EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
La liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias seraient-ils à ce point menacés en France qu'il serait urgent de légiférer - en procédure accélérée qui plus est - pour les préserver ?
Non pas que votre commission n'ait pas à coeur de préserver ce bien essentiel qu'est la liberté de l'information. Corollaire de la liberté d'expression, elle appartient au socle de toute démocratie. Jamais pourtant, l'accès à l'information n'a été aussi aisé dans notre pays, la pluralité des supports d'information aussi foisonnante et la diversité des titres aussi importante. Du quotidien local à la chaîne d'information étrangère, les sources d'information sont aussi multiples que facilement accessibles.
Le développement d'une presse gratuite depuis une quinzaine d'années, la révolution numérique et l'apparition des réseaux sociaux , nouveaux pourvoyeurs d'information, ont changé jusqu'aux usages de nos concitoyens. Outre la remise en cause du modèle économique des médias traditionnels, c'est à un véritable défi démocratique que nous sommes confrontés : la multiplicité des informations diffusées sur Internet pose encore plus que par le passé les questions de la vérification des sources, de la qualité du recoupement des faits exposés et du caractère professionnel des personnes qui diffusent ces informations. Le développement des nouveaux acteurs incontournables d'Internet, que sont les moteurs de recherche et les plateformes, a achevé de bouleverser de fond en comble le paysage traditionnel des médias.
Notre pays - comme c'est souvent le cas - a mis du temps à prendre la mesure de ces changements et ce délai a été fatal à de nombreux titres de presse écrite qui ont trop tardé à réformer leurs modes de fonctionnement (organisation des rédactions, de l'outil de production, des imprimeries, de la distribution). L'émergence d'Internet et le développement de la télévision numérique terrestre (TNT) auraient pu être l'occasion de permettre le développement de quelques groupes de médias présents sur plusieurs supports mais les attributions des fréquences, par exemple, ont souvent privilégié soit des groupes n'ayant pas les moyens pour se développer dans la durée soit de nouveaux entrants sans véritable légitimité dans le secteur des médias et non dénués de visées spéculatives comme l'illustre le cas « Numéro 23 ».
Face à l'affaiblissement structurel des acteurs historiques (la presse quotidienne régionale, les « news magazines », la presse nationale, les chaînes thématiques...) et au besoin grandissant de capitaux pour assurer une modernisation devenue indispensable, un nouveau 1 ( * ) recours à de grands investisseurs extérieurs au monde des médias était devenu inéluctable. C'est dans ce contexte que sont intervenus le rachat du journal Les Echos par LVMH en 2007, la prise de contrôle du journal Le Monde en 2010 par MM. Xavier Niel , Pierre Bergé et Matthieu Pigasse , la montée au capital de Vivendi de l'industriel Vincent Bolloré en 2014 puis le rachat en juillet 2015 de 49 % de NextradioTV par Altice...
Ces prises de participations dans des médias majeurs se sont accompagnées d'autres rachats dans la perspective de constituer des groupes ayant la « taille critique » qui ont en quelques années complètement redessiné l'univers des médias en France. Libération et L'Express ont rejoint Altice, Le nouvel Observateur a été repris par Le Monde . Le mouvement s'étend aussi à la sphère du numérique avec le rachat de Dailymotion par Vivendi. Et ces nouveaux groupes ont commencé à engager de sérieuses restructurations qui passent par des rapprochements entre les régies publicitaires, les rédactions, les sièges sociaux...
L'émergence de ces nouveaux groupes de médias gérés comme de véritables sociétés industrielles a eu des incidences sur l'exercice de leur métier par les journalistes qui, d'une part, ont été amenés à revoir leurs méthodes de travail afin d'intervenir sur tous les supports et, d'autre part, ont dû accepter de s'inscrire de plus en plus dans une logique de « groupe » qui tirent leurs revenus pour une part plus ou moins importante des recettes publicitaires.
Cette évolution pose ainsi la question de l'influence des annonceurs sur la ligne éditoriale de ces médias. Les cas d'interférences connus et dénoncés sont assez peu nombreux mais ils existent et soulèvent d'importantes questions . En 2009, par exemple, le site Rue 89 se faisait l'écho de la suppression dans le numéro du 29 janvier du journal Direct matin d'un article qui expliquait « en détails comment la RATP exploite les données du Pass Navigo à des fins commerciales » et rappelait l'existence d'un partenariat pour sa diffusion entre l'éditeur de la publication et la RATP. En septembre 2011, Médiapart a dénoncé un autre cas de « censure » concernant la publication Géo Histoire qui a supprimé cinq pages consacrées à la collaboration des entreprises françaises dans un dossier consacré à l'Occupation, la rédaction dénonçant « la peur de déplaire à des annonceurs » . L'affaire a été évoquée devant le comité d'entreprise et elle a même été portée devant le comité d'éthique de la maison-mère, le groupe Gruner+Jahr qui disposait d'une charte garantissant l'indépendance éditoriale des journalistes.
Plus récemment, c'est la nouvelle direction de Canal+ qui a été montrée du doigt à l'occasion d'interventions sur la programmation de son magazine « Spécial Investigation », un reportage portant sur le Crédit Mutuel ayant fait l'objet d'une déprogrammation et des sujets d'enquête ayant été refusés par la direction éditoriale. Ces incidents ont pris une dimension particulière, certaines déclarations de responsables du groupe Canal+ ayant pu laisser penser qu'il ne s'agissait pas d'erreurs d'appréciation à caractère exceptionnel mais d'une nouvelle ligne de conduite ayant pour objet de ne pas contrarier les annonceurs et les partenaires du groupe 2 ( * ) . Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) s'est légitimement saisi de l'affaire en septembre 2015 et a décidé d'entendre Vincent Bolloré, président des conseils de surveillance de Vivendi et de Canal+. À l'issue de cette rencontre, au cours de laquelle M. Bolloré a pris des engagements afin de renforcer les garanties relatives à l'indépendance éditoriale, un groupe de travail conjoint avec le CSA a été créé afin de mettre en oeuvre ces engagements et notamment de reconstituer le comité d'éthique de i-Télé et de créer un comité d'éthique à Canal+.
La régulation exercée par le CSA semble donc avoir bien fonctionné puisque la décision a été prise d'un commun accord entre l'éditeur de service et le régulateur afin de créer des mécanismes destinés à répondre aux difficultés rencontrées. Dès lors, rien ne semblait justifier de recourir à une initiative législative, d'autant plus qu'aucune information ne permettait d'établir que les mécanismes demandés par le régulateur pouvaient être insuffisants.
Pourtant, en février 2016, deux propositions de loi ont été successivement déposées sur le bureau des assemblées dont les premiers signataires étaient respectivement Bruno Le Roux et Patrick Bloche « visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias » 3 ( * ) (à l'Assemblée nationale), David Assouline et Didier Guillaume, « relative à l'indépendance des rédactions » 4 ( * ) (au Sénat).
D'aucuns pourraient juger que ces textes de circonstance ne s'imposaient pas puisqu'ils ont pour effet de remettre en cause l'esprit de la régulation... Lors de son audition par votre commission le 23 mars dernier, le président du CSA, Olivier Schrameck, a rappelé que le Conseil n'avait jamais demandé de modifications législatives allant dans ce sens en expliquant que « l'action du CSA privilégie une méthode concertée et le recours à des dispositions conventionnelles établies au cas par cas - c'est l'esprit de la régulation. Les deux propositions de loi procèdent d'une logique différente, avec un régime commun conduisant à multiplier les dispositifs mis en place dans quelques chaînes à l'initiative de certaines parties » .
Votre rapporteure ne peut qu'exprimer ses doutes quant à l'utilité de substituer à une régulation souple et concertée exercée par le CSA un dispositif unique et rigide pour des groupes de médias qui sont par nature très différents, avec le risque d'une judiciarisation du fonctionnement des rédactions .
Certes, les deux propositions de loi traitent, l'une comme l'autre, de sujets cruciaux pour le fonctionnement de notre démocratie. Elles font écho, l'une comme l'autre, à l'un des maux contemporains de notre société : la défiance grandissante de nos concitoyens à l'égard des médias traditionnels, et plus généralement, à l'égard de l'ensemble des élites, des « pouvoirs » constitués de notre pays, les élus y compris.
Un sondage réalisé chaque année par le journal La Croix et l'institut de sondage TNS Sofres montre ainsi, année après année, que le « capital confiance » des Français à l'égard de leurs médias est faible.
