EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi relatif au droit des étrangers (n° 339, 2015-2016).
Le texte transmis a été adopté par l'Assemblée nationale le 26 janvier dernier, à la suite de l'échec de la commission mixte paritaire constaté le 24 novembre 2015.
Ce projet de loi a deux objets : en premier lieu, il vise à simplifier l'architecture des titres de séjour, en créant notamment un titre de séjour pluriannuel . En second lieu, il tend à améliorer les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière , en particulier en réformant le cadre juridique de l'assignation à résidence.
Lors de l'examen de ce texte en première lecture, le Sénat a fait le choix, à l'initiative de son rapporteur, de s'inscrire dans la logique du texte, en poursuivant les efforts de clarification et de simplification entrepris et en proposant des améliorations des mécanismes proposés.
Le Sénat a toutefois adopté des solutions différentes de celles de l'Assemblée nationale, en particulier en maintenant la plupart des équilibres de la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.
Par ailleurs, il a marqué son opposition de principe à un élargissement excessif de certains dispositifs proposés, en particulier le titre pluriannuel de séjour et a affirmé la nécessité de préserver le pouvoir d'appréciation du représentant de l'État, en supprimant les cas de délivrance de plein droit de certains titres introduits par les députés en première lecture.
Si de nombreux désaccords entre l'Assemblée nationale et le Sénat ont conduit les députés à revenir sur un grand nombre de choix opérés par le Sénat, plusieurs dispositions adoptées par celui-ci, qui auraient sans doute pu donner lieu à un accord, n'ont aucunement été prises en compte.
I. EN PREMIÈRE LECTURE, LE CHOIX DU SÉNAT DE S'INSCRIRE DANS L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU PROJET DE LOI
Il existe d'importantes divergences d'appréciation entre les deux assemblées relatives en particulier au choix du régime contentieux des assignations à résidence ou aux principes de délivrance des titres de séjour, notamment le titre de séjour « étranger malade ».
Toutefois, le Sénat avait aussi choisi de renforcer et d'améliorer les dispositifs proposés.
A. LE CHOIX DE SOLUTIONS ALTERNATIVES À CELLES PROPOSÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. Le maintien du régime contentieux actuel des décisions de placement en rétention
Le projet de loi transmis en première lecture prévoyait de modifier le régime applicable aux mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, en confiant au juge judiciaire la compétence pour apprécier la légalité de la mesure de placement en rétention et en raccourcissant de cinq jours à quarante-huit heures le délai d'intervention du juge des libertés et de la détention .
Au regard de l'instabilité chronique du droit applicable en matière d'éloignement, le Sénat avait rétabli le délai de cinq jours à compter du placement en rétention à partir duquel le juge des libertés et de la détention doit intervenir et a maintenu la compétence du juge administratif pour apprécier la légalité de la décision de placement en rétention. Il avait néanmoins innové en lui attribuant une compétence de pleine juridiction afin de lui permettre de réformer cette décision ( articles 14, 18 A et 19 ).
En effet, la solution proposée par les députés ne permet pas d'unifier totalement ce contentieux en le confiant au juge judiciaire, puisque demeure au juge administratif l'appréciation de la légalité de la mesure d'éloignement 1 ( * ) , alors même que cette décision a un effet direct sur la légalité de la décision de placement en rétention.
2. Les conditions de délivrance des titres de séjour
a) Le maintien du pouvoir d'appréciation du préfet pour délivrer les titres de séjour
En première lecture, les députés avaient prévu de nombreux cas de délivrance de plein droit des titres de séjour par les représentants de l'État 2 ( * ) .
Ces dispositions supprimaient le pouvoir d'appréciation du préfet lors de la délivrance des titres, ce que le Sénat n'avait pas jugé souhaitable.
À titre d'exemple, l'Assemblée avait prévu une délivrance de plein droit d'un titre de séjour à une personne alléguant des « violences familiales » sans définir cette notion 3 ( * ) et sans préciser les moyens à la disposition du préfet pour vérifier l'existence de ces violences ( article 10 quater ).
b) Le maintien des conditions actuelles pour délivrer le titre de séjour « étrangers malades »
Le texte initial tendait à revoir les critères d'admission à la procédure des « étrangers malades » qui permet la délivrance d'une carte de séjour aux étrangers nécessitant une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir des conséquences « d'une gravité exceptionnelle » sur leur état de santé.
En l'état du droit, les étrangers peuvent bénéficier de ce titre si le traitement médical approprié n'est pas disponible dans leur pays d'origine (appréciation in abstracto ) . L' article 10 du projet de loi proposait d'assouplir ce critère en prévoyant la délivrance du titre si les étrangers ne bénéficient pas « effectivement » de ce traitement dans ce même pays (appréciation in concreto ) .
Le Sénat avait maintenu le critère actuellement en vigueur, en considérant que l'appréciation in concreto de « l'effectivité des soins » était inapplicable, car elle recouvre des aspects économiques (pouvoir financer ses soins dans son pays d'origine) et géographiques (pouvoir se rendre dans un établissement de soins) impossibles à apprécier pour les médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).
c) Un encadrement plus strict de la carte de séjour pluriannuelle
Le Sénat avait souhaité circonscrire le titre pluriannuel de quatre ans 4 ( * ) , créé par l'article 11 du projet de loi, en ne le considérant pas comme un principe mais comme une exception réservée aux titulaires d'un contrat à durée indéterminée, aux entrepreneurs, aux étrangers exerçant une profession libérale et aux étudiants inscrits en master.
Le dispositif voté par le Sénat permettait à l'autorité administrative de poursuivre effectivement ses contrôles annuels sur les autres titres de séjour , de lutter plus efficacement contre les tentatives de fraude et d'avoir une meilleure connaissance des situations justifiant un retrait du titre.
Considérant que la maîtrise de la langue française constitue un préalable nécessaire à l'intégration, le Sénat avait ajouté une condition supplémentaire pour la délivrance du titre pluriannuel : l'obtention du niveau de langue prescrit par le contrat d'intégration républicaine .
d) Les conditions du regroupement familial
Le Sénat avait également souhaité mieux encadrer l'entrée sur le territoire français au titre du regroupement familial ( article 13 septies ).
En première lecture et conformément au droit communautaire 5 ( * ) , il a ainsi proposé qu'un étranger puisse demander un regroupement familial après vingt-quatre mois de résidence en France, contre dix-huit mois en l'état du droit.
* 1 En effet, dans une décision n° 89-261 DC du 28 juillet 1989, Loi relative aux conditions de séjour et d'entrée des étrangers en France , le Conseil constitutionnel a censuré une disposition qui aurait confié au juge judiciaire la compétence pour apprécier la légalité des mesures d'éloignement.
* 2 Cf. notamment les articles 8 bis (travailleurs intragroupes ICT), 10 bis (parents d'enfants malades), 10 ter (violences conjugales sans ordonnance de protection), 13 bis (cartes de résident longue durée-UE) et 13 ter (personnes admises au regroupement familial, conjoints de Français et parents d'un enfant français).
* 3 Ce terme ne précise par exemple pas le degré de parenté correspondant ni s'il s'agit de violences commises sur une personne de ligne directe (ascendants et descendants) ou collatérale (frères, soeurs, cousins, etc. ).
* 4 Alors que la majorité des titres de séjour ont une durée de validité d'un an.
* 5 Cf. l'article 8 de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial.