DEUXIÈME PARTIE : UN BUDGET QUI MANQUE DE COHÉRENCE ET D'AMBITION, DANS LE DOMAINE BUDGÉTAIRE ET FISCAL
À la lecture de l'exposé général du projet de loi de finances pour 2016, on peut constater que l'écologie et la transition énergétique ne font pas partie des priorités du Gouvernement pour l'année 2016 : « les textes financiers pour 2016 (...) confirment les engagements pris pour réduire le déficit public et diminuer les impôts, tout en finançant nos priorités en matière de sécurité, de justice, de culture et d'éducation , grâce à la maîtrise de la dépense publique ». 25 ( * ) C'est vrai au plan budgétaire comme au plan fiscal.
Ce constat peut paraître paradoxal, voire incohérent, alors que la France accueillera la COP 21 26 ( * ) du 30 novembre au 11 décembre 2015, et alors que la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, présentée comme un texte phare par le Gouvernement, a été promulguée en août 2015.
Or, comme l'avait souligné votre rapporteur spécial dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, la mise en oeuvre de ses dispositions aura des conséquences financières importantes . Pour autant, on peine à distinguer dans le projet de loi de finances pour 2016 la traduction budgétaire et fiscale de cette grande ambition .
Plus préoccupant, alors que l'on a du mal à identifier une cohérence globale et une stratégie claire de la part du Gouvernement, on peut relever de nombreuses contradictions entre les ambitions affichées et les moyens dédiés à la transition écologique et énergétique .
I. UN BUDGET CONTRADICTOIRE AVEC LES AMBITIONS AFFICHÉES PAR LE GOUVERNEMENT POUR FAVORISER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET ÉNERGÉTIQUE
A. DANS LE DOMAINE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ
1. La création reportée de l'Agence française de la biodiversité
En premier lieu, le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été présenté par le Gouvernement, au moment de sa présentation en conseil des ministres, le 26 mars 2014, comme un texte phare devant permettre à notre pays de faire un grand pas dans la protection de la biodiversité.
Or, plus de six mois après son adoption par l'Assemblée nationale 27 ( * ) , ce projet de loi n'a toujours pas été examiné par le Sénat. Cela montre que le Gouvernement n'en fait pas une réelle priorité 28 ( * ) .
Il prévoit notamment la création de l'Agence française de la biodiversité (AFB) , l'objectif étant de doter la France d'un opérateur intégré en matière de milieux aquatiques, marins et terrestres . Celle-ci résultera du rapprochement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), du groupement d'intérêt public (GIP) Atelier technique des espaces naturels (ATEN), de l'Agence des aires marines protégées (AAMP), de Parcs nationaux de France (PNF) et des parcs nationaux.
En outre, des coopérations avec d'autres établissements publics sont projetées dans le cadre des travaux de préfiguration en cours. C'est le cas de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et du Museum nationale d'histoire naturelle (MNHN), pour lesquels il est envisagé d'organiser des mutualisations avec l'Agence française de la biodiversité dans l'exercice des missions en matière de police et de connaissance en particulier.
Les ressources proviendront d'une contribution du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » correspondant aux moyens dévolus aux missions qui seront assurées par l'AFB, et qui reprennent celles des établissements la composant, et des ressources spécifiques de ces opérateurs, comme la contribution des agences de l'eau à l'ONEMA.
Or, la création de la future agence est liée à l'adoption par le Parlement du projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature, et des paysages. Le projet de loi de finances pour 2016 ne prévoit donc pas à ce stade de crédits ni de modification de la maquette budgétaire en ce sens 29 ( * ) . Sa création est attendue pour le 1 er janvier 2017. Les travaux de la mission de préfiguration se poursuivent.
