accueil des gens du voyage au début de l'année 2002 ^{261 ( * )} .

Ils doivent réviser ce document tous les six ans après avoir obtenu l'avis des conseils municipaux des communes concernées et des commissions consultatives des gens du voyage créées dans chaque département.

LES COMMISSIONS CONSULTATIVES DES GENS DU VOYAGE

Présidées par le préfet et par le président du conseil départemental, ces commissions comprennent les représentants des communes concernées et des gens du voyage.

Elles sont consultées sur les schémas départementaux d'accueil et en établissent le bilan annuel d'application. Elles peuvent également désigner un médiateur pour régler à l'amiable les difficultés rencontrées sur le terrain.

À l'échelle nationale, une commission consultative unique est chargée, auprès du Premier ministre, « d'étudier les questions relatives aux gens du voyage, en particulier celles en lien avec leur mode de vie mobile, et de faire des propositions pour garantir l'accès à l'ensemble de leurs droits » ^{262 ( * )} . Elle rend des avis sur les textes relatifs aux gens du voyage et assure une concertation entre ces derniers et les pouvoirs publics.

Les schémas départementaux d'accueil des gens du voyage ont trois objectifs :

- évaluer les besoins des gens du voyage en fonction, notamment, de la fréquence et de la durée de leurs séjours, des possibilités de scolarisation des enfants, des conditions d'accès aux soins, etc. ;

- définir les actions sociales qui leur sont destinées ;

- déterminer les lieux d'implantation des structures d'accueil .

Les schémas distinguent ainsi les aires permanentes d'accueil et les aires de grand passage . En l'état du droit, les terrains familiaux locatifs de l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme sont seulement recensés dans une annexe aux schémas, leur aménagement n'étant pas pris en compte dans les initiatives prises par les collectivités territoriales pour respecter leurs obligations.

LES LIEUX D'ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE

Trois catégories de lieux d'accueil doivent être distinguées :

a) les aires permanentes d'accueil : le territoire national en compte 1 100 , chaque aire comprenant entre 15 et 40 places de stationnement. La durée maximale de séjour est définie par le règlement intérieur de la structure d'accueil. Elle est par exemple d'un mois renouvelable deux fois dans l'aire de Montoire-sur-le-Loir (Loir-et-Cher) ^{263 ( * )} ;

b) les aires de grand passage , « destinées à répondre aux besoins de déplacement des gens du voyage en grands groupes à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, avant et après ces rassemblements » ^{264 ( * )} . 170 aires de ce type ont été construites pour permettre, notamment, l'organisation d'évènements comme le pèlerinage aux Saintes-Maries-de-la-Mer en mai qui attire chaque année environ 30 000 personnes.

Conçues pour accueillir entre 150 et 200 caravanes sur une surface minimum de 4 hectares, les aires de grand passage sont « prévues pour un séjour plus court que les aires d'accueil (...). Cette durée de séjour plus courte (...) entraîne de moindres contraintes en matière de localisation et de services » ^{265 ( * )} ;

c) les terrains familiaux locatifs qui s'adressent aux gens du voyage partiellement sédentarisés. Entre 2004 et 2013, les départements auraient financé 871 places en terrain familial locatif ^{266 ( * )} , places qui n'ont pas été comptabilisées dans les schémas départementaux d'accueil des gens du voyage (Cf. supra) .

C. La nécessité pour les collectivités territoriales et leurs groupements de respecter les schémas départementaux

Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement dans les schémas départementaux d'accueil des gens du voyage et doivent donc les respecter ^{267 ( * )} . Les municipalités de plus petite taille peuvent participer à cet effort d'accueil sur la base du volontariat.

Historiquement, les communes ont dû construire les aires et terrains d'accueil prévus par les schémas . L'article 2 de la loi Besson précise qu'elles peuvent également transférer cette compétence à un EPCI ou contribuer financièrement à l'effort d'accueil. Ces dispositions ont toutefois vocation à évoluer, la compétence d'aménagement des aires et terrains d'accueil des gens du voyage étant désormais confiée aux EPCI ^{268 ( * )} .

Les communes et les EPCI bénéficient d'un délai de deux ans pour respecter les schémas départementaux d'accueil des gens de voyage. Ce délai est prorogé de deux années supplémentaires si les communes ou les EPCI expriment leur « volonté de se conformer » aux schémas ^{269 ( * )} .

Si les collectivités territoriales ne respectent pas ces délais , une procédure coercitive peut être engagée sur le fondement de l'article 3 de la loi Besson :

a) le préfet met en demeure la commune ou l'EPCI concerné ;

b) à l'issue d'un délai de trois mois, le préfet peut exercer son pouvoir de substitution. Il acquiert alors les terrains nécessaires, réalise les travaux d'aménagement et gère les aires d'accueil au nom et pour le compte de la collectivité. Les sommes engagées constituent des dépenses obligatoires pour cette dernière ^{270 ( * )} ;

c) à la date d'achèvement des travaux, la collectivité territoriale ou l'EPCI devient propriétaire des aires ainsi aménagées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 33 quaterdecies adapte la définition juridique des gens du voyage (A) et les conditions d'élaboration des schémas départementaux. Il revoit en profondeur le contenu (B) et la portée juridique (C) de ces derniers.

Il s'agit, selon le député Dominique Raimbourg, d' améliorer les conditions d'application de la loi Besson, cette dernière « se heurtant à l'inertie des communes » ^{271 ( * )} .

A. L'adaptation de la définition juridique des gens du voyage

Le présent article reprend la définition des gens du voyage mentionnée ci-dessus en précisant que leurs résidences mobiles doivent être installées « sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet » .

Il fixe également un objectif général de prise en compte de ce mode de vie dans les politiques d'urbanisme, d'habitat et de logement de l'État et des collectivités territoriales, ce qui apparaît cohérent avec l'article 33 undecies du présent projet de loi.

B. Une évolution limitée des conditions d'élaboration des schémas départementaux mais des modifications sensibles de leur contenu

L'article 33 quaterdecies propose des modifications d'ampleur limitée concernant les conditions d'élaboration des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage :

- l'évolution des modes de vie des gens du voyage et les éventuelles demandes d'ancrage territorial devraient être prises en compte ;

- le préfet ou le président du conseil départemental serait à l'initiative des révisions des schémas. Absente du droit en vigueur, cette précision entre en adéquation avec les pratiques constatées sur le terrain.

Le contenu des schémas départementaux connaîtrait des évolutions plus profondes.

Les terrains familiaux locatifs y seraient tout d'abord intégrés : les communes et les intercommunalités pourraient dès lors remplir leurs obligations en aménageant de tels terrains. Cette disposition reprend la proposition n° 12 du rapport rédigé par notre ancien collègue M. Pierre Hérisson en juillet 2011 ^{272 ( * )} .

Un décret en Conseil d'État définirait , enfin, des règles générales applicables à l'ensemble des aires et terrains d'accueil des gens du voyage (principes d'aménagement, coordination des périodes de fermeture temporaire, mode de calcul des tarifs, définition de règlements intérieurs types adaptables au niveau local, etc .).

C. Un nouveau dispositif coercitif contre les collectivités et EPCI

Le présent article vise également à renforcer le dispositif coercitif prévu contre les communes et EPCI ne respectant pas le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Les députés justifient cette disposition par le constat selon lequel seules 64,8 % des aires d'accueil et 48,8 % des aires de grand passage prévues par les schémas départementaux avaient été construites au 31 décembre 2014.

TAUX DE RÉALISATION DES PRESCRIPTIONS DES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX D'ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE

Source : Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 32

La procédure par laquelle le préfet se substitue aux collectivités territoriales et intercommunalités carencées serait ainsi modifiée :

a) la mise en demeure du préfet comporterait un calendrier d'actions (et non plus un délai unique) précisant les mesures à prendre et leur coût ;

b) si les collectivités ne respectaient pas ce calendrier, les sommes correspondantes seraient consignées dans leur propre budget par le comptable public . L'éventuel recours formé contre la décision de consignation n'aurait pas d'effet suspensif ;

c) une nouvelle mise en demeure des collectivités et intercommunalités serait possible dans un délai de six mois. Un nouveau calendrier d'actions serait proposé par le préfet à cette occasion ;

d) la procédure de substitution (réalisation des aires et des terrains d'accueil par le préfet) pourrait être lancée si ce calendrier n'était pas respecté. Les sommes consignées seraient utilisées pour régler les dépenses engagées.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale considère que le renforcement des dispositifs coercitifs contre les collectivités territoriales et les EPCI ne constitue pas une réponse adaptée face aux problèmes rencontrés pour aménager les aires et terrains d'accueil des gens du voyage .

Il convient, à l'inverse, d'épauler les collectivités et leurs groupements en diversifiant les outils à leur disposition, en clarifiant leurs compétences et en réaffirmant le rôle de l'État. Votre commission a adopté six amendements de sa rapporteur en ce sens ainsi que l'amendement rédactionnel COM-397 .

A. Tirer les conséquences de l'élargissement des missions des EPCI

Le texte transmis au Sénat ne tirait pas les conséquences dans la loi Besson de l'élargissement des missions des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ^{273 ( * )} , ce qui nuisait à la lisibilité du droit.

Votre commission spéciale a comblé cette lacune en prévoyant, tout d'abord, le recueil de l'avis de l'organe délibérant de l'EPCI concerné lors de l'élaboration et de la révision des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage ( amendement COM-396 ).

Elle a ensuite clarifié les compétences des collectivités territoriales et des EPCI tout en favorisant la mutualisation de leurs actions (amendement COM-398) :

- seuls les EPCI assureront l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires ou terrains d'accueil, par cohérence avec les dispositions du code général des collectivités territoriales ;

- les communes seront réputées remplir leurs engagements lorsqu'elles accueilleront ces aires ou terrains sur leur territoire et participeront, le cas échéant, à leur financement ^{274 ( * )} ;

- des mutualisations seront possibles au sein de l'EPCI ^{275 ( * )} ou entre plusieurs EPCI distincts.

B. Ne pas alourdir de manière excessive les contraintes des collectivités territoriales

Votre commission spéciale a supprimé la procédure de consignation des fonds prévue par le présent article contre les communes et les EPCI ne respectant pas le schéma départemental d'accueil des gens du voyage ( amendement COM-400 ).

Sans nier les progrès à réaliser dans l'aménagement des aires et des terrains d'accueil, votre commission a douté de l'efficacité pratique de cette mesure.

En effet, un tel dispositif coercitif n'aiderait pas à atteindre les objectifs de création d'aires et de terrains. La principale difficulté rencontrée demeure d'ordre financier , les collectivités ne parvenant plus à financer ces équipements. La Cour des comptes - qui estime le coût moyen de réalisation d'une place en aire d'accueil à près de 35 000 euros ^{276 ( * )} - n'a d'ailleurs pu que déplorer la baisse des subventions accordées par l'État en cette matière ^{277 ( * )} .

Une telle procédure de consignation des fonds - qui n'existe dans aucun autre pan du droit des collectivités territoriales - soulève également des difficultés sur le plan constitutionnel , notamment au regard des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales (articles 72 et 72-2 de la Constitution).

Dans une réflexion analogue, le Conseil constitutionnel a validé le dispositif des dépenses obligatoires sous la réserve que les obligations ainsi mises à la charge des collectivités territoriales soient « définies avec précision quant à leur objet et à leur portée » et ne « méconnaissent pas (leur) compétence propre » ni n'entravent leur libre administration ^{278 ( * )} . Des garanties spécifiques sont d'ailleurs prévues, le non-paiement d'une dépense obligatoire étant constaté par la chambre régionale des comptes et non par le préfet.

La nouvelle procédure de consignation des fonds pour les communes ne respectant pas le schéma départemental d'accueil des gens du voyage ne présenterait pas le même niveau de garantie , ce qui conduit à douter de sa constitutionnalité :

- elle entraverait la libre administration des collectivités territoriales et porterait atteinte à leur autonomie financière en permettant la saisie d'une partie de leur budget pour leur imposer la construction d'aires et de terrains d'accueil ;

- elle ne supposerait pas l'intervention de la chambre régionale des comptes , le préfet - et donc l'État - consignant directement les fonds ;

- le recours contre la décision de consignation ne serait pas suspensif. Au regard des délais de jugement des tribunaux administratifs - entre sept mois et deux ans et demi -, le recours pourrait être examiné alors même que la procédure de consignation aurait déjà été menée à son terme ;

- les objectifs de cette procédure pourraient être atteints par des dispositifs plus souples et notamment par une mise en oeuvre plus effective du pouvoir de substitution du préfet ^{279 ( * )} , pouvoir déjà prévu par les textes en vigueur.

Par ailleurs, votre commission spéciale a procédé à la suppression du décret en Conseil d'État qui visait à uniformiser à l'échelle nationale les conditions de gestion des aires et terrains d'accueil ( amendement COM-399 ).

Il convient, en effet, de laisser aux élus locaux la possibilité de définir ces règles et de les adapter aux circonstances propres à chaque aire et à chaque terrain. Un tel décret contribuerait, en outre, à alourdir les normes applicables aux collectivités territoriales, ce qui semble contradictoire avec le moratoire sur les normes locales lancé par le Gouvernement.

Enfin, votre commission a précisé que la législation des sites inscrits ou classés au sens des articles L. 341-1 à L. 341-22 du code de l'environnement s'applique à l'ensemble des aires et terrains mis à la disposition des gens du voyage et pas uniquement aux aires permanentes d'accueil ( amendement COM-395 ).

C. Améliorer la gestion des grands passages et des grands rassemblements

Les grands rassemblements et les grands passages des gens du voyage soulèvent des difficultés pratiques d'organisation pour les collectivités territoriales, comme l'ont souligné le député Dominique Raimbourg ^{280 ( * )} et la Cour des comptes ^{281 ( * )} .

La Cour constate ainsi que « les nombreuses communes traversées ne disposent pas toujours d'aires de grand passage ou de terrains susceptibles d'être utilisés et mis à disposition des voyageurs, ce qui conduit à des stationnements sauvages sur des terrains non dédiés ou privés » .

Votre commission spéciale a répondu à ces difficultés en reprenant le texte voté par la commission des lois du Sénat en décembre 2013 lors de l'examen de la proposition de loi précitée de MM. Pierre Hérisson et Jean-Claude Carle ( amendement COM-401 de votre rapporteur).

Un mécanisme d'échange d'informations a été prévu pour permettre aux autorités publiques d'anticiper - et donc de mieux organiser -les grands passages et les grands rassemblements.

Le pouvoir de police lors de ces manifestations a été confié au préfet, et non au maire , qu'elles aient lieu en milieu urbain (zone police) ou rural (zone gendarmerie).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 quindecies
(articles 9 et 9-1 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, article 322-4-1 du code pénal)

Régime d'évacuation forcée des campements illicites de gens du voyage

Objet : cet article vise à renforcer le régime d'évacuation forcée des campements illicites de gens du voyage, notamment en réduisant le délai de jugement du tribunal administratif.

I. Le droit en vigueur

La loi Besson définit le périmètre des procédures d'évacuation forcée des gens du voyage (A) et leurs modalités d'application (B).

A. Le périmètre des procédures d'évacuation forcée

Ces procédures sont possibles dans deux cas :

a) la commune dans laquelle se situent ces campements illicites est inscrite au schéma départemental d'accueil des gens du voyage et respecte ses engagements de création d'aires ou de terrains d'accueil ^{282 ( * )} ;

b) la commune n'est pas inscrite au schéma départemental, sa population étant inférieure à 5 000 habitants.

Afin d'encourager les collectivités à créer des aires et terrains d'accueil, l'évacuation forcée des campements illicites n'est pas permise dans les communes inscrites au schéma départemental mais ne respectant pas leurs engagements .

D'après les derniers chiffres disponibles, 808 procédures d'évacuation forcée auraient été lancées en 2008 et en 2009 dans un échantillon de 77 départements ^{283 ( * )} .

B. Modalités d'application

Trois types de procédures doivent être distingués : la procédure administrative, qui demeure la plus fréquente, la procédure civile et la procédure pénale.

• La procédure administrative

S'ils constatent un campement illicite de gens du voyage, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peuvent solliciter le préfet pour qu'il mette en demeure les occupants de quitter les lieux.

Cette mise en demeure est possible uniquement « si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques » .

Le délai d'exécution de la mise en demeure ne peut être inférieur à 24 heures. Cette procédure peut toutefois faire l'objet d'un recours sur lequel le président du tribunal administratif se prononce en 72 heures.

En l'absence de recours ou une fois le recours purgé, le préfet procède à l'évacuation forcée des résidences mobiles ^{284 ( * )} .

DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE

Source : commission spéciale.

NB : l'hypothèse d'un recours contre la mise en demeure est retenue ici. La procédure est logiquement plus rapide en l'absence d'un tel recours.

• La procédure civile

Moins formalisée, la procédure civile s'applique uniquement si une occupation illicite d'un terrain privé entrave une activité économique. À la différence de la procédure administrative, il n'est pas nécessaire de démontrer qu'il existe une menace pour l'ordre public .

Le propriétaire du terrain peut saisir le président du tribunal de grande instance qui ordonne, en référé, l'évacuation forcée des résidences mobiles.

Dans les faits et sauf exceptions ^{285 ( * )} , une même occupation illicite peut donner lieu à une procédure administrative (pour le maintien de l'ordre public) et à une procédure civile (pour l'exercice de l'activité économique).

• La procédure pénale

D'une manière générale, installer des résidences mobiles sur un terrain non prévu à cet effet est puni de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende ^{286 ( * )} .

Lorsque l'installation est réalisée au moyen de véhicules automobiles , ces derniers peuvent être saisis puis confisqués par la juridiction pénale, sauf lorsqu'ils servent d'habitation.

Peu appliquée en pratique, la procédure pénale est utilisée par les services de police et de gendarmerie « dans le cadre d'une stratégie de dissuasion leur permettant d'obtenir des départs plus rapides des caravanes des gens du voyage stationnés illégalement » ^{287 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité « améliorer le dispositif d'évacuation forcée des campements illicites en facilitant sa mise en oeuvre » , selon M. Dominique Raimbourg, rapporteur de la proposition de loi précitée de M. Bruno Le Roux ^{288 ( * )} .

Les modifications proposées portent toutes sur la procédure administrative d'évacuation . Outre des ajustements rédactionnels, elles visent à :

- prévoir que la mise en demeure du préfet conserve ses effets lorsqu'une même résidence mobile stationne dans les sept jours suivants sur le même lieu et que cette occupation est de nature à porter atteinte à l'ordre public. Il s'agit d'éviter la reconstitution d'un campement illicite quelques jours seulement après son évacuation forcée ;

- réduire le délai du référé devant le tribunal administratif de 72 à 48 heures . Cette disposition reprend une mesure votée par la commission des lois du Sénat lors de l'examen de la proposition de loi précitée de MM. Pierre Hérisson et Jean-Claude Carle ;

- permettre au propriétaire d'un terrain affecté à une activité économique et situé dans une commune non inscrite au schéma départemental d'accueil d'avoir recours à la procédure administrative, en plus de la procédure civile, ce que le droit en vigueur ne permettait pas.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a souscrit aux objectifs du présent article, des communes de bonne foi se trouvant démunies face à des campements illicites.

Elle a adopté douze amendements pour simplifier et moderniser chacune des trois procédures précitées ainsi que l'amendement de coordination COM-402 de sa rapporteur.

• La procédure administrative

Conformément à son souhait de clarifier les compétences entre les collectivités territoriales, votre commission a précisé qu' une commune remplissant ses obligations d'accueil des gens du voyage est en droit d'évacuer les campements illicites, même si elle appartient à un EPCI qui ne respecte ses propres engagements ( amendement COM-139 de M. Jean-Pierre Grand ). Il s'agit, concrètement, de mettre en échec une interprétation erronée de la loi Besson figurant dans une réponse ministérielle du 31 octobre 2013 ^{289 ( * )} .

La procédure administrative d'évacuation a été simplifiée et modernisée sur trois points : la zone d'évacuation, ses motifs et ses délais.

S'agissant de la zone d'évacuation , votre commission a souhaité éviter que des campements évacués soient reconstitués quelques mètres plus loin juste après l'intervention du préfet. Elle a donc précisé que la mise en demeure de ce dernier peut permettre d'ordonner aux contrevenants de quitter la commune et, le cas échéant, l'EPCI ( amendement COM-205 de M. Jean-Claude Carle ).

Concernant les motifs de l'évacuation des campements illicites, deux critères alternatifs ont été ajoutés à celui de d'ordre public ( amendements COM-206 et COM-207 de M. Jean-Claude Carle ).

La mise en oeuvre de la procédure administrative deviendrait alors possible :

- dans l'hypothèse où le campement illicite entrave une activité économique . Ce nouveau motif, qui s'inspire de la procédure civile, permettrait de concilier deux droits de nature constitutionnelle : le droit de circulation des gens du voyage et le droit de propriété des riverains ;

- si des places sont disponibles dans une aire ou un terrain d'accueil situé à moins de cinquante kilomètres. Cette mesure, qui reprend un dispositif voté par le Sénat en février 2014 lors de l'examen de la proposition de loi précitée de MM. Pierre Hérisson et Jean-Claude Carle, permettrait d'alimenter le cercle vertueux que la loi Besson tend à instaurer : plus les collectivités territoriales construiront des aires d'accueil, plus elles pourront avoir recours à ce nouveau motif d'évacuation.

Votre commission spéciale a également réduit les délais de la procédure administrative afin d'éviter la cristallisation des tensions causées par les campements illicites de gens du voyage.

Elle a ainsi fixé le délai d'exécution de la mise en demeure du préfet à vingt-quatre heures maximum ^{290 ( * )} et l'a réduit à six heures lorsque des personnes investissent un terrain qu'elles ont déjà occupé illégalement durant l'année écoulée ( amendements COM-208 et COM-212 de M. Jean-Claude Carle ).

De même, alors que le délai de recours contre la mise en demeure est aujourd'hui déterminé par le préfet, votre commission l'a fixé à quarante-huit heures afin d'éviter toute procédure dilatoire ( amendement COM-209 de M. Jean-Claude Carle ).

Enfin, la durée de validité de la mise en demeure - sept jours dans le texte de l'Assemblée nationale - a été portée à quinze jours afin d'accroître son efficacité ( amendement COM-57 de M. Jean-Pierre Grand ).

• La procédure civile

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission spéciale a précisé que la procédure civile s'applique en cas d'occupation illégale des terrains affectés à une activité économique, y compris lorsqu'il s'agit de terrains agricoles ( amendement COM-406 ).

Il s'agit de répondre à un problème concret constaté sur le terrain : il est essentiel que l'ensemble des terrains agricoles puissent faire l'objet de la procédure civile d'évacuation, y compris lorsqu'ils sont en jachère .

• La procédure pénale

Votre commission a renforcé la procédure pénale afin d'accroître la force de dissuasion des services de police et de gendarmerie face aux campements illicites et d'encourager les communes à respecter le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Aussi, les peines encourues lorsqu'une résidence mobile stationne indûment sur un terrain ont-elles été doublées ^{291 ( * )} par l'amendement COM-403 de la rapporteur.

La sanction serait ainsi de douze mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende, conformément à une disposition votée par le Sénat en février 2014 à l'occasion de l'examen de la proposition de loi précitée de MM. Pierre Hérisson et Jean-Claude Carle.

Une astreinte de 1 000 euros par jour et par véhicule a également été prévue dans l'hypothèse où les personnes concernées par une décision du juge pénal refusent de quitter les lieux ( amendement COM-210 de M. Jean-Claude Carle ).

Enfin, la procédure de saisie des véhicules incriminés a été renforcée, l'amendement COM-211 de notre collègue Jean-Claude Carle prévoyant la possibilité de transférer les véhicules destinés à l'habitation sur un terrain d'accueil situé dans le département ^{292 ( * )} .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 sexdecies
(articles L. 3211-6 et L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques)

Cessions à l'amiable avec décote du foncier public

Objet : cet article autorise les cessions avec décote à l'amiable lorsqu'elles sont destinées à des programmes de construction comportant plus de 50 % de logements sociaux.

I. Le droit en vigueur

Par principe, les cessions des biens de l'État obéissent à une règle de mise en concurrence (article R. 3211-2 du code général des personnes publiques : « L'aliénation d'un immeuble du domaine privé de l'État est consentie avec publicité et mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l'amiable »). Dans le respect de ce principe, l'État est libre de choisir entre la procédure d'adjudication publique ou la procédure de cession amiable avec mise en concurrence (cette dernière procédure est plus souple que l'adjudication dans la mesure où elle laisse à l'État la possibilité de négocier).

Il est cependant possible de déroger à ce principe de concurrence et donc de procéder à une cession à l'amiable sans mise en concurrence, dite de gré à gré, dans quelques cas exceptionnels limitativement énumérés à l'article R. 3211-7. Cette procédure doit en effet rester rare car elle peut conduire à donner un avantage compétitif inéquitable à un acteur privé choisi par l'Etat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'adoption de l'amendement de séance publique n° 1439 de Mme Linkenheld. Il modifie l'article L. 3211-6 du code général de la propriété des personnes publiques pour indiquer que les immeubles bâtis et non bâtis qui font partie du domaine privé de l'État peuvent être cédés à l'amiable dans les conditions prévues à l'article L. 3211-7 lorsqu'ils sont destinés à la réalisation de programmes comportant plus de 50 % de logements sociaux.

III. La position de votre commission

Le développement des cessions avec décote de gré à gré peut accélérer les opérations de cession et par voie de conséquence la construction de logements. Il faut donc l'encourager.

Votre rapporteur note que la ministre s'est opposée à ce dispositif en indiquant ceci : « un projet de décret d'application de l'article L. 3211-6 du code général de la propriété des personnes publiques, soumis actuellement à l'examen du Conseil d'État, autorisera la vente de gré à gré des biens immobiliers de l'État et de ses établissements publics dans le cadre d'une opération comportant au moins 70 % de logements sociaux. Le seuil de 50 % de logements sociaux, que vous proposez par cet amendement, semble trop bas pour justifier d'un motif d'intérêt général permettant de faire exception au principe de concurrence. Je demande donc le retrait de cet amendement, et vous tiendrai au courant de l'avancement de la rédaction de ce décret ».

On voit que le désaccord du Gouvernement porte donc moins sur le principe des cessions de gré à gré que sur la définition précise du seuil au-delà duquel cette procédure est permise.

Votre rapporteur conteste toutefois la pertinence juridique de l'argument du Gouvernement, selon lequel le seuil de 50 % est trop bas et constitue une atteinte au principe de la mise en concurrence. Très clairement, si l'on abaissait le seuil sous la barre de 50 %, on serait en infraction par rapport aux règles de la concurrence. Mais tant qu'on reste au-dessus de 50 %, il n'y a pas de violation manifeste. Le seuil de 50 % n'est donc pas moins sûr juridiquement que celui de 70 % privilégié par le Gouvernement.

Dans ces conditions, votre rapporteur est favorable au maintien du seuil de 50 % de logements sociaux, parce qu'il est plus favorable au développement de la construction de logements.

Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté l'amendement COM-555 rectifié lors des débats en commission, qui modifie l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques pour desserrer les délais de réalisation des programmes d'aménagement et de construction entrepris dans le cadre du dispositif de cession du foncier public avec décote. Votre rapporteur rappelle en effet que, depuis la loi ALUR, dans une opération d'aménagement qui porte sur un périmètre de plus de cinq hectares, la convention conclue entre le préfet de région et l'acquéreur peut prévoir une réalisation de l'opération par tranches échelonnées sur une durée totale supérieure à cinq ans. Or, cette possibilité d'échelonnement sur cinq ans peut être très utile même sur des opérations de moins de cinq ans. La complexité d'une opération ne dépend en effet pas seulement d'un critère de surface. L'amendement supprime donc ce critère des cinq hectares. La mesure est applicable aux conventions conclues avant la promulgation de la présente loi.

Votre commission spéciale adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 septdecies
(article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; articles L. 412-5 et L. 431-2 [nouveau] du code des procédures civiles d'exécution ; article 1er de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives)

Dématérialisation des relations entre les acteurs de la procédure d'expulsion locative

Objet : cet article prévoit la dématérialisation des relations entre les différents acteurs de la procédure d'expulsion locative. Le système d'information des commissions de coordination des actions et de prévention des expulsions locatives serait utilisé pour faciliter la mise en oeuvre de cette mesure.

I. Le droit en vigueur

La procédure d'expulsion locative implique l'intervention de plusieurs acteurs :

a) le bailleur, qui constate les impayés de loyer et saisit le juge ;

b) l'huissier de justice, qui établit un commandement de payer à l'encontre du locataire en début de procédure puis un commandement d'avoir à libérer les locaux en fin de procédure ;

c) la commission de coordination des actions et de prévention des expulsions locatives (CCAPEX), qui peut délivrer des avis et des recommandations sur ces procédures. Comme le soulignent notre regretté collègue Claude Dilain et le Président Claude Bérit-Débat, « la mission première de ces commissions est d'examiner les dossiers difficiles au cas par cas afin d'aider les ménages en difficulté à trouver une solution à leur situation, le plus en amont possible de la procédure » ^{293 ( * )} ;

d) le juge d'instance, qui intervient en référé et délivre une ordonnance d'expulsion ;

e) le préfet, lorsque le recours à la force publique est nécessaire pour exécuter cette ordonnance.

En 2014, 165 000 ménages ont été assignés en justice pour des impayés de loyer ^{294 ( * )} .

En l'état du droit, les échanges entre ces différents acteurs sont principalement réalisés par courrier , les transmissions par voie électronique restant l'exception.

Il est toutefois prévu de créer un système d'information spécifique aux CCAPEX - le répertoire des procédures d'expulsion (EXPLOC) - afin « d'améliorer l'efficacité de la prévention et de la gestion de la procédure des expulsions locatives » ^{295 ( * )} . Il comprendra, pour tous les dossiers étudiés par ces commissions, des informations sur les motifs de l'expulsion, la composition du ménage concerné, les caractéristiques du logement, etc .

Si certaines CCAPEX utilisent déjà des systèmes d'information comparables, la date de généralisation de ce répertoire n'est pas encore fixée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article résulte d'un amendement de séance de M. Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission spéciale de l'Assemblée nationale.

Il répond à deux des objectifs du plan national de prévention des expulsions locatives lancé le 29 mars 2016 : obtenir des statistiques plus fiables sur ces procédures et fluidifier les échanges d'informations entre les différents acteurs.

Il s'agit, plus précisément, d' utiliser le répertoire des procédures d'expulsion (EXPLOC) pour dématérialiser les relations entre les bailleurs, les huissiers, la commission de coordination des actions et de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) et le préfet . Ce répertoire serait d'ailleurs qualifié de « téléservice » au sens de l'ordonnance n° 2005-1516 ^{296 ( * )} .

Cet article prévoit également la dématérialisation des actes de l'huissier de justice « lorsqu'il requiert la force publique » ^{297 ( * )} . En l'état de la rédaction, il est difficile de déterminer si cette mesure concerne ou non les documents envoyés aux ménages faisant l'objet d'une procédure d'expulsion.

DÉMATÉRIALISATION DE LA PROCÉDURE D'EXPULSION

Alinéas du présent article	Procédures	Organismes concernés par la transmission d'informations	Mode de transmission des informations
			État du droit	Présent projet de loi
1 à 5	Signalement de certains commandements de payer	Huissier de justice vers la CCAPEX	Lettre simple ou, à titre facultatif, transmission électronique	Envoi dématérialisé via EXPLOC
6 à 7	Saisine de la CCAPEX deux mois avant l'assignation aux fins de constat de résiliation du bail	Bailleur vers la CCAPEX
8 à 12	Notification de l'assignation au préfet	Huissier de justice vers le préfet	Lettre recommandée avec demande d'avis de réception
13 et 14	Saisine de l'État pour le recours à la force publique	Huissier de justice vers le préfet et la CCAPEX	Lettre simple ou, à titre facultatif, transmission électronique
15 et 16		Huissier vers l'ensemble des acteurs	Courrier

Source : commission spéciale

Cette dématérialisation des procédures d'expulsion locative entrerait en vigueur à la date de mise en oeuvre complète du répertoire des procédures d'expulsion (EXPLOC) ^{298 ( * )} et, au plus tard :

- le 30 juin 2018 pour la saisine de la CCAPEX par les bailleurs ;

- le 31 décembre 2017 pour les autres cas.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a approuvé le principe de cet article de simplification administrative.

À l'initiative de sa rapporteure ( amendement COM-404 ), elle a adapté ses dispositions sur deux points en :

- s'assurant que la dématérialisation des procédures ne concernerait que les bailleurs et les autorités publiques, non les ménages faisant l'objet d'une expulsion , l'usage de courriers restant préférable dans ce dernier cas ;

- unifiant les dates butoirs d'application du présent article au 30 juin 2018 par souci de clarté ^{299 ( * )} .

Votre commission spéciale adopté cet article ainsi modifié.

TITRE III

POUR L'ÉGALITÉ RÉELLE

CHAPITRE IER
Dispositions relatives aux conseils citoyens

Article 34 (supprimé)
(article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine)

Interpellation du préfet par le conseil citoyen et inscription du sujet à l'ordre du jour des assemblées délibérantes

Objet : cet article donne aux conseils citoyens la possibilité de saisir le préfet des difficultés particulières rencontrées par les habitants

I. Le droit en vigueur

? Les conseils citoyens sont définis par l'article 7 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Un conseil citoyen est mis en place dans chaque quartier prioritaire de la politique de la ville, sur la base d'un diagnostic des pratiques et des initiatives participatives.

Le conseil citoyen est composé, d'une part, d'habitants tirés au sort dans le respect de la parité entre les femmes et les hommes et, d'autre part, de représentants des associations et acteurs locaux. Ces conseils citoyens sont associés à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des contrats de ville.

Des représentants du conseil citoyen participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain. Les conseils citoyens exercent leur action en toute indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et inscrivent leur action dans le respect des valeurs de liberté, d'égalité, de fraternité, de laïcité et de neutralité.

? Les contrats de ville sont définis à l'article 6 de la loi : ils sont conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ces contrats sont signés par les départements et les régions. Ces contrats peuvent également être signés par la Caisse des dépôts et consignations, les organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les sociétés d'économie mixte mentionnées à l'article L. 481-1 du même code, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité.

II. Le projet de loi initial

L'article 34 complète l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine par un V qui donne une nouvelle compétence aux conseils citoyens : celle de saisir le représentant de l'État dans le département des difficultés particulières rencontrées par les habitants dans le territoire.

L'article 34 prévoit également que, « lorsque la nature et l'importance de ces difficultés le justifient, le représentant de l'État dans le département établit un diagnostic de la situation et énonce les actions qu'il préconise pour y répondre. En vue de l'actualisation du contrat de ville, ce diagnostic et ces propositions d'actions sont inscrits à l'ordre du jour du conseil municipal et, le cas échéant, de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de politique de la ville, ainsi qu'à celui des assemblées compétentes des autres collectivités territoriales signataires du contrat de ville. »

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels en commission et en séance publique, les députés ont adopté l'amendement de commission n° 1226 visant à mieux associer l'ensemble des partenaires du contrat de ville à la nouvelle procédure de saisine/diagnostic des difficultés/propositions :

- la saisine fait l'objet d'une transmission au maire, au président de l'établissement public de coopération intercommunale et aux signataires du contrat de ville ;

- le représentant de l'État dans le département soumet au comité de pilotage du contrat de ville le diagnostic et les actions qu'il préconise pour y remédier ;

- le diagnostic, les propositions et l'avis des membres du comité de pilotage sont inscrits à l'ordre du jour du conseil municipal et, le cas échéant, de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi qu'à celui des assemblées délibérantes des autres collectivités territoriales signataires du contrat de ville.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est opposée à la philosophie qui inspire la rédaction du présent article.

En premier lieu, elle ne comprend pas ce qui justifie la mise en place d'un mécanisme un peu exceptionnel de saisine du préfet, qui a pour effet de court-circuiter les instances normales de gouvernance des contrats de ville. Si des difficultés se présentent dans la définition, la mise en oeuvre ou le suivi d'un contrat de ville, ces instances de gouvernance sont précisément faites pour les examiner et décider des réponses à leur apporter. On rappelle qu'en application du septième alinéa de l'article 6 de la loi du 21 février 2014 une instance de pilotage est instituée en vue de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'évaluation du contrat de ville. Son organisation et son fonctionnement sont précisés par les signataires du contrat de ville. Le représentant de l'État dans le département et les conseils citoyens y sont représentés et ont donc la possibilité de dialoguer avec les autres signataires des difficultés rencontrées. Si ces instances de gouvernance ne fonctionnent pas, il faut les réformer et non pas les court-circuiter par un mécanisme de saisine du préfet qui donne à l'État et aux conseils citoyens un rôle à part non conforme à l'esprit de co-construction des politiques de la ville par tous les acteurs concernés, comme le voulait initialement la loi du 21 février 2014.

En deuxième lieu, à supposer qu'on considère utile une saisine du préfet par les acteurs qui estiment que les instances de gouvernance normales des contrats de ville sont bloquées, votre rapporteur ne comprend pas pourquoi cette saisine devrait être réservée aux seuls conseils citoyens, comme si eux seuls pouvaient être confrontés à un éventuel blocage.

En troisième lieu, votre rapporteur a interrogé le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) pour tâcher de comprendre quelles sont les difficultés concrètes rencontrées sur le terrain par les conseils citoyens qui ont incité le Gouvernement à proposer la mise en place de ce dispositif exceptionnel de saisine. Or, il lui a été indiqué que de tels blocages n'avaient pour l'instant pas été rencontrés sur le terrain. Ce dispositif de saisine, antinomique avec le principe de co-construction constitutif de la loi du 21 février 2014, ne répond donc à aucune difficulté réelle ou anticipée. Il est donc véritablement sans objet. Votre rapporteur a donc proposé à votre commission spéciale l'amendement COM-550 de suppression du présent article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 34 bis A
(article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine)

Inclusion des établissements d'enseignement supérieur dans les signataires des contrats de ville

Objet : cet article autorise les établissements d'enseignement supérieur à signer les contrats de ville.

I. Le droit en vigueur

La liste des personnes habilitées à signer un contrat de ville est précisée aux premier et deuxième alinéa du I de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine :

- les contrats de ville sont conclus à l'échelle intercommunale entre, d'une part, l'État et ses établissements publics et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés. Ces contrats sont signés par les départements et les régions ;

- ces contrats peuvent également être signés par la Caisse des dépôts et consignations, les organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les sociétés d'économie mixte mentionnées à l'article L. 481-1 du même code, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de séance n° 1386 du Gouvernement. Il modifie le deuxième alinéa du I de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine pour inclure les établissements d'enseignement supérieur dans la liste des signataires possibles des contrats de ville.

III. La position de votre commission

Cet article apporte une précision utile.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 34 bis (supprimé)
(article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février)

Nomination d'un délégué du Gouvernement à la suite d'une interpellation du préfet par le conseil citoyen

Objet : cet article permet au préfet de désigner un délégué du Gouvernement pour proposer des solutions aux difficultés dont il a été informé par le conseil des citoyens

I. Le droit en vigueur

Se reporter à la partie « droit en vigueur » du commentaire de l'article 34.

II.  Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article résulte de l'amendement de commission n° 1227 des rapporteurs. Il complète l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 par un paragraphe VII pour préciser quelles sont les suites du dispositif de saisine du préfet par un conseil citoyen :

- lorsque la nature et l'importance des difficultés le justifient, le représentant de l'État dans le département a la faculté, après consultation du maire de la commune et, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de politique de la ville, de demander la nomination d'un délégué du Gouvernement qui lui est directement rattaché ;

- le délégué du Gouvernement, après consultation de l'ensemble des signataires du contrat de ville, établit alors, dans un délai de trois mois, un diagnostic et une liste des actions à mener ;

- ces propositions sont présentées au comité de pilotage du contrat de ville ainsi qu'au conseil citoyen. Un débat sur le diagnostic et sur les actions proposées est inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal et, le cas échéant, de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi qu'à celui des assemblées délibérantes des autres collectivités territoriales signataires du contrat de ville.

- pour la mise en oeuvre de ces actions, il bénéficie du concours des services de l'État et de ses opérateurs, du comité de pilotage du contrat de ville et des services des collectivités territoriales signataires dudit contrat.

III. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, la commission spéciale a supprimé le présent article (amendement n° 556). Outre que son dispositif s'inscrit dans la continuité directe de celui de l'article 34, ce qui justifie sa suppression par cohérence avec la suppression de l'article 34, votre rapporteur souligne le caractère peu ou pas normatif de ce dispositif. Le Gouvernement peut mettre un délégué au service du préfet pour expertiser les difficultés d'un contrat de ville et formuler des propositions à caractère non obligatoire sans que la loi l'y autorise. Par ailleurs, les organes de gouvernance des contrats de ville sont le lieu pour présenter et discuter ces propositions sans qu'il soit nécessaire de le prévoir par une disposition législative expresse. L'article 6 prévoit en effet d'ores-et déjà qu'une instance de pilotage est instituée en vue de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'évaluation du contrat de ville.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 34 ter (supprimé)
(article 1388 bis du code général des impôts)

Justification auprès des conseils citoyens du montant engagé et des actions menées en contrepartie de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties

Objet : cet article tend à prévoir que les bailleurs sociaux bénéficiant de l'abattement de 30 % sur la base d'imposition de certains logements au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties justifient désormais, en contrepartie de cet avantage, des montants engagés et des actions entreprises auprès des conseils citoyens, en plus des signataires des contrats de ville.

I. Le droit en vigueur

L' article 1388 bis du code général des impôts prévoit un abattement de 30 % sur la base d'imposition de certains logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour l'application de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

L'article 62 de la loi de finances pour 2015 a maintenu ce dispositif au titre des impositions 2016 à 2020 , pour les logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville qui ont notamment remplacé les zones urbaines sensibles (ZUS) en vertu de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Les bailleurs sociaux doivent alors justifier être signataires d'un contrat de ville prévu à l'article 6 de cette même loi du 21 février 2014 ^{300 ( * )} .

En outre, les bailleurs sociaux doivent adresser, au service des impôts, une « déclaration conforme à un modèle établi par l'administration comportant tous les éléments d'identification des biens », avant le 1 ^er janvier de l'année suivant celle de la signature du contrat de ville, et fournir une copie de ce dernier.

Enfin, en contrepartie du bénéfice de cet abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties, il est également prévu que les bailleurs sociaux transmettent, chaque année, aux signataires des contrats de ville, les « documents justifiant du montant et du suivi des actions entreprises [...] pour l'amélioration des conditions de vie des habitants ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Maud Olivier et François Pupponi, avec l'avis favorable de la commission spéciale et le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse, le présent article tend à prévoir que les organismes bénéficiant de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties devraient justifier chaque année du montant et du suivi des actions menées en contrepartie de cet avantage fiscal, non seulement auprès des signataires des contrats de ville, mais également auprès des conseils citoyens créés par l'article 7 de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé qu'il était souhaitable que l'abattement forfaitaire, accordé pour l'application de la taxe foncière sur les propriétés bâties sur la base d'imposition de certains logements sociaux, s'accompagne , pour les organismes qui en bénéficient, d'un engagement à mener des actions en faveur de la qualité de vie de leurs habitants .

Elle ne peut également que partager le fait que les bailleurs sociaux doivent justifier de la réalisation de ces actions , chaque année, comme le prévoit déjà l'article 62 de la loi de finances pour 2015, auprès des signataires des contrats de ville.

Pour autant, il ne paraît pas nécessairement opportun d'étendre aux conseils citoyens cette obligation imposée aux bailleurs sociaux. En effet, les conseils citoyens sont déjà, selon l'article 7 de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, « associés à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des contrats de ville ». En outre, leurs représentants « participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville ».

Ainsi, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les conseils citoyens, ou du moins leurs représentants dans les instances de pilotage des contrats de ville, sont déjà supposés être destinataire du bilan des actions des bailleurs sociaux justifiant l'existence de l'abattement.

En outre, le rôle des associations de locataires ne doit pas, non plus, être négligé, celles-ci étant pleinement impliquées dans l'élaboration du programme des actions devant être menées par les bailleurs sociaux ainsi que dans le suivi et l'évaluation de ces dernières.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur a considéré que le présent article devait être supprimé.

Votre commission spéciale a adopté en conséquence deux amendements identiques de votre rapporteur (COM-652) et de M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues (COM-246) de suppression de l'article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

CHAPITRE II
Dispositions relatives à la langue française

Article 35
(articles L. 6111-2, L. 6313-1 et L. 5223-1 du code du travail)

Apprentissage de la langue française dans le cadre de la formation professionnelle

Objet : cet article inscrit, dans le cadre de la formation professionnelle tout au long de la vie, les actions en faveur de l'amélioration de la maîtrise de la langue française.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 6111-1 du code du travail, la formation professionnelle tout au long de la vie « vise à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d'acquérir et d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. Elle constitue un élément déterminant de sécurisation des parcours professionnels et de la promotion des salariés ».

L'article L. 6111-2, qui est complété par le présent article, dispose que les connaissances et les compétences mentionnées à l'article L. 6111-1 prennent appui sur le socle mentionné à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation, qu'elles développent et qu'elles complètent.

Les éléments de ce socle, qui est le socle commun devant être acquis au cours de la scolarité obligatoire, sont fixés par décret, après avis du Conseil supérieur des programmes.

L'article L. 6111-2 précise toutefois que « les actions de lutte contre l'illettrisme et en faveur de l'apprentissage de la langue française font également partie de la formation professionnelle tout au long de la vie » .

L'article L. 6313-1 du même code détaille les actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue.

Enfin, l'article L. 5223-1 du code du travail précise les missions de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et en particulier celles visant à l'intégration des étrangers en France notamment par la mise en oeuvre des dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés à leurs besoins.

II. Le projet de loi initial

Le I du présent article, dans sa version initiale, complète l'article L. 6111-2 du code du travail pour introduire dans le contenu de la formation professionnelle les actions en faveur de l'amélioration de la maîtrise de la langue française, en plus de celles en faveur de son apprentissage déjà présentes dans le code.

Il complète également cet alinéa en précisant que tous les services publics, les collectivités territoriales et leurs groupements, les entreprises et leurs institutions sociales, les associations et les organisations syndicales et professionnelles concourent à l'élaboration et la mise en oeuvre de ces actions dans leurs domaines d'action respectifs.

Ses 2° et 3° procèdent à la même modification de fond en complétant respectivement les articles L. 6313-1 (13°) et L. 5223-1 (6°) du code du travail.

Le II précise que l'application de cette nouvelle disposition s'étend à l'ensemble du territoire de la République, sans préjudice des compétences exercées par les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté deux amendements complétant le dispositif.

Le premier, à l'initiative de ses rapporteurs, permet de compléter le contenu de la formation professionnelle en l'élargissant aux compétences numériques au fin de coordination avec l'article 45 bis du projet de loi pour une République numérique en cours de discussion devant le Parlement.

Le second amendement, adopté sur proposition de nos collègues députés Martine Carillon-Couvreur, Élisabeth Pochon et Jean-Patrick Gille, complète l'article L. 6313-1 pour préciser que les actions en faveur de l'apprentissage et de l'amélioration de la maîtrise de la langue française contenues dans la formation professionnelle peuvent inclure celles mettant notamment en oeuvre des « dispositifs de lecture en faveur des personnes en situation de handicap » .

En séance publique, les débats se sont concentrés sur la question des langues régionales à l'initiative de notre collègue député Paul Molac. Les députés ont ainsi adopté, contre l'avis du Gouvernement, un premier amendement complétant l'article L. 6111-2 du code du travail pour préciser que le fait d'organiser des actions de formation professionnelle en langue régionale ne peut être appréhendé comme une mesure de discrimination. En cohérence, un second amendement a été adopté pour inscrire les actions d'apprentissage et d'amélioration de la maîtrise des langues régionales dans le contenu de la formation professionnelle déterminé au 13° de l'article L. 6313-1 du code du travail.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogée sur l'utilité d'élargir le contenu de la formation professionnelle aux actions visant à améliorer la maîtrise de la langue française, cette notion lui semblant contenue dans le concept plus large d'apprentissage. D'après les informations obtenues par votre rapporteur, la notion d'apprentissage du français renverrait à son apprentissage initial par les publics n'ayant pas été scolarisés en langue française ou les publics n'ayant pas été scolarisés. Elle ne recouvrirait donc pas les besoins des publics scolarisés en France mais qui n'auraient pas la maîtrise de la langue ou qui l'auraient perdue.

Cette précision s'avère donc utile pour contrer le risque d'une exclusion, des financements de la formation professionnelle, des actions de formation qui ne viseraient qu'à améliorer la maîtrise de la langue en s'adressant à des publics ayant déjà appris le français dans le passé.

Votre commission a toutefois adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement (COM-665) de simplification du dispositif visant à supprimer les dispositions sans portée normative.

Cet amendement a également supprimé les références faites aux langues régionales. L'inscription des formations en langues régionales dans le contenu de la formation professionnelle se trouve en effet déjà satisfaite. Les formations en langue régionale sont possibles lorsqu'elles sont nécessaires à l'emploi et entrent alors dans les catégories d'adaptation et de développement des compétences des salariés et d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances mentionnées aux 2° et 6° de l'article L. 6313-1 du code du travail.

De même, la mention faite sur les discriminations pour les formations en langues régionales pose problème. D'après les informations obtenues auprès du Gouvernement, un tel cas de discrimination n'existerait pas aujourd'hui puisque ces formations en langues régionales, lorsqu'elles sont également dispensées en français, figurent déjà sur les listes régionales de la formation professionnelle. Le risque soulevé par cette phrase serait de rendre éligible au financement de la formation professionnelle des formations exclusivement données en langues régionales, ce qui pour le coup constituerait une mesure discriminatoire en créant des filières de recrutement réservées aux seuls locuteurs de langues régionales.

Enfin, cet amendement supprime le II sur l'applicabilité du présent article dans les outre-mer : dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les modifications du code du travail s'appliquent de plein droit ; dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, la compétence en matière de droit du travail relève des collectivités concernées qui sont donc souveraines pour adapter ou non leur réglementation. Cette mention était donc inutile.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Dispositions relatives à la fonction publique

Initialement composé d'un article unique, le présent chapitre en comprend treize dans le texte transmis au Sénat.

Il traite, plus particulièrement, de la prévention des discriminations dans la fonction publique et des modalités de recrutement des fonctionnaires .

Article 36 A (supprimé)

Rapport sur la discrimination et la prise en compte de la diversité dans la fonction publique

Objet : cet article dispose que le Gouvernement publie tous les deux ans un rapport sur la lutte contre les discriminations et la prise en compte de la diversité de la société française dans les trois versants de la fonction publique.

I. Le projet de loi transmis au Sénat

L'article 36 A résulte de l'adoption par la commission spéciale de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs ^{301 ( * )} . Il prévoit la publication d'un rapport biennal sur la lutte contre les discriminations et la prise en compte de la diversité dans la fonction publique .

Mme Marie-Anne Chapdelaine justifie cet article par une attente d'exemplarité envers l'administration , « la première étape de cette exemplarité consistant à recenser et à publier les démarches engagées en ce sens, afin que chaque citoyen puisse prendre connaissance des efforts consentis pour le respect du principe d'égalité au sein de la fonction publique » ^{302 ( * )} .

II. La position de votre commission spéciale

Votre commission spéciale souscrit à l'exigence d'ouverture de la fonction publique . Elle exprime toutefois ses réserves sur la multiplication des demandes de rapports au Gouvernement.

Elle constate, surtout, que l'objectif du présent article est déjà satisfait : la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGFAP) publie chaque année un rapport sur l'état de la fonction publique dont l'un des chapitres s'intitule une « fonction publique plus à l'image de la société et exempte de discriminations » ^{303 ( * )} .

Dès lors, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-381 et COM-191 de sa rapporteur et de M. Jean-Jacques Lasserre .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 36
(article 19 de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'État, 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Élargissement des conditions d'accès au troisième concours de la fonction publique

Objet : le présent article vise à faciliter l'accès au troisième concours de la fonction publique, notamment en prenant en compte les contrats d'apprentissage conclus dans le secteur public ou privé.

I. Le droit en vigueur

Le concours constitue la principale voie d'accès à la fonction publique ^{304 ( * )} , conformément au principe d'égal accès aux emplois publics issu de l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ^{305 ( * )} .

Trois types de concours existent : les concours externes, les concours internes et le troisième concours.

LES TROIS CONCOURS DE LA FONCTION PUBLIQUE

Le concours externe est ouvert à tout candidat justifiant d'un niveau de diplôme préalablement défini ou de l'accomplissement de certaines études.

Le concours interne est ouvert aux seuls fonctionnaires et contractuels de droit public en activité et ayant déjà accompli une certaine durée de service.

Le troisième concours est réservé aux candidats justifiant d'une activité professionnelle dans le secteur privé - responsables d'associations inclus - ou d'un mandat d'élu local.

Le troisième concours a été créé pour l'École nationale d'administration (ENA) en 1990 puis les instituts régionaux d'administration (IRA) avant d'être généralisé à l'ensemble de la fonction publique par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ^{306 ( * )} . Il vise à faciliter l'accès à la fonction publique des personnes travaillant dans le secteur privé ou exerçant un mandat d'élu local.

Pour chaque corps ou cadre d'emploi de la fonction publique, les statuts particuliers déterminent, tout d'abord , la durée minimale d'activité requise dans le secteur privé pour pouvoir s'inscrire au troisième concours. Cette durée est par exemple de huit ans pour le concours d'accès à l'ENA ^{307 ( * )} ou de cinq ans pour celui des IRA ^{308 ( * )} .

Logiquement, ce calcul ne prend pas en compte les activités exercées en tant que fonctionnaire, ces dernières étant déjà comptabilisées pour l'accès au concours interne. En l'état du droit, il n'intègre pas non plus les années d'apprentissage dans le secteur privé ou public , l'apprentissage étant considéré par le code du travail comme « une forme d'éducation alternée » ^{309 ( * )} et non comme une activité professionnelle.

Les statuts particuliers de la fonction publique définissent, ensuite, la « nature » des activités privées prises en compte dans ce calcul. À titre d'exemple, l'accès au concours d'agent spécialisé des écoles maternelles (ATSEM) est aujourd'hui conditionné à l'exercice d'une activité professionnelle auprès des jeunes enfants, les missions accomplies auprès des personnes âgées n'entrant pas en considération.

Le nombre de fonctionnaires recrutés via le troisième concours demeure très limité : seuls 1,5 % des lauréats des concours de la fonction publique d'État ^{310 ( * )} et 2,5 % de ceux de la fonction publique territoriale en sont issus ^{311 ( * )} .

Pour expliquer ce constat, le Gouvernement rappelle que les employeurs publics ouvrent peu de places au troisième concours et privilégient donc les concours internes et externes. Il apparaît également que « des conditions souvent très restrictives (sont) prévues par les statuts particuliers (de niveau règlementaire) des cadres d'emplois concernés » . Ainsi, seuls soixante-et-onze corps de la fonction publique d'État sont ouverts au troisième concours sur un total de près de trois cents corps.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi vise à élargir les conditions d'accès au troisième concours de la fonction publique afin de faciliter le passage du secteur privé au secteur public.

Il prévoit, tout d'abord, de supprimer la possibilité pour les statuts spéciaux des corps de fonctionnaires de subordonner l'accès au troisième concours à la « nature » de l'activité exercée dans le secteur privé . Il dispose, à l'inverse, que les activités professionnelles privées et les mandats d'élus locaux sont pris en compte « quelle qu'en soit la nature » .

Contrairement au droit en vigueur, le présent article intègre la durée du contrat d'apprentissage dans le calcul de la durée minimale d'activité nécessaire pour remplir les conditions d'éligibilité au troisième concours .

Cette disposition tend à valoriser l'apprentissage dans le secteur privé mais également dans le secteur public. Il s'agit, dans ce dernier cas, de répondre à une difficulté soulignée par notre collègue Mme Catherine Di Folco dans son avis budgétaire « fonction publique » ^{312 ( * )} . À l'issue de leur contrat, les 17 000 apprentis que comptent les administrations doivent passer un concours administratif pour intégrer la fonction publique. Aucune adaptation n'est toutefois prévue lors des épreuves d'admissibilité et les apprentis ne sont pas en mesure de valoriser leur expérience professionnelle. Ainsi, comme le constate le conseiller d'État M. Jacky Richard, « les perspectives offertes aux jeunes apprentis accueillis par des employeurs publics sont souvent dissuasives » ^{313 ( * )} .

III. La position de votre commission

L'Assemblée nationale a souscrit aux objectifs du présent article tout en y apportant des modifications d'ordre rédactionnel.

De même, votre commission spéciale a considéré qu'il s'agissait d'une mesure pertinente pour diversifier les modes de recrutement de la fonction publique, d'une part, et encourager l'apprentissage, d'autre part.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 36 bis A
(article L. 611-5 du code de l'éducation)

Extension de la mission du service public de l'enseignement supérieur à l'orientation vers la fonction publique

Objet : cet article vise à étendre le rôle des bureaux d'aide à l'insertion des universités en leur confiant la mission d'aider les étudiants à accéder à la fonction publique.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités a confié au service public de l'enseignement supérieur une « mission d'orientation et d'insertion professionnelle » . Il s'agissait, selon le rapporteur du Sénat, M. Jean-Léonce Dupont, d'assurer « l'urgente insertion professionnelle des jeunes diplômés » de l'université et de réduire leur taux de chômage ^{314 ( * )} .

Pour l'accomplissement de cette mission, l'article L. 611-5 du code de l'éducation impose la création dans chaque université d'un bureau d'aide à l'insertion professionnelle des étudiants .

Ce bureau est chargé d'assurer le lien entre le monde universitaire, d'une part, et celui de l'entreprise, d'autre part, notamment en :

- conseillant les étudiants sur les problématiques relatives à l'insertion professionnelle et en les appuyant dans des démarches concrètes comme la préparation aux entretiens d'embauche, la rédaction de curriculums vitae , etc . ;

- accompagnant les étudiants dans leur recherche de stages sur le territoire national et à l'étranger.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement visant à étendre le rôle des bureaux d'aide à l'insertion professionnelle. Une nouvelle mission leur serait confiée : aider les étudiants à accéder à la fonction publique.

Concrètement, l'article L. 611-5 du code de l'éducation disposerait désormais que l'une des missions de ces bureaux consiste à « informer les étudiants sur les métiers existant dans la fonction publique » et à les « accompagner dans l'identification et la préparation des voies d'accès à la fonction publique » . Pour ce faire, les bureaux procèderaient notamment au recensement des organismes publics susceptibles de proposer des stages aux étudiants.

Le Gouvernement justifie cette précision législative par « la très faible information des étudiants du supérieur quant aux perspectives professionnelles et aux modalités de recrutement dans la fonction publique » ^{315 ( * )} .

III. La position de votre commission

La mesure adoptée par l'Assemblée nationale répond à une difficulté pratique indéniable en renforçant le lien entre l'université et les employeurs publics.

Dans l'exemple des classes préparatoires intégrées (CPI), qui aident des jeunes issus de milieux modestes à préparer les concours administratifs ^{316 ( * )} , notre collègue Mme Catherine Di Folco avait par exemple souligné l'insuffisante information des personnes éligibles à ce dispositif, notamment lorsqu'elles étudient à l'université ^{317 ( * )} .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 36 bis B (supprimé)
(article 16 bis [nouveau] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)

Collecte obligatoire des données contextuelles des candidats aux concours administratifs

Objet : cet article vise à rendre obligatoire le recueil et la conservation, par les administrations, des données relatives à la formation et à « l'environnement social ou professionnel » des candidats aux concours administratifs.

I. Le droit en vigueur

En l'état du droit, rien n'oblige les administrations à recueillir et à conserver des informations relatives à la formation ou à « l'environnement social ou professionnel » des candidats aux concours administratifs.

Les candidats doivent, toutefois, renseigner des formulaires afin d'attester qu'ils remplissent les conditions d'accès aux concours (âge, nationalité, diplômes et expérience professionnelle). Ainsi, les rapports des jurys de l'ENA précisent-ils l'âge moyen des candidats, leur sexe et leur cursus scolaire ^{318 ( * )} .

Les candidats peuvent, en outre, transmettre certaines informations dans le cadre de l'entretien individuel permettant au jury d'apprécier leur personnalité et leurs motivations (centres d'intérêt, stages effectués, formations suivies, etc. ).

Enfin, les personnes publiques peuvent demander aux candidats de remplir des questionnaires sur la base du volontariat pour établir des statistiques sur les concours qu'elles organisent.

Si elles font l'objet d'un traitement automatisé de données, ces informations doivent respecter le cadre fixé par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. À titre d'exemple, les informations demandées ne doivent pas faire apparaître, directement ou indirectement, des données « sensibles » comme les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses (article 8 de la loi n° 78-17 précitée).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement contraignant les employeurs publics à demander aux candidats aux concours administratifs de « fournir des données relatives à leur formation et leur environnement social ou professionnel afin de produire des études et statistiques sur l'accès aux emplois de fonctionnaire » .

Il s'agit, selon le Gouvernement, de mieux connaître le vivier de recrutement de la fonction publique dans la logique de la mission d'évaluation confiée à M. Yannick L'Horty, professeur des universités, en février 2015 ^{319 ( * )} .

D'après les personnes entendues en audition, le périmètre de ces données n'est pas encore clairement défini mais il pourrait inclure des informations relatives aux parents des candidats (catégorie socio-professionnelle, lieu de naissance, etc. ). Les données « sensibles » mentionnées à l'article 8 de la loi n° 78-17 précitée seraient exclues de ce dispositif.

Les données ainsi recueillies ne seraient pas communiquées aux membres du jury des concours afin de respecter le principe d'égal accès aux emplois publics. Elles seraient toutefois versées au dossier administratif des lauréats « selon des modalités garantissant leur confidentialité, sous réserve de leur consultation par les personnes autorisées à y accéder » . Ces données pourraient donc être conservées tout au long de la carrière des fonctionnaires.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale comprend l'objectif de cet article et considère qu'il est essentiel de dresser un état des lieux précis de la diversité dans la fonction publique .

Elle a toutefois adopté les amendements de suppression COM-382 et COM-192 de sa rapporteur et de M. Jean-Jacques Lasserre dans la mesure où des enquêtes sociologiques sont déjà possibles comme le montre l'enquête « La Fonction publique : vers plus de diversité ? » réalisée en 2005 par M. Julien Pouget ^{320 ( * )} .

Le présent article soulève, en outre, des questions pratiques s'agissant des autorités compétentes pour réaliser ces enquêtes statistiques . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les services statistiques des ministères seraient mobilisés pour les versants étatique et hospitalier ^{321 ( * )} . La problématique est toutefois différente pour les collectivités territoriales, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion ^{322 ( * )} ne disposant pas de services statistiques et se voyant ainsi imposer une nouvelle charge de recueil et de conservation de données.

Votre rapporteur doute , enfin, de la constitutionnalité de ce dispositif de collecte systématique de données .

Le recueil et le traitement de données à caractère personnel sont, en effet, strictement encadrés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce dernier contrôle, d'une part, la finalité du traitement et, d'autre part, l'équilibre entre cette finalité et le respect de la vie privée des personnes concernées ^{323 ( * )} .

Or, en l'espèce, l'ensemble de ces conditions ne semble pas réuni.

En effet, établir des statistiques sur les candidats aux concours administratifs correspond, certes, à un objectif d'intérêt général mais celui-ci pourrait être rempli d'une manière plus souple et moins problématique au regard du respect du droit à la vie privée ^{324 ( * )} .

En outre, les garanties apportées aux candidats semblent insuffisantes :

- le périmètre des données à caractère personnel concernées paraît excessivement large, la notion « d'environnement social ou professionnel » mentionnée par le présent article étant trop imprécise ;

- la conservation de ces informations tout au long de la carrière du fonctionnaire semble disproportionnée, l'objectif du dispositif étant simplement d'établir des statistiques à l'issue des concours d'entrée dans la fonction publique ;

- l'insertion de ces données dans le dossier administratif du fonctionnaire paraît inappropriée, même si des modalités de versement « garantissant leur confidentialité » seraient prévues par le pouvoir règlementaire. Dans son avis sur le projet de loi « déontologie, droits et obligations des fonctionnaires » , le Conseil d'État s'était déjà opposé à l'insertion de la déclaration d'intérêts des fonctionnaires dans leur dossier en considérant que ce document contenait des données à caractère personnel trop sensibles ^{325 ( * )} . Un raisonnement analogue semble devoir être suivi concernant les données relatives à la formation et à l'environnement social ou professionnel des candidats aux concours administratifs.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 36 bis C
(articles 22 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État et 38 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 32-2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Assouplissement du dispositif Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l'État (PACTE)

Objet : cet article vise à assouplir le dispositif d'accès à la fonction publique des jeunes non diplômés ou dont le niveau de qualification est inférieur à un diplôme de l'enseignement secondaire - PACTE - en élargissant le périmètre des personnes éligibles et en redéfinissant le rôle du tuteur.

I. Le droit en vigueur

Le dispositif Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l'État (PACTE) a été créé en 2005 ^{326 ( * )} . Il vise à diversifier le profil des fonctionnaires recrutés en facilitant l'accès à la fonction publique des jeunes de seize à vingt-cinq ans non diplômés ou dont le niveau de qualification est inférieur à un diplôme de l'enseignement secondaire.

Le PACTE constitue donc une nouvelle voie d'accès à la fonction publique qui s'ajoute aux trois voies « traditionnelles » (concours externe, concours interne, troisième concours) ^{327 ( * )} . Il concerne les postes des catégories C des trois versants de la fonction publique mais pas les emplois de catégorie A et B ^{328 ( * )} .

Il s'agit, concrètement, d'un contrat de droit public dont la durée est comprise entre un et deux ans , renouvelable une fois pour une durée d'un an. Le jeune bénéficiant de ce contrat suit une formation en alternance et exerce les missions qui lui sont confiées par l'employeur public pour une rémunération brute mensuelle comprise entre 791 et 1 007 euros.

Un fonctionnaire - le tuteur - est désigné pour appuyer le jeune. Le tuteur remplit trois fonctions : accueillir et guider l'intéressé dans l'administration d'emploi, suivre son parcours de formation et organiser son activité dans le service.

À l'issue de son contrat, le jeune peut être directement titularisé dans son emploi après qu'une commission de titularisation ad hoc a vérifié son aptitude à exercer ses fonctions. L'intéressé n'a donc pas besoin de réussir un concours administratif pour être titularisé.

En pratique, le nombre de PACTE conclus reste très faible . Seuls 330 contrats de ce type sont signés chaque année, ce qui représente environ 3 000 recrutements depuis 2006. À titre d'exemple, les PACTE représentent seulement 1 % des recrutements externes de la fonction publique d'État.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce constat :

- les employeurs publics ne sont pas suffisamment informés de l'existence de ce dispositif et de ses modalités de fonctionnement ;

- d'autres mécanismes de recrutement entrent en concurrence avec le PACTE, notamment la possibilité de titulariser des agents de catégorie C sans concours ^{329 ( * )} ;

- le PACTE s'avère complexe à mettre en oeuvre (nécessité de prévoir une formation pertinente pour le jeune, de trouver un fonctionnaire volontaire pour exercer le rôle de tuteur, etc. ).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Initialement, le Gouvernement avait envisagé d'ouvrir le PACTE aux emplois de catégories A et B alors qu'il est aujourd'hui réservé à la catégorie C. Il a finalement renoncé à cette réforme compte tenu de l'avis négatif exprimé par le Conseil commun de la fonction publique ^{330 ( * )} le 29 mars 2016.

À l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé une mesure alternative : maintenir le périmètre actuel du PACTE (postes de catégorie C) mais assouplir les conditions d'éligibilité à ce dispositif .

Concrètement, le présent article vise à :

- modifier la condition d'âge en permettant la conclusion d'un PACTE jusqu'à vingt-huit ans et non plus jusqu'à vingt-cinq ans ;

- alléger les missions du tuteur en supprimant sa fonction d'organisation de l'activité du jeune dans le service, cette mission relevant du supérieur hiérarchique.

Ces dispositions s'appliqueraient uniquement aux versants étatiques et territoriaux de la fonction publique, non aux postes hospitaliers.

III. La position de votre commission

Le PACTE constitue un outil intéressant d'intégration des jeunes non diplômés dans la fonction publique mais ses potentialités paraissent largement sous-exploitées . Votre rapporteur soutient donc l'assouplissement de ce dispositif dans l'optique de faciliter son développement.

En l'absence d'étude d'impact, votre rapporteur n'est toutefois pas certaine que la modification de la condition d'âge conduise à accroître de manière substantielle le nombre de PACTE conclus . Il serait certainement beaucoup plus efficace de davantage sensibiliser les employeurs publics sur les avantages de ce dispositif et de fixer des objectifs chiffrés en termes de nombre de contrats signés.

De même, votre rapporteur ne considère pas que la redéfinition du rôle du tuteur telle que proposée par le Gouvernement améliore l'efficacité du PACTE .

Le tuteur du jeune ayant conclu un PACTE ne peut se contenter de l'accueillir dans l'administration et de suivre sa formation : il doit également le conseiller sur son activité dans le service, à défaut d'organiser cette dernière ^{331 ( * )} .

En outre, il convient de mettre le tuteur en capacité d'exercer ses fonctions. En adoptant l' amendement COM-383 de sa rapporteur, votre commission spéciale a ainsi transposé aux tuteurs des PACTE les garanties offertes par les articles L. 6223-7 et L. 6223-8 code du travail aux maîtres d'apprentissage : les employeurs devront désormais permettre aux tuteurs de dégager sur leur temps de travail les disponibilités nécessaires à l'accompagnement du jeune et veiller à ce que les tuteurs bénéficient d'une formation adéquate.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 bis D

Autorisation d'absence pour PMA dans la fonction publique

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative du Gouvernement, prévoit l'alignement des droits des fonctionnaires sur ceux des salariés du secteur privé en matière d'autorisation d'absence d'une agente et de son conjoint pour les actes médicaux nécessaires à une assistance médicale à la procréation.

I. Le droit en vigueur

Adopté à l'initiative de nos collègues sénatrices Françoise Laborde et Brigitte Gonthier-Morin au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, l'article 87 de la loi du 26 janvier 2016 ^{332 ( * )} permet de prévoir un régime d'autorisation d'absence destiné aux femmes engagées dans un parcours de procréation médicalement assisté.

Il complète l'article L. 1225-16 du code du travail qui prévoit les autorisations d'absence de la salariée et de son conjoint pour qu'ils puissent se rendre aux examens médicaux obligatoires prévus dans le cadre de la surveillance médicale de la grossesse et des suites de l'accouchement.

La loi du 26 janvier 2016 y a inséré l'alinéa suivant : « la salariée bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code de la santé publique bénéficie d'une autorisation d'absence pour les actes médicaux nécessaire » .

L'article L. 1225-16, dans sa rédaction issue de la loi du 26 janvier 2016, prévoit également que « le conjoint salarié de la femme enceinte ou bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité ou vivant maritalement avec elle bénéficie également d'une autorisation d'absence pour se rendre à trois de ces examens médicaux obligatoires ou de ces actes médicaux nécessaires pour chaque protocole du parcours d'assistance médicale au maximum. »

Il précise enfin que « ces absences n'entraînent aucune diminution de la rémunération et sont assimilées à une période de travail effectif pour la détermination de la durée de ces congés payés ainsi que pour les droits légaux ou conventionnels acquis par la salariée au titre de son ancienneté dans l'entreprise » .

S'agissant des autorisations d'absence pour se rendre aux actes médicaux obligatoires dans le cadre de la surveillance médicale de la grossesse et des suites de l'accouchement, les agentes publiques bénéficient des mêmes droits que les salariées du privé. Au sein de la fonction publique de l'État par exemple, l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 ^{333 ( * )} dispose en effet que « le fonctionnaire en activité a droit (...) 5° a) « Au congé pour maternité, ou pour adoption, avec traitement, d'une durée égale à celle prévue par la législation sur la sécurité sociale. ».

Les nouvelles autorisations d'absence prévues pour les couples concernés par une assistance médicale à la procréation n'avaient pas encore été étendues aux agents des trois fonctions publiques.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article remédie à cette carence en reprenant dans son I, avec la même formulation sur trois alinéas, les dispositions introduites dans le code du travail par la loi du 26 janvier 2016.

Le II supprime la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 2141-1 du code de la santé publique qui prévoit que l'Agence de biomédecine remet au ministre chargé de la santé, dans les trois mois après la promulgation de la loi n°2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique, un rapport précisant la liste des procédés biologiques utilisés en assistance médicale à la procréation ainsi que les modalités et les critères d'inscription des procédés sur cette liste.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet amendement visant à aligner les droits des agents publics sur ceux des salariés du secteur privé.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification

Article 36 bis
(article 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)

Plan de formation des agents territoriaux

Objet : cet article propose l'extension du périmètre des plans de formation des agents territoriaux et leur présentation aux assemblées délibérantes des collectivités.

I. Le droit en vigueur

Chaque collectivité territoriale a l'obligation d'établir un plan de formation de ses agents conformément à l'article 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 ^{334 ( * )} .

Le plan de formation recense les besoins des agents territoriaux et comporte une programmation pluriannuelle des formations qui leur seront proposées. Il comprend des modules :

- d'intégration lors de la prise de poste et de professionnalisation tout au long de la carrière de l'agent ;

- de perfectionnement ;

- de préparation aux concours administratifs et aux examens professionnels.

Ce document prospectif est rédigé par l'exécutif des collectivités territoriales et est présenté aux comités techniques paritaires. Il est obligatoirement transmis au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), établissement public chargé d'appuyer les collectivités territoriales dans leurs programmes de formation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, l'Assemblée nationale a étendu le périmètre du plan de formation en y incluant le recensement des actions de lutte contre l'illettrisme et d'apprentissage de la langue française. ^{335 ( * )}

L'Assemblée nationale a également souhaité que ce plan rédigé par l'exécutif des collectivités soit « présenté » à l'assemblée délibérante . Il s'agit, selon Mme Marie-Anne Chapdelaine, de « permettre à chacun des élus (de l'assemblée délibérante) de jouer son rôle et de solliciter que lui soit présenté un projet en temps et en heure » .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale souscrit à la volonté d'élargir le périmètre du plan de formation aux actions de lutte contre l'illettrisme et d'apprentissage de la langue française.

À l'inverse, elle a supprimé l'obligation de présentation de ce plan à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ( amendement COM-385 de sa rapporteur).

Votre commission considère, en effet, que cette disposition constituerait une norme supplémentaire pour toutes les collectivités - quelle que soit leur taille - et que son utilité n'est pas démontrée.

Elle s'interroge également sur la fréquence de présentation du plan de formation à l'assemblée délibérante. Le CNFPT considère, en effet, que ce document est « évolutif » et qu'il doit « être amendé régulièrement en fonction de l'évolution des besoins internes de la structure » ^{336 ( * )} . Dès lors, l'assemblée délibérante devrait-elle être consultée à chaque modification du plan de formation, ce qui aurait vocation à sensiblement alourdir son ordre du jour ?

Enfin, votre rapporteur rappelle que rien n'empêche les membres de l'assemblée délibérante de s'informer sur le plan de formation de leur collectivité ou de demander communication de ce document administratif. Ils peuvent également solliciter l'inscription de cette question à l'ordre du jour l'assemblée délibérante.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 ter
(article 6 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires)

Interdiction des agissements sexistes dans la fonction publique

Objet : cet article explicite au sein du statut général de la fonction publique l'interdiction de tout agissement sexiste à l'encontre d'un fonctionnaire.

I. Le droit en vigueur

Le titre I ^er du statut général de la fonction publique ^{337 ( * )} protège les fonctionnaires contre les discriminations : il interdit toute distinction entre les agents publics en raison de leurs opinions (art. 6) ou de leur sexe (art. 6 bis ). Des modalités de recrutement distinctes pour les femmes ou les hommes peuvent toutefois être prévues lorsque l'appartenance à l'un ou à l'autre sexe constitue une condition déterminante de l'exercice des fonctions.

Le statut général protège également les fonctionnaires contre le harcèlement sexuel (art. 6 ter ) ou moral (art. 6 quinquiès ) ^{338 ( * )} .

À la différence du code du travail, le statut général de la fonction publique ne mentionne pas l'interdiction des agissements sexistes , définis comme « tout agissement lié au sexe d'une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant » ^{339 ( * )} . Pour mémoire, cette interdiction des agissements sexistes dans le code du travail a été explicitée pour les salariés du secteur privé par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 ^{340 ( * )} , à l'initiative de nos collègues Mme Patricia Schillinger et M. Dominique Watrin.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, le présent article vise à transposer les dispositions de l'article L. 1142 du code du travail au sein de l'article 6 bis du titre I ^er du statut général de la fonction publique.

Ce dernier disposerait désormais « qu'aucun fonctionnaire ne doit subir d'agissement sexiste » , cette notion étant définie de la même manière qu'à l'article L. 1142 du code du travail.

Un fonctionnaire ayant procédé ou enjoint de procéder à des agissements sexistes serait passible de sanctions disciplinaires (blâme, exclusion temporaire, etc. ). La victime pourrait bénéficier d'une protection fonctionnelle assurée par l'administration ^{341 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale partage les objectifs du présent article : elle juge nécessaire d'aligner le droit applicable aux fonctionnaires sur celui du secteur privé en ce qui concerne la lutte contre les agissements sexistes.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 36 quater (supprimé)
(articles 6 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, 20 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, 42 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, 30-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Principe d'alternance entre hommes et femmes pour la présidence des jurys de recrutement de la fonction publique

Objet : le présent article tend à imposer un principe de présidence alternée entre les femmes et les hommes pour les jurys de concours et d'examen professionnel des trois versants de la fonction publique.

I. Le droit en vigueur

La composition des jurys de concours et d'examen professionnel ^{342 ( * )} des trois versants de la fonction publique doit « concourir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes » ^{343 ( * )} .

Depuis le 1 ^er janvier 2015, chaque jury doit respecter une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe , sachant qu'un jury composé de trois personnes doit au moins comprendre une femme et un homme ^{344 ( * )} .

Des exceptions sont toutefois prévues au niveau réglementaire « compte tenu des contraintes de recrutement et des besoins propres de (certains) corps ou cadres d'emplois » . À titre d'exemple, la proportion de personnes de chaque sexe dans les jurys d'auxiliaires de puériculture territoriaux est fixée à 30 % jusqu'au 31 décembre 2019 ^{345 ( * )} et il en est de même pour les sapeurs et caporaux de sapeurs-pompiers professionnels ^{346 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a souhaité compléter ce dispositif en imposant une présidence alternée entre les femmes et les hommes pour les jurys de concours et d'examen professionnel ^{347 ( * )} .

Des dérogations à ce principe pourraient toutefois être prévues par décret en Conseil d'État, sans que le texte transmis au Sénat précise les motifs pouvant justifier de telles dérogations.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend la logique du présent article et adhère à son objectif de mieux intégrer les femmes au sein des jurys de la fonction publique.

Toutefois, atteindre cet objectif nécessite principalement une mobilisation de l'ensemble des acteurs, une telle disposition législative n'étant pas de nature à modifier le fond du problème.

Par ailleurs, la mise en oeuvre du présent article pourrait s'avérer difficile , les règles de constitution des jurys de la fonction publique devenant de plus en plus complexes.

Pour appliquer le présent article, une collectivité territoriale devrait ainsi :

a) examiner le nombre de femmes et d'hommes devant composer le jury du concours ou de l'examen professionnel, en veillant à ce que chaque sexe représente au moins 40 % des membres (droit en vigueur). La collectivité devrait également consulter les décrets applicables pour déterminer si ce concours fait l'objet d'une dérogation permettant, par exemple, de limiter la proportion minimale de représentants de chaque sexe à 30 % ^{348 ( * )} ;

b) déterminer l'identité du président du jury en respectant strictement le principe de parité d'un concours à l'autre (dispositions du présent article).

Or, en pratique, le président du jury des collectivités territoriales est souvent le maire ou le président du centre de gestion. Le présent article signifierait donc qu'une femme élue maire pourrait présider le jury d'un concours mais qu'elle devrait renoncer à cette faculté pour le concours suivant.

Certes, des dérogations à ce principe de parité pourraient être prévues par voie règlementaire mais cela complexifierait encore le droit applicable aux concours de la fonction publique et rendrait leur organisation plus délicate.

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a ainsi adopté les amendements de suppression COM-384 et COM-253 de sa rapporteur et de Mme Catherine Di Folco.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 36 quinquies (supprimé)
(article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Contenu des avis de concours et d'examen professionnel de la fonction publique

Objet : cet article vise à préciser le contenu des avis de concours et d'examen professionnel de la fonction publique en prévoyant l'insertion d'une mention relative à l'égal accès aux emplois publics et à l'interdiction des discriminations.

I. Le droit en vigueur

Conformément au principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics , l'ouverture d'un concours doit faire l'objet d'une publicité suffisante pour permettre aux personnes intéressées de se porter candidates. Le concours est annulé si les mesures de publicité n'ont pas été suffisantes ^{349 ( * )} .

Les conditions de publicité des concours sont fixées par voie règlementaire et non au niveau législatif dans la mesure où elles ne constituent pas des « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État » au sens de l'article 34 de la Constitution ^{350 ( * )} . À titre d'exemple, les modalités de publicité du concours de l'Institut national des études territoriales (INET) sont fixées par l'article 7 du décret n° 2015-1490 du 16 novembre 2015 ^{351 ( * )} et par un arrêté annuel du président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ^{352 ( * )} .

S'agissant de la fonction publique d'État, une liste complète des avis de recrutement est disponible en ligne ^{353 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Résultant d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale ^{354 ( * )} , le présent article vise à préciser au niveau législatif le contenu des avis de concours et d'examen professionnel .

Ces avis devraient désormais comporter la mention selon laquelle « le recrutement des fonctionnaires obéit au principe de l'égal accès des citoyens aux emplois publics et au respect des garanties mentionnées aux articles 6 et 6 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ».

Ces articles de la loi n° 83-634 disposent, pour mémoire, qu'aucune distinction ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions (art. 6) ou de leur sexe (art. 6 bis ) ^{355 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a supprimé l'article 36 quinquies à l'initiative de sa rapporteur (amendement COM-386) et de M. René Danesi (amendement COM-133) dans la mesure où :

- ses dispositions relèvent manifestement du domaine règlementaire et entrent donc en contradiction avec l'article 41 de la Constitution ;

- elles sont redondantes par rapport au droit en vigueur , le principe d'égal accès aux emplois publics s'appliquant même en l'absence de mention dans l'avis de concours. Mme Marie-Anne Chapdelaine en convenait d'ailleurs lorsqu'elle a déclaré devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale que « nous sommes dans l'ordre du symbole, mais parfois un symbole c'est important » ^{356 ( * )} . Votre rapporteur considère, au contraire, que la loi doit être normative et non « symbolique » .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 36 sexies (supprimé)
(article 20 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 31 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Égalité de traitement des candidats aux concours de la fonction publique

Objet : cet article vise à rappeler le principe d'égalité de traitement des candidats aux concours administratifs dans les statuts des trois fonctions publiques.

I. Le droit en vigueur

L'égal traitement des candidats aux concours administratifs constitue un principe à valeur constitutionnelle issu de l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ^{357 ( * )} .

Ce principe implique que, « dans les nominations de fonctionnaires, il ne soit tenu compte que de la capacité, des vertus et des talents » ^{358 ( * )} . À titre d'exemple, une priorité d'accès à des postes de fonctionnaires ne peut pas être accordée à d'anciens agents civils du ministère de la défense licenciés, un tel dispositif « instituant un système de sélection fondé essentiellement sur des critères étrangers à la capacité des candidats, ce qui est contraire au principe d'égal accès aux emplois publics » ^{359 ( * )} .

En pratique, ce principe se traduit par l'organisation des concours administratifs dans lesquels les candidats sont classés en fonction de leurs mérites.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Résultant d'un amendement de Mme Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale, le présent article vise à rappeler ce principe d'égal accès dans les statuts des trois fonctions publiques ^{360 ( * )} .

Est également mentionnée la nécessité de respecter les principes fixés par les articles 6 (absence de discrimination en raison des opinions) et 6 bis (absence de discrimination en raison du sexe) de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

III. La position de votre commission

Le principe d'égalité de traitement des fonctionnaires constitue, bien entendu, un des piliers du droit de la fonction publique.

De valeur constitutionnelle, ce principe est d'ores et déjà appliqué par la jurisprudence . Il est par ailleurs consubstantiel à l'organisation des concours administratifs.

L'apport juridique du présent article s'avère donc très réduit. Mme Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur, en convenait d'ailleurs lorsqu'elle a déclaré devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale que « nous sommes, là encore, dans l'ordre du symbole » ^{361 ( * )} .

Par analogie avec l'article 36 quinquies , votre commission a donc supprimé le présent article (amendements COM-387 de sa rapporteur et COM-134 de M. René Danesi).

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 36 septies

Recrutement de jeunes sans emploi en qualité de contractuels dans des postes de catégories A et B

Objet : le présent article tend à créer un nouveau contrat de droit public pour des jeunes sans emploi souhaitant intégrer la fonction publique de l'État. À l'échéance de ce contrat, les jeunes concernés devraient obtenir un concours administratif pour devenir fonctionnaires.

I. Le droit en vigueur

En complément des trois voies d'accès « traditionnelles » de la fonction publique (concours externe, concours interne et troisième concours), des dispositifs ont été créés afin de diversifier le profil des fonctionnaires :

a) vingt-cinq classes préparatoires intégrées (CPI) sont adossées à des écoles du service public (École nationale d'administration, instituts régionaux d'administration, etc .) pour apporter un soutien pédagogique spécifique aux étudiants de conditions modestes préparant un concours administratif. Environ 450 élèves suivent ces formations renforcées, l'objectif du Gouvernement étant d'atteindre les 1 000 étudiants à la rentrée 2017 ;

b) l'administration emploie 54 800 jeunes particulièrement éloignés de l'emploi dans le cadre des emplois d'avenir créés par la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 ;

c) bien que peu développés, les contrats PACTE s'adressent aux jeunes non diplômés et permettent leur intégration directe dans la fonction publique ^{362 ( * )} .

D'après la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce type de dispositifs respecte le principe d'égal accès à la fonction publique dans la mesure où « l'exigence de capacité peut s'apprécier différemment selon les besoins du service public et les mérites des intéressés » ^{363 ( * )} . Pour créer ces dispositifs, le législateur doit néanmoins se fonder sur des « critères objectifs et rationnels » (en les réservant par exemple aux jeunes à la recherche d'un emploi) et poursuivre une « finalité d'intérêt général » (la diversification des profils dans la fonction publique) ^{364 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable des rapporteurs, le présent article vise à créer un nouvel outil pour diversifier le vivier de recrutement de la fonction publique .

Il s'agirait d'un contrat de droit public réservé aux jeunes de vingt-huit ans au plus et sans emploi . La durée initiale de ce contrat « ne pourrait être inférieure à un an » . À son issue, le jeune devrait réussir un concours administratif pour être titularisé à son poste . En cas d'échec au concours, le contrat pourrait être renouvelé pour une durée maximale d'un an.

L'objectif du Gouvernement est de conclure 500 contrats de ce type en 2017 .

Le dispositif créé par le présent article 36 septies s'inspirerait du PACTE : le jeune suivrait une formation en alternance et bénéficierait d'un tuteur nommé au sein de l'administration.

Ce nouveau contrat de droit public s'ajouterait au PACTE mais ne le remplacerait pas, ces deux dispositifs présentant certaines différences :

- les emplois concernés sont différents. Le PACTE porte sur les emplois de catégorie C des trois versants de la fonction publique alors que ce nouveau contrat concernerait les catégories A et B de la fonction publique d'État ;

- le public visé est distinct. Le PACTE s'adresse aux jeunes non diplômés alors que le contrat créé par le présent article vise les jeunes demandeurs d'emploi, sans condition de diplôme ;

- les débouchés ne seraient pas comparables . Le PACTE offre une possibilité d'intégration directe dans la fonction publique alors que le bénéficiaire de ce nouveau contrat devrait réussir un concours administratif pour être titularisé à son poste.

En outre, une personnalité extérieure à l'employeur public devrait obligatoirement siéger dans la commission chargée de sélectionner les bénéficiaires du nouveau contrat de droit public , ce qui n'est pas le cas pour le PACTE.

Enfin, le dispositif du présent article prévoit d'accorder des priorités de recrutement dans l'hypothèse où plusieurs candidats présenteraient une « aptitude égale » : la commission de sélection pourrait donner priorité aux jeunes résidant dans un quartier populaire, dans une zone de revitalisation rurale, en outre-mer ou dans « les territoires dans lesquels les jeunes connaissent des difficultés particulières d'accès à l'emploi » .

COMPARAISON ENTRE LE PACTE ET LE CONTRAT DE DROIT PUBLIC
CRÉÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

	PACTE	Contrat de l'article 36 septies
Caractéristiques du public cible	Jeunes de 16 à 25 ans (28 ans avec l'article 36 bis C du présent texte)	Jeunes jusqu'à 28 ans
	Non diplômés	Sans emploi
Emplois concernés	Catégorie C	Catégories A et B
Caractéristiques du contrat	Contrat de droit public
	Durée comprise entre 1 et 2  ans	Durée « qui ne peut être inférieure à douze mois » - renouvellement d'un an en cas d'échec au concours
Modalités de sélection du candidat	Procédure de sélection avec participation du service public de l'emploi	Commission de sélection avec présence du service public de l'emploi et d'une personnalité extérieure à l'administration
Nomination d'un tuteur	Oui
Formation du jeune en alternance de son activité professionnelle	Oui
Priorité à certains publics en cas « d'aptitude égale »	Non	Oui (résidants des quartiers prioritaires ou de revitalisation rurale, de l'outre-mer et des territoires connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi)
Débouchés à la fin du contrat	Possibilité d'être titularisé dans son poste (sans concours)	Obligation de réussir un concours administratif pour être titularisé

Source : commission spéciale.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale encourage les initiatives visant à diversifier le vivier de recrutement de la fonction publique .

Elle regrette la complexité des instruments mis en oeuvre : le PACTE reste méconnu et l'ajout par le présent article d'un nouveau contrat dont les objectifs sont similaires affectera un peu plus la lisibilité des dispositifs applicables.

Votre commission prend néanmoins acte du choix du Gouvernement rappelant que ce dernier souhaitait, dans un premier temps, élargir le PACTE aux catégories A et B - sans avoir à créer un nouveau contrat de droit public - mais que cette piste a été repoussée par le Conseil supérieur de la fonction publique ^{365 ( * )} .

Le nouveau contrat de droit public proposé par le présent article n'a toutefois fait l'objet d' aucune étude d'impact . Par ailleurs, elle ne perçoit pas les motifs pour lesquels le Gouvernement a restreint ce dispositif à la fonction publique d'État en excluant les versants hospitalier et territorial.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a jugé plus opportun de prévoir que ce nouveau contrat de droit public fasse l'objet d'une expérimentation de six années à l'issue de laquelle il serait possible d'évaluer son impact et d'améliorer son articulation avec le PACTE ( amendement COM-388 ).

Cette expérimentation présenterait également l'avantage d'être plus large que le dispositif proposé par le Gouvernement : elle concernerait l'ensemble de la fonction publique - versants hospitalier et territorial inclus - et pas uniquement la fonction publique d'État.

Votre commission spéciale a aussi souhaité améliorer et préciser le dispositif en :

- prévoyant des garanties pour le tuteur du jeune en termes de formation et de temps de travail ^{366 ( * )} ;

- supprimant la présence obligatoire d'une personnalité extérieure à l'administration dans la commission de sélection . Cette disposition, qui traduit une certaine défiance envers les employeurs publics, aurait en effet complexifié le processus de recrutement, notamment pour les collectivités territoriales ;

- clarifiant la durée du contrat . Le texte transmis au Sénat prévoyait une durée minimum (un an) mais aucune durée maximum, ce qui aurait permis de conclure des contrats de cinq ans par exemple. Votre commission a donc précisé que la durée de ce nouveau contrat devait être calculée « en fonction de la fréquence du concours administratif » afin d'éviter que le dispositif soit dévoyé de son objectif initial ;

- précisant qu'un décret en Conseil d'État définit les « territoires dans lesquels les jeunes connaissent des difficultés particulières d'accès à l'emploi » ^{367 ( * )} . Ce décret déterminerait, notamment, le niveau de chômage à partir duquel un territoire est considéré comme présentant des « difficultés particulières d'accès à l'emploi » des jeunes. Il s'agit ici de respecter la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel selon laquelle le législateur doit se fonder sur des « critères objectifs et rationnels » pour créer des dispositifs permettant de diversifier le vivier de recrutement de la fonction publique ;

- supprimant une disposition superfétatoire selon laquelle « en cas de réussite au concours, la personne souscrit avant sa titularisation un engagement de servir » . L'engagement de servir demeure, en effet, consubstantiel à l'appartenance à la fonction publique. Il n'est pas spécifique aux jeunes ayant bénéficié du contrat créé par le présent article et ne nécessite pas de formalisation particulière.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 36 octies
(article 5 de l'ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile )

Présence d'un député et d'un sénateur dans le jury de concours d'entrée à l'École nationale d'administration (ENA)

Objet : l'article 36 octies prévoit la présence d'un député et d'un sénateur de sexe différent dans le jury de concours d'entrée à l'École normale d'administration (ENA) et procède à une coordination au sein de l'ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945.

I. Le droit en vigueur

L'École nationale d'administration (ENA) a été créée par l'ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 pour former les hauts-fonctionnaires.

Cette ordonnance est toujours en vigueur même si nombre de ses articles ont été supprimés par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit. Certaines de ses dispositions présentent une connotation historique, à l'instar de son article 5 qui dispose que « les femmes ont accès à l'École nationale d'administration, sous réserve des règles spéciales d'admission à certains emplois » .

L'ordonnance précitée renvoie au pouvoir règlementaire les  « conditions d'entrée à l'école, l'organisation de la scolarité et des stages et les règles d'affectation des élèves à la sortie de l'école » (article 7).

La composition du jury des concours d'entrée à l'ENA est définie par le décret n° 2015-1449 du 9 novembre 2015 ^{368 ( * )} .

Constitué chaque année par arrêté du Premier ministre et du ministre chargé de la fonction publique, sur proposition du directeur de l'ENA, le jury comprend :

- un président dont la voix est prépondérante en cas de partage égal des voix ;

- quatorze à dix-huit membres dont au moins cinq fonctionnaires autres que des enseignants et au plus quatre personnalités non fonctionnaires.

Des examinateurs spécialisés peuvent également être désignés par le directeur de l'ENA pour assister le jury lors de la correction des épreuves. Ils participent aux délibérations sur la notation des candidats mais leur voix n'est que consultative.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a modifié deux dispositions de l'ordonnance n° 45-2283 précitée.

Le texte transmis au Sénat propose, tout d'abord, de supprimer la disposition selon laquelle « les femmes ont accès à l'École nationale d'administration, sous réserve des règles spéciales d'admission à certains emplois » . Les rapporteurs de l'Assemblée nationale considèrent cette disposition insérée en 1945 comme « doublement  déplacée » dans la mesure où « la capacité des femmes à intégrer l'ENA ne fait pas plus de doute que celle des hommes » et où « on voit mal quels seraient les emplois pourvus par la voie de l'ENA qui présenteraient des règles spéciales d'admission excluant les femmes » ^{369 ( * )} . Le Gouvernement a donné un avis favorable à cette disposition.

Le présent article impose, en outre, la présence d'un député et d'un sénateur de sexe différent dans le jury de concours d'entrée à l'ENA . L'objectif recherché est « d'assurer une meilleure représentativité du jury » ^{370 ( * )} en s'inspirant notamment du concours de l'Institut national des études territoriales (INET) ^{371 ( * )} . Cette disposition a été adoptée contre l'avis du Gouvernement.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a souscrit à la nécessité de « toiletter » l'ordonnance n° 45-2283 en maintenant la suppression de la disposition relative aux « règles spéciales d'admission à certains emplois » des femmes.

A l'inverse, elle a supprimé la disposition relative à la composition du jury de l'ENA à l'initiative de M. René Danesi (amendement COM-132) .

Votre commission constate, en effet, que les contraintes du calendrier parlementaire ne permettraient pas aux députés et sénateurs de se rendre disponibles plus de quarante jours pour participer à ce jury.

Notre collègue René Danesi rappelle également que « le rôle des parlementaires est d'écrire la loi et de contrôler le Gouvernement. Il n'est pas de participer au recrutement des futurs hauts-fonctionnaires » .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV
Dispositions améliorant la lutte contre le racisme et les discriminations

Section 1

Dispositions modifiant la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse
et le code pénal

Article 37
(articles 24, 32, 33, 46, 49 [abrogé], 50, 50-1, 51, 53, 54, 54-1 [nouveau], 55, 65-3 et 65-4 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse)

Répression des infractions de presse

Objet : le présent article vise à faciliter la répression des délits de provocations, de diffamations et d'injures raciales ou discriminatoires de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse.

I. Le droit en vigueur

• Le stage de citoyenneté

Créé par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité , dite « loi Perben II », le stage de citoyenneté a vocation à rappeler au condamné « les valeurs républicaines de tolérance et de respect de la dignité de la personne humaine sur lesquelles est fondée la société ^{372 ( * )} . »

Destiné aux primo-délinquants, le stage de citoyenneté est prévu dans plusieurs cadres juridiques. Il peut être prononcé à titre :

- de peine principale par une juridiction, aux termes des articles 131-3 et 131-5-1 du code pénal ;

- de peine complémentaire, encourue pour certaines infractions limitativement énumérées ^{373 ( * )} ;

- d'une obligation édictée dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve, selon l'article 132-45 du code pénal ;

- d'une obligation imposée par le procureur de la République à la personne mise en cause dans le cadre d'une alternative aux poursuites (article 41-1 du code de procédure pénale), d'une composition pénale (article 41-2) ou sur le fondement d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (article  495-7).

Le stage, dont le coût ne peut excéder celui des amendes contraventionnelles de la troisième classe, soit 450 euros, peut être effectué aux frais du condamné.

• L'excuse de provocation

En matière d'injure publique envers des particuliers, l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit l'existence d'une excuse absolutoire, dite de provocation. Celle-ci est définie par la Cour de cassation comme « tout fait accompli volontairement dans le but d'irriter une personne et venant par suite expliquer ou excuser les propos injurieux qui lui sont reprochés ^{374 ( * )} ». Lorsqu'elle est prouvée par celui qui invoque l'excuse, elle affranchit l'auteur de l'infraction de toute condamnation.

L'excuse n'est pas admise en cas d'injures publiques dirigées contre les représentants de l'autorité publique ^{375 ( * )} .

• L'interruption d'un service de communication en ligne par le juge des référés

L'article 50-1 de la loi du 29 juillet 1881 permet au ministère public et à toute personne ayant intérêt à agir de demander au juge des référés d'ordonner l'arrêt d'un service de communication au public en ligne qui contiendrait des messages de provocation publique à la discrimination, à la haine ou à la violence raciale et de contestation des crimes contre l'humanité, et constituant un trouble manifestement illicite.

• Une protection spécifique en matière de saisie

Le droit de la presse prévoit un régime de saisie : selon l'article 51 de la loi de 1881, seuls quatre exemplaires peuvent être saisis à titre de preuve, et non pour faire cesser l'infraction.

Lorsque l'infraction de presse a été commise par une autre voie que l'écrit, les magistrats peuvent procéder à toute saisie nécessaire à l'établissement de la matérialité des faits selon les dispositions du code de procédure pénale.

• L'interdiction de requalification des délits de presse

L'instruction et le jugement d'un délit de presse se caractérisent par l'interdiction faite aux juges de requalifier les faits dont ils sont saisis, en application de l'article 50 de la loi du 29 juillet 1881 : les magistrats sont liés par la qualification retenue dans la plainte avec constitution de partie civile ou dans le réquisitoire introductif du ministère public. Selon les magistrats, ce formalisme de la procédure expliquerait le faible nombre de condamnations.

• L'exception de vérité

L'exception de vérité, disposition protectrice de la liberté d'expression prévue par l'article 35 de la loi du 29 juillet 1881, n'est pas applicable en matière de diffamation raciale. La Cour de cassation considère, en effet, qu'il est « impossible » de démontrer un lien de causalité entre un fait diffamatoire et l'appartenance à une race ou à une religion déterminée ^{376 ( * )} .

• La prescription

Les délits de presse racistes et discriminatoires ne sont pas soumis au délai de prescription de droit commun de trois mois mais à un délai d'un an, prévu à l'article 65-3 de la loi de 1881 ^{377 ( * )} .

Néanmoins, la Cour de cassation a toutefois considéré que sans base légale, la prescription d'un an ne s'appliquait pas aux contraventions de provocations, diffamations ou injures discriminatoires non publiques ^{378 ( * )} .

Dans le droit commun, la prescription est interrompue par tout acte d'instruction ou de poursuite ^{379 ( * )} . Ces derniers ont pour effet « l'anéantissement rétroactif du délai ayant déjà couru par l'effet d'un évènement de la procédure marquant le point de départ d'un nouveau délai » ^{380 ( * )}

En droit de la presse, l'article 65 de la loi de 1881 précise que seules les réquisitions aux fins d'enquête qui articulent les faits et qualifient juridiquement les provocations, outrages, diffamations et injures sont interruptives de prescription. Ce formalisme étant cause de nullité, il nécessite la plus grande attention du ministère public ou du plaignant pour qualifier le plus précisément possible les faits visés, aucune qualification pénale ne pouvant être retenue à titre cumulatif ou alternatif.

II. Le projet de loi initial

L'article 37 du présent projet de loi vise à modifier à la fois la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et le code pénal afin de renforcer la lutte contre le racisme.

Dans ce cadre, il tend notamment à étendre le prononcé de la peine complémentaire de stage de citoyenneté aux délits de provocations et d'apologie publiques, prévus par l'article 24 de la loi du 29  juillet 1881, ainsi qu'aux délits de diffamation définis à l'article 32.

Le même article vise à accroître les peines pour injures raciales ou discriminatoires : actuellement punis de six mois d'emprisonnement et de 22 500 euros d'amende, ces faits seraient désormais passibles d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, à l'instar des provocations et des diffamations raciales ou discriminatoires.

Le projet de loi initial introduit également de profonds changements de procédure pénale en matière d'infractions de presse en :

- excluant l'excuse de provocation en matière d'injures raciales ou discriminatoires ;

- permettant au juge des référés , saisi par le ministère public ou par toute personne ayant un intérêt à agir, d'ordonner l'interruption du service de communication en ligne diffusant des messages constitutifs de délits à caractère discriminatoire ;

- écartant la protection accordée par le droit de la presse en matière de saisie consécutive à la commission d'un délit à caractère discriminatoire, au profit des règles de droit commun du code de procédure pénale ;

- prévoyant que la requalification des faits est toujours possible entre les délits de provocations, de diffamations et d'injures raciales ou discriminatoires , par dérogation à l'interdiction de principe posée par la loi de 1881 ;

- supprimant pour ces délits les exigences formelles liées à la qualification des faits dans les réquisitions du parquet interruptives de prescription ;

- étendant le délai de prescription d'un an aux contraventions de provocation, diffamation et injures raciales ou discriminatoires non publiques.

