LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Aucune modification n'a été apportée par l'Assemblée nationale hormis l'adoption d'un article additionnel 51 bis portant demande de rapport et présenté ci-dessus dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».
AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
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PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 |
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SECONDE PARTIE MISSION ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION |
N° |
II-147 |
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DIRECTION DE LA SÉANCE |
(n° 163, rapport 164, 167) |
23 NOVEMBRE 2015 |
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A M E N D E M E N T présenté par |
C |
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G |
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M. LAMÉNIE
au nom de la commission des finances
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ARTICLE 51 BIS
Supprimer cet article.
OBJET
Cet article vise à obtenir du Gouvernement, avant le 1 er octobre 2016, un rapport dressant le bilan du remplacement de l'aide différentielle aux conjoints survivants par l'aide complémentaire aux conjoints survivants et étudiant les possibilités de garantir aux veuves d'anciens combattants un revenu stable.
Il s'agit d'une disposition étrangère au domaine de la loi de finances tel qu'il résulte de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel à propos d'un article similaire de demande de rapport sur l'action sociale de l'ONAC-VG, ajouté en loi de finances pour 2014 (décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013).
Par ailleurs, le secrétaire d'État chargé des anciens combattants et de la mémoire, évoquant ce risque d'inconstitutionnalité, a déclaré en séance à l'Assemblée nationale qu'il s'engageait à établir ce rapport « sans y être contraint pas la loi de finances ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 21 octobre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marc Laménie, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et des articles 49 à 51.
M. Marc Laménie , rapporteur spécial . - La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » regroupe trois programmes. Deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre de la défense : le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » et le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » relève lui du Premier ministre.
La mission connaît depuis plusieurs années une baisse régulière de ses crédits, en raison de la diminution des effectifs des bénéficiaires des mesures de reconnaissance et d'aide portées par les programmes 169 et 158, étant souligné que ces mesures d'intervention constituent 96 % de la totalité des crédits de la mission.
La diminution est de 4,7 % des crédits de paiement cette année. Elle est moins marquée qu'en 2015. Elle atteignait alors 7,7 % en raison du transfert des dépenses de personnel du programme 167 vers le programme 212 de la mission « Défense », ce qui a représenté un transfert sortant de 73,3 millions d'euros.
Si l'on raisonne à périmètre constant, la diminution des crédits de paiement est de 4,9 % cette année, à comparer avec la baisse de 5,3 % enregistrée l'année dernière. Ce pourcentage est cohérent avec la baisse des effectifs anticipée par le ministère de la défense en 2016, qui serait de 4,8 %, pour les pensions militaires d'invalidité (PMI) et de 4,1 % pour la retraite du combattant.
L'effort de la Nation vis-à-vis de ses anciens combattants ne se limite pas aux crédits budgétaires de la mission car il comprend d'importants soutiens en provenance de la mission « Défense » et la dépense fiscale dont bénéficient les anciens combattants. La politique publique en faveur des anciens combattants bénéficie ainsi en 2016 d'un montant global de 3,52 milliards d'euros, ce qui représente une baisse de 51 millions d'euros par rapport à 2015 et relativise la baisse de 135 millions d'euros en crédits de paiement que l'on constate à périmètre constant.
Le budget 2016 permet de maintenir les droits des anciens combattants et de financer des mesures nouvelles dont le montant global est de 5,2 millions d'euros, en faveur des conjoints survivants, des anciens combattants d'Afrique du Nord et des harkis, ainsi que de renforcer l'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de la guerre (ONAC-VG). Ces mesures font l'objet pour trois d'entre elles d'articles rattachés que j'examinerai plus loin.
Il permet également de maintenir à un niveau satisfaisant les crédits consacrés à l'action « Politique de mémoire », soit 22,2 millions d'euros qui assureront le financement des commémorations du centenaire des batailles de la Somme et de Verdun, ainsi que la rénovation des sépultures de guerre et lieux de mémoire qui accueilleront ces manifestations.
Les crédits consacrés à la Journée « défense et citoyenneté » (« JDC ») connaissent une baisse de près de 50 % en autorisations d'engagement et de 20 % en crédits de paiement, en raison du non-renouvellement du marché de formation au secourisme et de son remplacement par un module de sécurité routière dont le coût est nettement moindre, ce qui entrainera une économie de l'ordre de 4 millions d'euros par an. Ce changement permettra d'augmenter de 30 minutes le temps consacré aux animations de défense, ce dont on ne peut que se réjouir. Je vous signale à ce propos que nous devrions recevoir au premier semestre 2016 les résultats de l'enquête de la Cour des comptes sur les coûts de la Journée « défense et citoyenneté », dont le calcul suscite des interrogations car certains éléments ne semblent pas pouvoir être retracés par Chorus. Cela avait attiré l'attention de notre rapporteur général l'année dernière.
