II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Le chantier de la Philharmonie s'achève mais l'année 2015 a vu les prémices d'une autre opération de très grande ampleur, la rénovation du Grand Palais, qui devra faire l'objet d'un suivi vigilant
a) La fin du chantier de la Philharmonie
La salle de concert de la Philharmonie a été inaugurée le 14 janvier 2015, alors même que certains travaux, concernant notamment la façade, restaient à finaliser 26 ( * ) . Le rapport annuel de performances fait état d'une « réelle réussite » artistique avec un taux de remplissage de 94 % et une acoustique « considérée comme étant l'une des meilleures au monde ». Les premiers résultats d'une étude 27 ( * ) sur la diversité des publics de la Philharmonie devraient être publiés en septembre 2016.
D'un point de vue budgétaire, le coût du chantier, qui a fortement augmenté par rapport aux estimations initiales (cf. graphique et encadré) , a été rehaussé une nouvelle fois en 2015 à hauteur de 7,8 millions d'euros : le coût total de l'opération se serait finalement élevé à 389,4 millions d'euros dont 211 millions d'euros supportés par l'État, qui ne devait au départ participer qu'à hauteur de 158,3 millions d'euros.
Évolution du coût du chantier de la
Philharmonie de Paris
et de la part supportée par
l'État
(en millions d'euros)
Source : commission des finances (d'après les données transmises par le ministère du budget)
|
Le coût du chantier de la Philharmonie de Paris Au stade du programme initial, le coût global de l'opération était évalué à 204,1 millions d'euros actualisés. Ce montant n'incluait pas l'ensemble des dépenses, notamment le premier équipement et les provisions pour aléas. Début 2009, l'avant-projet définitif (APD) a défini un coût global de l'opération réévalué à 276,3 millions d'euros, incluant 173 millions d'euros pour les travaux. Ces premiers surcoûts étaient liés à l'intégration au périmètre de l'opération de la totalité du premier équipement, de l'orgue et des assurances complémentaires. En décembre 2010, à l'issue de l'appel d'offres qui rendait compte d'estimations supérieures à 300 millions d'euros pour le seul coût des travaux, et au terme des négociations avec le groupement d'entreprises ayant pour mandataire la société Bouygues, le coût des travaux a été évalué à 244,6 millions d'euros, incluant une tranche de travaux supplémentaires. Par ailleurs, compte tenu de la complexité du projet architectural retenu, les aléas ont été revalorisés de 9,7 millions d'euros, conformément aux préconisations de l'Inspection générale des finances (IGF). Le coût total du projet s'est alors établi à 336,53 millions d'euros actualisés. L'opération a connu une nouvelle révision de son coût en octobre 2013, liée à trois principaux facteurs : les révisions de prix du marché de construction générées par l'évolution de l'indice BT01 (35 millions d'euros), la mise à jour de l'enveloppe « aléas » (15 millions d'euros) ajoutée à l'obligation d'affermir certaines options. Après la mise en place d'une mission visant à réduire l'ampleur de ce surcoût, celui-ci a été ramené à 45 millions d'euros grâce à une réduction des dépenses d'honoraires et de premier équipement. Le coût global du projet était donc évalué en 2014 à 381,5 millions d'euros environ (hors charges des intérêts d'emprunts pour la partie apportée par la Ville de Paris), dont 272 millions d'euros concernant le marché de construction. Des surcoûts ont de nouveau été constatés début 2015, à hauteur de 7,8 millions d'euros. Le coût total de la Philharmonie, inaugurée le 14 janvier 2015, s'est élevé à 389,4 millions d'euros. |
La fin du chantier allège la charge budgétaire du programme 131 « Création » , qui portait les crédits destinés à la réalisation de la Philharmonie. Au-delà du coût de la construction de ce nouvel équipement, c'est, à l'avenir, son budget de fonctionnement qu'il faudra également veiller à maîtriser, ce qui semble pour l'instant être le cas : les dépenses relatives à la première année d'exploitation se sont élevées à 29,7 millions d'euros contre des recettes de 30,6 millions d'euros, soit un excédent de 0,9 million d'euros .