Le présent article précise également que l'exception de vérité est toujours invocable en cas de requalification d'une injure raciale en diffamation raciale : même dans cette hypothèse, les délais de dix jours maximum s'appliqueront après la signification pour apporter la contre preuve des faits allégués. Cette disposition a été ajoutée à la suite de l'avis du Conseil d'État, ce dernier considérant que l'exclusion par la loi du fait justificatif de l'exception de vérité pour les diffamations à caractère discriminatoire était excessive.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a approuvé les objectifs du présent article.

Elle s'est bornée à adopter, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de M. Bernard Lesterlin et des membres du groupe Socialiste, écologiste et républicain, visant à renommer le stage de citoyenneté « stage d'apprentissage des valeurs de la République et des devoirs du citoyen ». Elle a en effet estimé que le nom actuel de ce stage introduisait une connotation politique négative au concept de citoyenneté.

IV. La position de votre commission

• Le stage de citoyenneté

Votre commission spéciale approuve l'élargissement de la possibilité de prononcer la peine de stage de citoyenneté . Néanmoins, votre commission spéciale n'estime pas opportun de changer l'appellation de ce stage.

Le nouvel intitulé proposé ne serait vraisemblablement pas utilisé par les praticiens, qui ont manifesté leur désaccord tant avec le présupposé d'une « connotation négative » du nom actuel qu'avec la nouvelle appellation. Créée en 2004, la mesure apparaît aujourd'hui bien identifiée, couramment utilisée et surtout bien comprise des personnes mises en cause.

En outre, l'Union syndicale de la magistrature souligne le coût financier engendré par cette mesure afin de modifier les logiciels et les documents utilisés.

Attachée à la nécessité de proscrire toute loi bavarde , de simplifier et de rendre accessible au citoyen la loi pénale , votre commission spéciale estime opportun de maintenir la désignation actuelle (amendement COM-670 de sa rapporteur) .

• L'excuse de provocation

Votre commission spéciale n'a pas estimé souhaitable de supprimer l'excuse de provocation en matière d'injures raciales (amendement COM-672 de sa rapporteur) .

L'excuse de provocation ne constitue en aucun cas un droit mais témoigne de la tolérance de la société à l'égard de propos irréfléchis et directement provoqués. Elle témoigne également d'une volonté d'ingérence limitée de la justice dans les conflits entre particuliers. On peut en effet s'interroger sur la pertinence d'éventuelles procédures visant à poursuivre pour injure raciale deux prévenus s'invectivant réciproquement en raison d'une querelle personnelle.

De plus, la jurisprudence encadre strictement l'application de cette « excuse » en exigeant que la provocation prise en compte soit personnelle, injuste et qu'elle présente un lien étroit avec une injure. Ainsi « l'injure n'est excusable par une provocation que lorsque celui qui a proféré cette injure peut être raisonnablement considéré comme se trouvant encore sous le coup de l'émotion que cette provocation a pu lui causer ». ^{381 ( * )}

Enfin, votre commission spéciale souligne que la Cour de cassation admet que soit écartée l'excuse de provocation invoquée par un prévenu présenté au tribunal pour injure raciale, en l'absence de proportionnalité entre l'attaque et la riposte, absence notamment déduite du caractère racial de l'insulte, et si cette dernière n'est ni immédiate ni irréfléchie ^{382 ( * )} .

• L'extension de l'interruption d'un service de communication en ligne par le juge des référés

Votre commission spéciale salue l'extension proposée des délits de presse permettant l'extension de l'interruption d'un service de communication en ligne diffusant des propos de nature délictuelle.

Cette procédure présente en effet l'intérêt de permettre une action du ministère public sans qu'il soit nécessaire d'avoir à agir contre l'auteur des propos incriminés, difficilement identifiable sur Internet.

• La possibilité de requalification

Votre commission spéciale a approuvé la possibilité de requalifier les diffamations et injures raciales, considérant que l'impossibilité pour le juge de requalifier les faits dont il est saisi contribue à affaiblir très substantiellement les mécanismes répressifs de la loi du 29 juillet 1881.

Par l'adoption des amendements COM-199 et COM-272 de MM. Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard et François Pillet , elle a étendu cette possibilité à l'ensemble des infractions de presse car limiter ce retour au droit commun de la procédure pénale à un nombre restreint d'infractions de presse, comme le propose le présent article, entrainerait un risque d'incohérence de la loi de 1881. Il est donc préférable de permettre au juge de requalifier tous les délits de presse dont il est saisi et il convient de supprimer le formalisme attaché aux qualifications initiales.

• L'aménagement des délais de prescription

Votre commission spéciale a approuvé la suppression de la restriction des actes interruptifs de prescription pour les délits de presse aggravés.

Elle a également adopté les amendements COM-202 et COM-267 de MM. Thani Mohamed Soilihi et François Pillet visant à reporter le point de départ des infractions de presse commises sur Internet à la date à laquelle cesse la mise à disposition au public du message.

Dans leur rapport d'information n° 767 (2015-2016) « L'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 à l'épreuve d'Internet », nos collègues relevaient que le régime de la prescription des délits de presse semblait inadapté aux spécificités d'Internet . La difficulté d'identifier l'auteur des faits et de le poursuivre dans les délais de prescription ainsi que la sphère de diffusion des messages en ligne semblent justifier un traitement différencié pour le délai de prescription des infractions de presse sur Internet .

Lors de l'examen de la loi pour la confiance dans l'économie numérique, le Parlement avait fixé le point de départ du délai de prescription d'un message diffusé exclusivement en ligne à la date de fin de sa mise à disposition au public. Cette disposition avait été censurée par le Conseil constitutionnel qui relevait que la différence de régime instaurée dépassait « manifestement ce qui serait nécessaire pour prendre en compte la situation particulière de messages exclusivement disponibles sur un support informatique ». Le Conseil constitutionnel avait néanmoins relevé que la « prise en compte de différences dans les conditions d'accessibilité d'un message dans le temps » n'était pas contraire au principe d'égalité ^{383 ( * )} .

Au regard de l'évolution des circonstances de fait , notamment par le développement massif de réseaux sociaux et de technologies de l'information accessibles à tous qui n'existaient pas en 2004 , il semble que cette jurisprudence puisse être aménagée pour admettre le caractère continu des infractions commises sur Internet.

• La réparation des dommages causés par les abus de la liberté d'expression

Votre commission spéciale a également adopté deux amendements identiques COM-203 et COM-269 de MM. Thani Mohamed Soihili, Alain Richard et de M. François Pillet visant à permettre une réparation des préjudices nés des abus de la liberté d'expression sur le fondement de la responsabilité civile de droit commun et d'exclure toute uniformisation des procédures d'assignations civiles sur les contraintes de la loi du 29 juillet 1881.

En effet, comme le soulignait le rapport de MM. Thani Mohamed Soihili et François Pillet relatif à l'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 à l'épreuve d'Internet, « la Cour de cassation a progressivement appliqué aux assignations en matière de presse devant le juge civil, l'ensemble des contraintes procédurales de la loi du 29 juillet 1881. »

« Dans une décision du 15 février 2013 de l'Assemblée plénière, la Cour de cassation a même appliqué à une assignation délivrée devant le juge civil l'exigence, posée par l'article 53 de la loi de 1881, selon laquelle à peine de nullité, une citation doit être adressée au préalable au ministère public, qualifier le fait incriminé et préciser le texte applicable. (...)

« Ce mouvement a de nouveau été amplifié par deux arrêts de l'assemblée plénière de la Cour de cassation du 12 juillet 2000 selon laquelle « les abus de la liberté d'expression prévus et réprimés par la loi du 29 juillet 1881 ne peuvent être réparés sur le fondement de l'article 1382 du code civil », ce qui exclut toute autre réparation que celle associée à la condamnation pour une infraction de presse . Le champ possible de la réparation a une nouvelle fois été réduit par un arrêt de la première chambre civile du 27 septembre 2005 excluant également l'application de l'article 1382, même en l'absence d'infraction à la loi sur la presse susceptible de qualifier l'abus de la liberté d'expression en cause.

Cette « éradication totale de la responsabilité civile de droit commun dans le champ de la liberté d'expression » est très critiquée par la doctrine.

En premier lieu, cette conception restrictive de la sanction des abus de la liberté d'expression va à l'encontre de l'intention des rédacteurs de la loi du 29 juillet 1881 , dont les principales contraintes procédurales ont été écrites pour les seules actions répressives. « L'action civile devant les tribunaux civils ne peut être évidemment régie que par les règles du code de procédure civile » écrivait Georges Barbier dans le code expliqué de la presse en 1911.

De plus, cette jurisprudence offre une immunité de facto aux auteurs de fautes manifestes et prive ainsi les victimes d'un droit naturel à réparation. Sans fondement légal, elle prive d'un accès au juge pour établir une responsabilité civile pour faute , au nom de la supériorité de la liberté d'expression sur les droits de la personnalité, dont le droit à la vie privée.

Cet état du droit comporte en outre un effet surprenant puisque les personnes attraites devant le juge civil préfèrent reconnaître l'existence d'un délit de presse (donc pénal), afin de bénéficier notamment de la prescription trimestrielle.

Afin d'assurer un plus juste équilibre entre la liberté d'expression et les droits de la personnalité, notamment le droit à la vie privée, il semble nécessaire de d'autonomiser la responsabilité civile pour tous les abus de la liberté d'expression.

Extrait du rapport d'information n° 767 (2015-2016) de MM. François Pillet et Thani Mohamed Soilihi, « L'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 à l'épreuve d'Internet ».

En outre, votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques COM-200 et COM-265 de MM. Thani Mohamed Soihili, Alain Richard et de M. François Pillet visant à supprimer l'automaticité de la fin des poursuites en cas de désistement du plaignant.

Le rapport d'information précité soulignait que « l'extinction des poursuites entrainée par le désistement de la partie poursuivante fait courir un double risque d'instrumentalisation de la juridiction et de confusion de la politique pénale » et en proposait la suppression.

La victime dispose en effet, par le biais de la plainte préalable, de la garantie de savoir qu'aucune action ne peut être intentée sans son accord. De plus, au regard de l'augmentation du contentieux de la presse, il semblerait par ailleurs justifié de permettre aux juridictions de définir une politique pénale cohérente.

Enfin, votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques COM-201 et COM-266 de MM. Thani Mohamed Soihili, Alain Richard et de M. François Pillet visant à déterminer un délai fixe entre la délivrance d'une citation et l'audience de comparution, en supprimant la règle de l'ajout d'un jour supplémentaire par 5 myriamètres, soit 50 kilomètres de distance.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38
(articles 215-5, 221-5-6, 222-16-4 [nouveaux], 222-24, 222-25, 222-28, 222-33, 222-33-2, 222-33-2-2, 223-21 [nouveau], 224-1 C, 224-5-2, 225-4-2, 225-16-2, 225-18, 226-33 et 227-32-1 [nouveaux], 311-4, 312-2, 312-15 [nouveau], 313-2, 314-2, 322, 322-3, 322-8 et 431-2-1 [nouveau] du code pénal, L. 114-2 du code du patrimoine)

Création de circonstances aggravantes générales lorsque les infractions sont commises pour des raisons racistes ou sexistes

Objet : cet article vise à créer des circonstances aggravantes générales lorsque les infractions sont commises pour des raisons racistes ou sexistes.

I. Le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2003-88 du 3 février 2003 ^{384 ( * )} , l'article 132-76 du code pénal définit une circonstance aggravante de racism e lorsque certaines infractions sont précédées, accompagnées ou suivies de propos, d'écrits, d'images, d'objets ou d'actes de toute nature portant atteinte à l'honneur ou à la considération de la victime à raison de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. Cette circonstance aggravante s'applique à un nombre d'infractions strictement énumérées .

La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé une circonstance aggravante similaire, prévue à raison de l'orientation sexuelle . La liste des infractions auxquelles elle s'applique est également strictement définie ^{385 ( * )} .

II. Le projet de loi initial

Reprenant le principe esquissé à l'article 132-79 du code pénal qui prévoit une aggravation systématique des peines lorsque les infractions sont commises au moyen d'un outil de cryptologie, l'article 38 du projet de loi initial a prévu deux clauses générales d'aggravation des peines lorsque :

- l'infraction est précédée, accompagnée ou suivie de propos, écrits, images, objets ou actes de toute nature qui, soit portent atteinte à l'honneur ou à la considération de la victime ou d'un groupe de personnes dont fait partie la victime, à raison de son appartenance ou de sa non appartenance, vraie ou supposée, à une race, à une ethnie, une nation, un sexe, une orientation ou une identité sexuelle ;

- l'infraction a été commise à raison de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, à la race, à l'ethnie, à la nation, au sexe, à l'orientation sexuelle ou l'identité sexuelle de la victime.

Ces dispositions ne seraient pas applicables lorsque cette circonstance constitue déjà l'un des éléments constitutifs de l'infraction . Selon la même logique, le présent article a prévu la suppression des circonstances aggravantes spéciales d'ores et déjà instituées par le code pénal afin d'éviter une double aggravation pour les mêmes motifs, ce qui serait contraire au principe constitutionnel de nécessité des peines.

Le présent article vise également à remplacer le mot « race » par l'expression « fondée sur des raisons racistes » . L'étude d'impact fait valoir qu'avec cette nouvelle rédaction, « juridiquement neutre », « les dispositions du projet de loi affirment que les races n'existent pas ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre quelques amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur thématique, visant à inclure également l'identité de genre dans la liste des circonstances aggravantes , ainsi qu'un amendement des rapporteurs M. Razzy Hammadi, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Philippe Bies et Mme Valérie Corre visant à compléter la liste des dispositions à supprimer pour éviter un double aggravation pour les mêmes motifs discriminatoires.

IV. La position de votre commission

Votre commission spéciale conteste la technique proposée par le Gouvernement pour étendre le nombre d'infractions susceptibles d'être aggravées lorsqu'elles sont commises à raison de l'origine ou du sexe de la personne.

S'interrogeant sur le bien-fondé des clauses générales, le doyen Carbonnier résumait cette confrontation : « Vaut-il mieux que la formule légale énumère des cas pratiques, au risque d'allonger, sans espérer d'ailleurs tout embrasser, ou au contraire qu'elle soit rédigée en termes généraux au risque de permettre des extensions imprévues, peut-être indésirables ? » ^{386 ( * )} .

Tout en reconnaissant qu'une énumération peut ne pas concerner toutes les infractions souhaitables, votre rapporteur souligne que cette technique légistique permet d'éviter des aléas d'interprétation et surtout, de soumettre à l'approbation explicite du Parlement ces évolutions législatives . A l'inverse, la circonstance aggravante générale ne permet pas de connaître précisément les infractions aggravées, d'autant que, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, la mesure « ne présente aucun intérêt pour certaines infractions, comme les délits routiers par exemple ».

Le principe de légalité droit pénal, il importe que la rédaction de la loi pénale soit précise et prévisible.

L'extension démesurée d'une liste d'infractions est également contraire à l'exigence de proportionnalité et il serait possible d'invoquer la « disproportion des extensions incongrues , soit sur la base du principe de nécessité soit sur celui d'égalité » ^{387 ( * )} .

Or l'absence de circonstances aggravantes précises prive le Conseil constitutionnel d'une appréciation de constitutionnalité des applications concrètes de cette circonstance aggravante ^{388 ( * )} .

En conséquence, votre commission spéciale a adopté l'amendement COM-654 de sa rapporteur délimitant strictement le champ d'application des infractions aggravées lorsqu'elles sont commises à raison de la race, la nation, l'ethnie, la religion, du sexe ou de l'orientation sexuelle de la victime.

Enfin, votre commission spéciale a conservé l'expression actuellement en vigueur de « race » , qui figure à l'article 1 ^er de la Constitution.

Dans son avis du 21 juillet 2016, le Défenseur des droits soulignait la nécessité de « ne pas risquer de fragiliser les procédures contentieuses en cours, les incriminations à caractère pénal étant d'interprétation stricte » et s'interrogeait sur les conséquences probatoires d'une telle substitution. Enfin il posait la question des « effets de droits qui peuvent objectivement être rattachés à la notion de racisme, dès lors que celle de race est abolie . »

Plusieurs magistrats et universitaires ont en outre fait observer que la notion de « raisons racistes » pouvait impliquer une qualification supplémentaire de l'intention de l'auteur des faits Bien que présentée comme « juridiquement neutre », la modification proposée pourrait donc entraîner une évolution de la jurisprudence dans un sens plus restrictif.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Annexe : liste des infractions aggravées par le présent article,
dans sa rédaction résultant du texte de la commission

Articles du code pénal	Infractions
Art. 214-1	Eugénisme
Art. 214-2	Clonage reproductif
Art. 214-4	Association de malfaiteurs en vue d'un crime d'eugénisme ou de clonage reproductif
Art. 221-5	Empoisonnement
Art. 221-5-1	Offres, promesses, propositions de dons ou avantages à une personne afin qu'elle commette un assassinat ou empoisonnement (mandat criminel)
Art. 222-14-2	Participation à un groupement en vue de la préparation de violences volontaires ou dégradations
Art. 222-14-4	Contrainte d'une personne à contracter un mariage ou à conclure une union à l'étranger
Art. 222-15	Administration de substances nuisibles
Art. 222-15-1	Embuscade à l'égard d'un policier, gendarme ou membre de l'administration pénitentiaire
Art. 222-16	Appels téléphoniques malveillants
Art. 222-24	Viol
Art. 222-25	Viol ayant entraîné la mort
Art. 222-28	Agressions sexuelles
Art. 222-30	Agressions sexuelles sur mineurs de 15 ans
Art. 222-33	Harcèlement sexuel
Art. 222-33-2	Harcèlement moral
Art. 222-33-2-2	Harcèlement moral ayant entraîné une ITT ou aggravé
Art. 223-1	Risque causé à autrui
Art. 223-3	Délaissement d'une personne hors d'état de se protéger
Art. 223-4	Délaissement d'une personne hors d'état de se protéger, ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente
Art. 223-5	Entraves aux mesures d'assistance
Art. 223-6	Non-assistance à personne en danger
Art. 223-7	Omission de combattre un sinistre
Art. 223-8	Expérimentation sur la personne humaine
Art. 223-10	Interruption illégale de grossesse, sans le consentement de l'intéressée
Art. 223-13	Provocation au suicide d'autrui
art. 223-15-2	Abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse
Art. 224-1 A et 224-1 B	Réduction en esclavage et exploitation d'une personne réduite en esclavage
Art. 224-1, 224-4 et 224-5	Enlèvement et séquestration
Art. 225-12-5	Exploitation de la mendicité
Art. 225-13 à 225-14-2	Travail forcé, conditions d'hébergement indigne et réduction en servitude
Art. 225-16-1	Bizutage
Art. 225-7	Atteintes au respect dû aux morts
Art. 226-1, 226-2 et 226-3	Atteinte à la vie privée
Art. 226-4	Introduction dans le domicile d'autrui
Art. 226-4-1	Usurpation d'identité
Art. 226-4-2	Expulsion illégale
Art. 226-8	Atteinte à la représentation de la personne
Art. 226-10	Dénonciation calomnieuse
Art. 226-13	Atteinte au secret professionnel
Art. 226-15	Atteinte au secret des correspondances
Art. 226-16, 226-16-1-A, 226-16-1, 226-17, 226-17-1, 226-18, 226-18-1,, 226-19, 226-19-1, 226-20, 226-21, 226-22, 226-22-1	Atteintes aux droits de la personne résultant des fichiers ou des traitements informatiques
Art. 226-25, 226-26, 226-27, 226-28, 226-28-1	Atteintes à la personne résultant de l'examen de ses caractéristiques génétiques ou de l'identification par ses empreintes génétiques
Art. 227-18	Provocation d'un mineur à faire usage de stupéfiants
Art. 227-18-1	Provocation d'un mineur à transporter, détenir, offrir ou céder des stupéfiants
Art. 227-19	Provocation d'un mineur à la consommation excessive ou habituelle d'alcool
Art. 227-21	Provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit
Art. 227-22	Fait de favoriser ou de tenter de favoriser la corruption d'un mineur
Art. 227-22-1	Propositions sexuelles par un majeur à mineur de 15 ans par moyen de communication électronique
Art. 227-23	Représentation pédopornographique d'un mineur
Art. 227-24	Fabrication, transport, diffusion d'un message à caractère violent, incitant au terrorisme, pornographique ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine ou à inciter des mineurs à se livrer à des jeux les mettant physiquement en danger
Art. 227-24-1	Offres, promesses, pressions ou contraintes sur un mineur afin qu'il se soumette à une mutilation sexuelle
Art. 227-25	Atteinte sexuelle sur mineur de 15 ans
Art. 311-4	Vol
Art. 312-2	Extorsion
Art. 312-10, 312-11	Chantage
Art. 312-12-1	Demande de fonds sous la contrainte
Art. 314-2	Abus de confiance aggravé
Art. 322-3	Destruction, dégradation, détérioration d'un bien
Art. 322-8	Destruction, dégradation, détérioration d'un bien par substance explosive, incendie ou moyen dangereux, aggravées
Art. 431-1	Entraves aux libertés d'expression, du travail, d'association, de réunion ou manifestation

Article 38 bis
(articles 166 et 167 [abrogé] du code pénal local applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle)

Abrogation du délit de blasphème et alignement des sanctions encourues en cas d'atteinte à l'exercice d'un culte

Objet : cet article a pour objet d'abroger le délit de blasphème prévu par le droit local d'Alsace-Moselle et d'aligner les sanctions encourues pour atteinte à l'exercice des cultes sur le droit commun.

I. Le droit en vigueur

Plusieurs dispositions du code pénal local applicable à l'Alsace-Moselle ^{389 ( * )} visent à protéger la liberté de culte et, à ce titre, sanctionnent particulièrement le blasphème et les atteintes au libre exercice des religions.

Le délit de blasphème , défini à l'article 166 du code pénal local, sanctionne d'un emprisonnement de trois ans au plus « celui qui cause un scandale en blasphémant publiquement contre Dieu par des propos outrageants, ou qui outrage publiquement un des cultes chrétiens ou une communauté religieuse établie en Alsace-Lorraine et reconnue comme corporation, ou les institutions ou cérémonies de ces cultes ou qui, dans une église ou un autre lieu consacré à des assemblées religieuses, commet des actes injurieux ou scandaleux ». Aucun comportement similaire n'est pénalement répréhensible dans le droit commun.

Est sanctionné des mêmes peines le délit d'atteinte au libre exercice du culte , défini à l'article 167 dudit code comme le comportement visant à empêcher, « par voie de fait ou menaces, (...) une personne d'exercer le culte d'une communauté religieuse établie dans l'État », ou à troubler par tapage ou désordre « le culte ou certaines cérémonies du culte d'une communauté religieuse établie dans l'État ». En droit commun, les articles 31 et 32 de la loi du 9 décembre 1905 ^{390 ( * )} punissent d'une contravention de cinquième classe et d'un emprisonnement de six jours à deux mois des faits similaires ^{391 ( * )} .

Dans une réponse à une question écrite de notre collègue M. Jean Louis Masson publiée au Journal Officiel le 1 ^er juin 2006 ^{392 ( * )} , le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire considérait que les dispositions du code pénal local relatives à la protection des cultes, ayant été maintenues par la loi du 17 octobre 1919 le décret du 25 novembre 1919, étaient toujours en vigueur.

Dans une décision de la chambre criminelle du 30 novembre 1999 (n° 98-84.916), la Cour de cassation confirmait l'arrêt de la cour d'appel de Colmar appliquant l'article 167 du code pénal local allemand, sans que celle-ci soit subordonnée à une traduction officielle.

Néanmoins, dans une réponse publiée le 22 décembre 2015 à une question écrite de notre collègue député M. André Chassaigne ^{393 ( * )} , le garde des sceaux considérait que ces dispositions n'étaient plus applicables sur le territoire en conséquence de la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012. D'après cette dernière, l'absence de version officielle en langue française d'une disposition législative est contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. La traduction de l'article 166 du code pénal local n'ayant pas été publiée dans les décrets n° 2013-395 du 14 mai 2013 et n° 2013-776 du 27 août 2013 ^{394 ( * )} , le Gouvernement considère ces dispositions implicitement abrogées.

Si l'article 166 n'a pas reçu de traduction officielle, l'article 167 a bien été traduit par le décret du 27 août 2013.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit lors de l'examen du texte par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Philippe Doucet et plusieurs de ses collègues, a pour objet d' abroger le délit de blasphème en Alsace et en Moselle et d' aligner la répression du délit d'atteinte à l'exercice d'un culte prévue par le droit local sur les droit commun résultant des articles 31 et 32 de la loi du 9 décembre 1905, soit la peine d'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ^{395 ( * )} et un emprisonnement de six jours à deux mois.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale approuve l'abrogation expresse de l'article 166 du code pénal local, relatif au délit de blasphème, qui permet de clarifier le droit en vigueu r. Elle relève que cette disposition répond à une préconisation de l'Observatoire de la laïcité formulée dans son avis du 12 mai 2015 sur le régime local des cultes en Alsace et en Moselle.

Tout en s'associant à la volonté de l'Assemblée nationale de s'aligner sur les peines prévues par la loi du 9 décembre 1905, votre commission spéciale relève néanmoins qu'il n'apparaît pas possible, dans le cadre de la Constitution du 4 octobre 1958, de prévoir une contravention assortie d'une peine d'emprisonnement .

Deux rédactions permettraient de satisfaire cet objectif d'harmonisation du droit local :

- la suppression de l'article 167 du code pénal local allemand, qui engendrerait l'application en Alsace et en Moselle du droit commun de la loi du 9 décembre 1905 ;

- une disposition visant à prévoir une peine d'amende délictuelle de 3 750 euros d'amende, en sus d'une peine d'emprisonnement de deux mois.

Par cohérence et dans un objectif d'uniformisation de la loi pénale sur l'ensemble du territoire métropolitain, votre commission spéciale a choisi la première option et a proposé la suppression de l'article 167 (amendement COM-409 de sa rapporteur).

Afin de clarifier la constitutionnalité des articles 31 et 32 de la loi de 1905, et d'éviter ainsi toute abrogation implicite, il pourrait être opportun d'augmenter à 3 750 euros l'amende prévue, ainsi que de supprimer la peine minimale de six jours d'emprisonnement.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 38 ter (supprimé)

Négationnisme de l'ensemble des crimes contre l'humanité
Apologie de la réduction en esclavage

Objet : cet article vise à créer un nouveau délit de négationnisme et de banalisation de l'ensemble des crimes contre l'humanité et à étendre le délit d'apologie de crimes contre l'humanité.

I. Le droit en vigueur

Les discours apologétiques des crimes d'atteintes à la vie, des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité et des crimes et délits de collaboration avec l'ennemi sont punis de cinq ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende , aux termes de l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse .

Depuis la loi dite Gayssot du 13 juillet 1990 et la création de l'article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881, la contestation des crimes contre l'humanité définis par l'article 6 du statut du tribunal militaire international annexé à l'accord de Londres du 8 août 1945 ^{396 ( * )} , commis par les membres d'une organisation déclarée criminelle par le tribunal militaire international ou par une personne reconnue de tels crimes par une juridiction française ou internationale, est punie d' un an d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende . Cette infraction concerne uniquement les crimes contre l'humanité commis durant la Seconde Guerre mondiale.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté, avec une demande de retrait puis un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de M. Victorin Lurel et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain visant à redéfinir le délit de négationnisme comme les faits d'apologie, de négation, de contestation ou de minimisation de façon outrancière des crimes contre l'humanité ainsi définis « de façon non exclusive » par :

- l'article 7 du statut de la Cour pénale internationale créée à Rome le 17 juillet 1998 ;

- l'article 212?1 du code pénal ;

- l'article 6 du statut du tribunal militaire international annexé à l'accord de Londres du 8 août 1945 ;

- l'article 1 ^er de la loi n° 2001?434 du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de rédaction globale du Gouvernement visant à :

- compléter l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 dans ses dispositions relatives à l'apologie des crimes contre l'humanité en y ajoutant les crimes de réduction en esclavage « y compris si ces crimes n'ont pas donné lieu à la condamnation de leurs auteurs » ;

- compléter l'article 24 bis de ladite loi pour créer un délit de négation, de minoration ou de banalisation de tout autre crime contre l'humanité, crime de réduction en esclavage ou d'exploitation d'une personne réduite en esclavage ou d'un crime de guerre, tel que défini par les articles 6, 7 et 8 du statut de la Cour pénale internationale créée à Rome le 17 juillet 1998 et par les articles 211?1 à 212?3, 224?1 A à 224?1 C et 461?1 à 461?31 du code pénal.

Ce nouveau délit serait néanmoins subordonné à deux conditions alternatives :

- le crime a donné lieu à une condamnation prononcée par une juridiction française ou internationale ou,

- la négation, la minoration ou la banalisation de ce crime constitue une incitation à la violence ou à la haine à l'égard d'un groupe de personnes ou d'un membre d'un tel groupe défini par référence à la prétendue race, la couleur, la religion, l'ascendance ou l'origine nationale.

Il est à souligner que la liste des critères n'est pas harmonisée avec les critères habituellement retenus par la loi du 29 juillet 1881, la couleur et l'ascendance étant des motifs inédits.

Enfin, le présent article vise à habiliter les associations luttant contre l'esclavage à mettre en mouvement l'action publique contre les délits d'apologie de crimes de réduction contre l'esclave .

III. La position de votre commission

Votre commission se refuse à approuver toute disposition incantatoire et sans portée juridique nouvelle .

En conséquence, elle a supprimé les dispositions complétant le délit d'apologie des crimes contre l'humanité, afin d'y « ajouter » les crimes de réduction en esclavage ou d'exploitation d'une personne réduite en esclavage.

Cet ajout apparaît superflu et nuit à la lisibilité de la loi pénale : en effet, l'article 212-1 du code pénal qualifie déjà la réduction en esclavage de crime contre l'humanité.

L'article précise également inutilement « y compris lorsque les crimes visés n'ont pas donné lieu à condamnation de leurs auteurs » , alors que la condamnation des auteurs n'a jamais constitué un élément constitutif de l'apologie pour la jurisprudence , comme l'ont relevé les magistrats entendus et consultés par votre rapporteur. Ainsi, des nombreuses condamnations ont été prononcées du chef d'apologie des attentats du 11  septembre 2001.

Le présent article vise également à créer un « nouveau » délit de « négation, minoration ou banalisation » des crimes de génocide, des crimes contre l'humanité , qui exige comme élément constitutif que ces comportements constituent à une incitation à la violence ou à la haine.

Or, il existe d'ores et déjà un délit d'incitation à la violence ou à la haine dont il n'est pas proposé d'aggraver les peines.

De plus, les magistrats spécialisés dans le droit de la presse relèvent qu'il aurait été préférable de maintenir le terme de « contestation » des crimes contre l'humanité , que la jurisprudence sait largement interpréter, notamment comme tout acte de négation, minoration ou banalisation.

Enfin, la réduction en esclavage étant d'ores et déjà, en droit français, un crime contre l'humanité ^{397 ( * )} , en application de l'article 212-1 du code pénal, l'habilitation proposée des associations luttant contre l'esclavage et défendant la mémoire des esclaves est d'ores et déjà satisfaite par les dispositions de l'article 48-2 de la loi de 1881, dans sa rédaction proposée par l'article 39 bis du présent projet de loi.

Votre commission spéciale a adopté un amendement COM-667 de votre rapporteur supprimant ces dispositions, redondantes avec le droit actuel.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 38 quater (supprimé)
(article 48-1 de loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse)

Condition de l'action des associations en matière d'incitation à la haine raciale, de diffamation et d'injure raciale

Objet : cet article vise à supprimer l'obligation, pour les associations habilitées à exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions d'incitation à la haine raciale, de diffamation et d'injure raciale, de justifier de l'accord des victimes.

I. Le droit en vigueur

Selon l'article 48-1 de la loi du 29 juillet 1881 , peut exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions d'incitation à la haine raciale, de diffamation et d'injure raciale, mais également de provocation à commettre un délit ou un crime à raison de l'ethnie, de la nation, de la race ou de la religion de la victime, toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et se proposant de :

- défendre la mémoire des esclaves et l'honneur de leurs descendants ;

- de combattre le racisme ;

- d'assister les victimes de discrimination fondée sur leur origine nationale, ethnique, raciale ou religieuse.

Depuis la loi n° 72-546 du 1 ^er juillet 1972 relative à la lutte contre le racisme, à l'origine de cet article, la recevabilité de la constitution de partie civile d'une association est soumise à l'accord préalable de la victime afin de respecter l'éventuel souci de discrétion de cette dernière.

Ce frein aux poursuites se retrouve dans l'exigence de la plainte préalable de la victime , qui conditionne l'action du ministère public pour nombre d'infractions ^{398 ( * )} . Ces exigences s'expliquent par la nature même des infractions de presse qui viennent limiter une liberté fondamentale.

Selon le traité de l'instruction criminelle de M. Faustin Hélie de 1848, des « poursuites légères et téméraires (...) limiteraient arbitrairement le droit d'examen que les citoyens peuvent exercer sur leurs actes et tendraient sans cesse à transformer en délits des faits qui ne sont que l'exercice d'un droit. Le législateur a craint que l'action publique, trop facilement mise en mouvement par les passions politiques, ne devînt, à raison des attaques dont les pouvoirs publics peuvent être l'objet, un instrument d'oppression . L'intervention nécessaire des parties offensées est, dans l'intention de la loi, une sorte de pouvoir modérateur dont la mission est de n'autoriser les poursuites que lorsque de graves intérêts sont blessés. » ^{399 ( * )}

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Afin d'étendre les possibilités pour les associations d'ester en justice, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Victorin Lurel et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain admettant la recevabilité des associations à se porter partie civile lorsqu'elles justifient que les victimes « ne s'opposent pas aux poursuites ».

Selon les auteurs de l'amendement, il est difficile pour les associations de « recueillir l'accord express des personnes visées qui dans ces cas d'espèce préfèrent se taire. »

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale tient à souligner les difficultés que ne manquement pas de rencontrer les juridictions pour apprécier quel serait le moyen de preuve admis pour « justifier que les personnes ne s'opposent pas aux poursuites ».

Il est très probable que les magistrats exigeront un accord formalisé des victimes directes de l'infraction. Il est donc inutile d'obscurcir l'écriture de la loi et nécessaire de maintenir la rédaction actuellement en vigueur .

Au surplus, il est rappelé que l'action des associations n'est pas subordonnée à l'action des victimes, qui souhaiteraient ne pas intervenir en justice, mais à leur simple accord .

De plus, la poursuite et le jugement impliquant des actes d'instruction, contradictoirement débattus par la partie poursuivie, il serait illusoire de considérer qu'une association peut entièrement se substituer à la victime directe d'une infraction .

Or il s'avèrerait choquant d'obliger une victime directe à venir témoigner dans une affaire qu'elle n'a pas souhaitée, à plus forte raison lorsque celle-ci est susceptible d'être médiatisée par l'association à l'origine de l'instance.

Votre commission spéciale a donc adopté l' amendement de suppression COM-668 de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 39
(art. 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse)

Action civile des associations de victimes de crimes de guerre
ou de crimes contre l'humanité

Objet : cet article vise à permettre aux associations ayant pour objet statutaire d'assister les victimes de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité, de défendre leur mémoire ou de lutter contre les discriminations, d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions d'apologie de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité.

I. Le droit en vigueur

Introduit par la loi n° 90-615 du 13 juillet 1990, l'article 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ouvre aux seules associations de défense des intérêts moraux et de l'honneur de la Résistance ou des déportés la faculté d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions d'apologie des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou des crimes ou délits de collaboration avec l'ennemi, ainsi que l'infraction de contestation d'un crime contre l'humanité ^{400 ( * )} .

Cette restriction empêche d'autres associations d'exercer les mêmes droits pour les faits d'apologie de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité.

Ainsi, n'ayant pas pu exercer les droits de la partie civile pour des faits d'apologie des crimes de guerre et contre l'humanité commis au Rwanda en 1994, l'association Communauté rwandaise de France a fait valoir, par une question prioritaire de constitutionnalité, que l'article 482 précité méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Dans une décision du 16 octobre 2015, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il existait effectivement une différence de traitement manifeste et non justifiée.

Ne disposant pas d'un pouvoir d'appréciation de même nature que celui du Parlement, le Conseil constitutionnel a déclaré une partie de l'article 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 contraire à la Constitution et supprimé, dès lors, la possibilité pour les associations de défense des intérêts moraux et de l'honneur de la Résistance ou des déportés d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité, tout en reportant les effets de sa décision au 1 ^er octobre 2016 , pour permettre au législateur d'en tirer les conséquences.

Deux possibilités semblaient envisageables pour assurer l'égalité de traitement entre les associations :

- supprimer la possibilité pour les associations de défense des intérêts moraux et de l'honneur de la Résistance ou des déportés de se porter partie civile en cas d''apologie des crimes de guerre ou contre l'humanité ;

- étendre cette faculté à d'autres associations.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi initial a retenu cette dernière option : il propose de donner qualité à agir , en sus des associations de défense des intérêts moraux et de l'honneur de la Résistance ou des dépotés, à l'ensemble des associations de victimes de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité pour les mêmes infractions qu'actuellement :

- l'apologie des crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité (article 24, 5 ^ème alinéa) ;

- l'apologie des crimes ou délits de collaboration avec l'ennemi (article 24, 5 ^ème alinéa) ;

- la contestation de l'existence d'un ou plusieurs crimes contre l'humanité tels qu'ils sont définis par l'article 6 du statut du tribunal militaire international annexé à l'accord de Londres du 8 août 1945 (article 24 bis ).

Le présent article précise cependant que, pour les infractions d'apologie de crimes de guerre ou contre l'humanité, ces derniers doivent avoir fait l'objet d'une ou plusieurs condamnations prononcées par une juridiction française ou internationale.

Selon l'avis du Conseil d'État ^{401 ( * )} , « la limite introduite par le projet de loi réservant la possibilité que les associations concernées exercent les droits de la partie civile pour le délit d'apologie de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité lorsqu'ils ont fait l'objet d'une condamnation par une juridiction française ou internationale, alors même le délit d'apologie de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité n'est pas limité à ceux de ces crimes ayant fait l'objet d'une condamnation par une juridiction française ou internationale, n'est pas contraire au principe d'égalité dès lors que l'existence d'une telle condamnation induit une différence de situation avec les mêmes crimes n'ayant pas fait l'objet de telles condamnations. Cette distinction est en lien avec l'objet de la disposition qui est de permettre aux associations d'agir en justice pour la répression de l'apologie de tels faits, une telle distinction ayant d'ailleurs été admise par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-512 QPC du 8 janvier 2016 pour le délit de contestation de crime contre l'humanité prévu à l'article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881. »

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale a adopté un amendement des rapporteurs M. Razzy Hammadi, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Philippe Bies, Mme Valérie Corre, visant à étendre la liste des associations habilitées aux associations luttant contre les discriminations , considérant que les apologies de crime contre l'humanité « ont aussi pour ambition de remettre en cause le lien social aujourd'hui et, en souillant le passé, de perturber le présent en attisant haines et préjugés . »

IV. La position de votre commission

Votre commission spéciale approuve sans réserve le présent article dans sa rédaction initiale , qui étendait l'action civile à l'ensemble des associations défendant dans leurs statuts les victimes de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité.

En revanche, l'extension de cette faculté aux associations luttant contre les discriminations ne semble pas justifiée et introduit une distinction qui n'est pas motivée par la nature de l'infraction . Il convient de préciser qu'une association luttant contre les discriminations peut, par ailleurs, prévoir dans ses statuts la défense des victimes de crimes de guerre ou contre l'humanité et donc être admise à la constitution de partie civile, à la constitution d'être régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits d'apologie.

Votre rapporteur invite à la prudence face à un mouvement d'habilitation législative très large d'un grand nombre d'associations. Ne faudrait-il pas maintenir un lien, d'ores et déjà souple, entre la raison d'être d'une association et les infractions qu'elle souhaite poursuivre en justice ?

Enfin, votre rapporteur rappelle que les habilitations législatives des associations à exercer les droits reconnus à la partie civile sont des exceptions aux règles de procédure, qui ne font que suppléer à l'action du ministère public.

En conséquence, votre commission spéciale a adopté un amendement COM-668 de sa rapporteur rétablissent la rédaction initiale de l'article , tel qu'examiné par le Conseil d'État.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 39 bis (supprimé)
(art. 225-1-2 [nouveau], 225-2 et 225-16-1 du code pénal)

Répression de la discrimination dont sont victimes les personnes
qui ont subi, refusé de subir un bizutage ou témoigné de ses faits

Objet : cet article a pour objet de sanctionner, par la création d'une infraction autonome au sein du code pénal, toute discrimination opérée sur une victime ou un témoin de faits de bizutage.

I. Le droit en vigueur

Les faits de bizutage - définis comme la soumission d'un nouveau à des brimades sous prétexte d'initiation ^{402 ( * )} - peuvent consister en des humiliations, des violences, voire des abus sexuels.

Ces comportements peuvent être réprimés sur le fondement d' incriminations générales , à l'instar des faits de violences simples ou aggravées (articles 222-7 à 222-14 du code pénal), d'agressions sexuelles (articles 222-22 à 222-31 du code pénal), de menaces (article 227-17 du code pénal) ou encore d'administration de substances nuisibles (article 222-15 du code pénal).

Depuis la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 ^{403 ( * )} , il existe également une incrimination spécifique définie à l'article 225-16-1 du code pénal , qui réprime de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende « le fait pour une personne d'amener autrui, contre son gré ou non, à subir ou à commettre des actes humiliants ou dégradants lors de manifestations ou de réunions liées aux milieux scolaire et socio-éducatif ».

Le droit des discriminations permet également de lutter contre ces phénomènes. L'article 1 ^er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ^{404 ( * )} définit comme discrimination « tout agissement à connotation sexuelle, subi par une personne et ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant » .

L'article 3 de la même loi prévoit qu'aucune personne ayant dénoncé de bonne foi une discrimination ne peut être traitée défavorablement de ce fait. La même protection juridique est accordée à tout individu refusant de se soumettre à une discrimination.

Ces discriminations peuvent être sanctionnées devant le juge pénal, réparées devant le juge civil, administratif lorsque la discrimination est le fait de l'administration publique ou devant le conseil des prud'hommes lorsque la discrimination s'opère dans le cadre professionnel.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit lors de l'examen du texte par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, à l'initiative de ses rapporteurs, a pour objet de créer une nouvelle infraction de discrimination dès lors qu'une distinction, sans qu'il soit précisé le champ de celle-ci, serait opérée entre les personnes ayant témoigné, subi ou refusé de subir des faits de bizutage.

En séance publique, l'Assemblée nationale a également adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur thématique, visant à étendre l'infraction spécifique de bizutage aux faits commis en milieu sportif .

III. La position de votre commission

Lors de l'adoption de cet article par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, l'ancienne secrétaire d'État Mme Ericka Bareigts a exprimé ce soutien du Gouvernement au motif que ledit article permettrait de « libérer la parole ».

Votre commission spéciale souhaite également encourager les personnes qui ont subi, refusé de subir ou assisté à un tel comportement à le dénoncer. Un tel objectif serait néanmoins plus efficacement atteint par la mise en place d'actions de sensibilisation.

Puisque la loi n° 2008-496 précitée sanctionne déjà ces faits discriminatoires et protège les individus concernés, la création d'une nouvelle infraction pénale ne semble pas répondre au principe constitutionnel de nécessité des peines .

Enfin, en qualifiant de discrimination toute distinction opérée, sans qu'il soit recherché le bien-fondé de celle-ci ou qu'il ne soit rapporté la preuve d'un traitement défavorable infligé à la personne, la définition de cette infraction de « bizutage » apparaît excessivement large et disproportionnée.

La rédaction de l'Assemblée nationale ne proposant pas d'exonération pour les faits de « discrimination positive » , tout traitement différencié, même préférentiel, à l'égard de victimes, notamment par des mesures d'accompagnements spécifiques, serait susceptible de revêtir une qualification pénale.

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission spéciale a ainsi adopté l'amendement de suppression COM-407.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 40 (supprimé)

Application en outre-mer

Objet : cet article a pour objet de prévoir l'application en outre-mer des articles 37 à 39 du présent projet de loi.

L'article 40 vise à prévoir l'application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises des modifications apportées par les articles 37 à 39 du présent projet de loi au code pénal, au code de procédure pénale et à la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

En application du principe de spécialité législative, une mention expresse est requise pour assurer l'application de ces dispositions dans les territoires précités.

Votre commission spéciale a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 70 visant à permettre l'application outre-mer de l'ensemble du projet de loi. Ainsi, il actualise les « compteurs outre-mer » des articles 711-1 du code pénal et 804 du code de procédure pénale et en introduit un à l'article 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

Par coordination, votre commission a supprimé le présent article en adoptant l'amendement COM-357 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 40 bis

Homologation de peines d'emprisonnement en Polynésie française

Objet : cet article a pour objet d'homologuer les peines d'emprisonnement prévues pour les outrages publics au drapeau, aux armes et à l'hymne de la Polynésie française.

I. Le droit en vigueur

Deux délits d'outrage public au drapeau et aux armes, ainsi qu'à l'hymne territorial de la Polynésie française , ont été créés par la loi du pays n° 2016-14 du 11 mai 2016 ^{405 ( * )} . Punis d'une amende de 894 950 francs CFP, ces délits sont aggravés lorsqu'ils sont commis en réunion et sont dès lors passibles de six mois d'emprisonnement.

L'entrée en vigueur de ces peines d'emprisonnement est conditionnée à l'adoption d'une loi d'homologation , en application de l'article 21 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, un amendement de Mme Maina Sage et de plusieurs de ses collègues visant à homologuer ces peines d'emprisonnement.

III. La position de votre commission

Si la Polynésie française peut prévoir des peines d'emprisonnement, celles-ci ne doivent pas excéder la peine maximum prévue par les lois nationales pour les infractions de même nature.

En l'espèce, l'article 433-5-1 du code pénal punit d'une amende de 7 500 euros le fait d'outrager publiquement l'hymne national ou le drapeau tricolore au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques. Lorsque les faits sont commis en réunion, l'outrage est puni de six mois d'emprisonnement.

Les peines prévues par la Polynésie française respectent donc les critères fixés par les lois statutaires et il apparaît opportun de permettre leur homologation .

Votre commission spéciale a adopté l' amendement rédactionnel COM-673 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Section 2

Dispositions modifiant la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations

Article 41
(articles 1er, 2 et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations)

Harmonisation des critères constitutifs d'une discrimination
en droit civil et en droit pénal

Objet : cet article vise à étendre et à harmoniser la liste des critères constitutifs d'une discrimination.

I. Le droit en vigueur

Fondé sur les principes constitutionnels d'égalité et de dignité de la personne humaine, le droit des discriminations s'étend sur plusieurs branches du droit :

- le droit du travail, qui a prohibé dès 1936 toute discrimination à raison d'une activité syndicale ;

- le droit civil, qui s'est majoritairement développé de manière jurisprudentielle ^{406 ( * )} ;

- le droit pénal, notamment depuis la loi n° 72-546 du 1 ^er juillet 1972 relative à la lutte contre le racisme qui a complété tant la loi du 29 juillet 1881 ^{407 ( * )} que le code pénal ^{408 ( * )} .

Sous l'influence du droit européen, le droit des discriminations a substantiellement évolué avec la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, qui a donné une définition écrite de la discrimination directe et indirecte en matière civile et a assoupli les modalités d'administration de la preuve.

Actuellement, depuis la loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale , l'article 225-1 du code pénal retient 21 critères de discrimination : l'origine, le sexe, la situation de famille, la grossesse, l'apparence physique, la particulière vulnérabilité résultant de la situation économique de la victime, apparente ou connue de l'auteur de la discrimination, le patronyme, le lieu de résidence, l'état de santé, le handicap, les caractéristiques génétiques, les moeurs, l'orientation sexuelle, l'identité sexuelle, l'âge, les opinions politiques, les activités syndicales, l'ethnie, la nation, la race, la religion.

L'article L. 1132-1 du code du travail prohibe le même nombre de critères , tout en retenant la notion de « nom de famille », plutôt que celle de patronyme et en étendant aux activités mutualistes la protection offerte aux activités syndicales.

L'article 1 ^er de la loi du 27 mai 2008 , qui définit les notions de discriminations directe et indirecte, retient 12 critères : si elle mentionne la perte d'autonomie ^{409 ( * )} , n'y figurent pas le patronyme, ni l'apparence physique, la situation de famille ou encore l'état de santé.

L'article 2 de la loi précitée précise les discriminations interdites sur le fondement d'un nombre limité de critères, telle l'appartenance ou la non-appartenance vraie ou supposée à une race ou une ethnie , tout en y ajoutant la grossesse ou la maternité.

II. Le projet de loi initial

Afin d'offrir la même protection en matière civile qu'en matière pénale, l'article 41 du projet de loi vise à aligner la liste des motifs discriminatoires prévues dans la loi du 27 mai 2008 sur celle prévue à l'article 225-1 du code pénal .

Il propose également de modifier l'article 2 de la loi de 2008, pour prohiber toute discrimination fondée sur l'un des vingt-deux critères, dont la perte d'autonomie, et de clarifier les différences de traitement légitimes , en supprimant une exception admise en matière de calcul des primes et d'attribution des prestations d'assurance ^{410 ( * )} et en autorisant les mesures prises en faveur des personnes handicapées.

Le présent article tend également à introduire une disposition transitoire selon laquelle « les nouvelles règles ne font pas obstacle aux différences de traitement prévues et autorisées par les lois et règlements en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. »

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 41 du présent projet de loi avait été intégré à l'article 44 du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^e siècle.

En conséquence, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé l'ensemble des dispositions de clarification des différences de traitement admises et de coordination prévues dans le présent article, renvoyant cet examen au projet de loi « justice du XXI ^e siècle » .

Néanmoins, la commission spéciale s'est saisie des dispositions principales de cet article en déterminant une nouvelle liste de critères discriminatoires , et a donc réécrit à cette fin l'alinéa premier de l'article 1 ^er de la loi du 27 mai 2008 et l'article 225-1 du code pénal, et en renvoyant la liste des critères prohibés par l'article L. 1132-11 du code du travail à la liste définie dans le code pénal.

La commission spéciale a établi une liste de vingt-trois critères , en ajoutant le critère de « la capacité à s'exprimer dans une autre langue que le français », en remplaçant le critère de l'identité sexuelle par celui de l'identité de genre et en intégrant le critère de la perte d'autonomie dans le code pénal. Enfin elle qualifie de « prétendue » le critère de la « race ».

IV. La position de votre commission

Votre commission spéciale regrette, à l'instar du Gouvernement lors de l'examen en commission du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^e siècle, cette technique légistique qui éclate le travail d'examen parlementaire.

Tout en saluant le travail d'harmonisation des critères de discrimination et en admettant l'insertion dans le code pénal du critère de la perte d'autonomie, votre commission spéciale n'estime pas nécessaire d'en créer un vingt-troisième.