Le programme 158 bénéficie quant à lui d'une légère hausse de ses crédits liée à une augmentation prévue des indemnisations des victimes de spoliation de l'ordre de 0,5 million d'euros. Les services du Premier ministre anticipent en effet un accroissement du coût moyen par recommandation d'indemnisation, qui s'élèverait à 20 000 euros contre 14 000 euros environ l'année dernière. En effet, un certain nombre de dossiers à fort enjeu financier devraient être clôturés en 2016 et des parts d'indemnité jusqu'à lors réservées, réclamées par des héritiers.
Je vous propose pour ma part l'adoption sans modification des crédits de la mission. Je vous propose également l'adoption sans modification des articles rattachés qui permettent d'améliorer les dispositifs en faveur des conjoints survivants, des anciens combattants de la guerre d'Algérie et des harkis. En effet, si je formule quelques critiques du point de vue méthodologique, car ces dispositifs viennent retoucher des mesures législatives très récentes, je ne crois pas que l'on puisse contester la légitimité de ces améliorations dont le coût budgétaire est par ailleurs limité.
L'article 49 vise à abaisser la durée du mariage (ou du pacte civil de solidarité) et de soins prise en compte pour bénéficier de la majoration spéciale attribuée aux conjoints survivants des grands invalides de guerre, tout en instituant une progressivité. Cette majoration pourrait être accordée dès la cinquième année au lieu de la dixième actuellement. Les points de majoration seraient accordés de manière progressive pour atteindre cinq cents points au-delà de dix ans de mariage, comme le prévoit déjà le dispositif voté l'année dernière en loi de finances. D'après les évaluations du ministère de la défense, cette mesure aurait un coût de 1,9 million d'euros la première année en raison d'une entrée en vigueur à compter du 1 er juillet 2016, puis de 3,8 millions d'euros en année pleine. Elle pourrait bénéficier à 1 370 personnes.
L'article 50 vise à permettre la révision des pensions de retraite liquidées avant le 19 octobre 1999 afin de prendre en compte le droit à campagne double au titre de la participation à la guerre d'Algérie ou aux combats en Tunisie et au Maroc, ce qui n'est pas possible en l'état actuel de la législation. La bonification de « campagne double » permet aux militaires, ainsi qu'aux fonctionnaires et civils assimilés, de compter trois jours dans le calcul de leur pension de retraite pour chaque jour de service pris en compte. Dans le cas présent, il s'agirait de jours de combat ou d'actions de feu. Cette mesure conduirait à porter le nombre de bénéficiaires de la campagne double à 5 800 environ, pour un surcoût budgétaire annuel évalué à 0,6 million d'euros en 2016, puis à 0,5 million d'euros en 2017. Cette dépense serait supportée par le compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Enfin, l'article 51 vise à lever la forclusion qui empêche les conjoints survivants de supplétifs de déposer des demandes d'allocation de reconnaissance depuis le 20 décembre 2014, en application de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 votée en décembre 2013. Il s'agirait de créer une nouvelle allocation, d'un montant équivalent à la précédente, qui pourrait être demandée par les conjoints survivants ou ex-conjoints survivants n'ayant pu présenter leur demande dans les délais. Selon les estimations du ministère de la défense, ce dispositif concernerait 218 personnes en 2016, puis 109 conjoints ou conjoints survivants à partir de 2017. Son coût est estimé à 0,74 million d'euros en 2016, puis 1,1 million d'euros en 2017.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Existe-t-il encore des contentieux dits de « cristallisation » en cours ? Le Conseil constitutionnel a en effet rendu en 2010 une décision relative aux anciens combattants n'ayant pas la nationalité française, à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), si ma mémoire est bonne. Ces contentieux sont-ils tous résolus ? A-t-on tiré toutes les conséquences de cette décision ou bien subsiste-t-il encore des demandes relatives à l'égalité des droits au profit des anciens combattants n'ayant pas la nationalité française ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne , rapporteur pour avis, au nom de la commission des affaires sociales . - Comme l'a souligné le rapporteur spécial, la mission est marquée par un effet démographique. On constate ainsi entre 2015 et 2016 une baisse des autorisations d'engagement de 140 millions d'euros. Toutefois, le budget 2016 prévoit aussi des mesures nouvelles à hauteur de plus de 5 millions d'euros. Au-delà des mesures sectorielles qui sont proposées, pourrait se poser, comme chaque année, la question d'une revalorisation de la retraite du combattant. Sans doute les marges de manoeuvre existantes auraient pu permettre de faire quelque chose. Pour le reste, je suis en total accord avec l'analyse du rapporteur spécial.