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Le baromètre 2016 TNS/
La Croix
« Le baromètre sur la confiance des Français dans les médias réalisé tous les ans par TNS Sofres pour La Croix décrit l'évolution de la pratique et la consommation d'informations chez les Français, ainsi que la perception du traitement qu'ont fait les médias des principaux événements de l'année. Le baromètre 2015 des Français et des médias pour La Croix réalisé dans des circonstances exceptionnelles pendant les attentats du mois de janvier, avait fait ressortir une amélioration remarquable de l'intérêt des Français pour les médias, ainsi que leur crédibilité. Le baromètre 2016 voit ainsi un retour à la normale , avec un niveau de confiance semblable aux années antérieures sauf pour Internet. La hiérarchie des médias à qui les Français font le plus confiance reste inchangée : la radio en tête avec 55 % de crédibilité (-8 points), suivi par le journal avec 51 % de crédibilité (-7 points), la télévision avec 50 % (-7 points) et enfin Internet avec 31 % (-8 points). » Source : www.tns-sofres.com |
Ce soupçon, à l'égard de ce qu'Edmund Burke avait contribué à nommer le « 4 e pouvoir », n'est pas nouveau. Les évolutions technologiques récentes, si elles jettent en partie un trouble sur la qualité de l'information dispensée compte tenu de la profusion d'informations, ont également permis de renforcer, naturellement, la transparence : c'est le cas notamment des réseaux sociaux dont la réactivité permet un contrôle presque instantané de l'activité des autres médias : les écarts à la déontologie, les pressions ou risques de pression, sont immédiatement connus et mis sur la place publique. Cette arme médiatique citoyenne est, à elle seule et par la simple menace qu'elle fait peser de façon permanente sur l'ensemble des diffuseurs, presque suffisante pour réguler les questions d'indépendance et d'honnêteté de l'information.
Répondre à la défiance des citoyens à l'égard de leurs médias est une nécessité. Elle passe peut-être par le rappel, dans la loi, de quelques principes fondamentaux au premier rang desquels l'indépendance de l'information, mais pas exclusivement. Elle pose également la question de la juste régulation d'une profession libre par essence . Les journalistes peuvent-ils être seuls juges de leurs pairs ? Les exemples étrangers sont, à cet égard, éclairants.
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Autorégulation ou régulation externe : les exemples étrangers Chargée en 2013 d'une mission d'expertise sur les instances de déontologie de l'information à l'étranger par la ministre la culture et de la communication d'alors, Aurélie Filippetti, Marie Sirinelli, première conseillère à la Cour administrative d'appel de Paris, souligne dans son rapport intitulé « Autorégulation de l'information : Comment incarner la déontologie ? » que la tendance actuelle favorise très nettement l'autorégulation dans le domaine de la déontologie de l'information, plutôt que la régulation externe. Elle a ainsi dénombré plusieurs exemples de « conseils de presse » en Europe et dans le monde. Ces structures existent notamment au Québec et en Belgique . 1) Le Conseil de presse du Québec oeuvre, depuis 1973, « à la protection de la liberté de la presse et à la défense du droit du public à une information de qualité ». Son action s'étend à tous les médias d'information distribués ou diffusés au Québec, qu'ils soient membres ou non du Conseil. Qualifié de « tribunal d'honneur » de la presse québécoise, il n'est pas en mesure d'imposer des sanctions autres que « morales ». Le Conseil est un organisme privé, indépendant des autorités gouvernementales, à la composition tripartite : son conseil d'administration et tous ses comités sont composés de journalistes, de membres désignés par les entreprises de presse et de représentants de la société civile. L'adhésion au Conseil se fait sur une base volontaire. Le Conseil est financé par les entreprises de presse membres (60 %), par la Fédération professionnelle des journalistes (2,5 %) et par le ministère de la culture et des communications (22,5 %). Le complément est issu d'un auto-financement à partir des fonds de placements du Conseil de presse. Le Conseil reçoit les plaintes de quiconque estime être victime ou témoin d'une atteinte à la liberté de la presse ou au droit du public à l'information. Après analyse du Comité des plaintes, il rend ses décisions. Celles-ci s'appuient sur un corpus de règles et de bonnes pratiques intitulé « Droits et responsabilités de la presse », enrichi par la jurisprudence du comité des plaintes et qui prend également en compte les règlements intérieurs des principaux groupes de presse. Le