Projet de loi de finances pour 2016 : Affaires européennes

N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. François MARC

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La contribution française au budget de l'Union européenne

1. L'article 22 du projet de loi de finances pour 2016 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne à 21,51 milliards d'euros , soit 767 millions d'euros de plus que le montant prévu par la loi de finances initiale pour 2015, ce qui représente une hausse de 3,7 %.

2. Votre rapporteur spécial relève la tendance continue à la hausse du prélèvement puisqu'entre 1982 et 2016, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par 5,5 passant ainsi de 4,1 à 21,51 milliards d'euros .

3. Les écarts considérables entre la prévision et l'exécution de cette participation au budget de l'Union sont récurrents et posent un véritable problème au regard de la sincérité du prélèvement voté chaque année. Votre rapporteur spécial juge nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant .

4. Deuxième bénéficiaire des dépenses de l'UE, la France reste le deuxième État contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne. Notre solde net s'améliore en apparence , uniquement pour des raisons conjoncturelles, et passe sous le seuil des 8 milliards d'euros.

Le budget de l'Union européenne

5. La négociation du budget communautaire 2016 entre les institutions communautaires suit le scénario des postures habituelles : l'avant-projet de budget de la Commission européenne, qui prévoit une baisse de 5 % des crédits d'engagement et une hausse de 1,6 % des crédits de paiement (CP) par rapport au budget 2015, a conduit le Conseil à opérer des coupes notables dans sa proposition du 4 septembre 2015, tandis que le Parlement européen a voté le 27 octobre 2015, un projet encore plus ambitieux que celui de la Commission, tant au regard des ouvertures de crédits d'engagement que de CP.

6. La crise de l'élevage a conduit la Commission européenne à proposer au Conseil le 15 septembre 2015 de mobiliser une enveloppe de 500 millions d'euros . Cette mesure d'urgence pour l'agriculture , tout particulièrement destinée à la filière lait et à la filière porcine, est mise en place, sans activation de la réserve de crise pour le secteur agricole, ce qui signifie sans réduire le budget disponible de la PAC , qui reste préservé.

7. Votre rapporteur spécial souligne à nouveau l'état préoccupant du stock de « restes à liquider » (RAL), qui devrait atteindre un niveau d'au moins 220 milliards d'euros à la fin 2016 . En 2016, comme en 2015 et 2014, plus de la moitié des crédits de paiement de l'exercice sera consacrée au paiement des RAL.

8. Votre rapporteur spécial se réjouit que le budget de l'Union européenne soit toujours davantage tourné vers l'investissement et la croissance ainsi qu'en témoigne la mise en place du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) en 2015. Le FEIS, en mobilisant les financements privés, vise à réaliser 315 milliards d'euros d'investissements , ce qui peut contribuer à répondre à l'objectif de soutien à la croissance en Europe.

9. La décision « ressources propres » du 7 juin 2007 (DRP) est en cours de remplacement par la DRP du 26 mai 2014 , qui sera applicable à compter du 1 ^er janvier 2014 avec un effet rétroactif. Cette dernière a fait l'objet d'un projet de loi en autorisant l'approbation sur lequel votre rapporteur spécial a rendu en septembre 2015 un rapport ^{1 ( * )} . Il estime qu' il s'agit d'une occasion de réforme ratée : la nouvelle décision maintient en effet l'essentiel du système en vigueur, voire renforce ses défauts dans la mesure où elle crée de nouveaux rabais.

Évolution 2012-2016 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

	2012	2013	2014	2015	2016
Montant du prélèvement voté	18 878	20 435	20 224	21 042	21 509
Montant du prélèvement exécuté	19 052	22 456	20 347	-	-
Écart	+ 174	+ 2 021	+ 123	-	-

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

I. LE BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE

1. La négociation du budget communautaire 2016 entre les institutions communautaires

La procédure de négociation pour le budget communautaire 2016 correspond à la sixième année de mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la troisième année des perspectives financières 2014-2020 .