Lors de son audition par votre commission spéciale, le Défenseur des droits s'est exprimé contre ce nouveau critère de la capacité à s'exprimer dans une autre langue que le français, estimant que ce critère allait au-delà du raisonnable et se distinguait des « vrais critères de discrimination ». Il rappelait que le droit des discriminations lutte contre les facteurs d'inégalité fondés sur les spécificités intrinsèques d'une personne ^{411 ( * )} .

Enfin, il n'apparaît pas nécessaire de renvoyer à une « prétendue » race, étant entendu que la notion de race a une définition tant sociale que juridique ^{412 ( * )} .

Votre commission spéciale a ainsi adopté un amendement COM-671 redéfinissant la liste harmonisée des critères discriminatoires et supprimant les dispositions relatives à l'application en outre-mer de cet article ^{413 ( * )} .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 42 (supprimé)
(article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations)

Régime civil de lutte contre les discriminations

Objet : cet article prévoit la possibilité d'engager la responsabilité civile de la partie accusée d'une discrimination même si l'agissement concerné cause un préjudice à une ou plusieurs personnes ayant poursuivi l'objectif de démontrer l'existence de faits discriminatoires.

I. Le droit en vigueur

Deux voies juridiques permettent de lutter contre les discriminations :

a) le droit pénal , le fait de discriminer une personne en refusant de lui vendre un bien étant par exemple puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ^{414 ( * )} ;

b) le droit civil , un individu ayant subi une discrimination pouvant requérir la réparation de ce préjudice devant la justice. La procédure civile est individuelle ou collective, l'action de groupe ^{415 ( * )} en matière de consommation pouvant porter sur une discrimination constatée lors de la vente d'un bien ^{416 ( * )} .

Le régime de la preuve a été adapté dans ces deux cas, les contentieux relatifs aux discriminations étant « caractérisés par une inégalité des armes entre les parties au procès », comme l'ont souligné notre collègue Esther Benbassa et notre ancien collègue Jean-René Lecerf. En effet, « il est rare qu'une discrimination soit exprimée clairement : bien que véritable fondement d'une décision, le motif discriminatoire sera le plus souvent dissimulé derrière des motifs légaux » ^{417 ( * )} .

En matière civile, l'article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ^{418 ( * )} prévoit un renversement de la charge de la preuve :

- la personne qui s'estime victime d'une discrimination présente au juge les faits qui permettent d'en présumer l'existence ^{419 ( * )} ;

- par dérogation à l'article 9 du code de procédure civile ^{420 ( * )} , il appartient ensuite à la partie défenderesse de prouver l'absence de discrimination.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 42 complète l'article 4 précité de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008. Il ajoute, qu'en matière civile, la responsabilité de la partie accusée de discrimination est engagée « même si l'agissement (concerné) cause un préjudice à une ou plusieurs personnes ayant poursuivi l'objectif de démontrer l'existence de la discrimination, dès lors que la preuve en est établie » .

Cette disposition résulte d'un amendement des rapporteurs de l'Assemblée nationale, adopté par leur commission spéciale avec l'avis favorable du Gouvernement. La volonté affichée par les rapporteurs était de « reconnaître le testing comme mode de preuve en droit civil » ^{421 ( * )} .

Cette méthode du testing est utilisée pour prouver l'existence de discriminations . Elle consiste, comme l'indiquent Mme Esther Benbassa et M. Jean-René Lecerf dans le rapport précité, à « comparer l'accueil reçu par différentes personnes aux profils similaires à un caractère près dont on veut vérifier s'il fait l'objet d'une discrimination, pour l'admission dans un lieu - par exemple une discothèque -, la candidature à un emploi, à un logement » ^{422 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-373 de sa rapporteur supprimant l'article 42.

Tout d'abord, l'objectif des rapporteurs de l'Assemblée nationale est satisfait par le droit en vigueur : rien n'empêche un requérant d'avoir recours à des méthodes de testing pour prouver l'existence d'un préjudice devant le juge civil. Le testing ne constitue toutefois pas « la reine des preuves » car il doit « toujours être corroboré par d'autres éléments lui donnant force et crédit » ^{423 ( * )} .

En matière civile, comme en matière pénale, les éléments apportés pour établir une discrimination sont libres , sous réserve du principe fondamental de loyauté de la preuve.

Ainsi, dans son arrêt du 11 juin 2002 ^{424 ( * )} , la chambre criminelle de la Cour de cassation a reconnu la loyauté du testing comme moyen de preuve.

Dans la même logique, la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 ^{425 ( * )} a introduit à l'article 225-3-1 du code pénal la précision selon laquelle les délits sont constitués même à l'égard des victimes ayant comme seule intention de démontrer l'existence d'une discrimination - hypothèse qui correspond par exemple aux testings de l'association SOS racisme . Comme le soulignait M. Laurent Hénart, rapporteur de l'Assemblée nationale en 2006, « l'apport réel de cet article peut toutefois être discuté, car il apparaît que, même sans reconnaissance légale spécifique, le testing a déjà été admis comme moyen licite de preuve par le juge pénal » ^{426 ( * )} .

Dès lors, il n'est pas nécessaire d'expliciter au niveau législatif la possibilité pour le juge civil de prendre en compte les initiatives de testing .

Enfin, le texte transmis au Sénat ne concerne pas le testing en tant que tel, contrairement à la volonté affichée par les rapporteurs de l'Assemblée nationale. Cette disposition se borne, en effet, à prévoir la réparation d'un préjudice causé à une personne ayant souhaité démontrer l'existence d'une discrimination. Or, l'existence d'un préjudice permet déjà de solliciter une réparation conformément aux principes généraux du droit civil, sans qu'il soit nécessaire de prévoir une disposition juridique ad hoc .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 43
(article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations)

Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes

Objet : cet article, adopté par la commission spéciale à l'initiative du Gouvernement, vise à inscrire dans la loi certaines dispositions du décret du 3 janvier 2013 relatives au Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.

I. Le droit en vigueur

Institué par le décret du 3 janvier 2013 ^{427 ( * )} , le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes est un organisme consultatif placé auprès du Premier ministre dont la mission générale est d'animer le débat public sur les grandes orientations de la politique des droits des femmes et de l'égalité.

L'article 2 du décret du 3 janvier 2013 décline le contenu de cette mission en prévoyant que le Haut conseil contribue à l'évaluation des politiques publiques et des textes législatifs ou réglementaires en ce qui concerne leurs aspects relatifs à l'égalité entre les femmes et les hommes, produit et diffuse des données et peut formuler des recommandations. Le Haut conseil remet également, tous les deux ans, un rapport général au Premier ministre et au ministre chargé du droit des femmes ainsi que, le cas échéant, des rapports thématiques (article 3).

Les articles 4 et 5 du décret précisent la composition du Haut conseil ^{428 ( * )} et les modalités de leur désignation. Les articles 6 à 14 déterminent les règles de son fonctionnement (secrétariat général, commissions thématiques, organisation des travaux...).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté à l'initiative du Gouvernement par la commission spéciale, cet article vise à inscrire dans la loi certaines dispositions du Haut conseil de façon à « reconnaître et pérenniser » ^{429 ( * )} son existence. Il répond ainsi à la demande du Président de la République, formulée lors de l'installation du deuxième mandat du Haut conseil le 8 mars 2016.

Il reprend le contenu des articles 2 à 4 du décret du 3 janvier 2013 en y apportant toutefois les modifications suivantes :

- il précise que le Haut conseil met en exergue les écarts entre les objectifs et les résultats mesurés en matière d'évaluation des politiques publiques au regard des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes au regard notamment des engagements internationaux de la France, citant deux textes en particulier : la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes de 1979 et la Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique de 2011 ;

- il précise également que le Haut conseil est libre dans ses travaux, recommandations et communications ;

- il prévoit que le Haut conseil remettra désormais, tous les deux ans, un rapport sur l'état du sexisme en France au Premier ministre et au ministre chargé du droit des femmes. Ce rapport sera rendu public ;

- il précise enfin que le Haut conseil est composé en nombre égal d'hommes et de femmes.

Cet article renvoie à un décret en conseil des ministres pour préciser la composition et fixer les modalités d'organisation et de fonctionnement du Haut conseil.

Lors de la séance publique à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté, outre trois amendements rédactionnels des rapporteurs, un amendement visant à codifier ces dispositions au sein de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogée sur l'opportunité de cet article, qui au regard du niveau des normes instituant les différents organismes rattachés auprès du Premier ministre n'a rien d'une évidence.

Outre les autorités administratives indépendantes, qui au terme de la Constitution doivent être instituées par la loi, les services du Premier ministre sont composés d'organes renvoyant à des appellations différentes : secrétariat général, direction, haut conseil, conseil national, commission ou comité national consultatif, commissariat général, conseil d'orientation... D'une manière générale, ces organes sont institués par un décret qui en fixe la composition et en détermine les modalités de fonctionnement.

On observe cependant, depuis plusieurs années, un mouvement de « consécration législative » ou de « surclassement » ^{430 ( * )} pour un certain nombre d'entre eux. Il en est ainsi par exemple du Conseil d'orientation des retraites, créé par le décret du 10 mai 2000 ^{431 ( * )} et dont le rôle a été consacré et élargi depuis 2003 à chacune des réformes successives des retraites ^{432 ( * )} . Il en est de même de la consécration et de l'élargissement du rôle du Haut conseil à la famille, intervenus dans le cadre de la loi du 28 décembre 2015 ^{433 ( * )} , qui l'a transformé en Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge.

A l'inverse, de nombreux autres organismes placés auprès du Premier ministre, et dont ni l'importance administrative ni la valeur symbolique ne sauraient être niées, demeurent régis par des dispositions réglementaires. Il en est ainsi d'organes aussi différents que le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, l'Observatoire de la laïcité, le Haut conseil du financement de la protection sociale, le Haut conseil à la vie associative...

Votre rapporteur souligne donc le caractère purement symbolique de cet article qui n'aura aucun impact ni sur le fonctionnement du Haut conseil, ni sur l'efficacité des propositions et recommandations qu'il peut formuler sur les droits des femmes et l'égalité entre les femmes et les hommes.

En cohérence avec la position récente du Sénat sur le Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge, votre rapporteur a toutefois proposé de maintenir cet article tout en simplifiant sa rédaction.

Outre une série d'amendements rédactionnels ( COM-659, COM-660, COM-661 ) de son rapporteur, votre commission a ainsi adopté quatre autres amendements pouvant apparaître comme plus substantiels même s'ils ne modifient en rien la capacité d'action du Haut conseil :

- l'amendement COM-657 a ainsi recentré la mission du Haut conseil sur l'animation du débat public sur les grandes orientations de la politique des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes. La concertation avec la société civile est en effet induite dans l'animation du débat public et la déclinaison des thèmes contenus dans les notions de droits des femmes et d'égalité inutile ;

- l'amendement COM-658 supprime les références aux deux conventions internationales visées dans le texte proposé et qui comptent évidemment parmi les engagements internationaux de la France ;

- l'amendement COM-662 supprime la remise du rapport, tous les deux ans, sur l'état du sexisme en France. Le Haut conseil, étant désormais libre de mener ses travaux, de formuler librement ses recommandations et d'adresser librement ses communications, dispose d'une base légale suffisante pour entreprendre ces travaux ;

- l'amendement COM-663 , sur le modèle de l'article L. 142-1 du code de l'action sociale et des familles instituant le Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge, simplifie la rédaction du dispositif, en renvoyant directement à un décret pris en Conseil d'État pour déterminer les modalités de composition et de fonctionnement du Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Section 3

Dispositions relatives au droit des médias

Article 44 A (supprimé)
(article 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Représentation de la diversité de la société française dans les programmes audiovisuels

Objet : cet article modifie l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prévoir que le CSA veille à ce que la diversité de la société française soit représentée dans les programmes des services de communication audiovisuelle et que cette représentation soit exempte de préjugés.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui modifie l'article 3-1 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relatif aux missions du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a été introduit dans le projet de loi lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale à la suite d'un amendement gouvernemental. Il prévoit que le CSA « veille à ce que la diversité de la société française soit représentée dans les programmes des services de communication audiovisuelle et que cette représentation soit exempte de préjugés » ^{434 ( * )} .

Selon la secrétaire d'État chargée de l'Égalité réelle, Mme Ericka Bareigts, cet article « précise que les missions du CSA en matière de représentation de la diversité de la société française s'étendent, au-delà de la programmation des services de communication audiovisuelle, à leurs programmes. Il étend également les missions du CSA à la lutte contre les préjugés liés à la diversité » .

Lors du débat, Mme Isabelle Le Callennec s'est interrogée sur le caractère normatif de cette disposition en demandant « quelle proportion cette représentation devrait-elle atteindre ? » . Dans sa réponse, la ministre a expliqué que la pratique avait déjà cours aujourd'hui dans le cadre de la détermination des programmes et que les modalités d'application de cette disposition étaient précisées par l'article 44 du présent projet de loi.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que, s'il appartient au législateur de déterminer les règles fondamentales du fonctionnement du secteur de l'audiovisuel compte tenu du fait que les fréquences utilisées pour émettre par les éditeurs de programmes appartenaient au domaine public, l'esprit de la régulation confiée au CSA repose sur une conciliation permanente menée par le Conseil avec les chaînes.

Or les échanges menés par le CSA avec les chaînes sur la question de la diversité sont déjà denses et nombreux comme en témoigne le rapport annuel pour 2015 du Conseil . Le CSA a ainsi organisé le 28 mai 2015 une réunion avec les dirigeants des chaînes de télévision hertzienne afin de réfléchir au rôle qu'elles peuvent jouer pour contribuer à la représentation de l'égalité et de la diversité au sein de la société française. Le Conseil précise dans son rapport annuel que cette rencontre avait pour objectif de « parvenir à la mise en oeuvre par les chaînes d'initiatives concrètes, tant à l'antenne que dans la gestion de leurs ressources humaines » . Une campagne a ainsi été réalisée sur le thème « Nous sommes la France » qui a vu la diffusion sur l'ensemble des chaînes de messages dénonçant les stéréotypes.

À noter également que le CSA poursuit depuis plusieurs années son travail en matière d'évaluation de la diversité sur les antennes avec son baromètre de la diversité. Le Conseil a, par ailleurs, organisé le 6 octobre 2015 un colloque sur le thème « Audiovisuel : comment mieux représenter la diversité de notre société ? » qui a amené le CSA à insister auprès des éditeurs de programmes sur la nécessité de lutter contre les stéréotypes et d'inciter les médias à mieux représenter la diversité des origines.

L'ensemble des actions menées par le CSA montre une réelle prise de conscience des différents acteurs sur la nécessité de mieux représenter la diversité . On peut s'interroger, dans ces conditions, sur l'utilité d'introduire des dispositions législatives qui auront d'abord pour effet de conforter les pratiques en vigueur.

La seule précision juridique apportée par cet article concerne la mention des programmes en plus de la programmation dans le droit en vigueur. Cet ajout n'est toutefois pas sans poser question concernant les programmes d'origine étrangère, notamment anglo-saxonne, qui ne rendent compte en rien, par définition de la « diversité de la société française » . Par ailleurs, la mention selon laquelle cette représentation devait être exempte de « préjugés » interroge. Outre le fait que le terme « stéréotypes » semble plus approprié que celui de « préjugés » , on peut aussi s'inquiéter d'une démarche qui risque de brider les auteurs d'une part et pourrait amener à nier certaines réalités de la société française d'autre part. À cet égard, la démarche menée par le régulateur qui vise à réduire les stéréotypes apparaît plus vertueuse qu'une action législative visant à interdire les « préjugés » qui constituent au demeurant une notion assez peu juridique.

LE DEUXIÈME ALINÉA DE L'ARTICLE 3-1 DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986
RELATIF À LA DIVERSITÉ (DROIT EN VIGUEUR)

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il veille, notamment, auprès des éditeurs de services de communication audiovisuelle, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française et contribue notamment au rayonnement de la France d'outre-mer. Il rend compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs de services de télévision en matière de programmation reflétant la diversité de la société française et propose les mesures adaptées pour améliorer l'effectivité de cette diversité dans tous les genres de programmes.

De manière complémentaire, votre rapporteur s'interroge sur l'impact que pourraient avoir les dispositions de cet article sur la production audiovisuelle nationale en laissant planer un risque de « sanction » a posteriori sur les programmes au motif que ceux-ci comporteraient des « préjugés » alors même que ces dispositions ne pourraient s'appliquer, par nature, aux programmes d'origine étrangère. Ce risque, selon votre rapporteur, constitue un motif supplémentaire justifiant de privilégier la voie conventionnelle de la régulation du CSA pour favoriser la diversité à la voie normative de ce projet de loi.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement n° COM-351 du rapporteur supprimant cet article afin de lui préférer le recours à une régulation par la voie conventionnelle.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 44 B
(article 14 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Protection de l'image des femmes dans les messages publicitaires

Objet : cet article donne mission au CSA de veiller à l'image des femmes telle qu'elle apparaît dans les émissions publicitaires.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le premier alinéa de l'article 14 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel exerce un contrôle, par tous moyens appropriés, sur l'objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées par les services de communication audiovisuelle en vertu de la présente loi. Il peut prendre en compte les recommandations des autorités d'autorégulation mises en place dans le secteur de la publicité.

L'Assemblée nationale a adopté cet article à l'initiative d'un amendement du Gouvernement, Mme Ericka Bareigts, alors secrétaire d'État en charge de l'égalité réelle, expliquant que « cet amendement a pour objet de préciser que les missions du CSA en matière de contrôle des messages publicitaires, mises en oeuvre conformément à l'article 14 de la loi de 1986 relative à la liberté de communication, portent notamment sur l'image des femmes qui apparaît dans ces messages » .

Le premier alinéa de l'article 14 est ainsi complété par une phrase insérée après la première phrase du premier alinéa qui prévoit que le CSA « veille notamment à l'image des femmes qui apparaît dans ces émissions publicitaires » .

II. La position de votre commission

Votre commission a estimé nécessaire que les messages publicitaires respectent la dignité de la personne humaine en général. En conséquence, par l'adoption de l'amendement n° COM-529 présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC et rectifié à la demande de votre rapporteur, votre commission a modifié la rédaction du présent article afin de que le CSA « veille au respect de la dignité de toutes les personnes qui apparaissent dans ces émissions publicitaires ».

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 (supprimé)
(article 20-1 A de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Pouvoir du Conseil supérieur de l'audiovisuel dans la supervision du respect de l'engagement de donner à voir la diversité de la société française

Objet : obligation pour les médias de transmettre au CSA des indicateurs sur la représentation de la diversité de la société française.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 20-1 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication que le présent article 44 prévoit de compléter, a lui-même été modifié par la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes. Il dispose ainsi que « les services de télévision à caractère national et les services de radio appartenant à un réseau de diffusion à caractère national, diffusés par voie hertzienne terrestre, contribuent à la lutte contre les préjugés sexistes et les violences faites aux femmes en diffusant des programmes relatifs à ces sujets. Ces services fournissent au Conseil supérieur de l'audiovisuel des indicateurs qualitatifs et quantitatifs sur la représentation des femmes et des hommes dans leurs programmes et permettant au conseil d'apprécier le respect des objectifs fixés au quatrième alinéa de l'article 3-1 . Ces informations donnent lieu à une publication annuelle » .

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Razzy Hammadi, cet article 44 issu d'un amendement du Gouvernement « associe à l'objectif de lutte contre les préjugés sexistes celui de combat contre les discriminations, au moyen d'une juste représentation dans les programmes télévisuels et radiophoniques de la diversité de la société française » . La nouvelle rédaction de l'article 20-1 prévoit d'élargir la lutte contre les préjugés sexistes à la télévision et à la radio « aux préjugés menant aux discriminations prévues par l'article 225-1 du code pénal ». Par ailleurs, l'article prévoit également que les indicateurs qualitatifs et quantitatifs sur la représentation des femmes et des hommes dans leurs programmes que doivent transmettre au CSA les éditeurs de programmes devront également concerner « la diversité de la société française » .

Lors du débat en séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement de réécriture de l'article « pour préciser que les actions que les éditeurs mènent par la diffusion de programmes concernent, non les discriminations visées par le code pénal, mais les préjugés liés à la diversité de la société française. Cet ajustement se fonde sur une notion plus positive et plus précise » selon la secrétaire d'État chargée de l'Égalité réelle, Mme Ericka Bareigts. L'amendement prévoit également que les indicateurs fournis par les chaînes au CSA pour lui permettre d'apprécier le respect de leurs obligations concernent non seulement les droits des femmes - visés à l'alinéa 4 de l'article 3-1 de la loi de 1986, auquel renvoie l'article 20-1 A de la même loi -, mais aussi la représentation de toutes les diversités de la société française. Cette nouvelle rédaction rétablit l'objectif de lutte contre le sexisme que devront poursuivre les chaînes audiovisuelles.

À l'initiative du ra pporteur, M. Razzy Hammadi, l'amendement du Gouvernement a été sous-amendé afin de prévoir que les indicateurs quantitatifs devront porter sur « l'effectivité de ces contributions ».

II. La position de votre commission

Comme votre rapporteur l'a déjà expliqué à l'occasion de l'examen de l'article 44A, le CSA exerce déjà dans le cadre de ses missions de régulation une mission auprès des éditeurs de programmes afin de les inciter à mieux prendre en compte la diversité dans la programmation et les programmes. Le présent article vise à placer l'objectif de promotion de la diversité au même niveau que l'objectif de promotion des femmes, de la parité et de la lutte contre les violences faites aux femmes .

Outre le fait que cette évolution est contradictoire avec la logique même de la régulation telle qu'elle est exercée par le CSA, qui repose sur des échanges permanents et des engagements librement consentis de la part des éditeurs de programmes, elle pose un problème de fond et de droit. En effet, le dernier alinéa de l'article 1 ^er de la Constitution prévoit que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales » . L'article 20-1 A dans sa rédaction actuelle s'inscrit pleinement dans la philosophie de cet article concernant l'accès des femmes aux responsabilités professionnelles et sociales, par exemple en prévoyant la diffusion de programmes contribuant à la lutte contre les préjugés sexistes et les violences faites aux femmes. Or l'objectif de promotion de la diversité (ou d' « affirmative action » en anglais) ne constitue pas un objectif de valeur constitutionnelle et il apparaît difficile, dans ces conditions, d'en faire une obligation légale sur la base de concepts aussi flous que « les préjugés liés à la diversité de la société française ».

Si la régulation telle qu'elle est aujourd'hui conduite par le CSA sur une base volontaire constitue un outil indispensable pour faire évoluer le regard de la société sur elle-même, on ne peut qu'être dubitatif sur l'intérêt d'inscrire dans la loi le fait qu'il y aurait des préjugés (sous-entendus négatifs) à l'égard de la diversité. D'autres raisons expliquent, en effet, les difficultés rencontrées dans l'émergence de nouveaux talents issus de la diversité qui tiennent, par exemple, à la démographie et au fait que de nombreux professionnels des médias exercent leur fonction pendant très longtemps au détriment des plus jeunes ^{435 ( * )} , issus ou non de la diversité.

Concernant plus particulièrement les indicateurs quantitatifs et qualitatifs qui devraient intégrer les questions de diversité, les responsables des chaînes privées ont attiré l'attention de votre rapporteur sur la difficulté qu'ils ne manqueraient pas de rencontrer pour « déterminer, au cas par cas, l'appartenance ethnique des personnes présentes à l'antenne et à détenir des fichiers statistiques avec ces informations » ^{436 ( * )} . On ne peut qu'être sensible à leur préoccupation et à leur demande lorsqu'ils déclarent qu' « étant donné le caractère très sensible de ces données, il nous semble que cette mission devrait davantage relever de la compétence des pouvoirs publics et du Conseil supérieur de l'audiovisuel » .

Pour autant, le simple fait de vouloir mesurer un indice de diversité et de le comparer à un objectif pose la question de la légitimité de cette démarche au regard des principes fondamentaux de notre droit constitutionnel si cet objectif devait devenir contraignant . Autant les recommandations du CSA en faveur de davantage de diversité sont utiles et légitimes, autant il apparaît délicat que le CSA sanctionne un éditeur de programmes au motif que celui-ci ne respecterait pas un quota de diversité défini par le régulateur .

L'ensemble de ces remarques amène votre rapporteur à recommander la suppression de cet article qui n'apparaît pas suffisamment étayé juridiquement et dont la logique présente trop de risques au regard de l'application de nos principes républicains.

Par l'adoption de l'amendement n° COM-352 de votre rapporteur, votre commission a supprimé cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 45 (supprimé)
(article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Quota relatif aux langues régionales pour la diffusion des oeuvres musicales

Objet : cet article vise à créer un quota propre aux langues régionales dans le cadre des obligations de diffusion musicale des radios hertziennes.

I. Le droit en vigueur

Le 2 bis de l'article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa version issue de la loi n° 94-88 du 1 ^er février 1994 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, impose aux services radiophoniques la diffusion d'un minimum de chansons en langue française ou régionales. Ainsi, « la proportion substantielle d'oeuvres musicales d'expression française ou interprétées dans une langue régionale en usage en France doit atteindre un minimum de 40 % de chansons d'expression française, dont la moitié au moins provenant de nouveaux talents ou de nouvelles productions , diffusées aux heures d'écoute significative par chacun des services de radio autorisés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour la part de ses programmes composée de musique de variétés ».

Cette obligation constitue, en quelque sorte, la contrepartie demandée aux radios en échange de l'utilisation du domaine public des fréquences radioélectriques .

Par dérogation , le CSA peut toutefois autoriser, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, pour des formats spécifiques, des proportions différentes :

- pour les radios spécialisées dans la mise en valeur du patrimoine musical : 60 % de titres francophones , dont un pourcentage de nouvelles productions pouvant aller jusqu'à 10 % du total, avec au minimum un titre par heure en moyenne ;

- pour les radios spécialisées dans la promotion de jeunes talents : 35 % de titres francophones , dont 25 % au moins du total provenant de nouveaux talents.

Depuis leur application au 1 ^er janvier 1996, les règles relatives aux quotas de chansons francophones ont été critiquées par les radios autant que soutenues par les producteurs et les artistes . Les antagonismes se concentrent essentiellement sur l'adaptation des quotas à certains formats radiophoniques, à la concentration des titres diffusés et à la promotion des nouveaux talents. En conséquence, ce mécanisme est inappliqué par certaines radios , notamment les radios musicales qui visent un public « jeune ».

On constate ainsi une moindre exposition du répertoire francophone sur les ondes depuis 2007 : en 2014, seulement une nouveauté sur dix diffusées sur les ondes est en français, contre une sur quatre en 2007. Pourtant, les quotas constituent un instrument essentiel de la protection de la diversité musicale , comme le montre encore récemment la mobilisation de la filière musicale en faveur de leur maintien.

À cet effet, l'article 35 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine ^{437 ( * )} , dont la rédaction a fait l'objet ce printemps d'âpres négociations entre radios et représentants de la filière musicale sous l'égide du ministère de la culture et de la communication, adapte les règles applicables aux quotas de chansons francophones à « l'identité » de chaque radio.

Ainsi, le seuil de droit commun de 40 % et celui, dérogatoire, de 35 % pourront respectivement être réduits jusqu'à 35 % et 30 % pour les radios dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation , en fonction compte de l'originalité de ladite programmation et en échange d'engagements substantiels et quantifiés pris par la radio en matière de diversité musicale , validés par le CSA. Ces engagements portent sur le taux de nouvelles productions, qui ne peut être inférieur à 45 %, le nombre de rediffusions d'un même titre, qui ne peut être supérieur à cent cinquante par mois, ainsi que sur le nombre de titres et d'artistes diffusés et sur la diversité des producteurs de phonogrammes.

Par ailleurs, une nouvelle catégorie est créée, afin de répondre à la situation particulière des radios spécialisées dans la découverte musicale , dont la programmation, caractérisée par une très grande variété des titres diffusés, peine à tenir les exigences fixées en matière de quotas francophones. Ainsi, ces services ne seront plus tenus qu'à une diffusion mensuelle de 15 % de nouvelles productions ou de nouveaux talents francophones . Certaines radios, comme Nova , affichent à peine 8 % de titres francophones diffusés : l'effort devra donc être substantiel afin de tenir vraiment les engagements exigés par cette nouvelle catégorie.

Afin que rendre la diversité musicale effective, l'article 35 prévoit également de limiter le taux de rotation des titres francophones et régionaux sur les ondes , afin de faire entendre aux auditeurs un nombre plus élevé de titres différents. Cette mesure reprend les conclusions du rapport de Jean-Marc Bordes commandé par Aurélie Filippetti, alors ministre de la culture et de la communication, en 2013 et consacré à l'exposition de la musique dans les médias.

Il y fait état de l'extrême concentration des titres sur les ondes : une dizaine de titres, soit 2 % des chansons disponibles, bénéficie, sur certaines stations, des trois quarts du nombre de diffusions. Sur un panel de trente-et-unes radios majeures, à peine un quart de l'offre francophone produite est diffusée. Par exemple, NRJ , Skyrock , Fun Radio et Virgin Radio respectent leur obligation de quotas avec seulement cinquante titres diffusés, sur un total de 6 700 nouveautés produites chaque année. Un titre peut ainsi atteindre une centaine de diffusions hebdomadaires , soit environ une toutes les heures en journée.

Or, pour se faire connaître, les jeunes artistes doivent pouvoir compter sur un nombre élevé de passages sur les ondes , d'autant que, comme le rappelait un sondage IFOP du mois de janvier 2014, la radio demeure, pour 74 % des Français, le média privilégié de découverte de nouveaux talents.

Compte tenu de ce constat et conformément aux recommandations du rapport précité, l'article 35 instaure, un seuil de référence mensuel, à hauteur de 50 % des diffusions francophones, pour les dix oeuvres musicales d'expression françaises les plus diffusées par un service de radio. Au-delà de ce seuil, les diffusions de ces titres ne seront plus prises en compte pour atteindre les quotas imposés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au cours de sa réunion du 16 juin dernier, soit le lendemain de l'accord trouvé par la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a introduit dans le présent texte, à l'initiative du député Victorin Lurel, un article additionnel visant à modifier à son tour les règles applicables à la diffusion des titres en langues française et régionales par les radios.

Faisant fi de la rédaction, déjà quelque peu complexe, adoptée pour l'article 35 précité, le présent article additionnel complète le premier alinéa du 2° bis de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986, afin de préciser que les oeuvres musicales interprétées dans une langue régionale en usage en France constituent au minimum 4 % de la proportion de 40 % d'oeuvres musicales d'expression française imposée .

Malgré l'avis défavorable du Gouvernement et l'opposition déterminée du président de sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au présent article au cours de sa séance publique du 1 ^er juillet dernier.

III. La position de votre commission

Outre qu'il vienne sans vergogne ni consultation préalable modifier un équilibre difficilement atteint, la veille de son adoption, entre Sénat et Assemblée nationale sur la délicate question des quotas radiophoniques , le présent article pose une véritable difficulté d'application .

En effet, l'introduction d'une précision relative à une proportion minimale d'oeuvres en langues régionales diffusées sur les ondes à la fin du premier alinéa du 2 bis de l'article 28 rend cette règle applicable à la proportion de droit commun de 40 % de titres francophones ou en langues régionales. Dès lors, son application aux différents cas dérogatoires autorisés par le CSA , dont la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine étend encore le nombre, apparaît incertaine .

Ainsi, s'il faut comprendre, ce qui ne semble guère évident à la lecture du dispositif, que ces 4 % s'appliquent à l'ensemble des radios dans le cadre de leur obligation de diffusion au titre des quotas, cela entraînerait des stations telles que Radio Nova , qui bénéficie du nouveau seuil de 15 %, à consacrer près d'un tiers de sa diffusion sous quotas aux titres en langues régionales. A contrario , si la règle des 4 % ne s'applique qu'au droit commun des 40 %, alors de nombreuses radios musicales échapperont à cette nouvelle contrainte, ce qui ne semble pas constituer l'objectif de l'auteur du présent article.

Par ailleurs, votre commission spéciale rappelle que, dès lors que les titres en langues régionales sont déjà inclus dans les quotas radiophoniques , rien n'empêche une station d'en diffuser une proportion élevée pour mettre en oeuvre ses obligations de quotas.

Enfin, elle n'est guère convaincue, dans un contexte où les radios sont concurrencées par d'autres médias musicaux plus interactifs, que la multiplication des contraintes de diffusion, en particulier lorsqu'elles concernent des répertoires très spécifiques, ne fasse in fine pas fuir les auditeurs et notamment les plus jeunes.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements n° COM-353 et COM-260, présentés respectivement par votre rapporteur et par M. Carle, qui suppriment le présent article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 46
(article 43-11 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication)

Obligation portant spécifiquement sur les opérateurs publics

Objet : cet article prévoit de modifier l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 afin de compléter les obligations de l'audiovisuel public afin qu'il assure une meilleure représentation de la diversité de la société française, notamment d'outre-mer.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 définit les obligations spécifiques au service public de l'audiovisuel. Le premier alinéa de cet article prévoit ainsi que « les sociétés énumérées aux articles 44 et 45 poursuivent, dans l'intérêt général, des missions de service public. Elles offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d'innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis » .

Le deuxième alinéa de cet article 43-11 que le présent article prévoit de modifier comprend déjà de nombreuses obligations, puisqu'il prévoit que les sociétés de l'audiovisuel public doivent :

- présenter une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport ;

- favoriser le débat démocratique , les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté ;

- mettre en oeuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle, de la lutte contre les discriminations et des droits des femmes ;

- promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes et lutter contre les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes et les violences commises au sein du couple ;

- proposer une programmation reflétant la diversité de la société française ;

- assurer la promotion de la langue française et, le cas échéant, des langues régionales et mettre en valeur la diversité du patrimoine culturel et linguistique de la France ;

- concourir au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu'à l'éducation à l'audiovisuel et aux médias ;

- favoriser l'apprentissage des langues étrangères ;

- participer à l'éducation à l'environnement et au développement durable ;

- assurer une mission d'information sur la santé et la sexualité.

Le présent article qui résulte d'un amendement du Gouvernement complète la quatrième phrase du deuxième alinéa afin de prévoir que les sociétés de l'audiovisuel public s'attachent notamment à promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes et à lutter contre les préjugés sexistes, les violences faites aux femmes et les violences commises au sein du couple « ainsi qu'à assurer une meilleure représentation de la diversité de la société française, notamment d'outre-mer » .

II. La position de votre commission

Votre rapporteur estime utile de mentionner parmi les missions du service public de l'audiovisuel - ainsi que le fait déjà la cinquième phrase du deuxième alinéa de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 - le fait que les sociétés de l'audiovisuel public « proposent une programmation reflétant la diversité de la société française » . Il ne perçoit pas complètement, dans ces conditions, l'intérêt de cet article qui complète la phrase précédente du même alinéa dans le même sens en prévoyant que les sociétés de l'audiovisuel public doivent « assurer une meilleure représentation de la diversité de la société française, notamment d'outre-mer » . La référence à l'outre-mer aurait sans doute mieux trouvé sa place à la cinquième phrase du même alinéa.

Compte tenu du fait que les modifications proposées par cet article constituent des précisions qui ne changent pas l'état du droit d'une part, et qu'elles ne semblent pas s'insérer au meilleur endroit au sein de l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 d'autre part, votre rapporteur vous propose de supprimer cet article. Le débat en séance publique sera l'occasion d'examiner s'il est vraiment nécessaire de prévoir une mention particulière de la diversité outre-mer et, dans ce cas, dans quelles conditions.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Section 4

Dispositions relatives à l'éducation

Article 47 (supprimé)
(article L. 131-13 [nouveau] du code de l'éducation)

Création d'un droit à l'inscription dans les cantines des écoles primaires

Objet : le présent article instaure un droit d'accès à la restauration au profit des élèves de l'enseignement primaire public et rappelle l'interdiction de toute discrimination fondée sur la situation de l'élève ou de sa famille.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Inséré en commission à l'initiative de M. Roger-Gérard Schwartzenberg, le présent article reprend le dispositif d'une proposition de loi du même auteur, adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et rejetée par le Sénat le 9 décembre 2015 ^{438 ( * )} , sur le rapport de nos collègues M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde ^{439 ( * )} .

Il prévoit de compléter par un nouvel article L. 131-13 le chapitre premier relatif à l'obligation scolaire du titre troisième « l'obligation scolaire, la gratuité et l'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires » du livre premier du code de l'éducation, qui détermine les principes généraux de l'éducation.

A. Création d'une obligation, pour les communes et les établissements privés, d'accueillir tous les élèves de l'enseignement primaire dans les cantines existantes

La première phrase du nouvel article L. 131-13 crée un droit à « l'inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe » au profit de « tous les enfants scolarisés », sans remettre le caractère facultatif du service public de la restauration scolaire dans le premier degré.

En créant un droit d'inscription au service de restauration scolaire au profit des élèves, la proposition de loi instaure une obligation d'accueil de l'ensemble des élèves pour l'autorité responsable de la restauration scolaire. Cette dernière est :

- dans l'enseignement public, la commune ou, le cas échéant, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent, à l'instar d'un syndicat intercommunal à vocations scolaire (SIVOS) ;

- dans l'enseignement privé, l'établissement lui-même.

L'exercice de ce droit est cependant limité à l'existence préalable d'un service de restauration scolaire . Obligatoire dans les collèges et les lycées, en application des articles L. 213-2 et L. 214-6 du code de l'éducation, la mise en oeuvre d'un service de restauration scolaire demeure facultative dans le premier degré.

En conséquence, les communes ne proposant pas ce service ne se verront pas contraintes de le faire ; les élèves scolarisés dans ces communes ne pourront faire valoir ce droit.

B. Réaffirmation de l'interdiction des discriminations à l'accès fondées sur la situation de la famille

La deuxième phrase de l'alinéa réaffirme l'interdiction des discriminations à l'accès au service public de la restauration scolaire en raison de la « situation [des élèves] ou celle de leur famille ».

Comme le relevaient nos collègues M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde, « ces pratiques sont toutefois d'ores et déjà illégales et sanctionnées par une jurisprudence constante du juge administratif » ^{440 ( * )} .

Ce dernier a en effet jugé que « le seul critère de l'activité professionnelle des deux parents ne peut légalement fonder la limitation de l'accès à la cantine » ^{441 ( * )} , celui-ci constituant un « critère de discrimination sans rapport avec l'objet du service public en cause » ^{442 ( * )} . De même, le juge administratif a annulé des règlements qui tendraient à établir une distinction entre les élèves dans l'accès à la cantine selon leur âge ^{443 ( * )} , leur lieu de résidence ^{444 ( * )} ou l'existence d'une intolérance alimentaire ^{445 ( * )} , s'il n'est pas pris en compte le degré ou la complexité de cette dernière. En outre, l'article L. 225-1 du code pénal interdit de manière générale toute forme de discrimination, notamment dans l'accès au service public, auquel la loi du 24 juin 2016 ajoute la distinction entre des personnes physiques à raison « de la particulière vulnérabilité résultant de leur situation économique, apparente ou connue de son auteur » ^{446 ( * )} .

De surcroît, « les moyens d'une sanction rapide de l'illégalité existent » ^{447 ( * )} , puisque le juge administratif admet le recours à la procédure du référé-suspension, contre une délibération municipale modifiant le règlement de la cantine scolaire ^{448 ( * )} . Dans le cadre de son contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, il appartient au préfet de déférer les délibérations discriminatoires devant le juge administratif et demander leur annulation.

II. La position de votre commission spéciale

Nos collègues M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde relevaient qu' « outre les problèmes d'ordre rédactionnel, (...) le dispositif [de cet article] pose deux difficultés majeures » :

- d'une part, « les dispositions visant à interdire les discriminations à l'accès à la restauration scolaire sont largement superfétatoires » et seraient susceptibles de « laisser croire qu'il existerait des cas dans lesquels une discrimination pourrait être établie » ;

- d'autre part, le droit d'accès à la cantine scolaire que crée cet article « présente une contradiction fondamentale » : « si la restauration scolaire constitue un service public annexe de celui de l'enseignement, qui répond à des impératifs d'intérêt général, alors ce service devrait être assuré au profit de tous sur l'ensemble du territoire ». Or en ne remettant pas en cause le caractère facultatif du service public de la restauration scolaire à l'école primaire, le présent article « se borne à imposer une obligation supplémentaire aux communes ayant fait le choix de proposer ce service » ^{449 ( * )} .

Votre rapporteur fait siennes les conclusions de nos collègues, à savoir que le dispositif de cet article « apparaît ainsi comme une demi-mesure, d'intention louable mais sans intérêt sur le plan juridique, inapplicable faute de moyens suffisants et qui sera source de coûts et de risques contentieux pour les communes comme pour les établissements privés » ^{450 ( * )} . Enfin, il « pourrait se traduire par une augmentation des tarifs de la restauration scolaire, quand certaines communes incapables d'accueillir l'ensemble des élèves pourraient être susceptibles de renoncer à offrir un service de restauration scolaire » ^{451 ( * )} .

En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur et plusieurs de ses collègues, votre commission a adopté les amendements n° COM-345, COM-60, COM-197 et COM-443 visant à supprimer le présent article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 47 bis (supprimé)
(article L. 124-2-1 [nouveau] du code de l'éducation)

Pôles de stage

Objet : cet article consacre au niveau législatif l'existence des pôles de stage.

I. Le droit en vigueur

Créés et généralisés par une circulaire du 25 février 2015, les pôles de stages sont des structures réunissant « un ensemble d'établissements publics locaux d'enseignement, d'acteurs du monde éducatif, professionnel et associatif en vue d'assurer un accès équitable et de qualité à des stages et des périodes de formation en milieu professionnel, aux élèves de collège et de la voie professionnelle, aux apprentis et aux étudiants de section de technicien supérieur » ^{452 ( * )} . Il s'agit d'un prolongement des banques de stages académiques, mises en oeuvre à partir de la rentrée 2009 ^{453 ( * )} , ainsi que la mise en oeuvre d'une des mesures issues de la grande conférence sociale de juillet 2014 ^{454 ( * )} .

Instruments du partenariat entre l'éducation nationale et le monde professionnel, les pôles de stage ont vocation à créer et entretenir un réseau d'entreprises locales susceptibles d'accueillir des élèves en stage. Ils permettent une plus grande égalité d'accès aux stages et aux périodes de formation en milieu professionnel, en particulier pour les élèves les moins favorisés. Ils participent au développement de l'apprentissage et de la qualité en matière de pédagogie de l'alternance.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement déposé en séance publique par Mme Marie-Anne Chapdelaine et ses collègues rapporteurs, le présent article crée un nouvel article L. 124-2-1 au sein du code de l'éducation, consacré aux pôles de stages. Ce dernier prévoit que « chaque académie comporte au moins un pôle de stages », qui « accompagne les  élèves des classes de troisième des collèges et des lycées professionnels dans la recherche de lieux de stages et de période de formation en milieu professionnel et leur assure un accès équitable et de qualité à ces stages et périodes ». L'objet de l'amendement précise que cette reconnaissance législative vise à « assurer la pérennité de ces pôles de stages et d'en marquer l'importance pour les jeunes de ce pays ».

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale est très favorable à la mise en place et au développement des pôles de stage, appelés à devenir « le réseau de ceux qui n'en ont pas » ^{455 ( * )} .

Toutefois, elle a considéré qu'il n'y avait aucune nécessité à légiférer en la matière et que les dispositions du présent article relèvent du domaine réglementaire. Les pôles de stage relèvent d'une simple circulaire ministérielle et leur inscription dans la partie législative du code de l'éducation n'a qu'une visée symbolique.

En conséquence, elle a adopté l'amendement n° COM-344 présenté par votre rapporteur visant à supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet art i cle.

Article 47 ter
(articles L. 332-3-1 et L. 332-3-2 [nouveau] du code de l'éducation)

Accueil des collégiens et des lycéens dans les administrations publiques

Objet : cet article prévoit que les élèves de collège et de lycée peuvent réaliser une période d'observation en milieu professionnel dans une administration publique, qui est de droit pour les élèves boursiers ou d'un établissement d'éducation prioritaire qui en font la demande.

I. Le droit en vigueur

Ayant pour objectif de préparer l'élève à la vie professionnelle (article L. 111-2 du code de l'éducation), la formation scolaire comporte la réalisation de périodes d'observation en milieu professionnel.

Pour les élèves de collège, il existe deux modalités principales d'immersion dans le monde professionnel :

- une séquence d'observation en milieu professionnel obligatoire en classe de troisième, qui se déroule durant le temps scolaire, en application de l'article D. 332-14 du code de l'éducation ;

- une période d'observation en entreprise facultative, durant les vacances scolaires, en application de l'article L. 332-3-1 créé par la loi dite « Cherpion » du 28 juillet 2011 ^{456 ( * )} , dont la durée est limitée à une semaine. Cette possibilité est ouverte aux élèves « des deux derniers niveaux de l'enseignement des collèges ou aux élèves des lycées, en vue de l'élaboration de leur projet d'orientation professionnelle ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative du Gouvernement, le présent article :

- modifie l'article L. 332-3-1 du code de l'éducation en précisant que la période d'observation peut être réalisée non seulement dans une entreprise mais également dans une administration ou une association ;

- insère un nouvel article L. 332-3-2 dont le premier alinéa prévoit que « les collèges et les lycées font connaître à leurs élèves la possibilité de réaliser les périodes d'observation en milieu professionnel dans une administration de l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public ». Son second alinéa prévoit que tout élève boursier ou scolarisé dans un établissement d'éducation prioritaire peut, à sa demande, accomplir cette période d'observation dans une administration publique.

Le présent article s'inspire des travaux du rapport L'Horty, qui rappelle que « les enfants d'agents publics sont surreprésentés dans les recrutements publics [...]. Un tiers des agents de la fonction publique d'État sont des enfants de fonctionnaire et cette proportion s'élève à mesure que l'on monte dans la hiérarchie » ^{457 ( * )} . Il s'agit ainsi de faire connaître les métiers de l'État et des administrations publiques au-delà des enfants d'agents publics afin d'en diversifier le recrutement.

III. La position de votre commission spéciale

Votre rapporteur partage l'objectif poursuivi par le présent article, à savoir de permettre au plus grand nombre d'élèves de découvrir les métiers des administrations publiques.

Le nombre d'élèves concernés par l'application du présent article est difficile à estimer. On peut estimer à environ 417 000 le nombre d'élèves boursiers en classes de quatrième et de troisième et on en dénombre 261 000 au lycée général et technologique ^{458 ( * )} . De plus, on peut estimer à environ 270 000 collégiens en classes de quatrième et de troisième dans les établissements d'éducation prioritaire à la rentrée 2015 ^{459 ( * )} , dont une partie est titulaire d'une bourse. Quoiqu'il en soit, le nombre d'élèves bénéficiant du dispositif du nouvel article L. 332-3-2 devrait être limité, puisque ses dispositions ne s'appliquent que pour la période d'observation facultative prévue à l'article L. 332-3-1, qui a lieu pendant les vacances scolaires, et non pour la séquence d'observation obligatoire en classe de troisième.

En tout état de cause, les élèves n'étant pas rémunérés, la charge pour l'État, les collectivités territoriales et les entreprises publiques résultant de l'application du présent article devrait être réduite.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 47 quater
(article L. 651-1 [nouveau] du code de l'éducation)

Élargissement à certains établissements du dispositif ZEP de Sciences-po

Objet : cet article vise à élargir à certains établissements d'enseignement supérieur public recrutant après le baccalauréat le dispositif de sélection d'élèves issus d'établissements situés en zone d'éducation prioritaire (ZEP).

I. Le droit en vigueur

La démocratisation de l'accès et de la réussite dans l'enseignement supérieur reste encore assez limitée ^{460 ( * )} et les étudiants des catégories sociales les plus favorisées sont fortement surreprésentés par rapport aux jeunes de catégories sociales plus modestes :

- toutes formations confondues, 30 % des étudiants 2014-2015 déclarent des parents cadres supérieurs ou exerçant une profession libérale tandis que 11 % sont enfants d'ouvriers. La comparaison à l'ensemble des Français âgés de 18 à 23 ans est éloquente : 18 % sont enfants de parents cadres supérieurs ou exerçant une profession libérale, contre 29 % d'enfants d'ouvriers ;

- les enfants de cadres représentent une part très forte des étudiants en classes préparatoires, dans les formations d'ingénieurs et dans les écoles normales supérieures (ENS) où ils atteignent 50 % des effectifs ; les enfants d'ouvriers sont proportionnellement moins nombreux dans la plupart des autres filières de l'enseignement supérieur, particulièrement dans les ENS et les écoles de commerce, gestion, vente et comptabilité (les enfants d'ouvriers ne sont que 5 % en cursus de doctorat ; ils ne sont d'ailleurs guère plus nombreux en classes préparatoires aux grandes écoles (6,7 %) et seulement 3 % dans les ENS et autres grandes écoles) ;

- la poursuite d'études longues à l'université est plus le fait de jeunes dont les parents sont cadres supérieurs ou exerçant une profession libérale : leur part passe de 28 % en cursus licence à 34 % en cursus doctorat. Inversement, alors que les enfants d'ouvriers représentent 13 % des étudiants inscrits en cursus licence, leur part est de 5 % en cursus doctorat. Ces inégalités d'accès évoluent peu depuis une dizaine d'années : les taux de diplômés parmi les 25-29 ans indiqués sont assez stables par rapport à la période 2003-2005. Elles pèsent aussi sur la capacité ensuite à obtenir un diplôme : les enfants de milieu moins aisé quittent plus souvent l'enseignement supérieur après y avoir eu accès sans avoir au final obtenu un diplôme. En 2011-2013, 21 % des enfants d'ouvriers ou d'employés de 25 à 29 ans qui ont eu accès à l'enseignement supérieur l'ont quitté sans diplôme ; c'est près de deux fois plus que pour les enfants de cadres ou de professions intermédiaires ayant eu accès à l'enseignement supérieur, dont 12 % quittent l'enseignement supérieur sans diplôme.

De nombreux dispositifs ont été mis en place pour favoriser cette diversité et notamment le dispositif « meilleurs bacheliers » ainsi que les « cordées de la réussite » récemment amplifiées par les « parcours d'excellence »

LES CORDÉES DE LA RÉUSSITE

Les « cordées de la réussite » sont un dispositif mené en partenariat avec la politique de la ville visant à accroître l'ambition scolaire des jeunes lycéens et collégiens issus de milieux sociaux modestes. Leur objectif est de lever les obstacles psychologiques, sociaux et/ou culturels qui peuvent freiner l'accès des jeunes aux formations de l'enseignement supérieur et notamment aux filières d'excellence.

Une cordée-type est composée d'un établissement du supérieur en tête de cordée et de 5 établissements sources implantés dans les quartiers de la politique de la ville ou des établissements de l'éducation prioritaire (2 lycées généraux et technologiques, 2 collèges et un lycée avec classe préparatoire) pour 92 élèves. Dans le cadre d'une cordée, des actions de tutorat sont menées. Le tutorat peut être collectif ou individuel, il a lieu de façon hebdomadaire avec un étudiant tuteur d'un lycéen et un lycéen tuteur d'un collégien. D'autre part, des activités d'ouverture culturelle et sociale peuvent être développées avec par exemple la visite de musées, d'institutions publiques ou l'organisation de conférences.

Il existe actuellement 375 cordées de la réussite. Chaque année une enquête de suivi des « cordées de la réussite » est réalisée conjointement par le ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, et le ministère de la Ville. 38 % des bénéficiaires entament des études longues dans le supérieur (université, grandes écoles...) ; 35 % entament des études courtes (BTS, IUT ...) et 19 % entrent en classes préparatoires.