10,5 millions d'euros (en AE=CP) ont été versés par l'État au titre de la subvention de fonctionnement de l'association en charge de la construction et de la préfiguration de la Philharmonie de Paris, soit 1,5 million d'euros supplémentaire par rapport au projet initial qui prévoyait que l'État et la Ville de Paris participeraient chacun à hauteur de 9 millions d'euros. Ce rehaussement de la subvention versée par l'État a été rendu nécessaire par le désengagement de la Ville de Paris , dont la subvention s'élève finalement à un peu moins de 6 millions d'euros.
Alors que ce chantier important vient de s'achever, un autre est sur le point de commencer : la rénovation du Grand Palais .
b) Le lancement tardif du projet de rénovation du Grand Palais
Si le schéma directeur de rénovation et d'aménagement (SDRA) était approuvé dès 2013 par les autorités compétentes et que les derniers arbitrages devaient, en principe, être pris en 2015, la validation définitive du projet de rénovation du Grand Palais et de son plan de financement par le cabinet du Premier ministre n'est intervenue qu'en février 2016 .
0,7 million d'euros ont cependant été alloués dès 2015, au titre du schéma directeur de restauration et d'aménagement, pour le début de la « phase 0 » de travaux concernant la verrière du Palais d'Antin . Le rapport annuel de performances précise que « l'état de ces toitures nécessite en effet en démarrage anticipé des travaux de restauration sur cette partie du monument ».
Les travaux devraient débuter en 2020 pour un coût total estimé à 466 millions d'euros, dont 436 millions destinés à financer les travaux et 30 millions d'euros permettant de financer les intérêts intercalaires et les pertes d'exploitation pendant les travaux.
Le financement devrait être assuré à hauteur de 316 millions d'euros par l'État , dont 200 millions d'euros de crédits issus du troisième programme d'investissement d'avenir (PIA 3) et 116 millions d'euros de crédits du programme 175 « Patrimoine ». L'établissement participe au financement en s'endettant à hauteur de 150 millions d'euros sur quarante ans . À titre de comparaison, la dotation de fonctionnement annuelle de l'État s'élève en 2015 à 23,0 millions d'euros en CP , pour un chiffre d'affaires de 167,7 millions d'euros.
L'établissement connaîtra une période de fermeture complète de novembre 2020 jusqu'à janvier 2023 . Il sera partiellement rouvert à partir de janvier 2023 et la réouverture totale devrait intervenir au printemps 2024 .
Il s'agirait de créer des espaces de circulation au sous-sol du Grand palais suivant un axe Nord/Sud et un axe Est/Ouest. De nouveaux espaces de médiation devraient également voir le jour, de même qu'un espace de restauration. Le circuit touristique devrait être rénové et une visite payante du bâtiment et des toits pourrait être organisée. Il est prévu que le Palais de la Découverte demeure dans les murs du Grand Palais .
À l'issue des travaux, les recettes commerciales du Grand Palais devraient être multipliées par trois . Dans la perspective de l'accueil par la France des Jeux olympiques, le grand Palais pourrait accueillir les épreuves de plusieurs disciplines.
Vos rapporteurs spéciaux, qui ont entendu la présidente du Grand Palais, Sylvie Hubac, en audition, considèrent que l'ampleur de l'opération et son schéma de financement original, faisant intervenir l'endettement de l'opérateur concerné, nécessiteront un suivi vigilant afin que les coûts prévisionnels mais aussi le calendrier soient tenus.
L'animation du chantier devra aussi être rapidement précisée : au regard de la très longue période de fermeture, il s'agit de réfléchir au moyen de doter le Grand Palais d'un espace temporaire pour un coût maîtrisé.
2. Le financement de l'archéologie préventive a été à l'origine d'impasses en gestion en raison de la faiblesse des ressources propres obtenues par l'établissement en 2015
Les crédits alloués à l'action 09 « Patrimoine archéologique » du programme 175 « Patrimoine » en loi de finances initiale ont été largement insuffisants : les plafonds votés pour 2015 s'élevaient à 11,3 millions d'euros en AE et 19,7 millions d'euros en CP tandis que la consommation a atteint 61,1 millions d'euros en AE et 67,7 millions d'euros en CP.