Conseil ne peut pas se saisir de sa propre initiative. Il peut néanmoins émettre des avis sur diverses questions ou pratiques en lien avec sa mission. Le modèle québécois présente l'originalité de permettre un recours de la décision rendue devant une Commission d'appel, composée de six anciens membres du Conseil. La décision finale doit être diffusée par les médias concernés dans les trente jours suivant la date de celle-ci. 2) En Belgique , le Conseil de déontologie journalistique est une structure plus récente, créée en 2009. Son statut est fixé par un décret du Parlement de la Communauté française « réglant les conditions de reconnaissance et de subventionnement d'une instance d'autorégulation de la déontologie journalistique ». Il est l'organe d'autorégulation des médias francophones et germanophones de Belgique. Le secteur des médias néerlandophone est quant à lui régulé par son propre conseil, le Raad voor de Journalistiek . Le conseil de déontologie journalistique (CDJ) belge comprend 20 membres. Outre des journalistes (6) et des éditeurs (6) (presse écrite et électronique, audiovisuel public et privé, agences de presse et photos, etc.), il compte des rédacteurs en chef (2) et des représentants de la société civile (6). Ces derniers, professeurs, avocats ou magistrats, doivent disposer d'une expérience en matière de déontologie des journalistes. Dépourvu de personnalité juridique propre, le CDJ est adossé à l'Association pour l'autorégulation de la déontologie journalistique, qui regroupe éditeurs et journalistes belges et est financé en théorie à parts égales par les deux parties. En réalité, le Conseil bénéficie d'un financement public indirect puisque les associations représentatives des journalistes reçoivent une subvention publique d'un montant équivalent à la contribution des employeurs. Le budget du CDJ s'élève à 160 000 euros. L'adhésion au Conseil de déontologie journalistique reste volontaire mais est très fortement incitée, puisqu'en pratique, il faut adhérer à l'association pour être reconnu par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ou bénéficier d'aides de l'État. Le CDJ remplit un rôle de régulation et de médiation. Il a ainsi adopté fin 2013 un code déontologique, reprenant et adoptant des chartes ou des codes antérieurs, applicable à l'ensemble des médias. Il rend sur la base de ces principes des avis ou des recommandations, à son initiative, à la demande ou à la suite de plaintes de personnes physiques ou morales, sur des manquements ou des défauts dans le traitement de l'information. Il adopte une position de médiateur dans le cadre des plaintes et tente d'aboutir à une solution satisfaisante pour les parties concernées dans le respect des règles de responsabilité journalistique spécifiques à chaque type de médias. Aucune sanction juridique ou financière n'est appliquée par le CDJ. Ce dernier a pour but de s'imposer en autorité morale et d'inciter les journalistes « à agir préventivement, en évitant toute pratique anti-déontologique ». Ses recommandations peuvent être publiées par le média concerné, si le conseil le demande et si le média l'accepte. Le CDJ et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) collaborent régulièrement. Ils se concertent deux fois par an et publient un rapport annuel commun sur les plaintes reçues dans l'année. Il est également prévu que les plaintes reçues par le CSA qui soulèvent des enjeux exclusivement déontologiques sont transmises au CDJ. Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
Alors, pourquoi légiférer ?
Pour généraliser des comités d'éthique qui existent déjà à la demande du CSA, dans certaines entreprises audiovisuelles ? Pour généraliser les chartes déontologiques et leur donner force obligatoire ? Pour renforcer des dispositifs existant de transparence de l'actionnariat des entreprises de presse ? Pour créer, au-delà de la « clause de conscience » qui existe déjà au profit du journaliste, un nouveau « droit d'opposition » ? Pour étendre les missions et les pouvoirs du CSA spécifiquement pour les entreprises audiovisuelles (spécificité justifiée par le nombre limité de fréquences et l'ampleur de leur audience) ?
De telles « avancées » n'étaient probablement ni indispensables, ni urgentes. Pour autant, certaines des principes qu'il s'agit de réaffirmer n'étant pas contestables sur le fond et la nécessité de préserver le bon fonctionnement des entreprises éditrices ont amené votre rapporteure à ne pas s'opposer, par principe, à l'adoption de dispositions législatives pour autant qu'elles ne remettraient pas en cause les grands principes fondateurs de la loi du 30 septembre 1986, au premier rang desquels la liberté éditoriale.