À l'occasion du Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 26 octobre 2015, le Gouvernement a souhaité amplifier, à travers le programme parcours d'excellence , le dispositif des cordées de la réussite qui ne concernait pas suffisamment les collégiens des zones de réseau d'éducation prioritaire renforcée (REP+).

Les objectifs des parcours d'excellence sont :

- de couvrir tous les collèges de l'éducation prioritaire ;

- d'engager dans le dispositif plus de jeunes élèves ;

- d'assurer une continuité de suivi pour les élèves de la 3 ^ème jusqu'à la terminale afin de permettre la construction d'un parcours personnel vers une excellence choisie (poursuite d'études post-bac, insertion professionnelle directe). Le programme vise à déployer des parcours d'excellence pour les élèves volontaires de 3e des collèges REP+, soit 352 collèges, à partir de la rentrée 2016. Des collèges isolés pourront également être associés au dispositif.

Tous les élèves volontaires pourront être concernés. Le Gouvernement estime qu'à la rentrée 2016 ce pourrait le cas de 20 % des élèves de troisième des 352 collèges REP+, soit près de 8 000 élèves. Ces élèves sont ensuite suivis jusqu'au baccalauréat.

Le dispositif cependant le plus incitatif et le plus efficace semble cependant avoir été, à ce jour, celui mis en place par l'Institut d'études politiques de Paris dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP).

LES CONVENTIONS ÉDUCATION PRIORITAIRE DE L'INSTITUT D'ÉTUDES POLITIQUES DE PARIS

Les Conventions Éducation Prioritaire sont une voie de recrutement sélective destinée aux élèves méritants, scolarisés dans l'un des établissements en Zone d'Éducation Prioritaire partenaires de Sciences Po.

Les élèves les plus talentueux et méritants, quelles que soient leurs origines familiales, sociales et culturelles, doivent trouver leur place dans l'enseignement supérieur. Il est donc du devoir de l'université de savoir reconnaître cette pluralité de talents et de la valoriser via des parcours de formation et une procédure d'admission dédiée. La recherche d'une plus grande diversité passe par un accompagnement et une sélection du candidat depuis le lycée jusqu'au jury d'admission de Sciences Po.

Quelques chiffres : 10 promotions d'étudiants déjà diplômés ; 106 lycées partenaires dans 19 académies en 2015 (7 en 2001) ; 1448 Étudiants admis à Sciences Po par cette procédure (dont 147 admis pour la rentrée 2015) ; chaque année, entre 50 et 70% des admis sont issus des catégories socioprofessionnelles défavorisées ; les 3/4 des admis sont boursiers ; une fois à Sciences Po, des résultats académiques comparables aux étudiants entrés par d'autres procédures d'admission.

Source : www.sciencespo.fr

Ce dispositif n'a cependant pas fait école, Sciences-Po Paris reste à ce jour le seul établissement à avoir instauré une telle procédure dérogatoire de recrutement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Un amendement visant à étendre le dispositif de recrutement sélectif destiné aux élèves d'établissements classés en ZEP créé par l'Institut d'études politiques de Paris avait été présenté par notre collègue député Razzy Hammadi, rapporteur général, devant la commission spéciale. Cet amendement avait toutefois été retiré dans l'attente d'un accord avec le ministère de l'Éducation nationale sur la liste des établissements concernés par cette extension.

C'est donc une nouvelle version du dispositif qui a été adoptée par l'Assemblée nationale en séance publique avec l'avis « très favorable » du Gouvernement. Cet amendement remanié insère un nouvel article L. 651-1 dans le code de l'éducation.

Le dispositif tel que l'a explicité notre collègue député Arnaud Richard lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale devrait permettre « aux 10 % des meilleurs élèves de chaque filière de chaque lycée, sur la base des résultats au baccalauréat, d'être admis - selon des contingents décidés par les recteurs d'académie - dans un établissement public sélectif » ^{461 ( * )} .

Le texte du présent article est moins explicite puisqu'il précise seulement que pour les formations sélectives ^{462 ( * )} , « des modalités particulières d'admission destinées à assurer un recrutement diversifié des étudiants peuvent être mises en oeuvre ». Un décret en fixera les modalités précises.

Il ne s'agira donc pas d'une obligation, mais d'une possibilité ouverte au conseil d'administration des établissements concernés : instituts, écoles extérieures aux universités et grands établissements ^{463 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission est particulièrement attentive à la diversité des recrutements dans l'ensemble de l'enseignement supérieur et tout particulièrement dans les filières sélectives.

En dépit du caractère, à ce stade, très imprécis du dispositif envisagé, votre commission est favorable à l'objectif de recherche d'une plus grande diversité des recrutements dans les filières sélectives de l'enseignement supérieur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 47 quinquies (supprimé)

Rapport du recteur d'académie sur la mixité sociale

Objet : cet article prévoit une présentation annuelle de l'évolution de la mixité sociale et scolaire des établissements scolaires par le recteur devant le conseil départemental de l'éducation nationale.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 235-1 du code de l'éducation, le conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN) réunit des représentants des collectivités territoriales, des personnels et des usagers sous la présidence conjointe du préfet et du président du conseil départemental.

Il peut être consulté « sur toute question relative à l'organisation et au fonctionnement du service public d'enseignement dans le département » ^{464 ( * )} ; cette consultation est de droit dans les cas prévus à l'article R. 235-11. En particulier, l'article L. 213-1 prévoit qu'il donne un avis sur la définition, par le conseil départemental, de la localisation des collèges, de leur capacité d'accueil et de leur secteur de recrutement.

Le même article, dans sa rédaction issue de la loi du 8 juillet 2013 ^{465 ( * )} , prévoit que « lorsque cela favorise la mixité sociale, un même secteur de recrutement peut être partagé par plusieurs collèges publics ». Pour la mise en oeuvre de cette disposition, le décret du 15 juillet 2014 prévoit qu'une convention peut être conclue entre le conseil général et les services déconcentrés de l'éducation nationale ^{466 ( * )} . Une circulaire du 7 janvier 2015 précise que la démarche partenariale en matière de mixité sociale doit s'accompagner de « la création d'instances locales de concertation (...) , co-présidées par le président du conseil général et l'inspecteur d'académie-directeur académique des services de l'éducation nationale, [qui] associeront, dans une volonté de continuité entre les secteurs des écoles et des collèges, les communes ou établissements publics de coopération intercommunale compétents, en particulier en milieu urbain. Elles associeront également des représentants des personnels de direction et de représentants des parents d'élèves » ^{467 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l'initiative de Mme Anne-Christine Lang et de plusieurs de ses collègues, le présent article prévoit que « chaque année, le recteur d'académie présente devant le conseil départemental de l'éducation nationale, l'évolution de la mixité sociale et scolaire de tous les établissements scolaires de chaque district ».

III. La position de votre commission

Votre commission a considéré qu'il n'y a pas de nécessité à légiférer en la matière et que les dispositions du présent article ne relèvent pas du domaine de la loi.

L'article L. 213-1 du code de l'éducation prévoit que le CDEN, dont le recteur d'académie n'est d'ailleurs pas membre, émet un avis lors de de la détermination de la carte scolaire. Aucune disposition ne fait obstacle à ce qu'il soit tenu informé, dans le cadre de cette démarche, de l'évolution de la mixité sociale et scolaire des collèges. Il semble également préférable de laisser les initiatives menées dans le cadre de la démarche partenariale engagée par la circulaire du 7 janvier 2015 se tenir sereinement, afin d'en tirer les conclusions et les évolutions éventuelles du cadre législatif et réglementaire.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement n° COM-343 du rapporteur qui supprime cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Section 4 bis

Égal accès à une alimentation saine et de qualité pour les citoyens sur les territoires

Cette nouvelle division a été créée par l'Assemblée nationale afin d'accueillir dans une section spécifique les dispositions destinées à favoriser une alimentation saine et de qualité, notamment dans le cadre de la restauration collective. Par son intitulé, qui fait appel aux notions d'égalité et de citoyenneté, elle tente formellement de présenter les articles 47 sexies et 47 septies comme des dispositions en lien avec l'objet du projet de loi.

Votre commission spéciale estime néanmoins que ces dispositions sont dépourvues de lien, même indirect, avec le présent projet de loi et que le rattachement formel qu'ont tenté d'opérer les députés ne modifie en rien cet état de fait.

En conséquence, votre commission spéciale a supprimé ces articles.

Article 47 sexies (supprimé)
(article L. 225-102-1 du code de commerce)

Intégration au rapport sur la responsabilité sociale et environnementale de l'entreprise de considérations relatives à la consommation alimentaire durable

Objet : cet article prévoit que le rapport sur le bilan social et environnemental des grandes entreprises devra contenir des éléments concernant la consommation alimentaire durable.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 225-102-1 du code de commerce impose aux sociétés par actions (sociétés anonymes, sociétés en commandite par actions, sociétés par actions simplifiées) de présenter, dans leur rapport annuel à l'assemblée générale des actionnaires, des éléments relatifs à leur responsabilité sociale et environnementale. Seules les sociétés les plus importantes sont astreintes à cette obligation, puisque celle-ci ne concerne que les sociétés :

- dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;

- ou dont le total de bilan ou le chiffre d'affaires et le nombre de salariés excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'État. Ces seuils sont fixés à 100 millions d'euros pour le total du bilan, à 100 millions d'euros pour le montant net du chiffre d'affaires et à 500 pour le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l'exercice, en application de l'article R. 225-104 du code de commerce. ^{468 ( * )}

Le rapport doit comporter des informations sur « la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité », incluant les conséquences sur le changement climatique de son activité et de l'usage des biens et services qu'elle produit, ainsi que sur ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités. L'article 4 de la loi n° 2016-138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a inclus parmi ces informations obligatoires celles relatives à la lutte contre le gaspillage alimentaire.

Ces informations font l'objet d'une vérification par un organisme tiers indépendant. Cette vérification donne lieu à un avis qui est transmis à l'assemblée des actionnaires ou des associés en même temps que le rapport du conseil d'administration ou du directoire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Brigitte Allain, d'une part, et de M. Paul Molac, d'autre part, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique, avec l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, deux amendements identiques tendant à inclure, parmi les informations que doivent fournir les sociétés par actions à leurs actionnaires, des éléments relatifs à l'alimentation durable.

Cette notion d'alimentation durable reste néanmoins, en tant que telle, juridiquement indéfinie.

III. La position de votre commission

Les dispositions adoptées par les députés reprennent celles qui figuraient dans la proposition de loi visant à favoriser l'ancrage territorial de l'alimentation, adoptée en première lecture par le Sénat le 19 mai dernier, et qui n'a pas encore été inscrite en deuxième lecture à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Or, au cours des débats, le Sénat a considéré que cette mesure créait une contrainte nouvelle supplémentaire injustifiée pour les entreprises , alors même qu'une refonte des obligations en matière de responsabilité environnementale doit intervenir dans le cadre de la transposition de la directive 2014/95/UE du 22 octobre 2014 modifiant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes. En conséquence, il a supprimé cette obligation. Cette motivation demeure, d'autant plus que l'article 62 du présent projet de loi prévoit une modification par ordonnance des dispositions applicables en matière de « reporting » social et environnement des sociétés.

En tout état de cause, en l'absence d'une telle obligation, rien n'interdira aux entreprises qui le souhaitent de valoriser auprès de leurs actionnaires les actions qu'elles mènent en vue de favoriser l'alimentation durable, notamment dans le cadre de la politique d'approvisionnement des services de restauration collective qu'elles assurent au profit de leurs personnels. C'est le cas notamment, des entreprises qui se sont engagées dans les projets de territoires tels que « Manger bio et local en entreprise », dans l'ancienne région Rhône-Alpes.

Au surplus, malgré les efforts sémantiques déployés par les auteurs des amendements pour rattacher la question de l'alimentation durable aux notions d'égalité et de citoyenneté, ce dispositif apparaît clairement comme un cavalier législatif, dès lors qu'aucune disposition du projet de loi initial ne portait sur une telle thématique.

En conséquence, à l'initiative de votre rapporteur (amendement n° COM-339), votre commission spéciale a décidé de supprimer cet article .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 47 septies (supprimé)
(article L. 230-5-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime)

Présence obligatoire, dans la restauration collective des personnes publiques, de produits relevant de l'alimentation durable et de l'agriculture biologique

Objet : cet article tend à imposer l'introduction à partir du 1 ^er janvier 2020, dans les repas servis dans les restaurants collectifs des personnes publiques, de 40 % de produits relevant de l'alimentation durable et de 20 % des produits issus de l'agriculture biologique.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a entendu insister sur l'exemplarité de l'État dans la prise en compte, dans tous les domaines de son activité, des incidences de ses décisions sur l'environnement. Dans ce contexte, l'article 48 de cette loi a fixé deux objectifs quantitatifs progressifs :

- en 2010, 15 % des commandes devaient concerner des produits biologiques et 15 % des produits saisonniers, des produits à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou des produits issus d'exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale ;

- en 2012, ces objectifs étaient tous deux portés à 20 %.

Il s'agit néanmoins de simples objectifs qui ne concernent que l'État et ses services de restauration collective. Ils ne concernent pas les services de restauration collective d'autres personnes publiques. Or, ces objectifs, même en 2015, n'ont pas été atteints.

Plus récemment, la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a quant à elle, à l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, assigné au programme national pour l'alimentation de prévoir « des actions à mettre en oeuvre pour l'approvisionnement de la restauration collective, publique comme privée, en produits agricoles de saison ou en produits sous signes d'identification de la qualité et de l'origine, notamment issus de l'agriculture biologique ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Brigitte Allain, d'une part, et de M. Paul Molac, d'autre part, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique, avec l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, deux amendements identiques tendant à imposer aux restaurants collectifs des personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics) une obligation de s'approvisionner en certaines catégories d'aliments qui présentent une qualité spécifique.

Une obligation d'approvisionnement portant sur deux types de produits est ainsi posée :

- d'une part, un approvisionnement en produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou sous mentions valorisantes, définis à l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime, en produits provenant d'approvisionnements en circuits courts ou en produits répondant à des critères de développement durable , notamment la saisonnalité des produits. Ces trois catégories de produits devront représenter, au total, 40 % du volume des produits entrant dans la composition des repas servis ;

- d'autre part, un approvisionnement en produits issus de l'agriculture biologique ou de surfaces agricoles en conversion . Cette dernière notion est définie à l'article 17 du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CE) n° 2092/91, et concerne des produits qui ne satisfont pas aux critères permettant la délivrance de la mention « agriculture biologique » mais qui sont issus de sols dont les modes de culture ont été modifiés afin de permettre à terme (en général, à l'issue d'une période de trois ans) une labellisation « bio ». Ces deux catégories de produits devront représenter, au total, 20 % du volume des produits entrant dans la composition des repas servis. Néanmoins, en réalité, cette quotité de 20 % est partiellement intégrée dans la catégorie des aliments devant représenter 40 % du volume, dans la mesure où les produits issus de l'agriculture biologique sont, dès lors qu'ils portent la mention « agriculture biologique », des produits « sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou sous mentions valorisantes » au sens de l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime.

Cette obligation, qui s'analyse en une obligation de résultat, ne devra cependant être atteinte qu'après 2020. En effet, elle ne s'appliquera qu'aux contrats d'approvisionnement - qu'il s'agisse de marchés publics ou de contrats de concession - qui seront conclus après le 1 ^er janvier 2020 .

III. La position de votre commission

La problématique d'une obligation d'introduction de certaines catégories de produits alimentaires dans les repas servis en restauration collective publique a déjà été abordée dans le cadre de l'examen de la proposition de loi visant à favoriser l'ancrage territorial de l'alimentation, adoptée en première lecture par le Sénat le 19 mai dernier.

Le Sénat, en séance publique, a jugé légitime qu'une obligation de ce type soit mise à la charge des personnes publiques dans les contrats d'approvisionnement qu'elles concluront à compter du 1 ^er janvier 2020.

En revanche, il a estimé qu'il était indispensable qu'une telle obligation conserve un caractère réaliste et que, matériellement, les personnes publiques puissent être à même de la respecter dans les délais assignés. C'est la raison pour laquelle il a souhaité retenir une quotité unique de 40 % de produits « issus d'approvisionnement en circuits courts ou de proximité, ou répondant à des critères de développement durable, notamment la saisonnalité des produits », tout en prévoyant que « en fonction des capacités de production locale, une proportion de produits servis est prioritairement issue d'une identification de la qualité et de l'origine ou sous mentions valorisantes ou découle d'une démarche de certification de conformité des produits, tels que définis à l'article L. 640-2, ou est issue de l'agriculture biologique . »

Le dispositif retenu par le présent article revient donc sur la position du Sénat ; à ce titre la commission spéciale a jugé qu'il ne pouvait donc être accepté.

En outre, le présent article peut également être considéré comme un cavalier législatif , au même titre que l'article 47 sexies .

Dans ces conditions, votre commission spéciale a adopté les amendements n° COM-107 et COM-444 présentés respectivement par MM. Marseille et Hervé tendant à supprimer cet article .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Section 5

Dispositions relatives à l'abrogation de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe

Insérée en commission spéciale à l'initiative de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, la présente section reprend la proposition de loi de M. Bruno Le Roux et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain adoptée par l'Assemblée nationale le 9 juin 2015 ^{469 ( * )} et non inscrite à l'ordre du jour du Sénat depuis.

Cette section concerne les droits civils, civiques et sociaux des gens du voyage. Elle est complétée par les articles 33 undecies à 33 quindecies du présent projet de loi qui portent plus spécifiquement sur les relations entre ces personnes et les collectivités territoriales.

Elle vise à rapprocher le régime applicable aux gens du voyage du droit commun en supprimant , notamment, les livrets de circulation et le dispositif de la commune de rattachement .

L'article 48 propose un nouveau système plus proche du droit commun alors que l'article 48 comporte des mesures transitoires et que l'article 50 propose l'abrogation du régime en vigueur.

Article 48
(article 10-1 [nouveau] de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, art. L. 264-3 du code de l'action sociale et des familles ; art. L. 131-3 et L. 131-5 du code de l'éducation ; art. L. 552-5 du code de la sécurité sociale ; art. L. 123-29 du code de commerce ; art. L. 15-1 du code électoral ; art. 1647 D du code général des impôts ; art. 79 de la loi n° 2002-73 du 17  janvier 2002)

Réforme du régime d'exercice des droits civils, civiques et sociaux des gens du voyage

Objet : cet article réforme en profondeur le régime d'exercice des droits civils, civiques et sociaux des gens du voyage en le rapprochant du droit commun, l'article 50 en tirant les conséquences en proposant l'abrogation de la loi n° 69-3.

I. Le droit en vigueur

Les gens du voyage font l'objet d'un régime juridique spécifique issu de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 ^{470 ( * )} et définissant les conditions d'exercice de leur droit de circulation (A) , de leurs droits civils, civiques (B) et sociaux (C) .

S'il a censuré certaines dispositions de ce régime en 2012 ^{471 ( * )} , le Conseil constitutionnel n'a pas remis en cause son existence . Il considère, en effet, que ce régime est fondé sur une différence de situation objective entre les personnes qui ont un domicile fixe et celles qui en sont dépourvues. Dès lors, le législateur peut prévoir des dispositifs permettant « à des fins civiles, sociales, administratives ou judiciaires, l'identification et la recherche de ceux qui ne peuvent être trouvés à un domicile ou à une résidence fixe d'une certaine durée, tout en assurant, aux mêmes fins, un moyen de communiquer avec ceux-ci » ^{472 ( * )} .

A. L'exercice du droit de circulation : les livrets

La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée ^{473 ( * )} prévoit la délivrance de livrets de circulation aux gens du voyage.

D'une durée de cinq ans, ces documents sont de deux types :

a) le livret spécial de circulation (« livret A ») est octroyé aux gens du voyage pratiquant une activité ambulante. Il est complété par la déclaration préalable au préfet que doit transmettre toute personne exerçant ce type d'activités au titre de l'article L. 123-29 du code de commerce ;

b) le livret de circulation (« livret B ») est délivré aux gens du voyage ne pratiquant pas d'activité ambulante.

A ucune sanction n'est applicable aux gens du voyage qui ne possèdent ni un « livret A » ni un « livret B » , le Conseil d'État ayant censuré l'amende contraventionnelle initialement prévue en considérant qu'elle portait « à l'exercice de la liberté d'aller et de venir une atteinte disproportionnée au regard du but poursuivi » ^{474 ( * )} .

À la différence du livret spécial de circulation (« livret A ») , le « livret B » est soumis au visa annuel d'un commissaire de police ou d'un commandant de brigade de gendarmerie. L'absence de visa n'est toutefois pas sanctionnée ^{475 ( * )} .

B. L'exercice des droits civils et civiques : le dispositif de la commune de rattachement

Les gens du voyage doivent demander à être « rattachés » administrativement à une commune. Cette demande est examinée par le préfet, après avis motivé du maire.

S les personnes concernées ne sont pas contraintes de résider dans leur commune de rattachement , ce dispositif administratif emporte deux conséquences sur le plan juridique.

En premier lieu, il limite le nombre de gens du voyage rattachés à une commune à 3 % de la population municipale . Lorsque ce taux est atteint, le préfet invite, sauf dérogation, les gens du voyage à choisir une autre commune de rattachement ^{476 ( * )} .

En second lieu, ce dispositif administratif permet à ces personnes d'exercer leurs droits civils et civiques : elles peuvent célébrer leur mariage dans leur commune de rattachement et y réaliser leurs déclarations fiscales. À leur demande et s'ils y habitent depuis plus de six mois, les gens du voyage sont inscrits sur la liste électorale de cette commune ^{477 ( * )} .

C. L'exercice des droits sociaux

Les gens du voyage peuvent faire valoir leurs droits sociaux :

a) dans leur commune de rattachement , au titre de l'article 10 de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée ;

b) ou dans un centre communal (CCAS) ou intercommunal (CIAS) d'action sociale ou encore auprès d'un organisme agréé , au titre des articles L. 264-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles.

Alors que la première procédure ( commune de rattachement ) est propre aux gens du voyage, la seconde ( domiciliation dans un centre ou organisme prévu à cet effet ) est plus large car elle concerne potentiellement l'ensemble des personnes sans domicile stable.

L'accès à l'éducation est garanti pour les enfants du voyage, conformément à l'article L. 131-1 du code de l'éducation. Une circulaire du 2 octobre 2012 incite d'ailleurs les maires, les préfets et les recteurs à « développer l'information et le dialogue » en cette matière ^{478 ( * )} .

L'article L. 552-5 du code de la sécurité sociale subordonne le droit aux prestations familiales des gens du voyage au fait que leurs enfants suivent les cours d'un établissement d'enseignement « pendant une durée mensuelle minimum fixée par un arrêté interministériel » . Ce délai n'a toutefois jamais été précisé par la voie règlementaire, ce qui rend l'application du présent dispositif impossible.

D'après notre ancien collègue Pierre Hérisson, 30 % des enfants voyageant en permanence ne sont pas scolarisés , « le constat étant celui d'une discontinuité pédagogique pour les enfants mobiles, qui peinent à intégrer le cadre strict de l'école, et d'un grand retard scolaire pour les enfants semi sédentarisés » ^{479 ( * )} .

Enfin, seuls 500 enfants du voyage seraient inscrits au centre national d'enseignement à distance (CNED) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les articles 48 à 50 du présent projet de loi proposent de modifier en profondeur le régime applicable aux gens du voyage pour le rapprocher du droit commun.

M. Dominique Raimbourg, député, rapporteur de la proposition de loi précitée de M. Bruno Le Roux, considère que « le principe même de l'existence de ce statut administratif exorbitant du droit commun et de la limitation des libertés publiques de ces personnes (...) est aujourd'hui à la fois discriminatoire et inefficace » ^{480 ( * )} .

D'après M. Raimbourg, une partie importante des gens du voyage ne se conformerait pas à l'obligation de faire viser leur livret de circulation, aucune sanction n'étant prévue dans cette hypothèse. Notre collègue député rappelle également que les informations détenues par les gestionnaires des aires d'accueil permettent déjà de connaître les déplacements des gens du voyage et en conclut qu'un tel dispositif de visas n'est plus nécessaire.

La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée serait ainsi abrogée par l'article 50, les coordinations nécessaires étant assurées par le présent article.

Concrètement, cela reviendrait à supprimer les livrets de circulation (A) et le principe de la commune de rattachement (B) . Le droit d'accès à l'éducation serait par ailleurs réaffirmé (C).

A. La suppression des titres de circulation

Les « livrets A » et les « livrets B » seraient supprimés, les gens du voyage ne faisant donc plus l'objet d'un document administratif spécifique.

Ceux exerçant une activité ambulante devraient toutefois continuer déclarer leur activité au préfet dans le cadre de la procédure de droit commun prévue à l'article L. 123-29 du code de commerce ^{481 ( * )} .

B. La suppression de la commune de rattachement

Le dispositif de la commune de rattachement serait également supprimé, le régime des gens du voyage étant aligné sur les dispositions applicables aux personnes « sans domicile stable » .

Les droits civils (mariage) ^{482 ( * )} , civiques (droit de vote) ^{483 ( * )} et sociaux (perception des allocations) ^{484 ( * )} des gens du voyage s'exerceraient non plus dans une commune de rattachement mais dans la commune de domiciliation ^{485 ( * )} .

Pour figurer sur les listes électorales de cette dernière, les gens du voyage devraient être inscrits depuis au moins six mois au centre ou à l'organisme de domiciliation.

C. La réaffirmation du droit à l'éducation des enfants du voyage

En premier lieu, le présent article réaffirme, à l'article L. 131-5 du code de l'éducation, que « le statut ou le mode d'habitat des familles installées sur le territoire de la commune ne peut être une cause de refus d'inscription d'un enfant soumis à l'obligation scolaire » . S'inscrivant dans la logique de l'article L. 131-1 du même code ^{486 ( * )} , il consacre au niveau législatif un principe reconnu en 2009 par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) ^{487 ( * )} .

En second lieu, un enfant n'ayant pas de domicile stable pourrait être inscrit dans un établissement d'enseignement et auprès du centre national d'enseignement à distance (CNED) . En l'état du droit, cette « double inscription » n'était possible que dans les 75 collèges faisant l'objet d'une convention entre le CNED et le ministère de l'éducation nationale.

Cette disposition, qui reprend une préconisation de notre ancien collègue Pierre Hérisson ^{488 ( * )} , vise à encourager la scolarisation des enfants de gens du voyage tout en leur permettant de suivre des cours à distance lorsque cela n'avère nécessaire.

En dernier lieu, l'article L. 552-5 précité du code de la sécurité sociale et l'article 79 de la loi n° 2002-73 ^{489 ( * )} seraient abrogés . Le droit commun ^{490 ( * )} serait dès applicable au versement des prestations familiales des gens du voyage : ce versement ne serait plus soumis à un nombre minimal d'heures de cours suivies par les enfants du voyage mais à la présentation d'un document démontrant que ces derniers reçoivent effectivement une éducation ^{491 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a approuvé la suppression des titres de circulation ainsi que la réaffirmation du droit à l'éducation des enfants du voyage.

À l'initiative de Mme Sophie Primas ( amendement COM-117 ), elle a souhaité maintenir et rénover le dispositif de la commune de rattachement en l'insérant directement dans la loi Besson du 5 juillet 2000 et prévoyant la délivrance d'une attestation administrative à présenter pour accéder aux aires et terrains d'accueil des gens du voyage, conformément à une proposition du rapport précité de notre ancien collègue Pierre Hérisson.

Jugé conforme à la Constitution ^{492 ( * )} , ce dispositif de la commune de rattachement s'avère le plus robuste pour lutter contre toute tentative de fraude électorale . De ce point de vue, le texte de l'Assemblée nationale présente plus d'incertitudes, les personnes concernées pouvant s'inscrire dans différentes listes électorales au fil des scrutins et modifier ainsi les contextes politiques locaux.

Votre commission a également adopté l'amendement de coordination COM-405 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 49

Dispositions transitoires

Objet : cet article comprend des dispositions transitoires tirant les conséquences de la suppression proposée à l'article précédent des livrets de circulation et de la commune de rattachement.

Dans le texte issu des travaux de l'Assemblée, le présent article comporte deux mesures transitoires qui resteraient en vigueur pendant deux ans :

- les titres de circulation déjà délivrés pourraient être utilisés comme des pièces justificatives pour faciliter l'instruction des dossiers de déclaration préalable d'activité ambulante ^{493 ( * )} ;

- les gens du voyage n'ayant pas choisi de lieu de domiciliation ^{494 ( * )} malgré la suppression de la commune de rattachement seraient automatiquement inscrits dans le centre d'action sociale de leur ancienne commune de rattachement.

Votre commission spéciale a supprimé cette seconde mesure, conformément à sa volonté de maintenir le dispositif de la commune de rattachement ( amendement COM-118 de Mme Sophie Primas ).

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 50
(loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe)

Abrogation de la loi n° 69-3 instaurant un régime sui generis applicable aux gens du voyage

Objet : cet article propose d'abroger la loi n° 69-3 qui définissait les droits civils, civiques et sociaux des gens du voyage.

Votre commission spéciale a approuvé l'abrogation de la loi 69-3 du 3 janvier 1969 pour les motifs évoqués dans le commentaire de l'article 48 du présent projet de loi.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Section 6

Dispositions relatives aux emplois soumis à condition de nationalité

Article 51
(article L. 3332-3 du code de la santé publique)

Condition de nationalité pour les débitants de boissons

Objet : cet article, adopté à l'Assemblée nationale au stade la commission spéciale à partir de deux amendements identiques des rapporteurs et de notre collègue député Daniel Goldberg, supprime la condition de nationalité pour l'ouverture d'un débit de boissons.

I. Le droit en vigueur

Au terme du huitième alinéa de l'article L. 3332-3 du code de la santé publique, une personne souhaitant ouvrir un café, un cabaret, un débit de boissons à consommer sur place et y vendre de l'alcool doit, au moment de sa déclaration d'ouverture du commerce, « justifier qu'il est français ou ressortissant d'un autre Etat de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, les personnes d'une autre nationalité ne pouvant, en aucun cas, exercer la profession de débitant de boisson ».

Comme l'indique l'exposé des motifs des amendements présentés par les rapporteurs et notre collègue député Daniel Goldberg, l'instauration de la condition de nationalité pour l'accès à la profession de débitant de boisson remonte à la loi du 9 novembre 1915 ^{495 ( * )} et répondait, en une époque troublée, à la nécessité de préserver la moralité comme composante de l'ordre public.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article prévoit de supprimer le huitième alinéa de l'article L. 3332-3 du code de la santé publique afin de permettre à tous les ressortissants d'un pays étranger de pouvoir ouvrir un débit de boisson en France.

III. La position de votre commission

Le Sénat a été à l'origine, en 2009, d'une proposition de loi visant à supprimer les conditions de nationalité qui restreignent l'accès des travailleurs étrangers à l'exercice de certaines professions libérales ou privées ^{496 ( * )} . Les dispositions de cet article s'inscrivent dans l'esprit du texte qui avait été adopté à une large majorité lors de sa première lecture devant notre assemblée.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 52
(article L. 4111-1 du code de la santé publique)

Condition de nationalité pour les chirurgiens-dentistes

Objet : cet article, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative des rapporteurs et de notre collègue député Daniel Goldberg, vise à supprimer la condition de nationalité pour l'accès à la profession de chirurgiens-dentistes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 4111-1 du code de la santé publique fixe les conditions d'entrée dans la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme. Outre le fait d'être titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre reconnu et inscrit au tableau d'un des ordres professionnels, l'impétrant doit également être de nationalité française, de citoyenneté andorrane ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie sous certaines réserves.

La loi du 21 juillet 2009 ^{497 ( * )} a toutefois levé les restrictions liées à la nationalité dans les professions médicales pour tous les titulaires du diplôme français d'État requis pour l'entrée dans la profession. L'article 2 de l'ordonnance du 17 décembre 2009 ^{498 ( * )} , qui a corrigé la rédaction de l'article L. 4111-1 issue de la loi du 21 juillet 2009, a maintenu, à la suite d'une erreur de coordination avec l'article L. 4141-3, la restriction de nationalité pour les chirurgiens-dentistes (2°) alors qu'elle la levait pour les docteurs en chirurgie-dentiste (1°).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à réparer cette erreur en incluant, dans l'exemption de la condition de nationalité pour l'entrée dans la profession de chirurgien-dentiste, tous les titulaires d'un diplôme français d'État de chirurgien-dentiste, sous réserve qu'ils respectent par ailleurs la condition d'inscription à l'ordre.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 53
(article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la condition de nationalité pour les dirigeants de sociétés de pompes funèbres

Objet : cet article vise à supprimer la condition de nationalité applicable aux dirigeants de sociétés de pompes funèbres. Les ressortissants de pays tiers à l'Union européenne et à l'Espace économique européen pourraient ainsi diriger ce type de sociétés, sous réserve de l'obtention de l'habilitation préfectorale prévue par le droit commun.

I. Le droit en vigueur

Le service extérieur des pompes funèbres ^{499 ( * )} constitue une mission de service public comprenant, notamment, le transport du corps des défunts, l'organisation des obsèques, la gestion des chambres funéraires et la fourniture des cercueils ^{500 ( * )} . Les communes peuvent décider de déléguer tout ou partie de ces missions à une entreprise privée ou les assurer en régie.

Cette activité économique est réglementée par le code général des collectivités territoriales : les sociétés de pompes funèbres doivent être habilitées par le préfet ^{501 ( * )} , le fait de pratiquer cette activité sans habilitation étant passible de 75 000 euros d'amende.

Valable six ans, cette habilitation préfectorale est soumise à des conditions de technicité et de moralité. À titre d'exemple, les véhicules et les chambres funéraires des sociétés concernées doivent respecter certaines prescriptions règlementaires et leurs dirigeants ne doivent pas avoir été condamnés pour escroquerie.

L'article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales fixe également un critère de nationalité : le dirigeant de droit ou de fait d'une société de pompes funèbres doit avoir la nationalité française ou être ressortissant d'un État membre de l'Union européenne (28 États) ou de l'Espace économique européen (Islande, Norvège, Liechtenstein) ^{502 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de M. Daniel Goldberg, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé cette condition de nationalité afin de permettre aux ressortissants de pays tiers à l'Union européenne et à l'Espace économique européen de diriger une société de pompes funèbres.

D'après M. le député Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), cette condition de nationalité « pouvait initialement se justifier par la participation (des services de pompes funèbres) à la garantie de salubrité publique » ^{503 ( * )} mais ne présente plus de justification évidente aujourd'hui.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté le présent article sans modification, aucun argument décisif ne permettant de justifier le maintien de cette condition de nationalité.

Rappelons, en effet, que le Conseil constitutionnel analyse les conditions de nationalité applicables au secteur privé comme une différence de traitement entre les individus. Il les juge conformes à la Constitution uniquement dans la mesure où elles sont justifiées par un motif d'intérêt général. À titre d'exemple, les objectifs de protection de l'ordre public et de sécurité des personnes justifient le maintien d'une condition de nationalité pour les gérants de sociétés de surveillance et de gardiennage ^{504 ( * )} .

Or, dans le secteur des pompes funèbres, de tels motifs d'intérêt général ne semblent pas réunis pour justifier le maintien d'une condition de nationalité.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 54 (supprimé)

Rapport sur le statut des étrangers travaillant à la SNCF

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'éventuelle levée de la condition de nationalité pour l'accès aux emplois du « cadre permanent » de la SNCF.

I. Le droit en vigueur

Le personnel de la SNCF se répartit en deux catégories :

- les « cadres permanents » ou « agents au statut » qui ont une position statutaire régie par le référentiel RH 0001 élaboré par la SNCF ;

- les contractuels , qui se voient appliquer le référentiel RH 0254 (anciennement « directive PS 25 » ). Ce cadre juridique paraît moins favorable que le référentiel RH 0001, notamment en matière de protection sociale. Comme le souligne le Défenseur des droits, les personnels répondant à ce statut « sont exclus du service médical et de la caisse de prévoyance des cheminots et n'ont aucune évolution de carrière mais des rémunérations et des retraites substantiellement plus faibles que les salariés nationaux » ^{505 ( * )} .

La SNCF a ouvert les postes du « cadre permanent » aux ressortissants des pays de l'Union européenne (UE) et de l'Espace économique européen (EES) depuis le début des années 2000.

Les ressortissants de pays tiers à l'UE et à l'EES sont, pour leur part, recrutés sur une base contractuelle (référentiel RH 0254) comme l'a confirmé la réponse ministérielle à la question n° 05892 du 27 février 2003 de notre collègue Jean-Louis Masson ^{506 ( * )} . Environ 900 employés étrangers auraient été recrutés sur ce fondement depuis les années 70, dont la grande majorité sont des ressortissants marocains.

Le 21 septembre 2015, le tribunal des prud'hommes de Paris a condamné la SNCF dans plusieurs de ces dossiers et lui a imposé de verser 170 millions d'euros de dommages et intérêts . Le juge a considéré comme discriminatoire cette condition de nationalité pour intégrer les postes du « cadre permanent » . Il relève que la SNCF « ne démontre pas que la participation (d'un de ses employés) à l'exercice de la puissance publique dans le cadre d'objectifs d'intérêt général d'organisation de la défense du pays, constitue des éléments objectifs justifiant une différence de traitement entre des salariés effectuant le même travail » .

La SNCF a fait appel de ce jugement et les affaires correspondantes sont toujours en cours.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 54 prévoit la remise au Parlement, avant le 31 mars 2017, d'un rapport sur la possibilité de lever la condition de nationalité applicable aux postes du « cadre permanent » de la SNCF.

Il résulte d'un amendement de M. Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec un avis défavorable du Gouvernement et de sagesse des rapporteurs.

Cet article vise à « nourrir la discussion et à préparer une évolution règlementaire en ce sens » . Il s'agit, toujours selon M.  Goldberg, « d'un amendement d'appel en direction du Gouvernement pour permettre que la discussion s'ouvre au sein de la SNCF » ^{507 ( * )} .

III. La position de votre commission

Le statut des employés de la SNCF soulève différentes interrogations, comme l'ont démontré les jugements précités du tribunal des prud'hommes de Paris.

Votre commission spéciale a toutefois adopté l'amendement de suppression COM-368 de sa rapporteur car elle a estimé que le présent article ne permettrait pas de répondre à la problématique soulevée.

Cette question relève, en effet, du pouvoir de gestion des ressources humaines de la SNCF, cette condition de nationalité n'ayant aucun « ancrage » législatif.

Votre commission rappelle également, comme à l'article 36 A, ses réserves concernant la multiplication des demandes de rapports au Parlement.

Enfin, les affaires portées devant le tribunal des prud'hommes sont toujours en cours et la rédaction d'un rapport administratif ne modifierait en rien leur issue.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 54 bis (supprimé)

Rapport sur les étrangers extra-communautaires dans la fonction publique

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur les conditions d'emploi des étrangers extra-communautaires dans la fonction publique.

I. Le droit en vigueur

Historiquement réservée aux personnes de nationalité française, la fonction publique a été ouverte aux ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 ^{508 ( * )} . Reprenant la logique du droit communautaire ^{509 ( * )} , les articles 5 ter et 5 quater du titre I ^er du statut général de la fonction publique ^{510 ( * )} fixent un principe d'accès de ces personnes aux postes de fonctionnaires tout en excluant leur présence dans les « emplois de souveraineté » ^{511 ( * )} .

En pratique, cette possibilité de recrutement est encore peu utilisée : en 2013, sur 21 141 personnes ayant obtenu un concours de catégorie A de la fonction publique, seules 33 n'avaient pas la nationalité française ^{512 ( * )} .

Ces dispositions ne bénéficient pas aux ressortissants des pays tiers à l'Union européenne et à l'Espace économique européen , le principe étant que les postes de fonctionnaires ne leur sont pas ouverts. Il existe toutefois deux exceptions : les étrangers extracommunautaires peuvent être recrutés comme m édecins ou dentistes dans les hôpitaux publics ^{513 ( * )} ou comme enseignants-chercheurs ^{514 ( * )} .

Ils peuvent également être recrutés comme contractuels de la fonction publique , sur la base de contrats à durée déterminée (CDD) ou indéterminée (CDI).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 54 bis prévoit la remise au Parlement avant le 31 mars 2017 d'un rapport sur les conditions d'emploi des étrangers extra-communautaires dans la fonction publique . Il est issu d'un amendement de M. Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement et des rapporteurs de l'Assemblée nationale.

Il reprend une problématique débattue depuis de nombreuses années : en 2009, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) proposait déjà la suppression des conditions de nationalité dans la fonction publique ^{515 ( * )} , suggestion reprise par notre collègue Éliane Assassi dans sa proposition de loi n° 418 (2008-2009) ^{516 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a supprimé l'article 54 bis en adoptant l'amendement COM-369 de sa rapporteur.

Elle rappelle, comme aux articles 36 A et 54, les réserves du Sénat concernant la multiplication des demandes de rapports au Parlement.

Sur le fond, l'ouverture des postes de fonctionnaires aux étrangers extracommunautaires ne constitue une exigence ni du droit international ni du droit de l'Union européenne, comme le confirme une réponse ministérielle en date du 19 octobre 2010 ^{517 ( * )} .

Enfin, il semble difficile de concevoir l'ouverture de la fonction publique à ces personnes sans obtenir des accords de réciprocité de la part des pays dont ils ont la nationalité .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Section 7

Égalité entre les femmes et les hommes et dispositions renforçant la lutte contre le sexisme

Article 55
(article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales)

Promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes
par les collectivités territoriales

Objet : cet article vise à rappeler au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT) que la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes constitue une compétence partagée entre toutes les strates de collectivités.

I. Le droit en vigueur

Conformément l'article 1 ^er de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 ^{518 ( * )} , les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent mettre en oeuvre une politique pour l'égalité entre les femmes et les hommes et procéder à son évaluation.

Cette politique comporte, notamment , « des actions de prévention et de protection permettant de lutter contre les violences faites aux femmes et les atteintes à leur dignité » , des initiatives « destinées à prévenir et à lutter contre les stéréotypes sexistes » ou « visant à garantir l'égalité professionnelle et salariale et la mixité dans les métiers » .

Comme l'a précisé notre ancienne collègue Virginie Klès, cet article de la loi n° 2014-873 a « vocation à traduire l'engagement du législateur en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes. (Il vise à guider) l'action des collectivités territoriales tout comme celle des établissements publics dans ce domaine » ^{519 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 55 tend à rappeler au sein du code général des collectivités territoriales que la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes constitue une compétence partagée entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier.

Cette disposition résulte d'un amendement de Mme Maud Olivier et de plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, adopté en séance avec un avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement.

Il s'agit, selon Mme Olivier, de « s'inscrire dans la continuité de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 » .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 56
(articles L. 100-1 et L. 100-2 du code du sport)

Égal accès aux activités sportives

Objet : cet article inscrit dans la loi le fait que l'égal accès des hommes et des femmes aux activités sportives, sous toutes leurs formes, est d'intérêt général et que les institutions publiques et privées doivent assurer un égal accès aux pratiques sportives sur l'ensemble du territoire.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 100-1 du code du sport prévoit que les activités physiques et sportives constituent un élément important de l'éducation, de la culture, de l'intégration et de la vie sociale. Elles contribuent notamment à la lutte contre l'échec scolaire et à la réduction des inégalités sociales et culturelles, ainsi qu'à la santé. La promotion et le développement des activités physiques et sportives pour tous, notamment pour les personnes handicapées, sont d'intérêt général.

Le présent article, issu d'une initiative de M. Kader Arif, prévoit de compléter cet article L. 100-1 pour établir dans la loi que « l'égal accès des hommes et des femmes aux activités sportives, sous toutes leurs formes, est d'intérêt général » .

L'article L. 100-2 du code du sport prévoit, d'une part, que l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, les fédérations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales contribuent à la promotion et au développement des activités physiques et sportives et, d'autre part, que l'État et les associations et fédérations sportives assurent le développement du sport de haut niveau, avec le concours des collectivités territoriales, de leurs groupements et des entreprises intéressées.

Le présent article 56 prévoit également d'insérer après le premier alinéa de cet article L. 100-2 du code du sport un nouvel alinéa qui dispose que l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les associations, les fédérations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales veillent à assurer un égal accès aux pratiques sportives sur l'ensemble du territoire.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur ne peut qu'apporter son soutien à cet article, qui propose de renforcer l'engagement des différents acteurs du sport en faveur de l'égal accès des hommes et des femmes aux pratiques sportives. Une telle initiative apparaît, en effet, opportune pour réaffirmer la nécessité de favoriser une meilleure représentation des femmes dans le sport ainsi qu'une plus grande valorisation de leurs performances.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 56 bis
(article L. 316-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Délivrance automatique d'une carte de résident aux victimes de violences conjugales

Objet : cet article prévoit la délivrance automatique d'une carte de résident aux victimes de violences conjugales, après condamnation définitive de la personne mise en cause.

I. Le droit en vigueur

Sur le fondement de l'article L. 316-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), le préfet « peut » délivrer une carte de résident à une victime de violences conjugales ayant déposé plainte contre son conjoint, son concubin ou son partenaire de PACS, après condamnation définitive de ce dernier.

Dans tous les cas, le refus de délivrer ce titre de séjour ne peut être motivé par une rupture de la vie commune entre la victime de violences conjugales et la personne mise en cause.

La carte de résident ainsi délivrée est valable dix ans et est renouvelable de plein droit, conformément à l'article L. 314-1 du CESEDA.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 56 bis prévoit la délivrance automatique d'une carte de résident aux personnes ayant déposé plainte pour violences conjugales , après condamnation définitive de la personne mise en cause.

Concrètement, il s'agit de remplacer les mots : « la carte de résident peut être délivrée » par les mots : « la carte de résident est délivrée » .

Le présent article est issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale, adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement. Il reprend l'article 5 de la proposition de loi de Mme Marie-Georges Buffet pour tendre à l'autonomie des femmes étrangères ^{520 ( * )} .

III. La position de votre commission

Le présent article s'inscrit dans la logique de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers.

Votre commission spéciale l'a maintenu dans la mesure où le préfet conservera , en tout état de cause, les outils pour refuser la délivrance d'un tel titre de séjour .

Il devra, dans un premier temps, vérifier que les conditions prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont remplies et notamment que la condamnation définitive de la personne mise en cause pour violences conjugales a bien été prononcée.

Sans préjudice du présent article, le préfet conservera, ensuite, la possibilité de refuser la délivrance du titre de séjour si la personne bénéficiaire représente une menace pour l'ordre public ou vit en état de polygamie ^{521 ( * )} .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 56 ter (supprimé)
(article L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Interdiction du retrait du titre de séjour d'une personne bénéficiaire du regroupement familial et victime de violences familiales

Objet : cet article vise à interdire le retrait du titre de séjour d'une personne bénéficiaire du regroupement familial et victime de violences familiales.

I. Le droit en vigueur

Les étrangers séjournant régulièrement en France depuis plus de dix-huit mois peuvent demander à être rejoints par leur conjoint et leurs enfants mineurs au titre du regroupement familial ^{522 ( * )} .

Les conjoints et enfants bénéficiaires de cette procédure reçoivent une carte de séjour temporaire valable un an puis une carte de séjour pluriannuelle d'une durée de quatre ans renouvelable ^{523 ( * )} .

Le titre de séjour du conjoint peut être retiré ou faire l'objet d'un refus de renouvellement en cas de rupture de vie commune avec l'étranger ayant demandé le regroupement familial ^{524 ( * )} .

Il existe toutefois des exceptions à ce principe, notamment lorsque la communauté de vie a été rompue du fait de violences conjugales : dans cette hypothèse, le préfet ne peut retirer le titre de séjour au conjoint victime de violences et doit procéder à son renouvellement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 56 ter vise à étendre ce mécanisme aux violences familiales : il s'agit concrètement d'interdire le retrait du titre de séjour d'une personne ayant bénéficié du regroupement familial et victime de violences « familiales ou conjugales » .

Cette disposition résulte d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs de l'Assemblée nationale, adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement. Elle reprend l'article 4 de la proposition de loi précitée de Mme Marie-Georges Buffet pour tendre à l'autonomie des femmes étrangères.

Les rapporteurs de l'Assemblée souhaitent aligner ce régime sur celui applicable aux étrangers mariés à un Français, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 ^{525 ( * )} ayant interdit, contre la position du Sénat, le retrait du titre de séjour des « conjoints de Français » en cas de violences « conjugales ou familiales » .

III. La position de votre commission

Maintenant la position exprimée par le Sénat lors de l'examen de la loi précitée du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, votre commission spéciale a supprimé le présent article ( amendement COM-370 de sa rapporteur).

Notre collègue François-Noël Buffet, rapporteur de ce texte, avait en effet exprimé ses réserves sur la notion de « violences familiales » en l'estimant trop imprécise . Le degré de filiation pris en compte n'étant pas défini, « cette nouvelle notion pourrait concerner les violences commises par les ascendants et descendants, les frères et soeurs. etc . » ^{526 ( * )} . Son périmètre serait ainsi plus large que celui du regroupement familial ^{527 ( * )} , ce qui ne semble pas cohérent.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Section 8

Dispositions relatives à la procédure pénale

Article 57
(articles 2-1, 2-2 et 2-6 du code de procédure pénale)

Action civile des associations en cas de décès de la victime de l'infraction

Objet : cet article vise à permettre aux ayant-droits d'une victime d'un homicide d'autoriser une association à exercer les droits reconnus à la partie civile

I. Le droit en vigueur

En cas d'infractions d'atteintes à la vie ^{528 ( * )} , les articles 2-1, 2-2 et 2-6 du code de procédure pénale permettent aux associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits d'exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque celles-ci se proposent par leurs statuts de :

- combattre le racisme ou d'assister les victimes de discrimination fondée sur leur origine nationale, ethnique, raciale ou religieuse pour les faits d'homicide commis sur une personne à raison des motifs précités (article 2-1) ;

- lutter contre les violences sexuelles (article 2-2) ;

- combattre les discriminations fondées sur le sexe ou sur les moeurs pour les faits commis en raison du sexe ou des moeurs de la victime (article 2-6).

Afin d'éviter toute démarche non souhaitée par la victime, l'action civile des associations est subordonnée à son accord ou, si la victime est mineure ou un majeur protégé, à celui de son représentant légal ^{529 ( * )} .

Interprétant strictement ces dispositions, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que le droit de consentir à la constitution de partie civile appartenait à la seule victime et s'éteignait avec son décès ^{530 ( * )} . Toutefois, dans son rapport annuel de 2008, la Cour de cassation suggérait de modifier l'article 2-1 du code de procédure pénale afin de permettre aux ayants droits de la victime de donner ou non leur accord ^{531 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement permettant aux ayants droits d'une victime décédée à la suite d'une infraction qualifiée d'atteinte volontaire à la vie d'autoriser une association à exercer les droits reconnus à la partie civile, dans les hypothèses d'ores et déjà prévues aux articles 2-1, 2-2 et 2-6 du code de procédure pénale.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale approuve cette évolution législative dans la rédaction proposée par le Gouvernement et retenue par l'Assemblée nationale.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 57 bis (supprimé)
(articles 2-6 et 807 du code de procédure pénale)

Insertion de la notion d'identité de genre dans le code de procédure pénale

Objet : cet article vise à remplacer le terme d'identité sexuelle par les termes d'identité sexuelle ou de genre.