Évolution des crédits de l'action
« Patrimoine archéologique »
entre la loi de
finances initiale pour 2015 et l'exécution
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ce dérapage des dépenses est lié aux besoins de l'Institut national d'archéologie préventive (Inrap) et à l'apurement d'une partie de la dette de l'État à l'égard du Fonds national de l'archéologie préventive (Fnap). Le rapport annuel de performances précise ainsi que 40 millions d'euros (en AE=CP) ont été mobilisés pour « compenser la faiblesse du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP) et engager l'apurement de la dette du Fonds national pour l'archéologie préventive (Fnap) », dont 25 millions d'euros versés à l'Inrap et 14,1 millions d'euros à destination du Fnap.
Cependant, l'analyse du budget initial et du compte financier de l'opérateur laisse penser que le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP) n'est pas en cause dans les difficultés rencontrées par l'Inrap en cours d'exécution, dans la mesure où les recettes fiscales perçues par l'opérateur ont été supplémentaires de 10 millions d'euros aux prévisions. En revanche, les ressources propres de l'établissement, qui reposent principalement sur la facturation d'opérations de fouilles n'ont pas atteint les niveaux attendus . En effet, d'après le rapport annuel de performances, les contrats de fouille sont en diminution « en raison de la conjoncture économique, du contexte concurrentiel et de la diminution des opérations de grands travaux (8,6 % de l'activité de fouilles en 2015 contre 18,7 % en 2014) ».
Évolution des principaux agrégats du
budget de l'Inrap
entre prévision et exécution
2015
(en millions d'euros)
Note de lecture : les dépenses sont indiquées en négatif et les ressources en positif. Les charges de personnel ont été inférieures aux prévisions, de même que les ressources propres. En revanche, les ressources fiscales et la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée par l'État ont dépassé les prévisions de la loi de finances initiale pour 2015 .
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Le problème rencontré en 2015 n'est donc pas tant celui du rendement de la taxe et de sa perception que celui des ressources propres de l'établissement . Le Gouvernement indique que « cette situation appellera à la mise en oeuvre de réformes dans le sillage des rapports de la Cour des comptes (2013) 28 ( * ) et de la députée Martine Faure (2015) 29 ( * ) », sans en préciser la nature.
Si la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP), prévue dans le projet de loi de finances pour 2016, constitue une avancée qui devrait permettre de sécuriser les ressources de l'Inrap dans les années à venir, vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité d'une budgétisation initiale cohérente avec les besoins de l'opérateur et d'une prévision réaliste de ressources propres .
Par ailleurs, l'apurement partiel de la dette du Fonds national pour l'archéologie préventive (Fnap) constitue un point positif qui doit être souligné . Vos rapporteurs spéciaux, qui ont demandé le calendrier prévisionnel d'apurement du reliquat de dette, seront attentifs à ce que cette dynamique se poursuive en 2016 et au-delà.
3. La gestion infra-annuelle des crédits, très contrastée selon les programmes, semble complexe pour les dépenses de personnel et certains crédits d'intervention
Conformément aux dispositions de l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une réserve de précaution a été constituée par chacun des programmes de la mission « Culture ». Le taux de mise en réserve initiale s'est élevé à 0,5 % pour les dépenses de titre 2 et à 8 % pour les dépenses hors titre 2, soit pour ces dernières, une hausse de un point par rapport au taux de mise en réserve prévu en 2014.
Le montant des crédits gelés faisant l'objet d'une annulation est très inégalement réparti entre les programmes et varie, en proportion des crédits mis en réserve, de 0 % (sur le programme « Création ») à 53 % (sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »).
Comme le souligne la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire relative à la mission « Culture », « le programme 131 ?Création? bénéficie d'une situation nettement plus favorable , avec un dégel de la majorité des crédits dès le début d'exercice (90 % en 2015) et une restitution intégrale des crédits gelés résiduels en fin d'exercice ».
Mise en réserve et annulations de crédits sur la mission « Culture » en 2015
(en millions d'euros et en %)
|
Crédits mis en réserve |
Crédits annulés |
Crédits annulés/mise en réserve |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Création |
41,07 |
42,39 |
0,0% |
0,0% |
||
|
Patrimoines |
47,28 |
47,71 |
14,1 |
16,82 |
29,8% |
35,3% |
|
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
31 |
31,56 |
16,1 |
16,8 |
51,9% |
53,2% |
|
Total pour la mission |
119,35 |
121,66 |
30,2 |
33,62 |
25,3% |
27,6% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Deux points de vigilance doivent être signalés sur la réserve de précaution constituée en 2015.
