C. DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION ET LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
1. Une baisse paradoxale des crédits dédiés à la lutte contre le changement climatique dans le contexte de l'accueil de la COP 21 par notre pays
Alors que notre pays accueillera la COP 21 à la fin de l'année et que les conséquences de la pollution atmosphérique sur la santé s'avèrent de plus en plus préoccupantes, les crédits de l'action 01 « Lutte contre le changement climatique » du programme 174 « Énergie, climat et après-mines », déjà très marginaux au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » 42 ( * ) , diminuent de 6 % .
Évolution des crédits de l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » entre 2015 et 2016
(en euros)
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Types de dépenses |
PLF 2015 (AE=CP) |
PLF 2016 (AE=CP) |
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Dépenses de fonctionnement |
5 703 628 |
4 467 575 |
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Dont dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
4 223 628 |
3127 575 |
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Dont subventions pour charges de service public |
1 480 000 |
1 340 000 |
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Dépenses d'intervention |
25 456 372 |
24 152 425 |
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Dont transferts aux entreprises |
235 000 |
220 000 |
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Dont transferts aux autres collectivités |
25 221 372 |
23 932 425 |
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Total action 05 |
31 160 000 |
28 620 000 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016
Ces dépenses financent notamment :
- des actions en faveur de la lutte contre l'effet de serre , de la réduction des polluants atmosphériques et du renforcement de la qualité de l'air (plan national de réduction des polluants atmosphériques, inventaires d'émissions territorialisés, réseaux régionaux de surveillance de la qualité de l'air et Conseil national de l'air) ;
- les plans de protection de l'atmosphère (PPA) et la déclinaison locale du plan d'urgence pour la qualité de l'air ;
- la location de centres de contrôle technique de véhicules et les études, expertises et expérimentations liées aux véhicules ;
- le Centre interprofessionnel d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) et le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA) ;
- le soutien aux associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA).
La baisse globale des crédits constitue un mauvais signal, y compris à l'égard des autorités européennes , alors qu'une mise en demeure a été décidée par la Commission européenne le 19 juin 2015 pour non-respect des valeurs limites de dioxyde d'azote (NO 2 ) fixées par la directive 2008/50/CE relative à la qualité de l'air 43 ( * ) .
En outre, les émissions de particules PM 10 excèdent les seuils fixés par la directive 1999/30/CE du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant. La Commission européenne a décidé, le 21 février 2013, d'une mise en demeure complémentaire afin d'ajouter un nouveau grief à la procédure en cours. De surcroît, elle a émis un avis motivé en date du 28 avril 2015 .
Le risque de condamnation de la France est important , dans la mesure où la Slovénie, la Suède, l'Italie et le Portugal ont d'ores et déjà été condamnées par la Cour de justice de l'Union européenne, en 2011 et 2012, pour non-respect des dispositions de la directive « qualité de l'air ».
Dans ces conditions, le relâchement de l'effort en faveur de la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air semble particulièrement malvenu .
2. Une diminution prématurée de certains bonus en faveur des véhicules propres
Les prévisions de recettes et de dépenses du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » 44 ( * ) pour l'année 2016 sont présentées dans le tableau ci-après.
Évolution des crédits du CAS
« Aides à l'acquisition de véhicules
propres »
par programme entre 2015 et 2016 et exécution
2014
(en euros)
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Programme |
Exécution 2014 |
LFI 2015 (AE=CP) |
PLF 2016 (AE=CP) |
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791 - Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres |
192 769 299 |
214 150 000 |
236 000 000 45 ( * ) |
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792 - Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants |
900 298 |
28 000 000 |
30 000 000 |
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Total |
193 669 597 |
242 150 000 |
266 000 000 |
Source : projet annuel de performances du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » annexé au projet de loi de finances pour 2016
En ce qui concerne le programme 791, les prévisions de recettes et de dépenses se fondent sur les données et hypothèses suivantes :
- le maintien du barème de malus en vigueur depuis 2015 au titre de l'année 2016 ;
- une prévision de hausse de 10 % des recettes du malus par rapport à l'année 2015 ;
- une évolution significative du barème du bonus , destinée à « maintenir l'équilibre financier du dispositif sans durcissement du barème de malus ». En effet, les modifications proposées à compter du 1 er janvier 2016 visent à :
- adapter le bonus moyen versé en faveur des véhicules full hybrides , qui s'établira à 750 euros au lieu de 2 000 euros en 2015 ;
- adapter le bonus moyen versé en faveur des véhicules hybrides rechargeables , qui s'établira à 1 000 euros au lieu de 4 000 euros en 2015.
En revanche, les véhicules électriques bénéficieront toujours d'une aide de 6 300 euros .
Enfin, la prévision de dépenses repose sur des hypothèses de ventes de 36 000 véhicules hybrides, 11 000 véhicules hybrides rechargeables et 33 000 véhicules électriques.
En ce qui concerne le programme 792, le projet annuel de performances du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » indique que « le Gouvernement a décidé d'attribuer des aides à l'acquisition de véhicules propres en remplacement de véhicules anciens polluants, en fonction de critères sociaux et géographiques ».