I. Le droit en vigueur

Sur le fondement de l'article 2-6 du code de procédure pénale, les associations luttant contre les discriminations peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile pour les discriminations fondées sur le sexe, les moeurs ou l'orientation ou l'identité sexuelle . L'article 807 du même code adapte cette possibilité en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

L`insertion de la notion d'identité sexuelle résulte de la loi n° 2012-54 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel, à l'initiative de parlementaires ayant souhaité prendre en compte la situation des personnes transsexuelles. Néanmoins, comme le relevait la ministre aux droits des femmes devant le Sénat, les discriminations fondées sur l'identité sexuelle étaient déjà réprimées sur le fondement de l'interdiction des discriminations fondées sur le sexe ou l'orientation sexuelle ^{532 ( * )} .

La circulaire du 7 août 2012 ^{533 ( * )} précise qu'« il a été clairement indiqué que ces ajouts ne modifiaient pas le fond du droit, les juridictions ayant déjà considéré par le passé , notamment dans l'hypothèse de violences aggravées parce que commises en raison de l'orientation sexuelle de la victime, que ces dispositions concernaient également les transsexuels , mais qu'ils avaient pour seul objectif de rendre notre droit pénal plus explicite ».

Lors des débats parlementaires, la notion d'identité de genre avait été rejetée par le Gouvernement en raison de son imprécision juridique et en conséquence d'un risque d'interprétations divergentes selon les juridictions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, avec l'avis favorable de la commission spéciale et du Gouvernement, un amendement de Mme Colette Capdevielle et plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain visant à remplacer , aux articles 2-6 et 807 du code de procédure pénale, le terme d'identité sexuelle par les termes d'identité sexuelle et d'identité de genre. L'auteure de l'amendement souhaitait éviter de « ramener la transidentité à une question morphologique ».

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale estime inopportune l'adoption de dispositions pénales simplement interprétatives et non normatives .

En l'espèce, cet ajout d'un nouveau terme ne crée aucune protection juridique supplémentaire par rapport au droit existant.

Sans nier la dimension sociologique d'une évolution du langage juridique, les termes de la loi, en particulier du droit pénal, se doivent d'être précis et de ne soulever aucune ambiguïté, la loi pénale étant d'interprétation stricte.

Or comme le relevait le rapporteur de la commission des lois, notre collègue M. Alain Anziani, lors des débats parlementaires sur le projet de loi relatif au harcèlement sexuel, l'introduction d'un nouveau motif est susceptible d'une interprétation a contrario par les juridictions ^{534 ( * )} .

Dès lors, votre commission spéciale a adopté l'amendement de suppression COM-666 de sa rapporteur.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 58
(article 2-24 [nouveau] du code de procédure pénale)

Action civile des associations de défense des victimes du bizutage

Objet : cet article vise à permettre aux associations de défense des victimes de bizutage d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions de bizutage.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 du code de procédure pénale pose le principe selon lequel « l'action civile en réparation du dommage causé par un crime, un délit ou une contravention appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction ».

Par dérogation à ce principe, le législateur a progressivement reconnu à certaines associations le droit de se porter partie civile pour certains délits spécifiquement énumérés . Ainsi l'article 2-16 du code pénal permet aux associations luttant contre la toxicomanie d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions de trafic de stupéfiants.

Il n'existe pas d'habilitation législative permettant spécifiquement aux associations de défense de victimes de bizutage d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions définies aux articles 225-16-1 et suivants du code pénal.

Certaines associations peuvent néanmoins exercer les droits reconnus à la partie civile pour des faits de bizutage. L'article 2-8 du code de procédure pénale permet ainsi à toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans, lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée, d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les atteintes à l'intégrité physique ou psychique, les agressions et autres atteintes sexuelles, le bizutage ou encore l'abus de vulnérabilité, lorsqu'ils sont commis en raison de l'état de santé, du handicap ou de l'âge de la victime.

LES DROITS RECONNUS À LA PARTIE CIVILE ^{535 ( * )}

La constitution de partie civile permet à la personne qui en bénéficie d'avoir accès au dossier de la procédure . Comme le soulignent Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer ^{536 ( * )} , la partie civile dispose « de droits importants qui lui permettent d'orienter l'instruction ». À cet égard, la partie civile peut :

- demander « à ce qu'il soit procédé à tous actes qui [lui] paraissent nécessaires à la manifestation de la vérité » (article 82-1 du code de procédure pénale) ;

- lorsqu'elle demande que soit ordonnée une expertise, préciser dans sa demande les questions qu'elle voudrait voir poser à l'expert (article 156 du code de procédure pénale) ;

- demander une contre-expertise (article 167 du code de procédure pénale), qui est de droit lorsque les conclusions de l'expertise sont de nature à conduire le juge d'instruction à déclarer la personne mise en examen irresponsable pénalement en raison d'un trouble mental (article 167-1 du code de procédure pénale) ;

- demander que certains actes soient effectués en présence de son avocat (article 82-2 du code de procédure pénale).

En outre, comme l'indiquent les mêmes auteurs, la partie civile dispose également de « la possibilité de contrôler le déroulement de l'instruction. Elle bénéficie ainsi du droit de former appel, notamment des ordonnances de refus d'informer, de non-lieu, rejetant sa demande d'un acte d'instruction ou, plus généralement, de toute ordonnance portant atteinte à ses intérêts. Elle peut, sous certaines conditions, saisir la chambre de l'instruction de requêtes en annulation de la procédure. Elle peut, enfin, demander au juge de se prononcer sur la suite à donner au dossier, en demandant par exemple à l'expiration du délai prévisible d'achèvement de la procédure, qui lui a été notifiée en début d'information, qu'une personne mise en examen soit renvoyée devant un tribunal correctionnel (article 175-1 du code de procédure pénale) ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de ses rapporteurs visant à permettre aux associations de défense ou d`assistance des étudiants et élèves d'établissements d'enseignement victimes de bizutage d'exercer les droits reconnus à la partie civile pour les faits de bizutage.

Le présent article pose deux conditions à la recevabilité de leur action : une durée d'existence des associations d'au moins cinq ans à la date des faits et l'accord préalable de la victime ou de son représentant légal.

III. La position de votre commission

A l'instar de l'Assemblée nationale, votre commission spéciale estime souhaitable d'encourager les associations de lutte contre le bizutage à « briser la loi du silence » .

Il convient néanmoins d'être vigilant dans les conditions de mise en mouvement de l'action publique, afin d' éviter des poursuites dilatoires , qui affaibliraient le rôle du ministère public.

Au regard de l'ampleur des droits reconnus à la partie civile et afin d'éviter toute privatisation du procès pénal, le législateur détermine plusieurs conditions à l'exercice de ces droits.

À titre d'exemple, le code de procédure pénale :

- prévoit l'agrément des associations concernées, à l'instar des associations défendant les victimes d'un accident survenu dans les transports collectifs (article 2-15) ^{537 ( * )} ;

- conditionne l'exercice de l'action civile à la mise en mouvement de l'action publique par la victime ou le procureur de la République, à l'instar de la procédure applicable aux victimes d'infractions terroristes (article 2-9).

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-358 de sa rapporteur visant à préciser que les associations de défense des victimes de bizutage devront être agréées à cette fin et que la mise en mouvement de l'action publique par la victime ou le parquet doit être un préalable.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 59
(article 230-19 du code de procédure pénale)

Renforcement du régime juridique de l'ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales

Objet : cet article renforce l'efficacité du régime juridique de l'ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales en prévoyant l'inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) de deux mesures pouvant être prononcées dans ce cadre.

I. Le droit en vigueur

Le régime juridique de l'ordonnance de protection est défini aux articles 515-9 à 515-13 du code civil.

Cette ordonnance a pour objet de protéger le conjoint, l'ancien conjoint, l'ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou l'ancien concubin lorsque les violences exercées à son encontre le mettent en danger ou mettent en danger un ou plusieurs enfants.

L'ordonnance de protection est délivrée par le juge aux affaires familiales , saisi par la personne en danger ou, avec l'accord de celle-ci, par le ministère public. Dès la réception de la demande d'ordonnance de protection, le juge convoque, pour une audition, la partie demanderesse et la partie défenderesse, assistées, le cas échéant, d'un avocat, ainsi que le ministère public.

En application de l'article 515-11 du code civil, le juge aux affaires familiales peut délivrer une ordonnance de protection s'il estime, au vu des éléments produits devant lui et contradictoirement débattus, qu'il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblables la commission des faits de violence allégués et le danger auquel la victime ou un ou plusieurs enfants sont exposés. Cette ordonnance comporte par conséquent différentes interdictions ou prescriptions auxquelles les parties devront se conformer, parmi lesquelles, par exemple, l'interdiction d'entrer en relation avec la victime, ou l'attribution à la victime de la jouissance exclusive du logement conjugal.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'insertion dans le projet de loi de l'article 59 résulte de l'adoption par les députés d'un amendement présenté par le Gouvernement en commission spéciale , lequel article a ensuite fait l'objet d'un amendement rédactionnel de Mme Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur thématique, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique.

L'objectif de ces dispositions est d' accroître l'efficacité des ordonnances de protection pour garantir un meilleur niveau de protection des victimes de violences conjugales.

À cet effet, il est proposé que deux mesures pouvant être prononcées par le juge aux affaires familiales dans le cadre d'une ordonnance de protection fassent l'objet d'une inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) ^{538 ( * )} :

- l 'interdiction d'entrer en relation avec la victime ;

- l'interdiction de détenir ou de porter une arme.

Une telle inscription sera de nature à renforcer l'effectivité du respect de ces interdictions en améliorant l'information des forces de l'ordre. Il convient de noter que le droit en vigueur prévoit déjà une inscription au FPR quand des mesures similaires sont décidées par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention dans le cadre d'un contrôle judiciaire ^{539 ( * )} .

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime bienvenue cette évolution du droit en vigueur qui permet de rendre plus efficaces les ordonnances de protection des juges aux affaires familiales quand elles contiennent ces interdictions. Par conséquent, elle propose d'adopter cet article sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 59 bis

Expérimentation de l'utilisation systématique par les policiers et les gendarmes de caméras mobiles individuelles lors d'un contrôle d'identité

Objet : cet article crée, à titre expérimental et pour une durée d'un an, une obligation pour les policiers et gendarmes équipés d'une caméra mobile individuelle de faire usage de cet équipement en cas de réalisation d'un contrôle d'identité.

I. Le droit en vigueur

Ainsi que le précisait notre collègue Michel Mercier dans son rapport sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale ^{540 ( * )} , les forces de l'ordre sont équipées de caméras mobiles individuelles à titre expérimental depuis le mois d'avril 2013 au sein de plusieurs zones de sécurité prioritaires (ZSP).

Lors du deuxième comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté, le 26 octobre 2015, un bilan positif a été tiré de cette expérimentation. Le comité a observé que ce dispositif permettait de collecter des éléments de preuve objectifs , qu'il présentait également un effet préventif et qu'il facilitait en général les interventions des membres des forces de l'ordre .

Compte tenu de ce bilan, le Gouvernement a proposé au Parlement, qui l'a accepté, de pérenniser cette expérimentation dans le cadre du projet de loi « lutte contre le crime organisé et le terrorisme » . Le texte résultant des délibérations parlementaires ^{541 ( * )} a ainsi introduit un article L. 241-1 au sein du code de la sécurité intérieure (CSI) dont la rédaction est directement inspirée de dispositions similaires prévues pour les agents de sécurité privée de la SNCF et de la RATP par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 ^{542 ( * )} .

Concrètement, l'article L. 241-1 du CSI prévoit que « dans l'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens ainsi que de leurs missions de police judiciaire », les policiers et gendarmes peuvent procéder « en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées ». L'enregistrement, déclenché à l'initiative du fonctionnaire ou du militaire, n'est pas permanent.

Ces enregistrements peuvent être effectués pour trois finalités distinctes :

- prévention des incidents au cours des interventions des membres des forces de l'ordre ;

- constat des infractions et poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ;

- formation et pédagogie des agents.

Tout agent équipé d'une telle caméra doit la porter de façon apparente et un signal visuel spécifique doit indiquer si le dispositif enregistre. Le déclenchement de l'enregistrement doit également faire l'objet d'une information des personnes filmées , sauf si les circonstances l'interdisent. Les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent pas avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent.

S'agissant du régime de conservation, les enregistrements audiovisuels, hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, doivent être effacés au bout de six mois.

Dans l'étude d'impact du projet de loi « lutte contre le crime organisé et le terrorisme » , le Gouvernement précisait que « le coût d'une caméra est actuellement de 1 200 euros, avec des tarifs préférentiels en cas de commande de masse. À la fin de l'année 2015, les services de la direction générale de la police nationale et de la préfecture de police étaient dotés de 1 584 caméras piétons. Un budget de 875 000 euros a été dégagé en 2015. En 2016, 373 caméras supplémentaires seront livrées ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'introduction dans le présent projet de loi de l'article 59 bis résulte de l'adoption en séance publique d'un amendement présenté par M. Razzy Hammadi, rapporteur général, au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale.

Le vote de cet amendement est intervenu à l'issue d'un large débat au cours duquel ont été examinés, et rejetés, plusieurs amendements tendant, d'une part, à modifier les critères juridiques justifiant les contrôles d'identité pour lutter contre les contrôles discriminatoires et, d'autre part, à instaurer à titre expérimental la délivrance d'un récépissé par les forces de l'ordre en cas de contrôle d'identité.

Le Gouvernement s'est opposé à ces deux séries d'amendements. S'agissant de la lutte contre les contrôles discriminatoires , le ministre de l'intérieur a d'abord rappelé que les contrôles « au faciès » étaient interdits en application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi et que le Conseil constitutionnel, le Conseil d'État et la Cour de cassation veillaient au respect de celui-ci. Il a au surplus estimé satisfaisants les critères juridiques actuels prévus par le code de procédure pénale et autorisant les forces de l'ordre à procéder à des contrôles d'identité.

En ce qui concerne les propositions ayant trait à l'instauration, y compris à titre expérimental, d'un récépissé remis à toute personne faisant l'objet d'un contrôle d'identité, le ministre de l'intérieur a considéré qu'elles n'atteignaient pas leurs objectifs visant à lutter contre les contrôles « au faciès » et les contrôles répétitifs. Il a tout d'abord souligné que la présentation d'un récépissé aux forces de l'ordre par un individu ayant déjà fait l'objet d'un contrôle d'identité ne pouvait, particulièrement dans le contexte de forte menace terroriste auquel est exposé notre pays, dispenser ces dernières de procéder à un nouveau contrôle. Il a ensuite noté que l'établissement du récépissé pour prouver, le cas échéant, l'existence de contrôles abusifs nécessiterait la création d'un fichier des personnes contrôlées, création qui présenterait de lourds enjeux en matière de protection des libertés publiques.

C'est donc à l'issue de ces débats que les députés ont adopté l'amendement de la commission spéciale avec l'avis favorable du Gouvernement.

Ses dispositions, non codifiées, tendent à instaurer, à titre expérimental pour une durée d'un an et dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, une obligation pour les membres des forces de l'ordre équipés d'une caméra mobile individuelle de faire usage de cet équipement lors de la réalisation d'un contrôle d'identité en application de l'article 78-2 du code de procédure pénale ^{543 ( * )} .

D'après les éléments d'information qui fournis par le ministère de l'Intérieur, cette expérimentation ne concernerait que les fonctionnaires ou militaires équipés d'une caméra mobile et devrait être mise en oeuvre sur un périmètre géographique limité (quelques départements urbains et ruraux).

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Section 9

Dispositions relatives au droit du travail

Article 60 (supprimé)
(article L. 1132-1-1 [nouveau] du code du travail)

Action de groupe des associations et des organisations syndicales contre les discriminations dans l'entreprise

Objet : cet article vise à créer une action de groupe contre les discriminations dans l'entreprise. Il entre en concurrence avec l'article 45 du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^ème siècle, actuellement en discussion devant le Parlement.

I. Le droit en vigueur

L'action de groupe est un dispositif juridique permettant la réparation des préjudices individuels subis par plusieurs personnes placées dans une situation similaire .

Il existe, en l'état du droit, deux catégories d'actions de groupe :

- celle en matière de consommation , créée par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ^{544 ( * )} et mentionnée dans le commentaire de l`article 28 septies ;

- celle en matière de santé , créée par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ^{545 ( * )} .

Le projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^ème siècle prévoit d'instaurer de nouvelles catégories d'actions de groupe tout en les organisant à partir d'un socle procédural commun. Ce texte a été adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 12 juillet 2016, après l'échec de la commission mixte paritaire du 22 juin dernier. Il devrait être de nouveau examiné par le Sénat fin septembre.

L'article 45 de ce projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle » vise à créer une action de groupe contre les discriminations au travail . Il existe, à ce stade de la discussion, deux divergences de fond entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

La première divergence concerne l'intérêt à agir .

Sur ce point, nos collègues députés distinguent deux cas de figure :

a) l'action de groupe porte sur un préjudice subi par des salariés : seules les organisations syndicales représentatives pourraient l'initier ;

b) la procédure concerne des candidats à un emploi, à un stage ou à une période de formation en entreprise : les organisations syndicales mais également les associations ^{546 ( * )} pourraient alors l'initier.

En première lecture, le Sénat a souhaité réserver l'action de groupe dans le monde de l'entreprise aux organisations syndicales, conformément aux préconisations du rapport de Mme Laurence Pécaut-Rivolier sur les discriminations collectives au travail ^{547 ( * )} . Comme l'a rappelé notre collègue Christophe-André Frassa, les syndicats « connaissent l'entreprise et les mesures qui y sont mises en oeuvre en matière de lutte contre les discriminations. En revanche, les associations (...) ne sont pas implantées dans le monde de l'entreprise » ^{548 ( * )} .

La seconde divergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat concerne la finalité de cette action de groupe .

Nos collègues députés souhaitent que la procédure permette de réparer certains préjudices subis ^{549 ( * )} alors que le Sénat a circonscrit le dispositif à la cessation du fait générateur de la discrimination . Il s'agit, selon le rapporteur du projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle » , notre collègue Yves Détraigne, d'une « solution plus simple et moins hésitante » ^{550 ( * )} , le salarié concerné pouvant toujours obtenir une indemnisation de son préjudice individuel devant le juge prud'homal.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 60 revoit l'action de groupe applicable aux discriminations dans l'entreprise alors même que le projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle » n'est pas encore adopté. Il résulte d'un amendement de Mme Colette Capdevielle (groupe socialiste, écologiste et républicain), voté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable des rapporteurs et défavorable du Gouvernement.

Le présent article se distingue du projet de de loi « Justice du XXI ^ème siècle » sur trois aspects :

- les associations pourraient initier toutes des actions de groupe au nom des salariés. Elles bénéficieraient donc de prérogatives identiques à celles des organisations syndicales ;

- les procédures permettraient l'indemnisation de tous les préjudices subis par les victimes de discriminations ;

- aucune procédure de dialogue social préalable ne serait prévue alors que le projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle » conditionne l'action de groupe à une procédure préalable de règlement du litige par le dialogue social.

RÉGIMES DE L'ACTION DE GROUPE
POUR LES DISCRIMINATIONS AU TRAVAIL

		Personnes morales ayant la qualité pour agir	Finalités de la procédure	Dialogue social préalable
PJL « Justice du XXI ^ème siècle »	Sénat	Syndicats	Cessation de la discrimination	Oui
	Assemblée nationale	Syndicats (salariés et candidats à un emploi) et associations (candidats uniquement)	Indemnisation du préjudice subi entre le début de la procédure et le jugement	Oui
Article 60 du présent projet de loi		Syndicats et associations (salariés et candidats à un emploi)	Indemnisation de tout le préjudice (y compris celui subi avant le début de la procédure)	Non

Source : commission spéciale du Sénat

III. La position de votre commission

Votre commission a supprimé l'article 60 en adoptant l'amendement COM-374 de sa rapporteur .

Le régime de l'action de groupe relève, en effet, du projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle ». D'un point de vue législatif, il n'apparaît pas cohérent de débattre de ce dispositif dans deux textes concurrents.

Votre rapporteur s'étonne d'ailleurs que la position prise par l'Assemblée nationale dans le présent article diffère sensiblement de celle exprimée par nos collègues députés lors de l'examen en nouvelle lecture de « Justice du XXI ^ème siècle » .

L'article 60 entre également en contradiction avec les positions du Sénat et notamment avec la volonté de réserver aux syndicats la capacité d'initier une action de groupe dans le monde du travail.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 60 bis (supprimé)
(article 38 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics)

Prise en compte des actions de lutte contre les discriminations lors l'exécution des marchés publics

Objet : cet article prévoit la possibilité pour les acheteurs publics de prendre en compte, dans les conditions d'exécution d'un marché publique, la politique menée par l'entreprise en matière de lutte contre les discriminations.

I. Le droit en vigueur

Les marchés publics sont des contrats à titre onéreux conclus par des personnes publiques ou par certaines entités privées accomplissant des missions d'intérêt général pour répondre à leurs besoins de travaux, de fourniture ou de service . Ils sont désormais régis par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Dans ces contrats, il convient de distinguer :

- la phase de passation régie par le règlement de la consultation. L'acheteur évalue son besoin, met en concurrence plusieurs entreprises et attribue le marché à celle ayant présenté l'offre économiquement la plus avantageuse ;

- la phase d'exécution régie par les cahiers des clauses administratives et techniques particulières (CCAP et CCTP). L'entreprise attributaire réalise les travaux ou offre les fournitures et services dans des conditions prédéterminées par l'acheteur public.

Lors de chacune de ces deux phases, l'acheteur peut prendre en compte une variété de critères à condition que ceux-ci soient liés à l'objet du marché ^{551 ( * )} . À titre d'exemple, il peut valoriser le fait qu'une entreprise réalise le chantier avec une empreinte carbone moindre que celle des autres candidats (phase de passation) ou exiger que la société attributaire fasse intervenir des employés bénéficiant des dispositifs d'insertion par l'activité économique ( phase d'exécution) .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 60 bis prévoit la possibilité pour les acheteurs publics de prendre en compte, dans les conditions d'exécution d'un marché public, la politique menée par l'entreprise contre les discriminations lors de l'exécution des marchés publics .

Il est issu d'un amendement de M. Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance avec l'avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et défavorable du Gouvernement.

III. La position de votre commission

Reprenant les conclusions du rapport de la mission commune d'information sur la commande publique, votre commission spéciale soutient la prise en compte d'une variété de critères lors de la passation et de l'exécution des marchés publics, les acheteurs publics ne devant pas se contenter du seul critère « prix » ^{552 ( * )} .

Votre commission a toutefois supprimé cet article (amendement COM-147 de M. André Reichardt) face à deux difficultés qui lui sont apparues dirimantes.

En premier lieu, cette disposition insérée à l'article 38 de l'ordonnance n° 2015-899 précitée ne concernerait que la phase d'exécution des marchés publics et non la phase de passation , contrairement à la volonté de M. Daniel Goldberg ^{553 ( * )} . Telle qu'elle est rédigée, on peut s'interroger sur sa portée : s'agit-il d'imposer à l'entreprise attributaire d'un marché public des conditions d'exécution interdisant toute discrimination ? Mais le dispositif proposé ne le permet pas. S'agit-il d'autoriser la prise en compte parmi les critères d'attribution du marché de la politique menée par les candidats en matière de lutte contre les discriminations ? Mais ce n'est pas non plus ce que prévoit le dispositif proposé.

En second lieu, cette disposition est contraire à la directive 2014/24/UE du 26 février 2014 ^{554 ( * )} d'après laquelle « les pouvoirs adjudicateurs ne devraient pas être autorisés à exiger des soumissionnaires qu'ils aient mis en place une politique particulière de responsabilité sociale ou environnementale de l'entreprise » . Si l'acheteur public peut exiger des entreprises la mise en oeuvre d'actions sociales et environnementales, celles-ci doivent avoir un lien direct avec l'objet du marché public concerné.

Or, l'article 60 bis ne respecte pas ce principe en se référant à la politique générale de l'entreprise en matière de lutte contre les discriminations.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 61 (supprimé)
(article L. 3133-1 du code du travail)

Portabilité du lundi de Pentecôte

Objet : cet article, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de ses rapporteurs et de notre collègue député François Pupponi contre l'avis du Gouvernement, vise à autoriser le salarié à convertir le lundi de Pentecôte en congés payés qu'il peut prendre quand il le souhaite, après avoir obtenu l'accord express de son employeur.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 3133-1 du code du travail établit la liste des onze fêtes légales considérées comme des jours fériés ^{555 ( * )} , dont un seul est obligatoirement chômé : le 1 ^er mai (article L. 3133-4). Il s'agit, depuis la loi du 8 août 2016 ^{556 ( * )} , d'une disposition constitutive de l'ordre public en matière de jours fériés dans le code du travail. Cette dernière, en insérant l'article L. 3133-3-1 dans le code du travail, soumet à la négociation collective la définition des jours fériés chômés, en faisant primer l'accord d'entreprise sur l'accord de branche. En conséquence, seulement de manière supplétive, il revient à l'employeur de déterminer les jours fériés chômés dans l'entreprise (article L. 3133-3-2). Plus qu'un nouveau champ ouvert à la négociation, la loi du 8 août 2016 consacre en réalité la pratique qui avait cours jusqu'à présent dans les entreprises.

Par ailleurs, l'instauration de la journée de solidarité pour le financement des actions en faveur de l'autonomie par les entreprises et les salariés en 2004 ^{557 ( * )} s'est souvent traduite, dans les entreprises, par la suspension du caractère chômé du lundi de Pentecôte. Depuis la loi du 16 avril 2008 ^{558 ( * )} , les modalités d'organisation de cette journée de solidarité sont fixées par un accord collectif, l'accord d'entreprise primant sur l'accord de branche. Elle peut prendre la forme du travail d'un jour férié autre que le 1 ^er mai, du travail d'un jour de repos accordé dans le cadre d'un accord de modulation du temps de travail ou du travail de toute autre période de sept heures précédemment non travaillées (article L. 3133-8).

Outre qu'il est fréquemment utilisé comme journée de solidarité, le lundi de Pentecôte ne peut donc désormais être chômé que s'il fait l'objet d'un accord d'entreprise, ce qui se traduit alors par la fermeture de l'entreprise.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article complète l'article L. 3133-1 pour permettre au salarié, avec l'accord de l'employeur, de pouvoir convertir le lundi de Pentecôte en congés payés, la période de prise de ce congé payé étant décidée par le bénéficiaire.

Dans sa rédaction issue de la loi du 8 août 2016, l'article L. 3133-1 relève désormais du champ de l'ordre public. L'adoption du présent article impliquerait que le lundi de Pentecôte ne pourrait plus être soumis à la négociation collective pour déterminer son caractère chômé ou non au sein d'une entreprise puisque l'employeur devrait obligatoirement respecter la possibilité laissée au salarié de travailler ce jour.

III. La position de votre commission

Cet article intervient à contretemps des évolutions récentes concernant les jours fériés dans le code du travail. Le caractère chômé du lundi de Pentecôte est désormais soumis à la négociation collective à laquelle doivent se soumettre tant l'employeur que le salarié une fois l'accord obtenu.

Si une entreprise décide de fermer le jour du lundi de Pentecôte, il semble difficile d'envisager qu'un salarié puisse faire valoir qu'il préfère travailler et prendre un jour de congé ultérieurement.

Votre rapporteur considère que la négociation au sein de l'entreprise, au plus près des réalités sociales et économiques que connaissent les salariés, est la meilleure voie pour trouver un équilibre sur ces sujets sensibles. Elle propose donc de s'en tenir aux termes de la dernière loi « travail » en adoptant un amendement (COM-473) de suppression de cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 61 bis (supprimé)
(article L. 1131-2 [nouveau] du code du travail)

Formation à la non-discrimination à l'embauche

Objet : cet article, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative des rapporteurs, vise à instituer, pour les entreprises de plus de cinquante salariés et dans toute entreprise spécialisée dans le recrutement, une obligation de formation à la non-discrimination à l'embauche pour tous les employés chargés du recrutement au moins une fois tous les cinq ans.

Le titre III du livre I ^er de la première partie du code du travail rassemble les dispositions relatives aux discriminations applicables aux employeurs de droit privé, à leurs salariés ainsi qu'au personnel des personnes publiques employé dans les conditions du droit privé (article L. 1131-1).

Le présent article complète le chapitre I ^er du titre III par un article L. 1131-2 visant à rendre obligatoire, dans toute entreprise employant au moins cinquante salariés et dans toute entreprise spécialisée dans le recrutement, la formation à la non-discrimination à l'embauche des employés chargés des missions de recrutement au moins une fois tous les cinq ans.

Adopté contre l'avis du Gouvernement, cet article crée donc une nouvelle obligation à destination des entreprises de plus de cinquante salariés. Il n'existe à ce jour que deux formations obligatoires, en matière de sécurité (article L. 4121-1 du code du travail) et en vue d'assurer le maintien de l'employabilité des salariés (article L. 6321-1).

Votre rapporteur est convaincue de la nécessité de tout mettre en oeuvre pour lutter contre les discriminations à l'embauche. Elle s'interroge cependant sur l'opportunité de ce dispositif.

L'arsenal législatif est conséquent en matière de lutte contre les discriminations tant en ce qui concerne la définition du principe de non-discrimination (articles L. 1132-1 à L. 1132-4 du code du travail) que des modalités de l'action en justice (articles L. 1134-1 à L. 1134-5). Par ailleurs, les professionnels des ressources humaines sont d'ores et déjà mobilisés sur l'enjeu des luttes contre les discriminations notamment lors de l'embauche.

L'association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH) a ainsi mis en place un label diversité ainsi qu'un club des labellisés permettant à toutes les entreprises de partager les réussites et les difficultés pratiques que rencontrent les entreprises.

L'article 5 de l'accord national interprofessionnel relatif à la diversité dans l'entreprise du 12 octobre 2006 prévoit des dispositions sur la formation et la mobilisation des lignes hiérarchiques et du personnel en matière de lutte contre les discriminations dans l'entreprise. Le rapport ^{559 ( * )} de Jean-Louis Sciberras, ancien président de l'ANDRH, précise d'ailleurs que le « bilan de cet accord, désormais inscrit à l'agenda social 2015, pourrait être l'occasion d'effectuer un bilan des formations menées et d'examiner les conditions dans lesquelles les actions de formation sur la problématique des discriminations pourraient être rendues obligatoires » .

Au regard de l'expérience acquise par les professionnels, il semble que les entreprises aient plus besoin d'être accompagnées que placées devant une nouvelle contrainte qui ne s'adresse d'ailleurs pas à tous les employeurs. Le dispositif proposé ne s'appliquerait en effet à aucune administration publique alors même que l'exemplarité de leur recrutement n'a pas été démontrée.

Votre rapporteur est donc mesurée quant à la nécessité de rendre obligatoire ces formations pour les seules entreprises du secteur privé et ce avant même d'en avoir évalué leur efficacité.

Pour ces raisons, votre commission a adopté l'amendement COM-475 de son rapporteur visant à supprimer cet article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 61 ter (supprimé)

Politique d'inclusion dans l'emploi des personnes résidant dans un quartier prioritaire

Objet : cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, confie aux préfets de région la mission d'identifier les potentiels d'embauche par bassins d'emploi, en concertation avec tous les acteurs publics et privés afin d'assurer l'inclusion économique des personnes résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Considéré comme une ébauche, de l'aveu même du Gouvernement ^{560 ( * )} , cet article vise à renforcer « l'inclusion économique des personnes résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, en particulier celle des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur » , en confiant au représentant de l'État dans la région, la mission d'identifier les « potentiels d'embauche par bassin d'emploi, en concertation avec les collectivités territoriales, les branches professionnelles, Pôle emploi » et l'Association pour l'emploi des cadres (Apec).

L'article précise qu'en vue de réaliser ces objectifs, Pôle emploi et l'Apec « accompagnent sur chaque territoire les entreprises dans le processus de recrutement des personnes susvisées, le cas échéant en partenariat avec des acteurs spécialisés publics et privés ».

Si votre rapporteur partage l'objectif d'améliorer le recrutement des jeunes diplômés issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville, elle constate que cet article ne relève pas du domaine de la loi.

Les missions du préfet de région sont fixées dans le décret du 29 avril 2004 ^{561 ( * )} , modifié par le décret du 16 février 2010 ^{562 ( * )} , aux termes duquel le préfet de région « est responsable de l'exécution des politiques de l'Etat dans la région » . Par conséquent, l'intervention du représentant de l'Etat en matière de politiques de l'emploi ou de la ville ne nécessite pas une nouvelle base légale. Les stratégies à mettre en oeuvre peuvent faire l'objet de consignes données directement par le Gouvernement aux préfets par l'intermédiaire de circulaires ou de simples courriers.

De plus, la démarche ne semble pas encore aboutie. En particulier, on peut s'interroger sur le processus d'identification des potentiels d'embauche : devrait-il résulter d'une obligation de déclaration de leurs intentions d'embauche par les entreprises concernées ? Les termes du débat à l'Assemblée nationale montrent qu'il s'agirait plutôt d'une démarche partenariale entre l'État et l'ensemble des acteurs publics et privés.

L'absence de clarté de ce dispositif ne relevant pas du domaine de la loi conduit votre rapporteur à proposer à votre commission l'amendement COM-477 de suppression. Elle ne remet cependant pas en cause le bien-fondé potentiel de la démarche, qui une fois aboutie, pourrait présenter un certain intérêt.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Section 10

Dispositions diverses et finales

Article 62 (supprimé)
(articles L. 225-100-2-1 [nouveau], L. 225-102-1 et L. 225-102-1-1 [nouveau] du code de commerce)

Obligation pour les sociétés de plus de 500 salariés d'inclure dans le rapport de gestion une déclaration comprenant des informations sur les questions environnementales, sociales, de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption

Objet : cet article vise à transposer de manière partielle la directive 2014/95/UE du 22 octobre 2014 relative à la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises, en prévoyant l'obligation d'inclure, dans le rapport de gestion des sociétés de plus de 500 salariés, une déclaration non financière portant sur les questions environnementales, sociales, de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption.

I. Le droit en vigueur

Actuellement, le code de commerce exige des sociétés anonymes la publication d'un certain nombre d'informations (obligation de « reporting ») ^{563 ( * )} . Ces informations, pour la plupart, doivent figurer dans le rapport annuel destiné à l'information des actionnaires.

Les sociétés cotées sont naturellement soumises à des obligations plus importantes de transparence et de publication , compte tenu de ce qu'elles font appel public à l'épargne.

Ces obligations d'information se sont beaucoup développées depuis quelques années, sur des sujets principalement non financiers, en particulier depuis la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010 ^{564 ( * )} , et ses ajouts concernant la responsabilité sociale et environnementale (RSE) des entreprises ^{565 ( * )} .

En l'état du droit, l'article L. 225-102-1 du code de commerce dispose notamment ^{566 ( * )} que le rapport comprend « des informations sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité, incluant les conséquences sur le changement climatique de son activité et de l'usage des biens et services qu'elle produit, ainsi que sur ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire, de la lutte contre le gaspillage alimentaire et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités » et doit faire état « des accords collectifs conclus dans l'entreprise et de leurs impacts sur la performance économique de l'entreprise ainsi que sur les conditions de travail des salariés ».

L'obligation de publier les informations sociales et environnementales incombe aux sociétés cotées ainsi qu'aux sociétés dépassant les seuils, fixés par décret ^{567 ( * )} , de 500 salariés et de 100 millions d'euros de total de bilan ou de chiffre d'affaires net.

En outre, ces informations soumises à publication doivent faire l'objet d'une vérification par un « organisme tiers indépendant ».

Ainsi, votre rapporteur constate que les obligations de transparence des grandes sociétés françaises en matière sociale et environnementale sont d'ores et déjà importantes et exigeantes.

En cette matière, le droit français est d'ailleurs en avance par rapport aux autres États membres. Il satisfait déjà en large partie la récente directive 2014/95/UE du 22 octobre 2014 en ce qui concerne la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes ^{568 ( * )} , que le présent article propose de transposer.

Cette directive répond à « la nécessité de porter la transparence de l'information sociale et environnementale fournie par les entreprises de tous les secteurs à un niveau élevé comparable dans tous les États membres » ^{569 ( * )} . Son délai de transposition est fixé au 6 décembre 2016 , c'est-à-dire dans quelques mois à peine.

La directive prévoit que les sociétés et groupes de sociétés employant au moins 500 salariés doivent inclure dans le rapport de gestion une « déclaration non financière comprenant des informations, dans la mesure nécessaire à la compréhension de l'évolution des affaires, des performances, de la situation de l'entreprise et des incidences de son activité, relatives au moins aux questions environnementales, aux questions sociales et de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption ».

La directive ajoute que cette déclaration non financière doit comporter certaines autres informations particulières, notamment « une description des politiques appliquées par l'entreprise en ce qui concerne ces questions, y compris les procédures de diligence raisonnable mises en oeuvre » ainsi que « les résultats de ces politiques ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 62 du projet de loi a été introduit en commission spéciale , à l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement , à l'initiative de notre collègue députée Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur thématique.

Il procède à une transposition partielle de la directive 2014/95/UE du 22 octobre 2014 précitée, concernant l'obligation de rédiger une déclaration non financière , y compris en cas d'établissement de comptes consolidés, portant sur les questions environnementales, sociales, de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption. La rédaction ainsi retenue par l'Assemblée nationale consiste, pour l'essentiel, à reprendre sans modification le texte de la directive .

Au-delà des obligations résultant de la directive, le présent article dispose aussi que la déclaration doit porter sur les questions de lutte contre les discriminations et de prise en compte de la diversité de la société française , comme cela a été suggéré par le Défenseur des droits lors de son audition par la commission spéciale de l'Assemblée le 31 mai 2016.

Lors de la réunion de la commission de l'Assemblée nationale, en juin dernier, Mme Ericka Bareigts, secrétaire d'État chargée de l'égalité réelle, avait indiqué qu'il ne semblait pas opportun au Gouvernement d'adopter le présent article, car une mission conjointe avait été confiée à l'inspection générale des affaires sociales et à l'inspection générale des finances « pour identifier les points de cette directive qui doivent être transposés » ^{570 ( * )} .

Sur la proposition de sa rapporteur, la commission spéciale a tout de même adopté cette disposition additionnelle, notre collègue Marie-Anne Chapdelaine ajoutant que, « s'il se présentait un problème insurmontable, la navette permettra d'y remédier ».

En séance, le Gouvernement n'a pas demandé la suppression du présent article. Pour autant, à son initiative, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant, d'une part, à repousser l'entrée en vigueur du dispositif adopté par la commission un an après la promulgation de la présente loi - soit après l'expiration du délai de transposition - et, d'autre part, à habiliter le Gouvernement, pour une durée de six mois, à transposer ladite directive par ordonnance.

III. La position de votre commission

Le texte adopté par l'Assemblée nationale s'apparente largement à la copie du texte de la directive , sans adaptation aux termes et aux notions du droit français des sociétés ^{571 ( * )} et, surtout, sans prise en compte du fait que le droit français satisfait déjà une large part des obligations de la directive . Des doublons au sein du code de commerce seraient ainsi créés en matière de « reporting » social et environnemental des grandes sociétés, ainsi que des contraintes inutiles pour ces dernières.

Dès lors, le texte adopté par l'Assemblée nationale est insatisfaisant d'un point de vue technique et juridique.

Le travail de transposition requiert une certaine précision puisque le droit français satisfait déjà une partie des exigences de la directive. Il est donc nécessaire d' identifier précisément les dispositions de la directive qui ne sont pas encore satisfaites par le code de commerce , démarche qui n'a manifestement pas été effectuée par nos collègues députés.

Dans ces conditions, votre commission spéciale s'interroge d'ailleurs sur la conformité du présent article au principe constitutionnel de clarté de la loi et à l' objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi .

Concernant plus globalement la question de la transposition, compte tenu de la date d'adoption de la directive, en octobre 2014, et du délai fixé pour sa transposition en droit national, le 6 décembre 2016, votre commission spéciale s'étonne de ce que le Gouvernement n'ait pas encore, à ce jour, proposé au Parlement de procéder à cette transposition.

Votre commission spéciale déplore, en conséquence, le retard apporté par le Gouvernement lui-même à la transposition de cette directive importante. Ce retard explique sans doute que l'exécutif veuille procéder par ordonnance à présent, à quelques mois de l'expiration du délai. Cette méthode n'est pas raisonnable sur un sujet de cette importance, d'autant que, matériellement, l'ordonnance ne pourra être prise que bien après la fin du délai de transposition : à tous égards, il serait donc préférable que le Parlement soit rapidement saisi d'un texte direct de transposition , une fois que le Gouvernement aura achevé ses travaux préparatoires.

En outre, votre rapporteur rappelle que le Sénat devrait examiner prochainement, en deuxième lecture, la proposition de loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre , elle aussi émanant de l'Assemblée nationale ^{572 ( * )} et dont l'objet recoupe le contenu de la directive que le présent article propose de transposer.

Si cette proposition de loi, dans sa rédaction première, soulève des difficultés juridiques et économiques ayant conduit à son rejet par le Sénat, votre rapporteur observe toutefois que sa navette doit se poursuivre.

Faute d'un texte ad hoc , la proposition de loi relative au devoir de vigilance semble un texte plus approprié que le présent projet de loi pour assurer de façon cohérente la transposition de la directive , sans créer de doublons ou de chevauchements en droit interne.

Par ailleurs, votre commission spéciale rappelle, pour mémoire, que toutes les obligations d'information des sociétés anonymes doivent faire l'objet d'un travail de simplification et de rationalisation. Ce travail doit être réalisé dans le cadre d'une habilitation à procéder par ordonnance, bien circonscrite et acceptée par le Sénat, prévue à l'article 45 du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dit « Sapin II » .

Aussi votre commission a-t-elle, pour l'ensemble de ces raisons, adopté un amendement COM-259 , à l'initiative de M. Christophe-André Frassa, en vue de supprimer le présent article.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 63 (supprimé)

Création d'un fonds de participation au financement de l'action de groupe

Objet : cet article tend à créer un fonds permettant de soutenir sur le plan financier les associations initiant une action de groupe.

I. Le droit en vigueur

Il existe, comme rappelé au sein du commentaire de l'article 60, deux catégories d'actions de groupe : elles concernent respectivement la consommation et la santé. De nouveaux dispositifs sont en cours de création dans le cadre du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^ème siècle.

Les modalités de financement des actions de groupe ne diffèrent pas du droit commun de l'action en justice : l'association avance les frais d'action en justice (et notamment la rémunération des avocats) mais la partie adverse peut être contrainte de rembourser ces dépenses à l'issue du procès. En effet, « le juge condamne la partie (...) qui perd son procès à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens » ^{573 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 63 vise à créer un fonds de participation au financement de l'action de groupe pour apporter une aide financière aux associations lançant une telle procédure.

Ce fonds serait financé à partir du prélèvement d'une fraction des sommes en réparation accordées lors des actions de groupe.

Le taux de ce prélèvement serait fixé par la voie règlementaire, tout comme les règles d'organisation du fonds.

Le présent article est issu d'un amendement de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies, rapporteurs, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis défavorable du Gouvernement.

D'après M. Razzy Hammadi, les actions de groupe « fonctionnent de façon contrastée, notamment en raison des difficultés de financement de l'action en justice qui pèse sur des associations aux moyens limités » .

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a supprimé le présent article ( amendement COM-375 de sa rapporteur ).

Cette disposition d'ordre général relative aux actions de groupe relève, en effet, du projet de loi de modernisation de la justice du XXI ^ème siècle .

Sur le fond, le financement de l'action groupe n'exige aucune dérogation aux règles de droit commun de l'action en justice, comme l'ont démontré MM. Laurent Béteille et Richard Yung dans leur rapport d'information du 26 mai 2010 ^{574 ( * )} .

Le présent article reviendrait, en outre, à obérer le principe de la réparation intégrale du préjudice , une partie des dommages et intérêts accordés par le juge étant reversée à ce nouveau fonds. La création de ce dernier « placerait (donc) les victimes dans une situation défavorable » et « se traduirait par une diminution de la réparation », comme l'a souligné Mme Ericka Bareigts, ancienne secrétaire d'État chargée de l'égalité réelle, devant la commission spéciale de l'Assemblée nationale ^{575 ( * )} .

Cette disposition semble également inconstitutionnelle , le taux du prélèvement qui alimenterait ce nouveau fonds n'étant pas fixé au niveau législatif, contrairement aux exigences de l'article 34 de la Constitution ^{576 ( * )} .

À titre de comparaison, le Conseil constitutionnel a récemment censuré la « contribution à l'accès au droit et à la justice » ^{577 ( * )} , le législateur ayant méconnu sa compétence en habilitant le pouvoir règlementaire à fixer lui-même l'assiette de ce prélèvement obligatoire ^{578 ( * )} .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 63 bis (supprimé)
(Articles 21-16 et 21-19 du code civil)

Naturalisation des « oubliés de Madagascar »

Objet : cet article vise à permettre la naturalisation de personnes n'ayant obtenu ni la nationalité française ni la nationalité malgache lors de l'indépendance de Madagascar en 1947.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 60-752 du 28 juillet 1960 ^{579 ( * )} a tiré les conséquences de l'indépendance de Madagascar proclamée le 26 juin 1960.

Quatre cas de figure étaient alors possibles pour les habitants de l'île :

a) ils ont obtenu la nationalité malgache, dont le régime juridique est fondé sur le droit du sang ;

b) ils avaient déjà la nationalité française et l'ont conservée de plein droit à l'indépendance de Madagascar, conformément à une disposition aujourd'hui codifiée à l'article 32 du code civil ^{580 ( * )} ;

c) ils ont été reconnus Français en remplissant une déclaration de reconnaissance de nationalité entre le 28 juillet 1960 et le 1 ^er avril 1973 ;

d) ils n'ont pu obtenir ni la nationalité malgache ni la nationalité française. Tel est le cas des immigrés d'origine indo-pakistanaise , anciens sujets de l'Inde britannique, qui « n'ont pas eu la nationalité française à la suite de l'accession à l'indépendance de Madagascar puisqu'ils n'avaient pas cette nationalité antérieurement » ^{581 ( * )} . Le législateur français « n'avait pas compétence pour régler les conséquences de l'indépendance d'un de ses territoires sur la nationalité de citoyens non français » ^{582 ( * )} .

Entre deux et trois cents personnes , les « oubliés de Madagascar » , répondraient à cette dernière hypothèse.

Il leur est toutefois possible d'acquérir la nationalité française dans les conditions de droit commun : la naturalisation par décret . Bénéficier d'une telle procédure nécessite, pour mémoire, de résider habituellement en France depuis plus de cinq ans, d'appartenir « à l'entité culturelle et linguistique française » ou de contribuer au rayonnement de la France ^{583 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 63 bis vise à instaurer une procédure dérogatoire d'acquisition de la nationalité française pour les « oubliés de Madagascar » .

Ces derniers pourraient devenir français sans avoir résidé depuis plus de cinq ans sur le territoire national. Pour bénéficier de ce dispositif, ils devraient respecter trois conditions :

a) être nés dans un territoire alors sous souveraineté française, de parents qui y sont eux-mêmes nés ;

b) ne pas avoir acquis la nationalité de ce territoire ni « toute autre nationalité » ;

c) résider au moment de la demande de naturalisation dans un État dont l'une des langues officielles est le Français.

Cet article résulte d'un amendement de M. Daniel Goldberg (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance par l'Assemblée nationale avec un avis favorable des rapporteurs et défavorable du Gouvernement.

III. La position de votre commission

À l'initiative du Gouvernement, votre commission spéciale a supprimé le présent article (amendement COM-690).

En effet, comme l'a déclaré le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, « la mesure proposée, visant des personnes dépourvues de lien avec le territoire français depuis plus de cinquante ans, (...) ne manquera pas de susciter des demandes de même nature en provenance d'autres États anciennement placés sous souveraineté française , ce qui remettrait en cause le droit spécifique adopté pour accompagner le processus de décolonisation de la France. (...) L'histoire de Madagascar ne saurait à elle seule constituer un lien suffisamment fort avec la France pour justifier une naturalisation ; si tel était le cas, le risque de demandes reconventionnelles serait majeur » ^{584 ( * )} .

Votre commission spéciale rappelle également que le ministre de l'Intérieur s'est engagé à réaliser un examen au cas par cas et à droit constant des dossiers des « oubliés de Madagascar » . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une centaine de cas aurait été étudiée à ce jour.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 64
(ordonnance de Charles X du 17 avril 1825)

Abrogation de l'ordonnance du 17 avril 1825 relative aux conditions d'indépendance d'Haïti

Objet : cet article vise à abroger l'ordonnance du 17 avril 1825 prise par Charles X afin de régler les conditions de l'indépendance de Saint-Domingue, aujourd'hui Haïti.

I. Le droit en vigueur

Ancienne colonie française, Haïti a déclaré son indépendance par l'Acte du 1 ^er janvier 1804 .

Les modalités concrètes de l'indépendance ont été fixées par l'ordonnance du 17 avril 1825 de Charles X . À l'époque, ce texte poursuivait trois objectifs :

a) faciliter les relations commerciales entre la France et Haïti en aménageant les droits de douane (article 1) ;

b) prévoir le versement à la France de 150 millions de francs, somme destinée à « dédommager les anciens colons qui réclameront une indemnité » (article 2). Réduite à 90 millions de francs par des accords ultérieurs ^{585 ( * )} , cette indemnisation a été acquittée par Haïti en 1883 ;

c) reconnaître « l'indépendance pleine et entière » du gouvernement haïtien (article 3).

Formellement, l'ordonnance du 17 avril 1825 n'a jamais été abrogée. Elle ne produit toutefois plus aucun effet juridique , l'indépendance d'Haïti ayant été reconnue en droit international et l'indemnité précitée ayant été payée.

En 2003, M. Jean-Bertrand Aristide, ancien président d'Haïti, a sollicité la restitution à son pays d'une « dette de l'indépendance » qu'il a alors estimé à 20 milliards d'euros. Cette demande a été explicitement rejetée par le président Jacques Chirac ^{586 ( * )} .

Le 10 mai 2015, le président François Hollande a annoncé son intention de s`acquitter d'une « dette morale » envers Haïti, sans évoquer une quelconque dette financière ^{587 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de M. le député Victorin Lurel (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec un avis favorable des rapporteurs et du Gouvernement, le présent article vise à abroger l'ordonnance du 17 avril 1825.

Il convient, selon l'auteur de cet amendement, « d'abroger symboliquement » cette ordonnance car « on ne peut laisser subsister dans notre corpus juridique ce texte profondément injuste ».

M. Lurel précise, en outre, qu'il ne s'agit pas de prétendre à une indemnité financière en faveur d'Haïti ^{588 ( * )} , les éventuelles actions en réparation devant le juge civil étant prescrites.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 65
(loi n° 285 du 30 avril 1849 relative à l'indemnité accordée aux colons
par suite de l'abolition de l'esclavage)

Abrogation de la loi du 30 avril 1849 relative à l'indemnisation des anciens colons par suite de l'abolition de l'esclavage

Objet : cet article tend, comme l'article 64, à abroger un texte de nature historique, la loi du 30 avril 1849, qui visait à indemniser les colons après l'abolition de l'esclavage.

I. Le droit en vigueur

La France a définitivement aboli l'esclavage par le décret du 27 avril 1848 et l'a qualifié « d'attentat contre la dignité humaine » .

Ce même décret chargeait l'Assemblée nationale de « régler la quotité de l'indemnité qui devra être accordée aux colons » . Une commission fut mise en place le 19 juin 1848 - la Commission de l'Indemnité - et son travail aboutit à la loi n° 285 du 30 avril 1849 relative à l'indemnité accordée aux colons par suite de l'abolition de l'esclavage.