C'est cette préoccupation qui a notamment poussé votre rapporteure à laisser les modalités d'élaboration des chartes déontologiques à la libre organisation des entreprises (article 1 er ), à refuser que le CSA ne devienne une sorte d'« arbitre » des rapports entre les journalistes et leurs hiérarchies (article 2) et, ensuite, à laisser au CSA une certaine marge d'appréciation pour examiner l'indépendance des membres des comités de déontologie, conformément à l'esprit de la régulation (article 7).
Ce véhicule législatif a aussi été l'occasion, à l'Assemblée nationale, d'adjoindre à la question de l'indépendance de l'information des sujets connexes, touchant à la profession de journaliste ou aux entreprises de presse : la création d'un régime de protection du secret des sources qui était l'une des promesses de campagne de l'actuel Président de la République 5 ( * ) , un réajustement, à peine un an après son adoption, du dispositif fiscal dit « amendement Charb » 6 ( * ) , la réintroduction d'une obligation de publicité des cessions de fonds de commerce dans les journaux d'annonces légales 7 ( * ) , l'extension du régime de protection des lanceurs d'alerte dans le domaine de l'environnement et de la santé publique 8 ( * ) ... La proposition de loi revient également sur les conditions de cession des chaînes de la TNT en portant à cinq ans leur délai de détention (article 9 bis ) alors même que plusieurs dispositions ont déjà été adoptées à l'initiative du Sénat dans le cadre de la loi n° 2015-1267 du 14 octobre 2015 relative au deuxième dividende numérique et à la poursuite de la modernisation de la télévision numérique terrestre.
Votre rapporteure a examiné ces dispositifs adjoints mais n'a pas souhaité en ajouter de nouveaux, estimant que les conditions d'examen de ces deux propositions de loi (procédure accélérée, doublement du nombre d'articles lors du passage à l'Assemblée nationale, remise « sur le métier » de dispositifs votés il y a quelques mois seulement, examen au Sénat quatre semaines tout juste après le vote de l'Assemblée) ne permettaient pas un travail de fond suffisamment sérieux.
Les amendements adoptés par votre commission permettent de définir un socle de principes qui seront applicables, en particulier, à tous les groupes audiovisuels, certains d'entre eux seulement s'appliquant à la presse. Ils préservent la liberté éditoriale, l'indépendance des journalistes vis-à-vis du CSA et le rôle de régulateur de ce dernier du secteur de l'audiovisuel.
Le texte ainsi adopté par votre commission constitue une base possible pour un accord entre les deux assemblées qui pourrait représenter un utile rappel à l'ordre des éditeurs de services de communication pour que la concentration des entreprises et la convergence des médias ne se fassent pas au détriment de la liberté de l'information et du pluralisme.
* 1 Une telle évolution s'était déjà produite dans les années 1980/1990, la Compagnie générale des eaux ayant participé à la création de Canal+ en 1983, Bouygues ayant racheté TF1 en 1986 lors de la privatisation de la chaîne et Suez-Lyonnaise des eaux ayant été un actionnaire fondateur de la nouvelle chaîne M6 en 1987.
* 2 Une autre polémique a concerné en septembre 2015 le traitement de l'actualité sportive sur Canal+, des instructions ayant été données afin de ne plus enquêter sur les clubs de football pour ne pas les indisposer dans la perspective de la remise en jeu des droits télévisés, les clubs étant dorénavant considérés comme des « partenaires ».
* 3 Proposition de loi n° 3465 (XIV e législature) de MM. Bruno Le Roux, Patrick Bloche, plusieurs de leurs collègues et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen et apparentés, déposée sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 2 février 2016.
* 4 Proposition de loi n° 416 (2015-2016) de MM. David Assouline, Didier Guillaume et les membres du groupe socialiste et républicain, enregistrée à la Présidence du Sénat le 19 février 2016. Celle-ci avait été précédée d'une autre proposition de loi sur le même thème n° 179 (2010-2011) de M. David Assouline et plusieurs de ses collègues, déposée sur le Bureau du Sénat le 15 décembre 2010.
* 5 Article 1 er ter de la proposition de loi issue de l'Assemblée nationale dont votre commission a délégué l'examen à la commission des lois.
* 6 Articles 11 quater, quinquies et sexies de la proposition de loi issue de l'Assemblée nationale.
* 7 Article 11 ter de la proposition de loi issue de l'Assemblée nationale.
* 8 Article 1 er quater de la proposition de loi issue de l'Assemblée nationale.