D'une part, le gel de crédits destinés à couvrir des dépenses sur lesquelles le gestionnaire public n'a aucune marge de manoeuvre ne paraît pas satisfaisant . En effet, le dégel acquis de ces crédits ne permet pas d'utiliser la mise en réserve pour son objet, qui est de couvrir des aléas apparus en cours de gestion. Ainsi, les bourses sur critères sociaux portées par le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (30,14 millions d'euros), de même que les loyers budgétaires (25 millions d'euros), ne devraient pas être inclus au périmètre de la mise en réserve alors qu'il s'agit de dépenses inéluctables.
D'autre part, il faut rappeler que les responsables de programme ne peuvent prévoir a priori de dégels de crédits afin d'équilibrer leur gestion , précisément en raison du caractère imprévisible des besoins qui peuvent apparaître en cours d'année et justifier des annulations sur les crédits mis en réserve. Or, en 2015, le responsable du programme 224 a présenté un document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP), portant sur les crédits de titre 2, présentant un solde prévisionnel de fin de gestion négatif à hauteur de - 6,82 millions d'euros . Une partie de ce déficit devait être comblé par le dégel de la réserve de précaution ainsi que par l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances .
Vos rapporteurs spéciaux soulignent donc que la mise en réserve, pour jouer pleinement son rôle, doit porter sur des dépenses pour lesquelles le gestionnaire public dispose d'une marge de manoeuvre et dont l'annulation est possible. De façon symétrique, cela emporte pour conséquence que les gestionnaires publics ne peuvent compter à l'avance sur un dégel de crédits et encore moins sur l'ouverture de nouveaux crédits en cours d'année par la présentation d'un projet de loi de finances et son adoption par le Parlement.
Vos rapporteurs spéciaux considèrent également que la hausse du taux de mise en réserve, qui est passé de 6 % en 2012 à 8 % en 2015, ne saurait se poursuivre : la réserve de précaution, dont par définition le dégel n'est pas certain, réduit la visibilité des gestionnaires publics sur les conditions d'exécution du budget dont ils ont la charge. Cet outil est conçu pour sécuriser des marges de manoeuvre d'un montant raisonnable, et non pour assurer coûte que coûte des redéploiements importants en cours d'année.
4. Plusieurs des ouvertures par décret d'avance intervenues en 2015 au profit de la culture auraient pu être anticipées dès la budgétisation
Les réserves exprimées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) 30 ( * ) sur la programmation initiale des programmes 175 « Patrimoines » et 131 « Création » étaient relatives « au risque sérieux d'insoutenabilité » lié à la couverture des besoins de l'Institut national de recherches en archéologie préventive (Inrap) et du Fonds national d'archéologie préventive (Fnap) ainsi qu'aux surcoûts du chantier de la Philharmonie .
Ces risques se sont réalisés et ont donné lieu à l'ouverture de crédits par le décret d'avance de fin de gestion.
Vos rapporteurs spéciaux soulignent que ces deux problèmes, connus dès le début de gestion, auraient dû être pris en compte lors de la préparation de la budgétisation initiale de la mission « Culture ».
Si les montants finalement ouverts par décret d'avance ont été modestes (3,1 millions d'euros en AE et 3,9 millions d'euros en CP) et inférieurs aux annulations effectuées en cours d'année sur la mission (30,2 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP), ils ont entraîné des redéploiements qui ont conduit à mettre sous tension l'exécution des programmes considérés .
En outre, la procédure de décret d'avance constitue une exception au principe de l'autorisation parlementaire des crédits du budget de l'État : elle devrait donc être réservée à des dépenses à la fois urgentes et imprévisibles pour lesquelles aucune autre solution n'était envisageable, et non pallier une budgétisation initiale défaillante, identifiée comme telle par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).
5. Le suivi et l'évaluation des dépenses fiscales rattachées à la mission, dont le coût s'élève à 465 millions d'euros en 2015, pourraient être améliorés
En 2015, 26 dispositifs fiscaux étaient rattachés à titre principal à la mission « Culture » pour un montant total estimé à 465 millions d'euros , soit près de 18 % des CP exécutés sur la mission en 2015 .
Le programme 175 « Patrimoines » compte 14 dépenses fiscales pour un montant évalué à 179 millions d'euros, le programme 131 « Création » 7 dispositifs pour 113 millions d'euros et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » 5 dépenses fiscales dont le coût s'élèverait à 173 millions d'euros.