Composée de onze articles, cette loi définit les modalités de calcul de l'indemnité et fixe son total à 120 millions de francs ^{589 ( * )} . Cette somme a principalement été versée aux colons, seule une petite partie ayant permis de financer les « caisses de prêt et d'escompte des colonies », des banques aujourd'hui dissoutes.

La loi du 30 avril 1849 a cessé de produire ses effets juridiques après le paiement de l'indemnité. D'un point de vue formel, ce texte n'a toutefois pas été abrogé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Résultant d'un amendement de M. le député Victorin Lurel, le présent article vise à abroger la loi n° 285 du 30 avril 1849. Il a été adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

L'auteur de l'amendement considère, en effet, que « le simple souci de cohérence nous empêche de laisser cohabiter, à côté de la loi de 2001 reconnaissant que l'esclavage est un crime contre l'humanité ^{590 ( * )} , un texte certes ancien, mais toujours présent, tendant à indemniser ceux-là mêmes qui ont commis ce crime » ^{591 ( * )} .

En tout état de cause, le présent article resterait de l'ordre du symbole , la loi du 30 avril 1849 ayant cessé de produire ses effets.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 66 (supprimé)

Rapport sur l'opportunité d'abroger deux textes réglementaires

Objet : cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité d'abroger deux dispositions règlementaires datant respectivement de 1848 et de 1849.

I. Le droit en vigueur

L'abolition définitive de l'esclavage a nécessité la publication de :

- la loi n° 285 du 30 avril 1849, que l'article 65 propose d'abroger ;

- deux décrets : le décret du 27 avril 1848 ^{592 ( * )} , d'une part, et le décret n° 29 du 24 novembre 1849 ^{593 ( * )} , d'autre part .

Même si elles n'ont jamais été abrogées, ces dispositions ont cessé de produire leurs effets juridiques après le paiement de l'indemnité ^{594 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 66 prévoit la remise d'un rapport au Parlement concernant l'opportunité d'abroger l'article 5 du décret du 27 avril 1848 ainsi que l'intégralité du décret du 24 novembre 1849.

Il résulte, comme les articles 64 et 65, d'un amendement de M. Victorin Lurel, adopté avec l'avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a supprimé l'article 66 à l'initiative de sa rapporteur ( amendement COM-376 ). L'abrogation de décrets relève, en effet, de la compétence du Gouvernement et votre rapporteur reste très réservée sur la multiplication des rapports parlementaires.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 67
(article L. 481-1 du code de l'action sociale et des familles)

Reconnaissance du métier de médiateur social dans le code de l'action sociale et des familles

Objet : cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs députés membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, inscrit dans le code de l'action sociale et des familles la profession de médiateur social.

I. Le droit en vigueur

Le livre IV du code de l'action sociale et des familles est consacré aux professions et activités sociales.

Il comporte sept titres relatifs aux assistants de service social (titre I ^er ), aux assistants maternels et assistants familiaux (titre II), aux éducateurs et aides familiaux, personnels pédagogiques occasionnels des accueils collectifs de mineurs, permanents des lieux de vie (titre III), aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées (titre IV), à la formation des travailleurs sociaux (titre V), à la reconnaissance des qualifications professionnelles (titre VI) et aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs et délégués aux prestations familiales

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article complète le livre IV du code de l'action sociale et des familles par un titre VIII relatifs aux médiateurs sociaux.

Ce titre est composé d'un article unique L. 481-1 dont le premier alinéa consacre, en la forme législative, la définition de la médiation élaborée en 2000 lors d'un séminaire européen organisé par la délégation interministérielle à la ville ^{595 ( * )} : « la médiation sociale est un processus de création, de réparation du lien social et de règlement des conflits de la vie quotidienne, dans lequel un tiers impartial et indépendant tente, à travers l'organisation d'échanges entre les personnes et les institutions, de les aider à améliorer une relation ou de régler un conflit qui les oppose » . Cet alinéa précise que la médiation sociale a vocation à s'articuler avec l'action des travailleurs sociaux.

De plus, le deuxième alinéa dispose que les référentiels métiers et les référentiels de compétences relatifs à l'exercice des activités de médiation sociale s'articulent avec ceux du travail social.

Enfin, un décret est prévu pour fixer les modalités d'application du présent article.

III. La position de votre commission

Les métiers de la médiation sociale peuvent recouvrir des réalités très diverses : agents de médiation ou correspondant de nuit chez un bailleur social, agent d'ambiance ou d'accompagnement dans une entreprise de transport public, médiateur adulte-relais dans une association de quartier, médiateur de santé dans un hôpital, médiateur de réussite scolaire ou médiateur école-famille dans un établissement scolaire, femme-relais médiatrice, médiateur de rue ou steward urbain dans le domaine de la tranquillité publique ^{596 ( * )} ...

Ces métiers aussi divers et qui regrouperaient 20 000 professionnels ^{597 ( * )} ne reposaient jusqu'à récemment sur aucun cadre normatif. Une norme est en cours de publication par l'association française de normalisation (Afnor). La reconnaissance législative de la médiation sociale, à l'instar d'autres formes de médiation ^{598 ( * )} , devrait conduire à la construction de référentiels métiers et à la professionnalisation du secteur. Il n'est en revanche pas prévu d'allouer de nouveaux financements à ces actions.

L'adoption de cet article ne règlera donc rien des problèmes de moyens que rencontrent les acteurs de terrain dans des missions pourtant toujours plus sensibles.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 68 (supprimé)
(article 371-1 du code civil)

Interdiction des fessées

Objet : cet article a vise à interdire les fessées données par les parents à leurs enfants. Il revoit, à cet effet, la définition de l'autorité parentale.

I. Le droit en vigueur

L'intégrité physique des enfants est protégée par le droit pénal, d'une part, et le droit civil, d'autre part.

Le fait d'infliger des violences à un enfant constitue en effet une circonstance aggravante au sens du code pénal . Ces violences sont notamment punies par les sanctions suivantes :

- trente ans de réclusion criminelle pour les parents d'un mineur de quinze ans l'ayant soumis à des actes de barbarie ou à des violences ayant entraîné sa mort sans l'intention de la donner (articles 222-3 et 222-8 du code pénal) ;

- vingt ans de réclusion criminelle lorsque des « violences habituelles » ont entraîné l'infirmité permanente de l'enfant (article 222-14) ;

- cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour les violences contre un mineur de quinze ans ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant entraîné aucune incapacité de travail (article 222-13).

Les violences envers un enfant justifient également le retrait de l'autorité parentale par le juge, le mineur pouvant alors être confié à l'aide sociale à l'enfance (ASE).

L'article 378-1 du code civil prévoit, en effet, la possibilité de retirer l'autorité parentale aux « père et mère qui, (...) par des mauvais traitements, (...) mettent manifestement en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l'enfant » .

Le juge concilie ces dispositions pénales et civiles avec « le droit coutumier de correction, entendu comme le droit d'infliger à l'enfant des châtiments corporels à des fins d'éducation » ^{599 ( * )} .

À titre d'exemple, « la multiplicité et l'importance des ecchymoses (constatées sur un enfant) ne permettent pas de conclure à des violences légères » : les actes correspondants sont sanctionnés par le juge ^{600 ( * )} , de même que des punitions consistant en des sévices graves et en des traitements dégradants ^{601 ( * )} . A l'inverse, le juge n'a pas condamné une fessée légère donnée sur la couche d'un enfant en bas âge ^{602 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 68 vise à interdire aux parents de donner une fessée à leurs enfants. Il est issu d'un amendement de Mmes Marie-Anne Chapdelaine et Édith Gueugneau et de M. François-Michel Lambert (groupe socialiste, écologiste et républicain), adopté en séance avec un avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement.

D'un point de vue juridique, le présent article complète l'article 371-1 du code civil afin de préciser que l'autorité parentale exclut « tout traitement cruel, dégradant ou humiliant, y compris tout recours aux violences légères » .

Il s'agit, selon les auteurs de l'amendement, de poser une « règle (...) de nature exclusivement civile, (sans) aucune sanction pénale nouvelle à l'encontre des parents. (Cette règle) énonce un principe clair, qui a vocation à être répété aux pères et mères, et à imprégner leur comportement futur » .

III. La position de votre commission

L'article 68 a été supprimé par votre commission spéciale à l'initiative de sa rapporteur ( amendement COM-377 ), de M. Jean-Jacques Lasserre ( amendement COM-193 ) et de Mme Corinne Imbert ( amendement COM-259 ).

Insérée dans la section « dispositions diverses et finales » , cette disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec la version initiale du projet de loi. Elle est donc contraire à l'article 45 de la Constitution.

En outre, l'interdiction de la fessée n'a pas été reprise dans la récente loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, texte qui aurait pourtant constitué un véhicule législatif plus adapté.

Sur le fond, le présent article soulève également de nombreuses difficultés juridiques, même s'il ne les mentionne pas en tant que telles. Il assimile, par principe, la fessée à un « traitement cruel, dégradant ou humiliant » . Une fessée pourrait ainsi justifier le retrait de l'autorité parentale, sans que les violences corporelles soient distinguées en fonction de leurs effets et de leur intensité.

Enfin, le droit en vigueur punit déjà tout acte de maltraitance envers un enfant (Cf. supra) .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 69 (supprimé)
(article 2 de la loi n° 90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe)

Contenu du rapport de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)

Objet : cet article vise à préciser au niveau législatif le contenu du rapport annuel de la CNCDH.

I. Le droit en vigueur

La Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) est un organisme qui assure, auprès du Gouvernement, « un rôle de conseil et de proposition dans le domaine des droits de l'homme, du droit international humanitaire et de l'action humanitaire » ^{603 ( * )} .

Chaque année, elle remet un rapport au Gouvernement sur la lutte contre le racisme en France ^{604 ( * )} , dont la dernière version a été publiée le 2 mai dernier ^{605 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 69 vise à définir au niveau législatif le contenu du rapport de la CNCDH en précisant qu'il doit inclure des éléments concernant « l'antisémitisme, la xénophobie, les actes anti-roms, antimusulmans et ceux portant atteinte aux personnes d'ascendance africaine » .

Il est issu de l'adoption contre l'avis de la commission spéciale et du Gouvernement d'un amendement de séance de M. Victorin Lurel (groupe socialiste, écologique et républicain).

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a adopté l'amendement de suppression COM-379 de sa rapporteur, le présent article étant satisfait par le droit en vigueur. Dans son rapport annuel, la CNCDH traite, en effet, de toutes les formes de racisme sans qu'il soit nécessaire de compléter la loi n° 90-615 du 13 juillet 1990.

Établir une telle liste pourrait également créer des effets d' a contrario non recherchés : toute discrimination non mentionnée par la loi se verrait automatiquement exclue du rapport de la CNCDH, ce qui n'apparaît pas souhaitable.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 70 (supprimé)
(article 140 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions)

Précisions sur l'objectif d'égal accès à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs

Objet : cet article vise à préciser le contenu de l'objectif national d'égal accès à la culture, au sport, aux vacances et aux loisirs, objectif fixé par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

I. Le droit en vigueur

L'article 140 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 ^{606 ( * )} fixe un objectif national « d'égal accès de tous, tout au long de la vie, à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs » .

Il détaille, dans une liste non exhaustive, les initiatives permettant d'atteindre cet objectif : développement des activités artistiques et des zones touristiques, sensibilisation des jeunes fréquentant les structures de vacances et de loisirs collectifs, organisation du départ en vacances des personnes en situation d'exclusion, etc .

Cet article mentionne également les personnes morales devant contribuer à cet objectif national : l'État, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale, les entreprises et les associations. L'ensemble de ces acteurs « peut mettre en oeuvre des programmes d'actions concertés pour l'accès aux pratiques artistiques et culturelles » .

Dès 1998, notre ancien collègue Bernard Seillier, rapporteur, précisait que cet article de loi n° 98-657 ne constitue qu'une « déclaration de principes (...) déjà inclus dans le bloc de constitutionnalité » . En outre, la rédaction retenue par le législateur rend ces dispositions « ni directement applicables, ni invocables par le justiciable » ^{607 ( * )} .

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 70 du présent projet de loi complète cette déclaration de principes de la loi n° 98-657 en précisant que l'objectif national précité peut aussi être atteint « par l'accès aux pratiques artistique et sportive et à l'offre culturelle locale » des personnes en situation d'exclusion. Il prévoit également la possibilité de mettre en oeuvre des « actions spécifiques » et concertées en cette matière.

Le présent article est issu d'un amendement de séance de Mme Gilda Hobert (groupe radical, républicain, démocrate et progressiste), repris à son compte par la commission spéciale de l'Assemblée nationale et adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

III. La position de votre commission

Votre commission spéciale a supprimé l'article 70 à l'initiative de sa rapporteur ( amendement COM-380 ).

Cet article, qui modifie une disposition non normative, ne présenterait aucun effet pratique pour nos concitoyens , participant ainsi inutilement à l'inflation normative.

Votre rapporteur rappelle, en outre, que les dispositions qui « ne sont pas revêtues de la portée normative qui s'attache à la loi » sont désormais censurées par le Conseil constitutionnel ^{608 ( * )} .

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

TITRE IV

APPLICATION OUTRE-MER

(division et intitulé nouveaux)

Article 71 (nouveau)
(article 711-1 du code pénal, article 804 du code de procédure pénale, articles L. 445-1, L. 446-1 et L. 447-1 du code de la sécurité intérieure, articles L.4341-1, L. 4351-1 et L. 4361-1 du code de la défense, articles L. 261-1, L ; 263-1, L. 264-1, L. 771-1, L. 773-1, L.774-1, L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 du code de l'éducation, L. 950-1 du code du commerce, L. 120-34 du code du service national, article 69 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, article 108 de la loi n ° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, article 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat)

Dispositions relatives à l'Outre-mer

Objet : cet article énumère les dispositions qui s'appliquent à la Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques française.

I. Le droit en vigueur

Les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle Calédonie sont soumises au principe dit de « spécialité législative » , en vertu duquel les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse d'un texte législatif.

C'est le cas notamment de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna en vertu de l'article 74 de la Constitution qui prévoit que le statut de ces collectivités détermine « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ».

C'est aussi le cas de la Nouvelle-Calédonie . L'article 77 de la Constitution ne comporte pas pour la Nouvelle-Calédonie de dispositions identiques à celles de l'article 74 mais il résulte de l'esprit même de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, qui a valeur constitutionnelle, que la Nouvelle-Calédonie demeure régie par le principe de spécialité législative et ce principe est dorénavant expressément affirmé par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 .

C'est également le cas des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui sont, en vertu de la loi du n° 55-1052 du 6 août 1955 ^{609 ( * )} , soumises au principe de spécialité législative .

II. Le texte proposé par votre commission

Dans le projet de loi initial, les dispositions applicables à l'outre-mer sont disséminées dans de très nombreux articles (articles 6, 8 bis , 9, 15, 40).

Or, l'essaimage des dispositions relatives à l'extension des dispositions dans ces collectivité ultramarines ne favorise ni leur exhaustivité ni leur accessibilité.

L' amendement COM-677 de votre rapporteur a ainsi rassemblé l'ensemble des dispositions applicables à l'outre-mer dans un article additionnel unique.

Le principe de spécificité législative oblige cependant à modifier plusieurs codes et lois (voir infra ) ainsi qu'à préciser expressément les articles du présent projet de loi qui s'appliquent aux collectivités d'outre-mer.

1. Modification du code pénal

Le I relève les compteurs outre-mer de l'article 711-1 du code pénal et de l'article 804 du code de procédure pénale.

Il s'agit d'appliquer les dispositions pénales du présent texte, et notamment l'article 38, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

2. Modification du code de la défense

Le II prévoit que les articles L. 4211-1, L. 4241-1 et L. 4241-2 qui transforment la réserve citoyenne dans le cadre de la réserve militaire en réserve citoyenne de défense et de sécurité s'appliquent respectivement dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

3. Modification du code de la sécurité intérieure

Le III modifie respectivement les articles L. 445-1, L. 446-1 e L. 447-1 afin que la réserve citoyenne de la police nationale créée par l'article 6 du présent projet de loi soit applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Îles Wallis et Futuna.

4. Modification du code de l'éducation

Le 1° du IV modifie respectivement les articles L.261-1, L. 263-1 et L. 264-1 qui rendent l'article L. 241-2 modifié par l'article 8 bis du présent projet de loi applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Le 2° du IV modifie les articles L. 771-1, L. 773-1 et L. 774-1 qui rendent l'article L. 719-13 modifié par l'article 8 bis du présent projet de loi applicable respectivement dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie afin de tenir compte de sa nouvelle rédaction.

Enfin, le 3° du IV modifie les articles L. 971-1, L. 973-1 et L. 974-1 afin de rendre la réserve citoyenne de l'éducation nationale applicable dans les Îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

5. Modification du code du commerce

Le V modifie l'article L. 950-1 qui énumère les articles applicables dans les îles Wallis et Futuna.

Le 1° précise que l'article L. 123-16-2 tel qu'il est modifié par le présent article s'applique à cette collectivité d'outre-mer.

Le 2° actualise les dispositions législatives applicables aux administrateurs judiciaires dans cette collectivité.

6. Modification du code du service national

Le VI prévoit que les dispositions de l'article 11 du présent projet de loi ne s'appliquent pas dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. En effet, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile n'est pas applicable dans ces collectivités d'outre-mer.

Le VI prévoit également que les dispositions relative au service civique des sapeurs-pompiers créé par l'article 9 du présent article ne s'appliquent pas à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna.

7. Modification de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de presse

Le VII relève le compteur de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse , en cohérence avec l'article 37 du présent projet de loi.

La rédaction retenue par votre commission spéciale vise à coordonner ce dispositif avec la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, en cours de discussion devant le Parlement ^{610 ( * )} .

8. Modification de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Le VIII vise à relever le compteur outre-mer de la loi n° 86-1067, notamment pour tenir compte de la section 6 du chapitre IV du titre III (« Dispositions relatives au droit des médias ») du présent projet de loi.

9. Modification de la loi n ° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat

Le IX modifie l'article 26 de la loi n °2015-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat afin de rendre l'article 19-8 modifié par l'article 8 bis du présent article applicable dans sa nouvelle rédaction dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

10. Les dispositions non codifiées du présent projet de loi dont les dispositions s'appliquent aux collectivités d'outre-mer

Le X dresse la liste des dispositions non codifiées applicables dans les collectivités d'outre-mer .

Le A prévoit l'application dans ces collectivités :

- des dispositions adoptées par les articles 12 (mise à disposition des volontaires en service civique entre personnes morales de droit public) et 12 ter (obligation de recrutement des volontaires en fonction de leur seule motivation et quel que soit leur niveau d'études, animation du dispositif au niveau départemental par le préfet du département en association avec les autres acteurs du service civique, formation obligatoire des tuteurs, non substitution de la mission de service civique à un emploi ou à un stage) ;

- de la gestion par l'Agence du service civique du volet « sport » du programme européen Erasmus ;

- des motifs de discrimination tels que définis par la loi n° 2008-496.

Le B prévoit que les articles 1 ^er à 5 et 7 relatifs à la réserve citoyenne et au service civique sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le C prévoit que l'article 8 quater (sur la reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association) s'applique dans les îles Wallis et Futuna.

Le D prévoit l'application en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie du parrainage républicain, conformément à la proposition de loi adoptée par le Sénat le 21 mai 2015 ^{611 ( * )} .

Le E concerne l'application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin des dispositions modifiant le droit applicable aux étrangers .

Votre commission spéciale a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

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* ¹ La loi n °2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a apporté plusieurs modifications aux dispositions relatives à la réserve civile de la police nationale. Celle-ci est désormais également constituée de personnes ayant été pendant trois ans au moins adjoints de sécurité. À la différence des volontaires, cette nouvelle catégorie de réservistes peut assurer les missions exercées par les retraités des corps actifs de la police nationale. En outre, leur durée annuelle maximale d'affectation s'élève à 150 jours par an.

* ² L'article L. 120-1 du code du service national fait référence à la cohésion nationale et à la mixité sociale, mais pas à la fraternité.

* ³ Il convient toutefois de noter que l'article 11 du présent projet de loi modifie l'article L. 120-4 précité pour élargir la liste des titres de séjour ouvrant accès au service civique et réduire la durée de séjour minimale au-delà de laquelle les étrangers titulaires de certains titres de séjour peuvent souscrire un tel contrat.

* ⁴ Ainsi, la circulaire n ° 2015-077 précitée dispose que le réserviste « déclare notamment sur l'honneur n'avoir fait l'objet d'aucune condamnation privative de droits ou de libertés et reconnait être informé(e) de la consultation systématique par l'autorité académique du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes conformément à l'article R. 53-8-24 du code de procédure pénale. Il s'engage à répondre à toute demande des autorités académiques concernant la communication d'un extrait du bulletin n° 3 de son casier judiciaire.»

* ⁵ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ⁶ Sondage commandé par le ministère chargé de la vie associative et réalisé auprès d'un échantillon de plus de 3 000 actifs (hors indépendants et professions libérales), janvier 2014.

* ⁷ Avis du Haut conseil à la vie associative sur le congé d'engagement, novembre 2012.

* ⁸ Désignées comme toute association régie par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association ou par le code civil local applicable dans les départements de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts.

* ⁹ Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ¹⁰ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ¹¹ Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ¹² « Il est à noter que parmi ces deux millions de personnes en emploi, sont comptabilisés les actifs dirigeants d'entreprises unipersonnelles, en profession libérale ou artisanale pour lesquels le congé n'a pas vocation à s'appliquer », étude d'impact, p. 26.

* ¹³ Rapport n°661 fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les
actif-ve-s, tome 1, juin 2016.

* ¹⁴ Pour l'année 2016, le plafond visé à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale est fixé à 3 218 euros.

* ¹⁵ Haut Conseil à la vie associative, Rapport sur la notion d'intérêt général fondant l'intervention des associations, 25 mai 2016.

* ¹⁶ Loi du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.

* ¹⁷ Décision n ° 2016-728 DC du 3 mars 2016.

* ¹⁸ Le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié et pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'elle courrait dans son pays un risque réel de subir une atteinte grave (peine de mort, torture, etc.).

* ¹⁹ Loi n° 2014-788 du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires.

* ²⁰ Art 43 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 49-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ²¹ Il précise notamment que « le service civique a pour objet de renforcer la cohésion nationale et la mixité sociale ».

* ²² L'article L. 120-31 du code du service national prévoit une aide de l'Agence du service civique pour couvrir les coûts d'accompagnement d'un engagé de service civique. Il s'agit principalement des coûts de formation du tuteur accompagnant le volontaire. L'article R. 121-47 en fixe le montant mensuel.

* ²³ Article R. 120-9 du code du service national

* ²⁴ L'article D.612-5 du code de l'éducation dispose : « Il est délivré à tout étudiant régulièrement inscrit une carte d'étudiant. Cette carte donne accès aux enceintes et locaux de l'établissement. Elle doit être présentée aux autorités de l'établissement ou aux agents qu'elles désignent chaque fois que ceux-ci le demandent ».

* ²⁵ Article 4 du décret n° 2008-943 du 12 septembre 2008 portant statut particulier des corps des officiers de l'air, des officiers mécaniciens de l'air et des officiers des bases de l'air.

* ²⁶ La validation des acquis de l'expérience permet, pour mémoire, d'obtenir un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification professionnelle à partir de ses expériences professionnelles. Le dossier de VAE est examiné par un jury constitué à cet effet.

* ²⁷ Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ²⁸ Cf. le commentaire de l'article 36 pour plus de précisions sur les concours internes.

* ²⁹ Article 8 du décret n° 2016-201 du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux.

* ³⁰ Cf . le commentaire de l'article 36 pour plus de précisions sur chacun de ces concours.

* ³¹ Article 2 de l'arrêté du 6 juin 2008 fixant la nature, la durée et le programme des épreuves des concours d'entrée aux instituts régionaux d'administration.

* ³² Amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ³³ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ³⁴ Arrêté fixant la nature, la durée et le programme des épreuves des concours d'entrée à l'École nationale d'administration.

* ³⁵ Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.

* ³⁶ Le pourcentage de « reçu-collés » est estimé à 10 % des lauréats des concours territoriaux mais reste difficile à évaluer. Cf. le rapport n° 274 (2015-2016) de M. Alain Vasselle, fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif au projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, p. 145 et suivantes ( http://www.senat.fr/rap/l15-274/l15-2741.pdf ).

* ³⁷ Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ³⁸ Cette condition de report est aujourd'hui tombée en désuétude, les « obligations du service national » se limitant au suivi de la « journée défense et citoyenneté » (JDC).

* ³⁹ Amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ⁴⁰ Délai d'inscription fixé, pour mémoire, à quatre ans ( Cf. supra).

* ⁴¹ Rapport d'information n° 3322 (XIVe législature) de Mme Marianne Dubois et M. Joaquim Pueyo, au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, sur le bilan et la mise en perspective des dispositifs citoyens du ministère de la Défense, décembre 2015.

* ⁴² Proposition de loi n° 3461 (XIVe législature) de Mme Marianne Dubois et plusieurs de ses collègues visant à créer un programme de cadets de la défense, enregistrée à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 février 2016.

* ⁴³ Rapport d'information n°3322 (XIVe législature) de Mme Marianne Dubois et M. Joaquim Pueyo, précité.

* ⁴⁴ Idem.

* ⁴⁵ Idem.

* ⁴⁶ Crédits du système européen de transfert et d'accumulation de crédits, dit ECTS ( European Credits Transfer System ).

* ⁴⁷ Titre complet de la mesure : « Valoriser et reconnaître dans les formations l'engagement étudiant et la pratique d'activités sportives, artistiques ou culturelles ».

* ⁴⁸ L'article L. 120-1 du code du service national tel qu'introduit par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique prévoit ainsi que : « Le service civique est valorisé dans les cursus des établissements secondaires et des établissements dispensant des formations sanctionnées par un diplôme d'études supérieures selon des modalités fixées par décret ».

* ⁴⁹ Elle a par ailleurs précisé la référence à l'activité bénévole ainsi qu'au volontariat militaire.

* ⁵⁰ Réponse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au questionnaire adressé par le rapporteur.

* ⁵¹ Circulaire n° 2011 238 du 26 décembre 2011 relative à l'instruction dans la famille, MENE1135458C.

* ⁵² Réponse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au questionnaire adressé par le rapporteur.

* ⁵³ Idem.

* ⁵⁴ Tribunal administratif de Limoges, 6 février 2014, n° 1201087. Voir aussi CAA de Paris, 18 décembre 2007, n° 07PA01764.

* ⁵⁵ Réponse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au questionnaire adressé par le rapporteur.

* ⁵⁶ Conseil d'État, 13 janvier 2014, Ministère de l'éducation nationale, n° 370323.

* ⁵⁷ Sénat, compte-rendu intégral des débats, séance du 29 juin 1998, p. 28.

* ⁵⁸ Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.

* ⁵⁹ Conseil d'État, 7 mai 2013, Fédération CFTC de l'agriculture, n° 362280.

* ⁶⁰ Circulaire n° 2016-092 du 20 juin 2016 relative au parcours citoyen de l'élève, MENE1616142C.

* ⁶¹ Rapport n° 70 (2015-2016), de notre collègue Michel Savin, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, déposé le 14 octobre 2015.

* ⁶² Décret n° 2007-1915 du 26 décembre 2007 codifié aux articles D. 811-1 et suivants du code de l'éducation. Le Plan national de vie étudiante a toutefois prévu de rénover ces dispositions pour simplifier les démarches de l'employeur et assouplir les conditions de recrutement.

* ⁶³ « Une extension du champ d'application (du décret sur l'emploi-étudiant de 2007) au réseau des CROUS sera également engagée ».

* ⁶⁴ Décret n° 2014-6 du 7 janvier 2014 portant expérimentation d'une procédure d'orientation des élèves dérogeant à l'article L. 331-8 du code de l'éducation.

* ⁶⁵ IGEN, Suivi de l'expérimentation du choix donné à la famille dans la décision d'orientation au collège, rapport n° 2015-079, novembre 2015.

* ⁶⁶ Rapport n° 3851, précité.

* ⁶⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 77-87 DC du 23 novembre 1977.

* ⁶⁸ Ces principes sont consacrés par divers instruments juridiques internationaux, notamment l'article 2 du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 26 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et les articles 28 et 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant. Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que le droit des parents d'assurer un enseignement conforme à leurs convictions religieuses et philosophiques est fondamental (CEDH, 7 décembre 1976, Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen c. Danemark , n° 5095/71, 5920/72 et 5926/72) mais que l'exercice de cette liberté ne saurait compromettre l'accès de l'enfant à une instruction (CEDH, 25 février 1982, Campbell et Cosans c. R.-U. , n° 7511/76 et 7743/76).

* ⁶⁹ Circulaire n° 2015-115 du 17 juillet 2015 relative au régime applicable à l'ouverture et au fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat, MENF1515845C.

* ⁷⁰ Depuis le 1 ^er septembre 2015, en application de l'ordonnance n°2014-691 du 26 juin 2014 portant suppression des compétences contentieuses et disciplinaires du Conseil supérieur de l'éducation et des conseils académiques de l'éducation nationale.

* ⁷¹ Repères et références statistiques 2015, MENESR-DEPP, septembre 2015.

* ⁷² Une orientation réussie pour tous les élèves, rapport d'information n° 737 (2015-2016) de M. Guy-Dominique Kennel, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, juin 2016.

* ⁷³ Décret n° 2014-791 du 9 juillet 2014 relatif à l'accès des bacheliers aux sections de techniciens supérieurs et à la poursuite d'études dans une autre formation d'enseignement supérieur

* ⁷⁴ Décret n° 2016-159 du 17 février 2016 relatif au pourcentage des meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficiant d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée.

* ⁷⁵ Qui précise notamment qu'on est responsable non seulement du dommage que l'on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l'on a sous sa garde.

* ⁷⁶ Rapport d'information relatif à l'équilibre de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de presse à l'épreuve d'internet du 6 juillet 2016, pages 21 à 23.

* ⁷⁷ Avis du Conseil d'Etat sur le projet de loi égalité et citoyenneté, n ° 391255 du 31 mars 2016

* ⁷⁸ Rapport n° 442 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative au parrainage civil, p. 8 ( https://www.senat.fr/rap/l14-442/l14-442.html ).

* ⁷⁹ Délai ramené à vingt-cinq ans en cas de décès de la personne parrainée.

* ⁸⁰ Rapport n° 442 (2014-2015) précité, p. 14.

* ⁸¹ Expression de M. Yves Détraigne issue du rapport n° 442 (2014-2015) précité, p. 17.

* ⁸² Rapport n° 442 (2014-2015) précité, p. 16.

* ⁸³ Réponse n° 118886 du ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative à une question de M. le député Jean-René Marsac, Journal officiel de l'Assemblée nationale, 13 décembre 2011, p. 13082.

* ⁸⁴ « La nouvelle capacité associative des mineurs » , Revue Droit de la famille, n° 10, octobre 2012, étude 16.

* ⁸⁵ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 345 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁸⁶ Dont est issue la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ⁸⁷ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 4 juin 2014.

* ⁸⁸ Circulaire du 3 mars 1993 relative à l'état civil, à la famille et aux droits de l'enfant.

* ⁸⁹ Jean Hauser, « Enfance et justice » , Revue Droit de la famille, n° 7-8, juillet 2006 - n° 7-8.

* ⁹⁰ « L'audition du mineur devant le JAF : examen des arrêts d'appel » , Actualité juridique famille (AJF), n° 1, janvier 2014, p. 22.

* ⁹¹ Compte-rendu intégral de la séance du Sénat du 4 juin 2014.

* ⁹² « La nouvelle capacité associative des mineurs », op.cit.

* ⁹³ Délai calculé à compter de la décision de classement sans suite de l'affaire ou après la décision définitive de la dernière juridiction saisie.

* ⁹⁴ AGRASC, rapport public annuel 2013, p. 16 ( http://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/rapport_agrasc_2013.pdf ).

* ⁹⁵ Dans cette dernière hypothèse, l'État peut consentir à une décote de la valeur vénale du bien en application de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁹⁶ Dont le dossier législatif est consultable à cette adresse : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl15-445.html .

* ⁹⁷ Terme visé par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts.

* ⁹⁸ Article 706-164 du code de procédure pénale.

* ⁹⁹ Loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* ¹⁰⁰ Il existe ainsi une obligation de souscription d'assurance pour les associations sportives ou de chasse ainsi que les associations qui gèrent des centres de loisirs, des établissements ayant la garde de mineurs handicapés ou inadaptés, ou encore des associations à but non lucratif qui organisent des voyages.

* ¹⁰¹ Cette règle n'est pas explicitée dans un seul cas : l'élection présidentielle (loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962).

* ¹⁰² Cf. l'article suivant pour plus de précisions sur l'historique de cette disposition : « L'âge, variable juridique des élections politiques » , Emmanuel-Pi Guiselin, Revue du droit public, janvier 2009.

* ¹⁰³ Journal officiel du Sénat, séance du 6 mars 2003, p. 1371.

* ¹⁰⁴ Conseil constitutionnel, 14 janvier 1999, Loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des Conseils régionaux , décision n° 98-407 DC.

* ¹⁰⁵ Cour de cassation, chambre sociale, 30 novembre 2011, pourvoi n° 10-23986.

* ¹⁰⁶ Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ¹⁰⁷ Un premier amendement des rapporteurs a été adopté en commission spéciale de l'Assemblée nationale concernant les scrutins locaux avant d'être complété par un second amendement en séance étendant cette disposition aux élections nationales.

* ¹⁰⁸ « Reconnaître, encourager, valoriser l'engagement des jeunes » , p. 58, rapport consultable au lien suivant : http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/rapport_engagement_des_jeunes_web.pdf

* ¹⁰⁹ Décision n° 98-407 DC précitée du 14 janvier 1999.

* ¹¹⁰ Article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹¹ Document consultable au lien suivant : https://www.senat.fr/reglement/reglement80.html .

* ¹¹² Rapport d'information n°700 (2013-2014), fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, relatif aux collectivités territoriales et à la petite enfance, Patricia Schillinger, juillet 2014.

* ¹¹³ Rapport d'information n°667 (2015-2016) sur les maisons d'assistants maternels, Caroline Cayeux et Michelle Meunier, juin 2016.

* ¹¹⁴ Rapport n° 450 (2015-2015), tome 1, de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, « Nouvelle organisation territoriale de la République », deuxième lecture. V. également l'amendement n° 1233 rect., présenté par le Gouvernement en séance publique lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale.

* ¹¹⁵ Décret n° 2015-1917 du 30 décembre 2015 modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la refonte de la carte des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux, à leur composition et aux conditions d'exercice des mandats de leurs membres.

* ¹¹⁶ Loi n° 99-533 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ¹¹⁷ Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ¹¹⁸ Article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* ¹¹⁹ Article L. 5219-7 du CGCT.

* ¹²⁰ Article L. 5741-1 du CGCT. Pour mémoire, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ont été créés par loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 afin de faciliter la coopération entre les EPCI situés hors des métropoles.

* ¹²¹ Rapport qui doit faire l'objet d'un débat au sein de l'organe délibérant de l'EPCI concerné.

* ¹²² A l'inverse, la présence des conseillers communautaires ou métropolitains est exclue afin d'assurer l'indépendance des conseils de développement.

* ¹²³ Source : Conseil de développement de Plaine Commune ( http://conseildedeveloppement.plainecommune.fr/fileadmin/Mediatheque_de_Plaine_Commune/C2D/IMAGES/LE_CONSEIL/Composition/statistiques_au_6_juin_2015.pdf ).

* ¹²⁴ Article L. 123-1 du code de l'urbanisme.

* ¹²⁵ L'enquête publique étant organisée une fois que le projet de SDRIF a été approuvé par le conseil régional.

* ¹²⁶ Procédure aujourd'hui applicable aux schémas de cohérence territoriale (SCoT), aux plans locaux d'urbanisme (PLU), etc .

* ¹²⁷ Article L. 103-4 du code de l'urbanisme.

* ¹²⁸ Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Cf. le rapport n° 174 (2014-2015) de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 83 et suivantes ( http://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-1741.pdf ).

* ¹²⁹ Objectifs du SDRIF explicités au sein des commentaires des articles 16 sexies et 16 septies .

* ¹³⁰ Article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* ¹³¹ Article L. 4251-3 du CGCT.

* ¹³² Articles L. 4251-4 à L. 4251-7 du CGCT.

* ¹³³ Compte rendu intégral de la deuxième séance du jeudi 30 juin 2016 de l'Assemblée nationale.

* ¹³⁴ Selon les termes de l'étude d'impact annexé au projet de loi, p56.

* ¹³⁵ Circulaire n° DSS/2A/99/701 du 17 décembre 1999 mettant en oeuvre certaines dispositions de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle.

* ¹³⁶ Constituée le 30 mai 2016, cette mission commune d'information est présidée par notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe et a pour rapporteur notre collègue Daniel Percheron.

* ¹³⁷ Rapport au Premier ministre sur les suicides des jeunes Amérindiens en Guyane française : 37 propositions pour enrayer ces drames et créer les conditions d'un mieux-être, 30 novembre 2015.

* ¹³⁸ Décret n° 2016-159 du 17 février 2016 relatif au pourcentage des meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficiant d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public où une sélection peut être opérée.

* ¹³⁹ Étude d'impact.

* ¹⁴⁰ Avis du Conseil d'État sur le projet de loi « Égalité et citoyenneté », 31 mars 2016, n° 391255.

* ¹⁴¹ Une orientation réussie pour tous les élèves, rapport d'information n° 737 (2015-2016) de M. Guy-Dominique Kennel, op cit.

* ¹⁴² Décret relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française.

* ¹⁴³ Formulaire CERFA n° 12753*02 consultable au lien suivant : https://www.formulaires.modernisation.gouv.fr/gf/showFormulaireSignaletiqueConsulter.do?numCerfa=12753 .

* ¹⁴⁴ Article 36 du décret n° 93-1362 précité.

* ¹⁴⁵ Article 41 du décret n° 93-1362 précité.

* ¹⁴⁶ Article 21-25-1 du code civil. Le délai de dix-huit mois est réduit à douze-mois pour les étrangers justifiant d'une résidence habituelle en France au mois depuis dix ans.

* ¹⁴⁷ Cf., pour plus de précisions, le site Internet de la préfecture de Haute-Garonne: http://www.haute-garonne.gouv.fr .

* ¹⁴⁸ Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale, deuxième séance du jeudi 30 juin 2016.

* ¹⁴⁹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 3 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

Dans sa version initiale, le projet de loi « égalité et citoyenneté » ne contenait, en effet, aucune disposition relative à la nationalité.

* ¹⁵⁰ « À guichets fermés. Demandes de titres de séjour : les personnes étrangères mises à distance des préfectures » , rapport de mars 2016 ( http://www.lacimade.org/wp-content/uploads/2016/03/La_Cimade_A_Guichet_Fermes_16032016.pdf ).

* ¹⁵¹ Compte rendu disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160718/cs_egalite.html#toc3 .

* ¹⁵² Articles 413-6 et 413-7 du code civil.

* ¹⁵³ Cf. , respectivement, l'article 3 de la Constitution, l'article 413-7 du code civil, l'article 5 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne et l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* ¹⁵⁴ Cour de cassation, deuxième chambre civile, 9 juillet 1973, n° 72-13.147.

* ¹⁵⁵ Article 413-1 du code civil

* ¹⁵⁶ Articles 413-2 à 413-4 du code civil.

* ¹⁵⁷ Le conseil de famille étant un groupe d'au-moins quatre parents, alliés ou proches constitué par le juge des tutelles afin de contrôler l'action du tuteur.

* ¹⁵⁸ « Emancipation » , article publié au Répertoire de droit civil des éditions Dalloz (actualisation en janvier 2015).

* ¹⁵⁹ Amendement adopté en commission spéciale avec l'avis favorable des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

* ¹⁶⁰ « Emancipation », op.cit.

* ¹⁶¹ Conformément à l'article 1239 du code de procédure civile.

* ¹⁶² Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 393.

* ¹⁶³ Par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi et modifié par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

* ¹⁶⁴ Soit une cotisation de 0,2 % assise sur la masse salariale des entreprises d'au moins 10 salariés collectée par les organismes collecteurs paritaires agréés (Opca).

* ¹⁶⁵ Décret n°2015-172 du 13 février 2015 relatif au socle de connaissances et de compétences (art. D. 6113-1 à D. 6113-5 du code du travail).

* ¹⁶⁶ Décret n° 2005-1225 du 29 septembre 2005 instituant une aide au financement de la formation à la conduite et à la sécurité routière

* ¹⁶⁷ Décret n° 2016-891 du 30 juin 2016 modifiant le décret n°2005-1225 du 29 septembre 2005.

* ¹⁶⁸ Conclu avec l'Etat, le contrat d'insertion dans la vie sociale bénéficie à tout jeune de 16 à 25 ans révolus rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. Il permet de formaliser les termes d'un accompagnement personnalisé (article L. 5131-4 code du travail). Le titulaire d'un Civis peut alors bénéficier d'une allocation versée par l'État pendant les périodes durant lesquelles il ne perçoit ni une rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, ni une autre allocation.

* ¹⁶⁹ Loi n°2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ¹⁷⁰ Le dispositif Solibail, garanti par l'État, permet de louer un bien à une association agréée qui y loge une famille à revenus modestes. L'association devient, de fait, le locataire. C'est elle qui verse le loyer et qui garantit le bon entretien du logement. Au 30 juin 2014, 7 583 logements en intermédiation locative (mandat de gestion, location / sous-location) dont 3 195 en Ile de France étaient gérés dans le cadre du dispositif Solibail.

* ¹⁷¹ Note relative à l'obligation DALO du secteur de la participation des employeurs à l'effort de construction - exercice 2014 - octobre 2015

* ¹⁷² Délibération n° 2014-122 du 3 avril 2014 portant adoption d'une norme simplifiée (NS-20) relative aux traitements mis en oeuvre par les organismes gestionnaires de patrimoine immobilier à caractère social aux fins de gestion des demandes de logement social, du patrimoine immobilier, du contrôle d'accès nominatif et de la vidéosurveillance des espaces communs non ouverts au public

* ¹⁷³ Le droit de priorité est l'équivalent du droit de préemption pour des biens appartenant à l'Etat ou à des établissements publics. Il porte sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital, aux établissements publics mentionnés aux articles L. 2102-1, L. 2111-9 et L. 2141-1 du code des transports, aux établissements publics mentionnés à l'article 176 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure et au dernier alinéa de l'article L. 6147-1 du code de la santé publique ou à des établissements publics dont la liste est fixée par décret.

* ¹⁷⁴ Initialement prévu pour les impositions au titre de 2011 à 2013, l'abattement a été prorogé pour l'année 2014 par l'article 83 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, dans l'attente de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville prévue par la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹⁷⁵ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ¹⁷⁶ Instruction du 12 juin 2015 du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports et de la secrétaire d'État en charge de la politique de la ville, relative aux conventions d'utilisation de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

* ¹⁷⁷ Instruction précitée du 12 juin 2015 relative aux conventions d'utilisation de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

* ¹⁷⁸ L'agenda HLM 2015-2018 conclu le 25 septembre 2014 entre l'Etat, l'Union sociale pour l'habitat (USH) et plusieurs fédérations de bailleurs sociaux prévoit l'engagement d'« assurer une qualité de vie urbaine dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville », avec pour objectif de « garantir un cadre national d'utilisation de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties et des engagements qualité de service dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville cosigné par l'État, le Mouvement Hlm et les associations d'élus . »

* ¹⁷⁹ Rapport d'information n° 3735 de MM. François Pupponi et Michel Sordi, au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale (2015-2016) sur la mise en application de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹⁸⁰ A savoir les communes comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants

* ¹⁸¹ Il faut toutefois que les propositions de relogement portent sur un logement décent, c'est-à-dire en bon état et qui réponde aux conditions d'hygiène normales (Cour de Cassation, 3ème, 16 décembre 1997, revue loyers 1998 page 235) ; situé dans la même commune ou arrondissement et/ou dans une commune ou un arrondissement limitrophe (Cassation Civile 3ème 10 juin 1998 n° 96-18.701) ; qui corresponde aux besoins et à la capacité financière du locataire (Cassation Civile 3ème, 8 novembre 1977 n° 76-12.845 Bull Civ III n° 374) ; et dont le loyer est moindre à celui du logement d'origine.

* ¹⁸² - Les données existantes sont celles relativement anciennes de l'INSEE. Selon une étude de cet organisme datant de 2002, dans le parc HLM et SEM, le nombre de logements en sous-peuplement prononcé (notion approchante de celle figurant actuellement dans le CCH) est compris entre 650 et 800 000.

* ¹⁸³ Loi relative à la consommation, dite « loi Hamon ».

* ¹⁸⁴ Article L. 623-1 du code de la consommation.

* ¹⁸⁵ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 527 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ¹⁸⁶ Avis n° 158 (2011-2012) fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif au projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, p. 117-118 ( http://www.senat.fr/rap/a11-158/a11-1581.pdf ) .

* ¹⁸⁷ Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 12 juillet 2016 et dont le dossier législatif est consultable au lien suivant : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl14-661.html .

* ¹⁸⁸ Cf. le point I du présent commentaire.

* ¹⁸⁹ Rapport du CGEDD sur l'expertise de l'application de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains par M. Guillaume Lamy, Mme Isabelle Raymond-Maugé et M. Alain Weber, avril 2016.

* ¹⁹⁰ CGEDD, Mission d'évaluation de la politique de vente de logements sociaux à leurs occupants et à d'autres personnes physiques par Mmes Marianne Leblanc-Laugier et Pascaline Tardivon, septembre 2014

* ¹⁹¹ Voir commentaire de l'article 29 du présent projet de loi.

* ¹⁹² Cf . deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁹³ Cf. quatrième alinéa de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁹⁴ Article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁹⁵ Article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁹⁶ cf. commentaire de l'article 32 ter A.

* ¹⁹⁷ Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* ¹⁹⁸ Communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération et métropole.

* ¹⁹⁹ Si l'intérêt communautaire n'est pas défini dans les deux ans qui suivent le transfert de la compétence vers l'EPCI, l'ensemble de la compétence est exercé par ce dernier.

* ²⁰⁰ Assemblée des communautés de France, « Éclairage sur la compétence sport des communautés » , juin 2006, p.2 ( http://www.adcf.org/files/NOTES-et-ETUDES/eclairage-comptence-sport.pdf ).

* ²⁰¹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 214 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²⁰² Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

* ²⁰³ En application de l'article 395 du code de procédure pénale, la comparution immédiate n'est possible, en cas de délit flagrant, que si le maximum de l'emprisonnement prévu par la loi est au moins égal à six mois.

* ²⁰⁴ Articles 495 et suivants du code de procédure pénale.

* ²⁰⁵ Dans une décision du 12 février 1960, le Conseil d'État soulignait que : « [on] a voulu exclure du domaine législatif les contraventions, en dérogeant au principe général de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme ; et que dès lors la matière des contraventions relève du pouvoir réglementaire par application de l'article 37 de la Constitution » .

* ²⁰⁶ « Le règlement détermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions établies par la loi, les peines applicables aux contrevenants » .

* ²⁰⁷ « Nul ne peut être puni pour un crime ou pour un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi, ou pour une contravention dont les éléments ne sont pas définis par le règlement.

« Nul ne peut être puni d'une peine qui n'est pas prévue par la loi, si l'infraction est un crime ou un délit, ou par le règlement, si l'infraction est une contravention » .

* ²⁰⁸ Questions écrites n° 6139 et n° 6140 de M. Jean-Pierre Blazy, député (14 ^ème législature).

* ²⁰⁹ Cf. supra.

* ²¹⁰ La transaction pénale permet, pour mémoire, d'éteindre l'action publique en échange du paiement d'une amende transactionnelle égale au tiers de l'amende encourue. En l'espèce, le montant maximal est de 1 250 euros pour les délits d'occupation illégale des halls d'immeuble.

* ²¹¹ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ²¹² Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ²¹³ Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ²¹⁴ Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* ²¹⁵ Délibération n° 2016-064 du 17 mars 2016 portant avis sur un projet de décret en Conseil d'Etat et un projet d'arrêté relatifs à la mise en oeuvre du registre national d'immatriculation des syndicats de copropriétaires

* ²¹⁶ Cf. le commentaire de l'article 33 septdecies pour plus de précisions sur le rôle de ces acteurs.

* ²¹⁷ Article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution.

* ²¹⁸ Article 226-4-2 du code pénal.

* ²¹⁹ Document établi par un huissier de justice au début de la procédure d'expulsion.

* ²²⁰ Article L. 412-1 du code des procédures civiles d'exécution.

* ²²¹ Article L. 412-3 du code des procédures civiles d'exécution.

* ²²² Amendement adopté en commission spéciale, avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ²²³ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 626 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²²⁴ « Appui à la définition d'une stratégie interministérielle renouvelée concernant la situation des gens du voyage » , rapport au Premier ministre de M. Hubert Derache, juillet 2013, p. 3 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/134000433.pdf ).

* ²²⁵ Cf. le rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²²⁶ Proposition de loi n° 818 (2012-2013) visant à renforcer les sanctions prévues dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et l'habitat des gens du voyage.

* ²²⁷ Cf. le rapport 197 (2013-2014) du 4 décembre 2013 fait par M. Jean-Yves Leconte au nom de la commission des lois du Sénat ( https://www.senat.fr/rap/l13-197/l13-1971.pdf ). L'examen de ce texte n'a pu aboutir avant la fin de la session 2013-2014 et n'a pas été réinscrit à l'ordre du jour depuis.

* ²²⁸ Articles L. 302-1 à L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ²²⁹ Chapitre I ^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

* ²³⁰ Cf. le commentaire de l'article 33 quaterdecies pour plus de précisions sur ce schéma d'accueil.

* ²³¹ « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » , Cour des comptes, octobre 2012, p. 129 ( http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-accueil-et-l-accompagnement-des-gens-du-voyage ).

* ²³² Alinéas 6, 7 et 13 à 17 du présent article.

* ²³³ Ordonnance du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon.

* ²³⁴ En d'autres mots, l'ordonnance n° 2014-1543 ayant supprimé le mot « départemental » , certains acteurs craignent que la compétence d'établissement du PLALPD échappe aux conseils départementaux, ce qui n'est pourtant pas le cas au regard de l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31  mai 1990. Cf. le rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 628 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²³⁵ Et, plus précisément, l'alinéa 12 du présent article.

* ²³⁶ Présidé par le président du conseil départemental, le conseil départemental d'insertion est principalement consulté pour l'adoption du plan départemental d'insertion (PDI) qui définit « la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recense les besoins d'insertion et l'offre locale d'insertion et planifie les actions d'insertion correspondantes » .

* ²³⁷ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 629 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²³⁸ Alinéas 9 et 10 du présent article. Il s'agit de prendre en compte la nouvelle appellation du schéma départemental de domiciliation et du schéma régional d'accueil des demandeurs d'asile..

* ²³⁹ « Projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national » , Sébastien Ferrari, Fascicule 517, JCl. administratif, Lexisnexis, mars 2014.

* ²⁴⁰ Cour administrative d'appel de Lyon, 6 octobre 2011, Commune de Saint-Rémy-en-Rollat , n° 10LY01048.

* ²⁴¹ Articles L. 132-1, L. 143-40, L. 153-49 et R. 132-1 du code de l'urbanisme.

* ²⁴² Articles L. 153-51 et L. 153-53 du code de l'urbanisme.

* ²⁴³ « Projets d'intérêt général et opérations d'intérêt national », op.cit.

* ²⁴⁴ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 629 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²⁴⁵ Notification de la décision préfectorale et possible révision des documents d'urbanisme à l'initiative du préfet.

* ²⁴⁶ Circulaire n° 2001-49 du 5 juillet 2001 concernant l'application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ( http://www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr/fiches/BO200114/A0140053.htm ).

* ²⁴⁷ Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, 2 mars 2010, commune de Saint-Rémy-en-Rollat , n° 0901919.

* ²⁴⁸ Cour administrative d'appel de Lyon, 6 octobre 2011, commune de Saint-Rémy-en-Rollat , op.cit.

* ²⁴⁹ Cf. le commentaire de l'article 33 quaterdecies .

* ²⁵⁰ Notion qui correspond, concrètement, aux aires permanentes d'accueil et aux aires de grand passage ( Cf. le commentaire de l'article 33 quaterdecies ).

* ²⁵¹ Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ²⁵² Pour mémoire, la métropole du Grand Paris n'exercera cette compétence qu'à compter du 1 ^er janvier 2017 (article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales).

* ²⁵³ Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe).

* ²⁵⁴ Rapport n° 580 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif au projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), p. 181 ( http://www.senat.fr/rap/l12-580/l12-5801.pdf ).

* ²⁵⁵ Cf. le commentaire de l'article 33 quaterdecies pour plus de précisions.

* ²⁵⁶ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 630 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ²⁵⁷ Procédure modifiée par l'article 33 quindecies du présent projet de loi.

* ²⁵⁸ Article 1 ^er de la loi n° 2000-614 précitée.

* ²⁵⁹ Cf. le rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 9

( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²⁶⁰ Alors conseil général.

* ²⁶¹ L'article 1 ^er de la loi du 5 juillet 2000 précitée prévoyant l'établissement de ces schémas dans un délai de dix-huit mois à compter de sa publication.

* ²⁶² Article 1 ^er du décret n° 2015-563 du 20 mai 2015 relatif à la commission nationale consultative des gens du voyage.

* ²⁶³ Article 2.1 du règlement intérieur de cette aire disponible à l'adresse suivante : http://www.ccvlb.fr/uploads/docs/Gens%20du%20voyage/reglement%20interieur%20aires.pdf .

* ²⁶⁴ Article 4 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 précitée.

* ²⁶⁵ « Les aires d'accueil des gens du voyage » , rapport n° 617 (2014-2015) fait par MM. Jean-Marie Bockel et Michel Le Scouarnec au nom de de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, p. 23 ( https://www.senat.fr/rap/r14-617/r14-6171.pdf ).

* ²⁶⁶ Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 38 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²⁶⁷ L'article 15 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit toutefois une dérogation : les communes de moins de 20 000 habitants dont la moitié de la population habite dans un quartier prioritaire de la politique de la ville peuvent demander à ne pas être intégrées dans le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

* ²⁶⁸ Cf. le commentaire de l'article 33 terdecies du présent projet de loi.

* ²⁶⁹ Volonté que les communes ou l'EPCI doivent matérialiser en réalisant, par exemple, une étude préalable en vue de la construction d'une aire permanente d'accueil sur leur territoire.

* ²⁷⁰ Article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales. Pour mémoire, les dépenses obligatoires peuvent être réglées par le préfet qui se substitue alors au maire dans sa qualité d'ordonnateur.

* ²⁷¹ Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 31 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²⁷² « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », rapport au Premier ministre, p. 26 et 40 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/154000520.pdf ).

* ²⁷³ Cf. le commentaire de l'article 33 terdecies pour plus de précisions sur l'élargissement de ces compétences.

* ²⁷⁴ A défaut de pouvoir directement les aménager, cette compétence étant désormais dévolue aux EPCI.

* ²⁷⁵ Comme dans l'hypothèse où une commune de plus de 5 000 habitants participe au financement d'une aire ou d'un terrain situé au sein d'une autre commune.

* ²⁷⁶ Soit un coût de 1,4 million d'euros pour une aire de 40 places.

* ²⁷⁷ « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » , Cour des comptes, octobre 2012, p. 58 et suivantes ( http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-accueil-et-l-accompagnement-des-gens-du-voyage ).

* ²⁷⁸ Conseil constitutionnel, 29 mai 1990, Loi visant à la mise en oeuvre du droit au logement , décision n° 90-274 DC.

* ²⁷⁹ Dans son rapport d'octobre 2012 précité, la Cour des comptes appelle d'ailleurs l'État à fournir les moyens financiers et humains nécessaires pour mettre en oeuvre cette procédure de substitution (p. 70).

* ²⁸⁰ Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 31 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²⁸¹ « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » , Cour des comptes, octobre 2012, p. 88 et suivantes ( http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-accueil-et-l-accompagnement-des-gens-du-voyage ).

* ²⁸² À titre dérogatoire, la commune est réputée remplir temporairement ses obligations lorsqu'elle dispose d'un emplacement provisoire d'accueil agréé par le préfet pour une durée maximale de six mois non renouvelable.

* ²⁸³ « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » , Cour des comptes, octobre 2012, p. 75 et suivantes ( http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/L-accueil-et-l-accompagnement-des-gens-du-voyage ).

* ²⁸⁴ Article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 précitée.

* ²⁸⁵ Cf. infra pour plus de précisions sur les propriétaires d'un terrain affecté à une activité économique situé dans une commune non inscrite au schéma départemental. En l'état du droit, ces propriétaires ne peuvent avoir recours à la procédure administrative.

* ²⁸⁶ Article 322-4-1 du code pénal.

* ²⁸⁷ Rapport d'information n° 3212 du 9 mars 2011 fait par M. Didier Quentin, député, et relatif au bilan et à l'adaptation de la législation relative à l'accueil et l'habitat des gens du voyage, p. 31 ( http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i3212.pdf ).

* ²⁸⁸ Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 39 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ²⁸⁹ Réponse du ministre de l'Intérieur à la question n° 01479 de M. le sénateur Joël Billard. « Lorsqu'un EPCI dispose de la compétence de création et de gestion des aires d'accueil, la procédure de l'article 9 n'est applicable que lorsque les obligations prévues par le schéma ont été intégralement réalisées. Si une ou plusieurs aires font défaut, aucune commune membre de l'EPCI ne peut demander l'application de l'article 9, même celles qui disposent d'une aire sur leur territoire » .

* ²⁹⁰ Alors, qu'en l'état du droit, ce délai d'exécution ne doit pas être inférieur à vingt-quatre heures.

* ²⁹¹ À l'exception des communes ne respectant pas les obligations de la loi Besson.

* ²⁹² Alors, qu'en l'état du droit, les véhicules destinés à l'habitation ne peuvent pas être déplacés dans le cadre de la procédure pénale.

* ²⁹³ Rapport n° 65 (2013-2014) fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, p. 136 ( http://www.senat.fr/rap/l13-065-1/l13-065-11.pdf ).

* ²⁹⁴ Source : ministère du logement et de l'habitat durable.

* ²⁹⁵ Article 7-2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et article 13 du décret n° 2015-1384 du 30 octobre 2015 relatif à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.

* ²⁹⁶ Ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. La notion « téléservice » regroupe, pour mémoire, tout système d'information permettant aux usagers de procéder par voie électronique à des démarches ou formalités administratives.

* ²⁹⁷ Nouvel article L. 431-2 du code des procédures civiles d'exécution, alinéas 15 à 16 du présent article.

* ²⁹⁸ Date de mise en oeuvre du système EXPLOC qui serait elle-même fixée par un arrêté du ministre de l'intérieur.

* ²⁹⁹ La dématérialisation des procédures pourrait toujours être effective avant cette date si le programme de mise en oeuvre du système EXPLOC le permet.

* ³⁰⁰ Pour le détail du régime de cet avantage fiscal, voir le commentaire de l'article 28 quater A du présent projet de loi.

* ³⁰¹ Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ³⁰² Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 652 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ³⁰³ La version 2015 de ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2015/RA_2015_definitif.pdf

* ³⁰⁴ Article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ³⁰⁵ Sans préjudice des possibilités de recrutement de contractuels et du recrutement sans concours aux emplois de catégorie C.

L'article 6 de la DDHC dispose, pour mémoire, que « tous les Citoyens (...) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » .

* ³⁰⁶ Loi relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

* ³⁰⁷ Article 12 du décret n° 2015-1449 du 9 novembre 2015 relatif aux conditions d'accès et aux formations à l'École nationale d'administration.

* ³⁰⁸ Article 12 du décret n° 84-588 du 10 juillet 1984 relatif aux instituts régionaux d'administration.

* ³⁰⁹ Article L. 6211-2 du code du travail.

* ³¹⁰ Soit 375 personnes sur un total de 24 971 agents recrutés par l'État en 2015.

* ³¹¹ Soit 888 personnes sur un total de 34 645 agents recrutés par les collectivités territoriales en 2015. Source : étude d'impact du présent projet de loi, p. 265.

* ³¹² Avis budgétaire n° 170 (2015-2016) sur le projet de loi de finances pour 2016, fait au nom de la commission des lois du Sénat ( http://www.senat.fr/rap/a15-170-7/a15-170-71.pdf ).

* ³¹³ Rapport au Premier ministre intitulé « Développer et pérenniser l'apprentissage dans la fonction publique » , p. 35, consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/154000326.pdf .

* ³¹⁴ Rapport n° 372 (2006-2007) au nom de la commission des affaires culturelles, p. 28. ( https://www.senat.fr/rap/l06-372/l06-3721.pdf ).

* ³¹⁵ Déclaration de Mme Ericka Bareigts, secrétaire d'État chargée de l'égalité réelle, deuxième séance de l'Assemblée nationale du vendredi 1 ^er juillet 2016.

* ³¹⁶ Cf. le commentaire de l'article 36 septies pour plus de précisions sur les classes préparatoires intégrées.

* ³¹⁷ Avis budgétaire n° 170 (2015-2016) sur le projet de loi de finances pour 2016, fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 28 ( http://www.senat.fr/rap/a15-170-7/a15-170-71.pdf ).

* ³¹⁸ Cf. par exemple le rapport du jury présidé par M. Jean-Paul Faugère pour la session 2015, p. 6 à 8 (consultable sur le site : www.ena.fr ).

* ³¹⁹ Mission d'évaluation des différentes voies de recrutement dans la fonction publique au regard des risques de discrimination, dont le contenu est disponible au lien suivant http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/carrieres_et_parcours_professionnel/formation/EMRH/rp2/LM-L-Horty.pdf .

* ³²⁰ Étude disponible au lien suivant : http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/fporsoc05c.pdf .

* ³²¹ Département des études et des statistiques de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail, service statistique ministériel « éducation », etc .

* ³²² Pour mémoire, les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif auxquels adhèrent obligatoirement les communes et les établissements publics locaux qui emploient moins de 350 fonctionnaires. Ils remplissent des missions de gestion des agents publics territoriaux (organisation des concours, tenu des conseils de discipline, etc. ).

* ³²³ Cf. , par exemple, la jurisprudence suivante : Conseil constitutionnel, 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure , décision n° 2003-467 DC.

* ³²⁴ Avec, notamment, la réalisation d'études à partir des réponses apportées par les candidats sur la base du volontariat (Cf. supra) .

* ³²⁵ Avis n° 390136 du 11 juin 2015 consultable à l'adresse suivant : www.conseil-etat.fr .

* ³²⁶ Ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'État.

* ³²⁷ Cf. le commentaire de l'article 36 pour plus de précisions sur ces trois voies « traditionnelles ».

* ³²⁸ Pour mémoire, les emplois de la fonction publique sont répartis en trois catégories : A (fonctions de conception et de direction), B (encadrement intermédiaire et application) et C (exécution).

* ³²⁹ Cf., pour les recrutements sans concours, les articles 22 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (fonction publique d'État), 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (fonction publique territoriale) et 32 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 (fonction publique hospitalière).

* ³³⁰ Instance de concertation, le Conseil commun de la fonction publique est consulté sur des questions d'ordre général relatives aux trois versants de la fonction publique. Il est composé de trois collèges (représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, représentants des employeurs territoriaux, représentants des employeurs hospitaliers) auxquels s'ajoutent des membres de droit comme le directeur général de l'administration et de la fonction publique.

* ³³¹ L'organisation de l'activité dans le service relevant du supérieur hiérarchique et le tuteur n'étant pas forcément le supérieur hiérarchique du jeune bénéficiant du PACTE.

* ³³² Loi n°2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* ³³³ Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ³³⁴ Loi relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ³³⁵ Amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ³³⁶ Guide « Le plan de formation dans la fonction publique territoriale » , mai 2009, p.16 ( http://www.cnfpt.fr/sites/default/files/guide_plan_de_formation.pdf ).

* ³³⁷ Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.

* ³³⁸ Articles dont les conditions d'application sont précisées par la circulaire n° SE1 2014-1 du 4 mars 2014 relative à la lutte contre le harcèlement dans la fonction publique.

* ³³⁹ Article L. 1142 du code du travail.

* ³⁴⁰ Loi relative au dialogue social et à l'emploi.

* ³⁴¹ Par analogie avec la protection fonctionnelle accordée en cas d'harcèlement moral (Conseil d'État, 12 mars 2010, Commune de Hoenheim , n°308974).

La protection fonctionnelle vise, pour mémoire, à protéger des agents publics mis en cause par des tiers ou des agents victimes de menace ou d'atteinte à leur intégrité dans l'exercice de leurs fonctions.

* ³⁴² Réservés aux fonctionnaires, les examens professionnels leur permettent d'obtenir un avancement au grade immédiatement supérieur dans leur corps ou cadre d'emplois (examens d'avancement de grade) ou d'évoluer dans un corps ou cadre d'emplois supérieur ou encore de changer de catégorie en passant, par exemple, de la catégorie C à la catégorie B (examens de promotion interne).

* ³⁴³ Articles 20 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, 42 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, 30-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* ³⁴⁴ Article 55 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ³⁴⁵ Article 4 du décret n° 92-865 du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emplois des auxiliaires de puériculture territoriaux.

* ³⁴⁶ Article 6 du décret n° 2012-520 du 20 avril 2012 portant statut particulier du cadre d'emplois des sapeurs et caporaux de sapeurs-pompiers professionnels.

* ³⁴⁷ Alors que le droit en vigueur s'attache à assurer une représentation équilibrée dans la composition des jurys, sans préciser à qui doit en revenir la présidence ( Cf. supra).

* ³⁴⁸ Cf. supra pour l'exemple d'auxiliaires de puériculture territoriaux.

* ³⁴⁹ Cf. notamment Conseil d'État, 29 juillet 1983, Madame Soma , n° 25002.

* ³⁵⁰ En l'espèce, la « garantie fondamentale » est le principe d'égal accès aux emplois publics, principe que l'avis de concours se borne à mettre en oeuvre.

* ³⁵¹ Décret fixant les conditions d'accès et les modalités d'organisation des concours pour le recrutement des administrateurs territoriaux. Publié au Journal officiel, l'avis de concours précise la date limite de clôture des inscriptions, la date et le lieu des épreuves, le nombre de postes ouverts ainsi que l'adresse à laquelle les candidatures doivent être déposées.

* ³⁵² Cf. , pour les sessions 2015, l'arrêté du 16 mars 2015 portant ouverture de concours externe, interne et troisième concours pour le recrutement des administrateurs territoriaux.

* ³⁵³ Liste consultable à l'adresse suivante : http://www.fonction-publique.gouv.fr/score/autres-recrutements/recrutement-sans-concours-a-letat/avis-de-recrutement-sans-concours .

* ³⁵⁴ Amendement adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ³⁵⁵ Cf. le commentaire de l'article 36 ter pour plus de précisions.

* ³⁵⁶ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 663 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ³⁵⁷ Cf. le commentaire de l'article 36.

* ³⁵⁸ Conseil constitutionnel, 14 janvier 1983, Loi relative au statut général des fonctionnaires , décision n° 82-153 DC.

* ³⁵⁹ Conseil d'État, 10 janvier 1986, Fédération nationale des travailleurs de l'État CGT , n° 62161.

* ³⁶⁰ Amendement adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ³⁶¹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 662 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ³⁶² Cf. le commentaire de l'article 36 bis C.

* ³⁶³ Commentaire de la décision n° 2012-656 DC du 24 octobre 2012, p. 8. Document consultable au lien suivant : www.conseil-constitutionnel.fr .

* ³⁶⁴ Conseil constitutionnel, 24 octobre 2012, Loi portant création des emplois d'avenir , décision n° 2012-656 DC.

* ³⁶⁵ Les organisations syndicales craignant que l'élargissement du PACTE revienne à généraliser l'accès sans concours à la fonction publique.

* ³⁶⁶ Ces garanties seraient identiques à celles prévues à l'article 36 bis C pour les tuteurs des PACTE.

* ³⁶⁷ Territoires dont les ressortissants bénéficieraient d'une priorité d'emploi par rapport à d'autres candidats « d'aptitude égale » ( Cf. supra).

* ³⁶⁸ Décret relatif aux conditions d'accès et aux formations à l'École nationale d'administration.

* ³⁶⁹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 667 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ³⁷⁰ Déclaration de Mme Marie-Anne Chapdelaine, compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du vendredi 1 ^er juillet 2016.

* ³⁷¹ Pour mémoire, le jury de l'INET composé de neuf membres dont six fonctionnaires et universitaires et trois élus locaux.

* ³⁷² Aux termes de l'article 131-5-1 du code pénal.

* ³⁷³ Les atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique de la personne (article 222-45, 4°, du code pénal), les discriminations (article 225-19, 6° du code pénal), les vols (art. 311-14, 6°, du code pénal), les extorsions (art. 312-13, 6° du code pénal), les destructions, dégradations et détériorations (article 322-15, 5°, du code pénal) et la contravention de dissimulation du visage dans l'espace public (article 3 de la loi du 11 octobre 2010).

* ³⁷⁴ Chambre criminelle, 17 janvier 1936.

* ³⁷⁵ Soit les personnes mentionnées aux articles 30 et 31 de la loi du 29 juillet 1881 : les cours, les tribunaux, les armées de terre, de mer ou de l'air, les corps constitués, les administrations publiques, le Président de la République, un ou plusieurs membres du ministère, un ou plusieurs membres de l'une ou de l'autre Chambre, un fonctionnaire public, un dépositaire ou agent de l'autorité publique, un ministre de l'un des cultes salariés par l'État, un citoyen chargé d'un service ou d'un mandat public temporaire ou permanent, un juré ou un témoin.

* ³⁷⁶ Cour de cassation, chambre criminelle, 11 juillet 1972, Bulletin criminel n° 236 ; chambre criminelle, 28 mars 2006, Bulletin criminel n° 90.

* ³⁷⁷ Tel qu'il résulte des lois n° 2004-204 du 9 mars 2004 et n° 2014-56 du 27 janvier 2014.

* ³⁷⁸ Chambre criminelle, 23 mai 2006, Bulletin criminel n° 144.

* ³⁷⁹ Voir la liste des actes interruptifs dans le rapport n° 636 (2015-2016) de M. François-Noël Buffet sur la proposition de loi portant réforme de la prescription pénale

( https://www.senat.fr/rap/l15-636/l15-636_mono.html#toc34 ).

* ³⁸⁰ Frédéric Desportes, Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale , Economica, 2009, page 651.

* ³⁸¹ Chambre criminelle, 13 janvier 1966.

* ³⁸² Chambre criminelle, 13 avril 1999, n° 98-81-625.

* ³⁸³ Décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004.

* ³⁸⁴ Loi visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe.

* ³⁸⁵ À titre d'exemple, ces deux circonstances aggravantes s'appliquent au meurtre, aux tortures et aux actes de barbarie, aux violences, aux menaces ou encore au vol.

* ³⁸⁶ Jean Carbonnier, Droit civil, 27° édition, 2002, page 69.

* ³⁸⁷ Hajer Rouidi, Les listes d'infractions , Faculté de droit et des sciences sociales de Poitiers, 2015.

* ³⁸⁸ À titre de comparaison, dans une décision n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 relative à la loi tendant à renforcer la répression du terrorisme, le Conseil constitutionnel a censuré la possibilité de « surqualifier » de terroriste l'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d'un étranger, comme étant contraire au principe de nécessité.

* ³⁸⁹ Pour mémoire, ce code pénal allemand a été maintenu en vigueur par la loi du 17 octobre 1919 et le décret d'application du 25 novembre 1919.

* ³⁹⁰ Loi concernant la séparation des Églises et de l'État.

* ³⁹¹ À savoir, le fait d'avoir « empêché, retardé ou interrompu les exercices d'un culte par des troubles ou désordres causés dans le local servant à ces exercices ».

* ³⁹² Question écrite n° 22419 de M. Jean Louis Masson (Moselle - NI) publiée dans le Journal Officiel Sénat du 30 mars 2006.

* ³⁹³ Question écrite n° 81822 de M. André Chassaigne (Gauche démocratie et républicaine - Puy de Dôme) publiée dans le Journal Officiel Assemblée Nationale du 23 juin 2015.

* ³⁹⁴ Décrets portant publication de la traduction de lois et règlements locaux maintenus en vigueur par les lois du 1 ^er juin 1924 dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle

* ³⁹⁵ Soit un montant maximal de 1 500 euros d'amende, pouvant être porté à 3 000 euros en cas de récidive.

* ³⁹⁶ « C'est-à-dire l'assassinat, l'extermination, la réduction en esclavage, la déportation, et tout autre acte inhumain commis contre toutes populations civiles, avant ou pendant la guerre, ou bien les persécutions pour des motifs politiques, raciaux ou religieux lorsque ces actes ou persécutions, qu'ils aient constitué ou non une violation du droit interne du pays où ils ont été perpétrés, ont été commis à la suite de tout crime rentrant dans la compétence du Tribunal, ou en liaison avec ce crime. »

* ³⁹⁷ Cf. supra.

* ³⁹⁸ Diffamations et injures envers les particuliers, diffamation et injure publiques envers les institutions de l'État, envers les serviteurs de l'État (ministres, parlementaires, agents publics, jurés, témoins), outrage envers les agents diplomatiques étrangers, publication de l'image d'une personne menottée, publication attentatoire à la dignité de la victime.

* ³⁹⁹ Faustin Hélie, Traité de l'instruction criminelle , 1848, tome 3.

* ⁴⁰⁰ Infraction de négationnisme prévu à l'article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881.

* ⁴⁰¹ Avis du 13 avril 2016, consultable au lien suivant : http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/Projet-de-loi-Egalite-et-citoyennete

* ⁴⁰² Dictionnaire de l'Académie française, neuvième édition.

* ⁴⁰³ Loi relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs.

* ⁴⁰⁴ Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

* ⁴⁰⁵ Loi du pays n° 2016-14 du 11 mai 2016 relative à l'outrage public au drapeau, aux armes et à l'hymne de la Polynésie française

* ⁴⁰⁶ On peut toutefois souligner l'introduction par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, de l'article 16-13 du code civil qui précise que « nul ne peut faire l'objet de discriminations en raison de ses caractéristiques génétiques ».

* ⁴⁰⁷ Création d'un délit de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence.

* ⁴⁰⁸ Ancien article 187-1 de l'ancien code pénal, actuels articles 225-1 et 225-1-1 du code pénal.

* ⁴⁰⁹ Critère introduit dans la loi du 27 mai 2008 par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.

* ⁴¹⁰ Si l'article 5 de la directive 2004/113 autorisait des différences proportionnelles en matière de primes et de prestations pour les assurés lorsque le sexe est un facteur déterminant dans l'évaluation des risques, celui-là est devenu « sans objet », selon l'étude d'impact, l'arrêt Test-Achats du 1 ^er mars 2011 de la CJUE le 1er mars 2011. Le régime transitoire est actuellement en vigueur à l'article L. 111-7 du code des assurances.

* ⁴¹¹ Audition du Défenseur des droits en date du 19 juillet 2016 ( http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160718/cs_egalite.html#toc3 ).

* ⁴¹² Voir commentaire de l'article 38.

* ⁴¹³ Les dispositions relatives à l'outre-mer étant désormais réunies à l'article 71 du présent projet de loi.

* ⁴¹⁴ Article 225-2 du code pénal.

* ⁴¹⁵ Cf. le commentaire de l'article 60 du présent projet de loi pour plus de précisions sur le régime juridique de l'action de groupe.

* ⁴¹⁶ L'article 44 du projet de loi « Justice du XXI ^ème siècle » prévoit également de compléter ce dispositif en créant une action de groupe spécifique en matière de discriminations.

* ⁴¹⁷ « La lutte contre les discriminations : de l'incantation à l'action » , rapport d'information n° 94 (2014-2015) du 12 novembre 2014 fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 36 ( https://www.senat.fr/rap/r14-094/r14-0941.pdf ).

* ⁴¹⁸ Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

* ⁴¹⁹ La victime présumée ne doit toutefois pas se contenter de simples allégations conformément au considérant 89 de la décision suivante : Conseil constitutionnel, 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale , n° 2001-455 DC.

* ⁴²⁰ « Il incombe à chaque partie de prouver conformément à la loi les faits nécessaires au succès de sa prétention » .

* ⁴²¹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 710 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁴²² Rapport d'information n° 94 (2014-2015) précité, p. 37.

* ⁴²³ Rapport d'information n° 94 (2014-2015) précité, p. 37.

* ⁴²⁴ Affaire n° 01-855.59.

* ⁴²⁵ Loi pour l'égalité des chances.

* ⁴²⁶ Rapport n° 2825 sur le projet de loi pour l'égalité des chances, fait au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, p. 142 ( http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rapports/r2825.pdf ).

* ⁴²⁷ Décret n° 2013-8 du 3 janvier 2013 portant création du Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.

* ⁴²⁸ Il est composé de 59 membres (11 élus, 10 représentants des associations et personnes morales de droit public et privé, 13 personnalités qualifiées « experts », 10 personnalités qualifiées « chercheurs », 7 représentants de l'État et 8 membres de droits) ainsi que des hauts fonctionnaires en charge de l'égalité des droits des femmes au sein des ministères.

* ⁴²⁹ Selon les termes de la secrétaire d'État à l'égalité réelle, Ericka Bareigts, lors de la réunion de la commission spéciale, compte-rendu du jeudi 16 juin 2016.

* ⁴³⁰ Par opposition à la procédure de déclassement législatif, prévu à l'article 37 de la Constitution, par laquelle une disposition de forme législative mais relevant du domaine réglementaire peut être modifié par décret pris en Conseil d'État après que le Conseil constitutionnel ait déclaré qu'elle a un caractère réglementaire.

* ⁴³¹ Décret n° 2000-393 du 10 mai 2000 portant création du Conseil d'orientation des retraites

* ⁴³² Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, loi n°2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système des retraites.

* ⁴³³ Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement.

* ⁴³⁴ Débats - Assemblée nationale

* ⁴³⁵ Mme Delphine Ernotte, la présidente de France Télévisions, a ainsi fait du renouvellement des présentateurs et animateurs du service public de la télévision un objectif prioritaire de son action.

* ⁴³⁶ Courrier en date du 30 juin 2016 au président de votre commission spéciale adressé par les présidents de NRJ Group, Groupe TF1, Groupe M6, Groupe Canal+, Groupe NextRadioTV

* ⁴³⁷ Loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

* ⁴³⁸ Proposition de loi de M. Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs de ses collègues visant à garantir le droit d'accès à la restauration scolaire, n° 2518, déposée le 21 janvier 2015.

* ⁴³⁹ Rapport n° 220 (2015-2016) de M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 2 décembre 2015.

* ⁴⁴⁰ Rapport n° 220 (2015-2016) de M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde, précité.

* ⁴⁴¹ Tribunal administratif de Lyon, 21 janvier 2010, Commune d'Oullins, n° 0903116.

* ⁴⁴² Conseil d'État, ord. ref. 23 octobre 2009, Fédération des conseils de parents d'élèves de l'enseignement public du Rhône et Mme Pasquier, n° 329076.

* ⁴⁴³ Tribunal administratif de Versailles, 3 mai 2002, M. et Mme H, n° 985889.

* ⁴⁴⁴ Conseil d'État, 13 mai 1994, Commune de Dreux, n° 116549 et Tribunal administratif de Grenoble, 13 juin 2002, Mme E., n° 014609.

* ⁴⁴⁵ Cour administrative d'appel de Marseille, 9 mars 2009, Commune de Marseille c. Mme Paix, n° 08MA03041.

* ⁴⁴⁶ Loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale.

* ⁴⁴⁷ Rapport n° 220 (2015-2016) de M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde, précité.

* ⁴⁴⁸ Conseil d'État, ord. ref. 23 octobre 2009, Fédération des conseils de parents d'élèves de l'enseignement public du Rhône et Mme Pasquier, précitée ; Tribunal administratif de Versailles, ord. ref. du 13 juin 2012, M. Durand, n° 1202932.

* ⁴⁴⁹ Rapport n° 220 (2015-2016) de M. Jean-Claude Carle et Mme Françoise Laborde, précité.

* ⁴⁵⁰ Idem.

* ⁴⁵¹ Idem.

* ⁴⁵² Circulaire n° 2015-035 du 25 février 2015 relative à la mise en place dans les académies de pôles de stages, MENE1505070C.

* ⁴⁵³ Note de service n° 2009-127 du 17 septembre 2009 relative à la mise en place d'une banque de stages dans chaque académie en 2009-2010.

* ⁴⁵⁴ Feuille de route de la grande conférence sociale pour l'emploi, juillet 2014.

* ⁴⁵⁵ Réponse du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au questionnaire.

* ⁴⁵⁶ Loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels, article 15.

* ⁴⁵⁷ Yannick L'Horty, Les discriminations dans l'accès à l'emploi public, rapport au Premier ministre, juin 2016.

* ⁴⁵⁸ Calculs réalisés à partir des Repères et références statistiques, édition 2015, publiés par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* ⁴⁵⁹ Calculs réalisés à partir des chiffres de la DEPP.

* ⁴⁶⁰ Source de l'ensemble des données relatives à la démocratisation de l'accès à l'enseignement supérieur : sous-direction des systèmes d'information et des études statistiques (SIES) de la DGESIP-DGRI : État de l'enseignement supérieur et de la recherche " Le niveau d'études selon le milieu social " et Repères et références statistiques, fiche 6.14 "L'origine sociale des étudiants français".

* ⁴⁶¹ Compte rendu intégral des débats de l'Assemblée nationale, 3 ^ème séance du vendredi 1 ^er juillet 2016, session extraordinaire 2015-2016 (XIVème législature).

* ⁴⁶² Il s'agit, aux termes du 3 ^ème alinéa de l'article L. 612-3 du code de l'éducation, des sections de techniciens supérieurs (STS), des instituts, des écoles et des préparations à celles-ci, des grands établissements ainsi que de tous établissements où l'admission est subordonnée à un concours national ou à un concours de la fonction publique.

* ⁴⁶³ En vertu de l'article L. 717-1 du code de l'éducation, la qualification de grand établissement peut être reconnue, soit à des établissements de fondation ancienne et présentant des spécificités liées à leur histoire, soit à des établissements dont l'offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les trois cycles de l'enseignement supérieur. À titre d'exemple, l'École des hautes études en sciences sociales, l'École des chartes, l'Université Paris-Dauphine sont de grands établissements.

* ⁴⁶⁴ Article R. 235-10 du code de l'éducation.

* ⁴⁶⁵ Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* ⁴⁶⁶ Décret n° 2014-800 du 15 juillet 2014 relatif à la coopération entre les services de l'État et le conseil général en vue de favoriser la mixité sociale dans les collèges publics.

* ⁴⁶⁷ Circulaire n°2014-181 du 7 janvier 2015 relative à l'amélioration de la mixité sociale au sein des établissements publics du second degré, MENE1429004C.

* ⁴⁶⁸ Lorsque la société établit des comptes consolidés, les informations fournies sont consolidées et portent sur la société elle-même ainsi que sur l'ensemble de ses filiales ou les sociétés qu'elle contrôle. Les filiales ou sociétés contrôlées qui dépassent les seuils susvisés ne sont pas tenues de publier les informations dès lors que ces informations sont publiées par la société qui les contrôle, de manière détaillée par filiale ou par société contrôlée et que ces filiales ou sociétés contrôlées indiquent comment y accéder dans leur propre rapport de gestion.

* ⁴⁶⁹ Cf. le rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ⁴⁷⁰ Loi relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe.

* ⁴⁷¹ Conseil constitutionnel, 5 octobre 2012, M. Jean-Claude P. , n° 2012-279 QPC. À titre d'exemple, le Conseil a censuré le carnet de circulation qui était prévu pour les gens du voyage ne disposant pas de ressources régulières, ce qui a conduit à leur délivrer un livret de circulation.

* ⁴⁷² Considérant 18 de la décision n° 2012-279 QPC précitée.

* ⁴⁷³ Loi complétée par le décret n° 70-708 du 31 juillet 1970.

* ⁴⁷⁴ Conseil d'État, 19 novembre 2014, M. A ., n° 359223.

* ⁴⁷⁵ La sanction initialement prévue ayant été censurée par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2012-279 QPC précitée (considérant 23).

* ⁴⁷⁶ Les dérogations à cette règle peuvent notamment être accordées pour assurer l'unité des familles.

* ⁴⁷⁷ Lecture combinée de l'article 10 de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 précitée et de l'article 11 du code électoral. Cet état du droit résulte de la décision n° 2012-279 QPC du Conseil constitutionnel qui a censuré l'exigence d'un rattachement ininterrompu de trois ans dans une même commune pour que les gens du voyage puissent être inscrits sur les listes électorales de cette dernière.

* ⁴⁷⁸ Circulaire n° 2012-142 relative à la scolarisation et à la scolarité des enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs ( http://www.education.gouv.fr/pid25535/bulletin_officiel.html?cid_bo=61529 ).

* ⁴⁷⁹ « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », rapport au Premier ministre, p. 32 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/154000520.pdf ).

* ⁴⁸⁰ Rapport n° 2812 du 27 mai 2015 fait par M. Dominique Raimbourg au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 19 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r2812.pdf ).

* ⁴⁸¹ Alinéa 10 du présent article.

* ⁴⁸² Deux premiers alinéas du présent article.

* ⁴⁸³ Alinéas 11 et 12 du présent article.

* ⁴⁸⁴ Alinéas 13 à 16 du présent article.

* ⁴⁸⁵ La commune de domiciliation étant celle, pour mémoire, où est situé le centre d'action sociale ou l'organisme agréé auprès duquel les gens du voyage se sont inscrits.

* ⁴⁸⁶ Article consacrant le droit à la scolarisation de tout enfant.

* ⁴⁸⁷ Délibération n° 2009-231 du 8 juin 2009 ( http://www.defenseurdesdroits.fr/fr/actions/protection-des-droits-libertes/decision/deliberation-ndeg2009-231-du-8-juin-2009-relative-au ).

* ⁴⁸⁸ « Gens du voyage : pour un statut proche du droit commun », rapport au Premier ministre, p. 32 et 33 ( http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/154000520.pdf ).

* ⁴⁸⁹ Loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.

* ⁴⁹⁰ Article L. 552-4 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁹¹ Le code de la sécurité sociale précise que ce document peut être un certificat d'inscription dans un établissement d'enseignement public ou privé, un certificat de l'autorité compétente de l'État attestant que l'enfant est instruit dans sa famille ou un certificat médical attestant qu'il ne peut fréquenter régulièrement aucun établissement d'enseignement en raison de son état de santé.

* ⁴⁹² Conseil constitutionnel, 5 octobre 2012, M. Jean-Claude P. , décision n° 2012-279 QPC.

* ⁴⁹³ Déclaration de droit commun prévue par l'article L. 123-29 du code de commerce ( Cf. le commentaire de l'article 49).

* ⁴⁹⁴ Domiciliation prévue aux articles L. 264-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles. ( Cf. le commentaire de l'article 49).

* ⁴⁹⁵ Loi du 9 novembre 1915 relative à la règlementation de l'ouverture de nouveaux débits de boissons

* ⁴⁹⁶ Rapport n° 197 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat, Charles Gautier, février 2009. Adopté à l'Assemblée nationale en juin 2010, ce texte a été transmis au Sénat pour une deuxième lecture qui n'a finalement pas été inscrite à l'ordre du jour.

* ⁴⁹⁷ Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite HPST.

* ⁴⁹⁸ Ordonnance n° 2009-1585 du 17 décembre 2009 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles requises pour l'exercice des professions médicale, pharmaceutiques et paramédicales.

* ⁴⁹⁹ Par opposition au « service intérieur » qui concerne l'ornement intérieur et extérieur des édifices religieux et qui est régi par l'article 2223-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* ⁵⁰⁰ Article L. 2223-19 du CGCT.

* ⁵⁰¹ Article L. 2223-23 du CGCT.

* ⁵⁰² Des dispositifs de reconnaissance des qualifications professionnelles sont d'ailleurs prévus pour les ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen (articles L. 2223-47 à L. 2223-51 du CGCT).

* ⁵⁰³ Rapport n° 2594 du 9 juin 2010 fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale et relatif à la proposition de loi visant à supprimer les conditions de nationalité qui restreignent l'accès des travailleurs étrangers à l'exercice de certaines professions libérales ou privées, p. 29 ( http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rapports/r2594.pdf ).

* ⁵⁰⁴ Conseil constitutionnel, 9 avril 2015, Kamel B. et autre , n° 2015-463 QPC.

* ⁵⁰⁵ Avis n° 16-19 du 21 juillet 2016, p. 16.

* ⁵⁰⁶ Réponse du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, Journal officiel du Sénat du 1 ^er mai 2003, p. 1486.

* ⁵⁰⁷ Cf. le rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 733 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁵⁰⁸ Loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

* ⁵⁰⁹ Cf. l'article 45 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et la jurisprudence suivante : Cour de justice de l'Union européenne, 17 décembre 1980, Commission c. Belgique , affaire n° C-149/79.

* ⁵¹⁰ Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors.

* ⁵¹¹ Emplois définis comme étant inséparables de l'exercice de la souveraineté ou comportant une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'État ou des autres collectivités publiques.

* ⁵¹² « Rapport sur l'état de la fonction publique » , Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), p. 377 ( http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2015/RA_2015.pdf ).

* ⁵¹³ Lois n° 76-1288 du 31 décembre 1976 et n° 80-1040 du 23 décembre 1980 modifiant certaines dispositions du code de la santé publique relatives à l'exercice des professions médicales.

* ⁵¹⁴ Article L. 952-6 du code de l'éducation et article 27 du décret n° 84-431 du 6 juin 1984.

* ⁵¹⁵ Délibération n° 2009-139 du 30 mars 2009, p 6 ( http://www.halde.fr/IMG/pdf/Deliberation_2009-139.pdf ).

* ⁵¹⁶ Proposition de loi visant à supprimer les conditions de nationalité qui restreignent l'accès des étrangers à la fonction publique. Ce texte n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour du Sénat.

* ⁵¹⁷ Réponse du ministre du travail, solidarité et fonction publique à la question n° 47433 de M. le député Jean-Jacques Urvoas, Journal officiel de l'Assemblée nationale du 19 octobre 2010, p. 11472.

* ⁵¹⁸ Loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes.

* ⁵¹⁹ Rapport n° 443 (2013-2014) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, p. 31 ( http://www.senat.fr/rap/l13-443/l13-4431.pdf ).

* ⁵²⁰ Déposée le 13 avril 2016, cette proposition de loi a été adoptée le 26 mai 2016 par l'Assemblée nationale et n'a pas été inscrite à l'ordre du jour du Sénat depuis.

* ⁵²¹ Articles L. 314-3 et L. 314-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* ⁵²² Article L. 4111-1 du CESEDA.

* ⁵²³ Carte pluriannuelle de séjour créée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* ⁵²⁴ Article L. 431-2 du CESEDA.

* ⁵²⁵ Loi relative au droit des étrangers en France.

* ⁵²⁶ Rapport n° 716 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 81 ( http://www.senat.fr/rap/l14-716/l14-7161.pdf ).

* ⁵²⁷ Le regroupement familial concernant, pour mémoire, uniquement les conjoints et leurs enfants.

* ⁵²⁸ Soit un meurtre, un assassinat ou encore un empoisonnement.

* ⁵²⁹ Il est à souligner que la rédaction actuelle de l'article 2-2 apparaît ambiguë et pourrait permettre à un mineur de donner son accord, sans intervention d'un représentant légal.

* ⁵³⁰ Chambre criminelle, 25 septembre 2007, n° 05-88324.

* ⁵³¹ Rapport consultable à l'adresse suivante : https://www.courdecassation.fr/IMG/pdf/Cassation_2008.pdf .

* ⁵³² « J'en veux pour preuve la décision du 3 décembre 2009 de la cour d'appel de Douai, qui a prononcé une condamnation pour des violences commises en raison de l'orientation sexuelle de la victime alors qu'il s'agissait bien, en l'espèce, de transsexualité » , Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, séance du 12 juillet 2012.

( http://www.senat.fr/seances/s201207/s20120712/s20120712012.html#int1302 )

* ⁵³³ Circulaire CRIM 2012-15 du 7 août 2012 relative à la présentation des dispositions de droit pénal et de procédure pénale de la loi n° 2012-954 du 6 août 2012 relative au harcèlement sexuel.

* ⁵³⁴ « Nous devons faire attention à ne pas nous trouver pris à notre propre piège, car le risque existe. Il ne faudrait pas que les juridictions considèrent a contrario que les personnes transsexuelles ne sont pas couvertes par les dispositions relatives à la protection de l'orientation sexuelle parce que nous inscrivons dans ce projet de loi relatif au harcèlement sexuel l'orientation sexuelle, l'identité sexuelle ou l'identité de genre comme un motif de discrimination. » , séance du 12 juillet 2012 précitée.

* ⁵³⁵ Source : rapport n° 491 (2015-2016) de M. Michel Mercier, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, p. 93 ( http://www.senat.fr/rap/l15-491-1/l15-491-11.pdf ).

* ⁵³⁶ Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale , Troisième édition (ouvrage à jour au 1 ^er septembre 2013), Economica.

* ⁵³⁷ Si l'article 2-14 renvoie à un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions dans lesquelles une association défendant la langue française

* ⁵³⁸ Dont le régime juridique est défini à l'article 230-19 du code de procédure pénale.

* ⁵³⁹ 9° et 14 ° de l'article 138 du code de procédure pénale.

* ⁵⁴⁰ Rapport n° 491 (2015-2016) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois ( http://www.senat.fr/rap/l15-491-1/l15-491-11.pdf ).

* ⁵⁴¹ Article 112 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* ⁵⁴² Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs.

* ⁵⁴³ Contrôles d'identité effectués par les officiers de police judiciaire ou, sur leur ordre et sous leur responsabilité, par les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner différents comportements ou, sur réquisitions écrites du procureur de la République, aux fins de recherche et de poursuite d'infractions qu'il précise dans les lieux et pour une période de temps déterminés par ce magistrat, ou, indépendamment du comportement de la personne, pour prévenir une atteinte à l'ordre public.

* ⁵⁴⁴ Loi relative à la consommation, dite « loi Hamon ».

* ⁵⁴⁵ Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016

* ⁵⁴⁶ Ce dispositif serait toutefois réservé aux associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et intervenant dans la lutte contre les discriminations ou oeuvrant dans le domaine du handicap.

* ⁵⁴⁷ Rapport du 19 mai 2015, p. 102 ( http://www.justice.gouv.fr/publication/rap-l-pecaut-rivolier-2013.pdf ).

* ⁵⁴⁸ Compte rendu intégral de la séance du Sénat en date du 5 novembre 2015.

* ⁵⁴⁹ Le préjudice pris en compte par les députés étant celui constaté entre la demande transmise à l'employeur pour faire cesser la discrimination et le jugement de l'affaire.

* ⁵⁵⁰ Compte rendu intégral précité de la séance du Sénat en date du 5 novembre 2015.

* ⁵⁵¹ Articles 38 et 52 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

* ⁵⁵² « Passer de la défiance à la confiance. Pour une commande publique plus favorable aux PME » , rapport d'information n° 82 (2015-2016) fait par M. Martial Bourquin ( https://www.senat.fr/rap/r15-082-1/r15-082-11.pdf ).

* ⁵⁵³ Ce dernier ayant déclaré en séance publique, que son amendement « visait à ce que, lors de la passation d'un marché public, les actions de lutte contre les discriminations puissent être prises en compte par les collectivités pour éclairer leur jugement » . Cf. le compte rendu intégral de l'Assemblée nationale de la troisième séance du vendredi 1 ^er juillet 2016.

* ⁵⁵⁴ Directive du Parlement européen et du Conseil sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

* ⁵⁵⁵ Le 1 ^er janvier, le lundi de Pâques, le 1 ^er mai, le 8 mai, l'Ascension, le lundi de Pentecôte, le 14 juillet, l'Assomption, la Toussaint, le 11 novembre et le jour de Noël.

* ⁵⁵⁶ Loi n°2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ⁵⁵⁷ Loi n°2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

* ⁵⁵⁸ Loi n°2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité.

* ⁵⁵⁹ Rapport du groupe de travail sur la lutte contre les discriminations dans l'accès à l'emploi et au travail, Jean-Luc Sciberras, mai 2015.

* ⁵⁶⁰ Selon les termes de l'exposé des motifs, « ce dispositif demande encore à être amélioré par la concertation avec les collectivités territoriales et les partenaires sociaux. Afin de poursuivre ce travail au cours de la discussion parlementaire, le Gouvernement a souhaité poser dès maintenant un premier jalon en déposant cet amendement »...

* ⁵⁶¹ Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements.

* ⁵⁶² Décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004.

* ⁵⁶³ Articles L. 225-100 à L. 225-102-3 du code de commerce.

* ⁵⁶⁴ Loi n° 2010-788 portant engagement national pour l'environnement.

* ⁵⁶⁵ L'obligation de publier des informations de nature sociale et environnementale pour les sociétés cotées remonte à la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

* ⁵⁶⁶ Ce rapport doit aussi comporter, entre autres, une analyse de l'évolution des affaires, des résultats et de la situation financière de la société, des indicateurs de performance, une description des risques principaux auxquels la société est confrontée ou encore des informations sur l'ensemble des éléments de rémunération des mandataires sociaux...

* ⁵⁶⁷ Article R. 225-104 du code de commerce.

* ⁵⁶⁸ Le texte de cette directive est consultable à l'adresse suivante :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32014L0095

* ⁵⁶⁹ Voir les considérants de la directive.

* ⁵⁷⁰ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 749 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁵⁷¹ Par exemple, le texte de l'Assemblée nationale utilise, à tort, la notion économique d'entreprise et non la notion juridique de société.

* ⁵⁷² Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl14-376.html

* ⁵⁷³ Article 700 du code de procédure civile.

* ⁵⁷⁴ Rapport d'information n° 499 (2009-2010) fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 83 à 85 ( https://www.senat.fr/rap/r09-499/r09-4991.pdf ).

* ⁵⁷⁵ Rapport n° 3851 précité, p. 752.

* ⁵⁷⁶ « La loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » .

* ⁵⁷⁷ Cette contribution avait pour objectif de financer un fonds de péréquation pour le paiement des prestations des officiers publics ou ministériels (huissiers de justice, greffiers de tribunal de commerce, etc. ).

* ⁵⁷⁸ Conseil constitutionnel, 5 août 2015, Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques , décision n° 2015-715 DC.

* ⁵⁷⁹ Loi portant modification de certaines dispositions du code de la nationalité.

* ⁵⁸⁰ « Les Français originaires du territoire de la République française, tel qu'il était constitué à la date du 28 juillet 1960, et qui étaient domiciliés au jour de son accession à l'indépendance sur le territoire d'un État qui avait eu antérieurement le statut de territoire d'outre-mer de la République française, ont conservé la nationalité française ».

* ⁵⁸¹ Réponse du ministre de la justice à la question écrite n° 13225 de M. Jean-Paul Virapoullé, Journal officiel du 7 octobre 2014, p. 2280.

* ⁵⁸² Réponse du ministre des affaires étrangères à la question écrite n° 68825 de M. Noël Mamère, Journal officiel du 27 septembre 2005, p. 8926.

* ⁵⁸³ Articles 21-17, 21-20 et 21-21 du code civil.

* ⁵⁸⁴ Compte rendu de la deuxième séance du mercredi 29 juin 2016.

* ⁵⁸⁵ Cf. notamment le Traité de paix et d'amitié du 12 février 1838.

* ⁵⁸⁶ Conférence de presse du Président de la République, à l'issue de la première journée du sommet du G8 à Évian, 2 juin 2003.

* ⁵⁸⁷ Discours d'inauguration du Centre caribéen d'expressions et de mémoire de la Traite et de l'Esclavage de Guadeloupe.

* ⁵⁸⁸ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p. 757 ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁵⁸⁹ Cf., pour plus de détail, l'article suivant : « La loi d'indemnisation des colons du 30 avril 1849 : aspects juridiques » , Laurent Blériot, mai 2011.

* ⁵⁹⁰ Loi n° 2011-434 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.

* ⁵⁹¹ Rapport n° 3851 de Mmes Chapdelaine et Corre et de MM. Hammadi et Bies fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le présent projet de loi, p.  758( http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3851.pdf ).

* ⁵⁹² Décret relatif à l'abolition de l'esclavage dans les colonies et les possessions françaises, dont l'article 5 prévoyait l'indemnisation des colons.

* ⁵⁹³ Décret relatif à la répartition de cette indemnité coloniale.

* ⁵⁹⁴ Cf. le commentaire de l'article 65 pour plus de précisions sur l'indemnité coloniale.

* ⁵⁹⁵ Séminaire européen « Médiation sociale et nouveaux modes de résolution des conflits de la vie quotidienne », DIV, Créteil, 22 septembre 2000.

* ⁵⁹⁶ Cités dans le rapport du groupe interministériel et interpartenarial Médiation sociale, pour la reconnaissance d'un métier, décembre 2011.

* ⁵⁹⁷ D'après les chiffres communiqués par France médiation.

* ⁵⁹⁸ Par exemple la médiation sanitaire et l'interprétariat linguistique à l'article L. 1110-13 du code de la santé publique, consacrée par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* ⁵⁹⁹ « Autorité parentale » , Adeline Gouttenoire et Hugues Fulchiron, article publié au Répertoire de droit civil des éditions Dalloz et actualisé en avril 2016.

* ⁶⁰⁰ Cour de cassation, chambre criminelle, 3 mai 1984, n° 84-90397.

* ⁶⁰¹ Cour de cassation, chambre criminelle, 2 décembre 1998, n° 97-84.937. En l'espèce, des enfants autistes avaient été privés de repas, enfermés dans des placards et s'étaient vus administrer des douches froides.

* ⁶⁰² Cour de cassation, chambre criminelle, 17 juin 2003, n° 02-84.986.

* ⁶⁰³ Article 1 ^er de la loi ° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

* ⁶⁰⁴ Article 2 de la loi n° 90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe.

* ⁶⁰⁵ Rapport disponible au lien suivant : http://www.cncdh.fr/sites/default/files/cncdh_rapport_lutte_contre_le_racisme_2015.pdf .

* ⁶⁰⁶ Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

* ⁶⁰⁷ Rapport n° 450 (1997-1998) fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions ( https://www.senat.fr/rap/l97-45011/l97-45011115.html#toc313 ).

* ⁶⁰⁸ Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école , décision n° 2005-512 DC.

* ⁶⁰⁹ Loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton

* ⁶¹⁰ Texte adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 18 juillet 2016 et dont le dossier législatif est disponible au lien suivant : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl15-446.html .

* ⁶¹¹ Rapport n° 442 (2014-2015) de M. Yves Détraigne fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative au parrainage civil, p. 8 (https://www.senat.fr/rap/l14-442/l14-442.html).