Projet de loi de finances pour 2016 : Santé

B. LE NON-RESPECT DU PLAFOND DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 ^{1 ( * )} a fixé le plafond des crédits de la mission « Santé » à 1 220 millions d'euros ^{2 ( * )} pour l'année 2016, en hausse de 1,2 % par rapport au montant prévu en 2015, abandonnant ainsi l'objectif de stabilisation prévu par la programmation précédente.

Cependant, le montant inscrit en projet de loi de finances pour 2016 dépasse de 37 millions d'euros - soit 3 % - le plafond fixé dans le cadre du budget triennal 2015-2017 . À l'occasion de l'examen de du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2014, votre rapporteur spécial avait relevé que l'objectif d'évolution de la dépense de 2,2 % au cours de la période 2015-2017 semblait difficile à atteindre, compte tenu du rythme de progression des dépenses d'AME.

Plafonds des crédits de la mission « Santé » dans le cadre du budget triennal 2015-2017 ⁽¹⁾

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017
Plafonds inscrits en LPFP ^(1)	1 203	1 220	1 228
Montants inscrits en LFI ou PLF au format 2016 ^(2)	1 203	1 257	-

(1) Les plafonds de la mission « Santé » sont présentés hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale « Pensions » et au format du projet de loi de finances pour 2016.

(2) Le format 2016 de la mission tient compte des mesures de périmètre et des transferts ayant un impact sur la mission « Santé » en 2015.

Source : PAP de la mission « Santé » pour 2016

Pour mémoire, dans le cadre de l'exécution 2014, un dépassement de 6 % du plafond fixé par la programmation triennale 2013-2015 ^{3 ( * )} avait déjà été constaté, ce qui correspondait à 84 millions d'euros, en tenant compte des modifications de périmètre.

Observation n° 2 : le montant des crédits inscrits pour 2016 dépasse de 3 % le plafond, fixé à 1 220 millions d'euros , par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019.

C. DEUX PROGRAMMES AUX DYNAMIQUES CONTRAIRES

Le rythme de progression, relativement modéré, des crédits de la mission « Santé » en 2016 résulte de l'évolution opposée des deux programmes qui la constituent :

- les crédits du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » diminuent de 2,4 % à périmètre courant et de 2,6 % à périmètre constant. Une baisse de 5,8 % avait déjà été prévue en loi de finances initiale pour 2015. En tenant compte des transferts de dépenses opérés vers l'assurance maladie, les crédits du programme ont diminué de 20,8 % entre l'exécution 2013 et la prévision pour 2016 . Sont plus particulièrement touchés par cette baisse de crédits en 2016 l'action 14 « Prévention des risques infectieux et des risques liés aux soins » et l'action 17 « Qualité, sécurité et gestion des produits de santé et du corps humain », dont les dotations diminuent respectivement de 8,3 millions d'euros et de 4 millions d'euros à périmètre constant. En revanche, la participation de l'État au financement des actions de prévention du Fonds d'intervention régional (FIR) demeure stable avec 124,5 millions d'euro (action 18 « projets régionaux de santé ») ;

- les crédits du programme 183 « Protection maladie » augmentent, quant à eux, de près de 10 % . Si la dotation de l'État au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) demeure stabilisée à 10 millions d'euros, les crédits consacrés à l'AME progressent à nouveau de 10,1 %. Cette hausse doit toutefois être nuancée : entre l'exécution 2013 et la prévision 2016, les crédits relatifs à l'AME n'augmentent que de 1,4 % . La forte hausse constatée chaque année en projet de loi de finances reflète donc principalement la sous-budgétisation chronique de cette prestation qui, certes, progresse, mais pas au rythme auquel le laisse supposer chaque année le projet de loi de finances. Concernant la dotation au FIVA, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, une majoration de 3,4 millions d'euros de son montant, gagée par une baisse à due concurrence des crédits relatifs à la prévention du programme 204, afin de financer la remise de créances en faveur de victimes de l'amiante, prévue par le Gouvernement ^{4 ( * )} .

Évolution des crédits de la mission « Santé » par type de dépenses
à périmètre courant

(crédits de paiement en millions d'euros)

	Exécution 2013	Exécution 2014		LFI 2015	PLF 2016	Évolution 2015/2016	Évolution 2013/2016
Programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins »
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	305,2	289,3	325,7		307,4	-5,6%	0,7%
Titre 6. Dépenses d'intervention	329,8	340,6	189,4		195,5	3,2%	-40,7%
Total	635,0	630,0	515,1		503,0	-2,4%	-20,8%
Programme 183 « Protection maladie »
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	0,2	0,3	-		-	-	-
Titre 6. Dépenses d'intervention	743,8	759,6	686,4		754,5	9,9%	1,4%
Total	744,0	759,9	686,4		754,5	9,9%	1,4%
Mission « Santé »
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	305,4	289,6	325,7		307,4	-5,6%	0,7%
Titre 6. Dépenses d'intervention	1073,6	1100,2	875,8		950,1	8,5%	-11,5%
Total	1379,0	1295,5	1201,5		1257,5	4,7%	-8,8%

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances pour 2014 et des projets annuels de performances pour 2015 et 2016 de la mission « Santé »)

Les deux programmes de la mission « Santé » se distinguent également par la différence de nature de leurs dépenses. Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » est composé à 61 % de crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) et à 49 % de crédits de titre 6 (dépenses d'intervention), tandis que le programme 183 « Protection maladie » regroupe exclusivement des dépenses d'intervention. Globalement, on observe une baisse de 5,6 % des dépenses de fonctionnement par rapport à la loi de finances pour 2015, tandis que les dépenses d'intervention augmentent de 8,5 % . La diminution des dépenses de fonctionnement s'explique principalement par la baisse des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sanitaires (cf. infra ).

Observation n° 3 : les deux programmes de la mission « Santé » évoluent de façon opposée en 2016 : les crédits du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » diminuent de 2,4 % par rapport à la prévision pour 2015, tandis que ceux du programme 183 « Protection maladie » augmentent de 9,9 % . Cette évolution contrastée s'explique par le dynamisme variable des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention, en particulier des dépenses d'aide médicale d'État (AME).

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* ¹ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ² Au format du projet de loi de finances pour 2016. Le montant initialement inscrit en LPFP s'élevant à 1 224 millions d'euros pour l'année 2016.

* ³ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ⁴ Cf. commentaire de l'article 62 quinquies infra .