Le document budgétaire est particulièrement succinct et peu détaillé quant au financement de ces aides et à la définition précise de ces critères .
S'agissant de l'exécution 2015, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) indique que, « au premier semestre 2015, l'Agence de services et de paiement (ASP), chargée du traitement des dossiers de bonus, a procédé au paiement de 56 644 dossiers de bonus et de 125 dossiers de superbonus (dans sa version antérieure au 1 er avril 2015), pour un montant total d'aides de 90,7 millions d'euros. Le retard par rapport aux prévisions du projet de loi de finances (dépenses de 214 millions d'euros sur l'année complète) s'explique notamment par une faible activité de l'ASP sur les mois de février et mars, due à des difficultés opérationnelles passagères, non liées à la trésorerie disponible .
Les recettes du malus, sur le premier semestre de l'année 2015 , se sont élevées à 158 millions d'euros , en avance par rapport aux prévisions du projet de loi de finances (recettes de 242 millions d'euros sur l'année complète) .
S'agissant de la nouvelle prime à la conversion (superbonus) , pour laquelle le projet de loi de finances a réservé 28 millions d'euros, un bilan solide ne peut à ce jour pas être établi . Si le dispositif est en vigueur depuis le 1 er avril 2015, l'enregistrement des demandes de versement auprès de l'ASP n'est en effet possible que depuis le mois de juillet (des développements ont dû être menés par l'ASP pour adapter l'outil informatique au nouveau dispositif). Par ailleurs, on observe un délai de plusieurs mois entre la date de commande du véhicule et celle de son immatriculation qui déclenche l'enregistrement par l'ASP.
Compte tenu de l'incertitude liée aux dépenses de superbonus et du peu de données encore disponibles, une estimation de l'exécution budgétaire du compte d'affectation spéciale à la fin d'année est délicate. Toutefois, compte tenu des immatriculations enregistrées et du niveau important de recettes constaté sur le premier semestre, il est peu probable qu'il soit nécessaire de mobiliser une subvention d'équilibre » 46 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur spécial relève la suppression de l'indicateur de performance du programme 792 pour des raisons de « simplification », sans pour autant que celui-ci soit remplacé par un nouvel indicateur plus pertinent, ce qui est tout à fait contraire à la logique de performance promue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) 47 ( * ) .
Pour conclure, alors que la nocivité du diesel sur la santé est une certitude et que le scandale Volkswagen a remis en lumière la nécessité et l'urgence d'accélérer le renouvellement du parc automobile majoritairement composé de véhicules anciens roulant au gazole , le Gouvernement fait le choix paradoxal de réduire certains des bonus en faveur des véhicules propres , pour des raisons budgétaires. Il maintient cependant le bonus accordé pour l'achat d'un véhicule électrique.
Cette évolution est sans doute prématurée, alors que les ventes de ces types de véhicules commencent à prendre leur essor . Ainsi, sur les neuf premiers mois de l'année, les ventes de voitures hybrides ont progressé de 41 % à 43 554 unités, et celles d'hybrides rechargeables ont triplé tout en restant à un niveau encore anecdotique (3 571 unités). Il ne faudrait pas enrayer cette dynamique favorable .
Pour leur part, sur la même période, 11 779 véhicules particuliers électriques neufs ont été mis sur les routes françaises, contre 6 929 en 2014 (+ 70 %). La part de l'électrique reste toutefois modeste (environ 0,8 %), puisque 1,42 million de voitures neuves ont été immatriculées en France depuis janvier. Elle était de 0,59 % en 2014 .
La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) a par ailleurs annoncé que les voitures de plus de dix ans seront désormais éligibles au superbonus de 10 000 euros, jusque-là réservé au remplacement d'un véhicule diesel de plus de quatorze ans. Le Comité des constructeurs français d'automobiles (CCFA) estime que cette extension de l'assiette du superbonus permettrait d'englober 3,5 millions de véhicules particuliers en plus par rapport au dispositif précédent (soit 5,8 millions de véhicules concernés au total).
Selon l'Association nationale pour le développement de la mobilité électrique, le superbonus a déjà eu un effet très net sur les ventes françaises de voitures particulières électriques : depuis avril et la mise en place de la mesure, plus de 50 % de voitures électriques ont été vendues grâce à la mise au rebut d'un vieux diesel.
Il paraît donc important de renforcer cette mesure. En revanche, à ce stade, des interrogations demeurent sur sa date d'entrée en vigueur ainsi que sur son financement .
* 42 Ces crédits ne représentent que 5,6 % des dépenses du programme 174, et 0,4 % des dépenses de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
* 43 Infraction 2015/2074.
* 44 Pour mémoire, ce CAS retrace, en recettes, le produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules instituée à l'article 1011 bis du code général des impôts, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement (malus), et, en dépenses, des contributions au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres ou au retrait de véhicules polluants (bonus).
* 45 Ce montant inclut les effets de décalage (dossiers déposés en 2015 mais payés en 2016, dossiers déposés en 2016 mais payés en 2017) ainsi que les frais de gestion de l'Agence de services et de paiement.
* 46 Source : réponses de la DGEC au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.
* 47 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.