M. Roger Karoutchi . - Je souhaiterais savoir si l'élaboration du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'Institution nationale des Invalides (INI) avance, car cela fait plusieurs années que ce dossier traîne au motif que des accords de l'agence régionale de santé (ARS) sont nécessaires et que l'on doit définir un nouveau schéma des instances hospitalières militaires avec l'hôpital Percy, en lien avec la question du devenir du Val-de-Grâce. Cet attentisme a pour conséquence une absence de rénovation et d'amélioration depuis plusieurs années, tandis que le schéma de travaux défini il y a déjà quatre ou cinq ans devient obsolète. Au total, l'Institution devient un vrai sujet de préoccupation pour les anciens combattants. Oui ou non, finira-t-on par avoir un nouveau contrat d'objectifs et de performance pour les Invalides ?
M. André Gattolin . - Ma question concerne le programme 158, et notamment les dépenses de fonctionnement. Le rapport indique qu'elles comprennent toutes les missions d'instruction des dossiers d'indemnisation des victimes de spoliation du fait des législations antisémites pendant l'Occupation, ainsi que la participation à la recherche internationale de la provenance des oeuvres d'art. Il s'agit d'un dossier particulièrement important qui a fait l'objet en janvier 2013 de travaux de la commission de la culture du Sénat. On sait que, dans les musées nationaux, beaucoup d'oeuvres d'origine suspecte ont été intégrées aux collections faute de recherches, alors qu'elles appartiennent à des familles juives spoliées. Je me demande donc si les moyens mis en oeuvre pour retracer la provenance réelle de ces oeuvres, y compris dans un patrimoine devenu national, sont réellement à la hauteur du débat public qui a eu lieu ces derniers mois sur ces questions.
M. Gérard Longuet . - Les droits des « malgré-nous » Alsaciens-mosellans relèvent-ils de cette mission ou bien sont-ils également de la compétence du ministère des affaires étrangères ?
M. Marc Laménie , rapporteur spécial . - Je vous remercie de vos interventions sur une mission qui est sensible. Chacun d'entre vous a sans doute l'occasion de participer régulièrement à des manifestations avec l'ensemble des associations patriotiques de mémoire et je voudrais à cet égard adresser mes remerciements à l'ensemble des bonnes volontés qui oeuvrent, et notamment à nos porte-drapeaux.
Concernant la question du rapporteur général, tous les contentieux dits de cristallisation sont normalement résolus. Restait la question de l'aide différentielle attribuée aux seuls conjoints survivants résidant en France, dont la base légale était fragile. Elle a été supprimée cette année par décision du conseil d'administration de l'ONAC-VG et refondue au sein l'action sociale de l'office.
Concernant l'INI, j'ai engagé cette année au nom de la commission des finances un contrôle de cet établissement, qui sera poursuivi en 2016. Le contrat d'objectifs et de performance devrait être présenté en 2016. Les travaux de mise en conformité et de sécurité obligatoires ont été réalisés en 2014 et 2015. Les crédits sont reconduits à l'identique pour 2016.
S'agissant de la question d'André Gattolin, la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS) participe bien à la recherche de provenance d'oeuvres d'art confisquées par le régime nazi. Elle est notamment partenaire du groupe d'experts internationaux formé en 2014 par le gouvernement allemand pour déterminer la provenance de plus de 1 500 oeuvres retrouvées chez Cornelius Gurlitt, fils d'un marchand d'art agissant pour le compte du régime nazi.
Enfin, je n'ai pas de réponse immédiate à la question de Gérard Longuet, mais je ne manquerai pas de lui transmettre les éléments d'information sur le champ des ministères concernés.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », ainsi que des articles rattachés 49 à 51.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat :
- l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ;
- l'adoption sans modification des articles rattachés 49 à 51.
Elle a également décidé de proposer au Sénat la suppression de l'article 51 bis .