L'estimation initiale pour 2015 était inférieure de 10 millions d'euros à celle présentée dans le rapport annuel de performance pour 2015 . La différence la plus importante entre prévision et exécution porte sur le programme 175 « Patrimoines » dont les dépenses fiscales ont été réévaluées à la hausse de 41 millions d'euros.
Cette augmentation provient principalement de deux dispositifs. D'une part, l'imputation sur le revenu global, sans limitation de montant, des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques classés, inscrits ou assimilés se serait élevée à 38 millions d'euros contre une prévision de 18 millions d'euros, soit une révision à la hausse de 20 millions d'euros. D'autre part, la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de Trésors Nationaux et autres biens culturels spécifiques se chiffre à 21 millions d'euros contre une estimation initiale de 10 millions d'euros (+ 11 millions d'euros).
Enfin, la déduction des charges foncières afférentes aux monuments historiques dont la gestion ne procure pas de revenus et le nouveau dispositif Malraux ont été revus à la hausse chacun de 5 millions.
Coût exécuté en 2014, prévu initialement et exécuté en 2015 des dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture »
(en millions d'euros)
Source : commission
des finances du Sénat (d'après les documents
budgétaires)
Vos rapporteurs spéciaux considèrent que la dépense fiscale peut être aussi efficace, voire davantage, que des crédits budgétaires pour inciter les ménages ou les entreprises à se saisir des enjeux culturels et à les accompagner dans la production ou la préservation du patrimoine culturel français.
Cependant, ces dispositifs doivent être régulièrement évalués afin de vérifier leur pertinence et, le cas échéant, de proposer des aménagements permettant d'améliorer leur effet incitatif.
Force est de constater que tel n'est pas le cas , d'autant plus que le ministère des finances et des comptes publics d'une part, et celui de la culture et de la communication d'autre part, se renvoient l'un l'autre la responsabilité du suivi et de l'évaluation des dépenses fiscales. Comme a pu le constater votre rapporteur spécial Vincent Éblé à l'occasion de sa mission d'évaluation sur les dépenses fiscales liées à la préservation du patrimoine historique bâti 31 ( * ) , le ministère de la culture et de la communication n'était pas doté en 2015 de moyens suffisants pour anticiper les évolutions de la législation fiscale et apprécier l'efficacité des divers dispositifs qui lui sont rattachés. La collecte de données au niveau des directions régionales demeure lacunaire et insuffisamment organisée.
Le rapport annuel de performances ne contient ainsi aucune indication ni aucune analyse susceptible d'éclairer les écarts constatés entre prévision et exécution . La méthodologie d'évaluation des différents dispositifs n'est pas non plus précisée alors qu'elle permettrait d'éclairer la fiabilité des chiffres présentés.
Vos rapporteurs spéciaux appellent donc à un suivi renforcé des dépenses fiscales rattachées à la mission et à un programme d'évaluation pour les années à venir , ciblé sur les dépenses les plus coûteuses. Loin de se limiter à une approche strictement comptable visant à limiter le coût de ces dispositifs, il s'agit au contraire d'en identifier les éventuelles carences afin d'en permettre l'amélioration .
* 26 Les derniers travaux ont été réalisés au début de l'année 2016.
* 27 Dont le coût s'élève à 0,19 million d'euros.
* 28 Référé n° 67181 de la Cour des comptes, publié le 28 août 2013.
* 29 Rapport de Martine Faure, députée en mission auprès de la ministre de la culture et de la communication, « Pour une politique publique équilibrée de l'archéologie préventive », remis en mai 2015.
* 30 Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) est tenu de viser le document de répartition initiale des crédits et des emplois, ou DRICE, ainsi que le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel, ou DPGECP (articles 91 et 92 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique). Il doit également rendre un avis sur le caractère soutenable de la programmation pour chacun des programmes.
Cet avis a été rendu, dans le cas de la mission « Culture », le 20 avril 2015. Les documents de répartition initiale des crédits et des emplois ont reçu le visa du contrôleur budgétaire le 5 janvier 2015 et les documents prévisionnels de gestion des emplois et des crédits de personnel le 20 avril 2015.
* 31 Rapport d'information n° 18 (2015-2016) de M. Vincent Eblé, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 octobre 2015.