2. Une contribution marquée des agences de l'eau au redressement des finances publiques, dans un contexte d'élargissement de leur périmètre d'intervention
Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit une extension du principe de spécialité des agences de l'eau au financement de la biodiversité au sens large afin de leur permettre de financer des actions allant au-delà de leurs interventions actuelles en faveur de la biodiversité aquatique et des zones situées en-deçà des 12 milles nautiques. Cela doit rendre possible un financement de l'Agence française de la biodiversité par les agences de l'eau, comme c'est le cas actuellement pour l'ONEMA 30 ( * ) .
Or, malgré l'extension annoncée du champ des missions des agences de l'eau, l'artice 32 de la loi de finances initiale pour 2015 prévoit un prélèvement sur le fond de roulement des six agences de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 31 ( * ) , soit 525 millions d'euros en trois ans, dans le cadre de l'effort collectif demandé à tous les opérateurs de l'Etat pour atteindre les objectifs de redressement des finances publiques.
Le ministère indique que, « pour garantir la santé financière de ces établissements, les rythmes habituels d'encaissement et de décaissement de chaque agence ont été pris en compte pour fixer les dates de la contribution. En outre, une clé de répartition équitable a été retenue pour répartir le prélèvement entre les établissements (...) Le calibrage de cette mesure a été effectué pour éviter une remise en cause des fondements des dixièmes programmes d'intervention , dont 90 % sont des investissements » 32 ( * ) .
En conséquence, les conseils d'administration des agences ont fait le choix de répartir cette réduction tout au long des programmes d'intervention, mais la gestion de l'impact du prélèvement est l'un des enjeux de la révision à mi-parcours de leur programme 2013-2018 , qui est en cours.
Le ministère indique que, « compte tenu du niveau de fonds de roulement de certaines agences, ces prélèvements se traduisent par des baisses réelles de l'investissement . Afin de garantir l'atteinte des engagements communautaire 33 ( * ) , les agences ont fait porter l'impact du prélèvement sur les projets les moins prioritaires (eau potable et assainissement) et ont accru encore la sélectivité de leurs aides » 34 ( * ) .
Il est en effet impératif, tout en contribuant à l'effort national de réduction du déficit public , que puissent être mobilisés les moyens permettant de respecter les engagements européens de la France dans le domaine de l'eau et de la biodiversité , en particulier ceux liés à l'atteinte du bon état des eaux fixés par la directive-cadre sur l'eau 35 ( * ) , et de maintenir une capacité d'investissement local dont l'intérêt économique n'est plus à démontrer .
Enfin, votre rapporteur spécial relève que, si le prélèvement dit « exceptionnel » de 2014 a été admis par les instances de gouvernance des agences de l'eau (comités de bassin et conseils d'administration) au titre de la nécessaire contribution à l'effort de redressement des finances publiques, son caractère récurrent de 2015 à 2017 a été perçu comme une remise en question du principe selon lequel « l'eau paye l'eau » 36 ( * ) .
* 25 Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2016, p. 10.
* 26 La 21 e Conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP21/CMP11).
* 27 Pour mémoire, le texte a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 24 mars 2015 et examiné par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat en juillet 2015.
* 28 À ce stade, l'examen de ce texte en séance publique en 1 ère lecture au Sénat est annoncé pour le premier trimestre 2016.
* 29 Le ministère de l'écologie indique toutefois que les subventions pour charges de service public des établissements publics appelés à composer l'Agence française de la biodiversité tiennent compte de la mise en oeuvre, prévue courant 2016, des dispositions relatives au quasi-statut des agents contractuels de ces établissements.
* 30 À hauteur de 130 à 150 millions d'euros par an.
* 31 Pour mémoire, l'article 48 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoit un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fond de roulement des agences de l'eau.
* 32 Source : réponses du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 33 En particulier directive-cadre sur l'eau et directive sur les eaux résiduaires urbaines.
* 34 Source : réponses du MEDDE au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 35 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
* 36 Cela s'est traduit par un refus de vote du budget 2015 en première présentation dans cinq des six bassins.