Conformément à la procédure prévue par le traité de Lisbonne, notamment aux articles 313 et 314 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), le budget est examiné au cours d'une seule lecture par le Conseil et le Parlement européen suivie d'une phase de conciliation en raison de désaccord entre les deux institutions. Bien que le traité de Lisbonne ait mis un terme à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires ^{2 ( * )} , plaçant sous cet angle Parlement et Conseil sur un pied d'égalité, il a introduit des dispositions pouvant permettre au Parlement européen d'imposer, in fine , son point de vue.

En matière budgétaire comme dans les autres domaines, la Commission continue de disposer du monopole de l'initiative, qu'elle exerce par la présentation au Conseil et au Parlement d'un avant-projet de budget.

Au terme d'une seule lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement, plusieurs options sont possibles :

- si le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté ;

- s'il ne statue pas, le budget est réputé adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil approuve, le budget est adopté ;

- si le Parlement adopte des amendements que le Conseil n'approuve pas, le projet est transmis au Conseil et à la Commission dans le cadre du comité de conciliation .

Cet organe a pour objectif d'aboutir, dans un délai de vingt-et-un jours à partir de sa convocation, comme le précise le TFUE, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement. Durant cette procédure, la Commission cherche à rapprocher les positions des parties.

Compte tenu de ces règles, dont en particulier la suppression de la seconde lecture, le moment décisif de la procédure budgétaire est désormais, en pratique, ce comité de conciliation , qui de fait est systématiquement convoqué.

En cas d'accord du comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze jours pour approuver le projet afin qu'il soit définitivement adopté. Si le Conseil et le Parlement approuvent ce projet commun, le budget est adopté sur cette base.

Si le Conseil rejette le projet commun mais que le Parlement l'approuve, le Parlement peut décider de confirmer ses amendements - par un vote à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le budget est alors adopté sur la base du projet commun et des amendements du Parlement : Conseil et Parlement n'apparaissent donc pas sur un pied d'égalité, le Parlement étant en mesure d'imposer son point de vue au Conseil si ce dernier ne suit pas l'accord obtenu par ses représentants au sein du comité de conciliation, ce qui n'est pas le cas si c'est le Parlement qui rejette le projet commun. En effet, si le Conseil approuve le projet commun mais que le Parlement le rejette, une nouvelle procédure doit être entamée sur la base d'un nouveau projet de la Commission. Une nouvelle procédure s'engage également dans l'hypothèse où Conseil et Parlement rejettent le projet ou si l'un des deux rejette le projet commun tandis que l'autre ne statue pas. En bref, l'échec de la conciliation conduit la Commission à établir un nouveau projet de budget . Une telle procédure a ainsi été nécessaire lors de la préparation des budgets pour 2011, 2013 et 2015 puisque le comité de conciliation n'était pas parvenu, dans ces trois cas, à obtenir un accord .

En outre, le projet commun est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l'une des deux ne parvient pas à statuer tandis que l'autre approuve le projet commun.

Et en cas de conflit persistant conduisant à l'absence de budget voté en début d'exercice, les premiers mois de l'exercice budgétaire sont assurés par le système des douzièmes provisoires ^{3 ( * )} .

Le tableau de la page suivante résume les subtilités de cette procédure.

La procédure budgétaire issue du traité de Lisbonne

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

En crédits d'engagement , 153,83 milliards d'euros sont proposés par l'avant-projet de budget (APB) 2016 de la Commission, rendu public au printemps 2015 et rectifié le 26 juin 2015, soit une baisse de 5 % par rapport au budget 2015, ce qui représente 0,98 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne. Cette baisse résulte pour l'essentiel de la contraction de 16 % des dépenses de la rubrique 1b « Cohésion ». À l'inverse, sont renforcées la rubrique 1a « Compétitivité » (+ 7,8 %), la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » consacrée notamment à la gestion des flux migratoires (+ 9,7 %) et, enfin, la rubrique 4 « Europe dans le monde » (+ 5,6 %). Les autres rubriques restent relativement stables. Les dépenses administratives (rubrique 5), par exemple, sont en hausse de 2,9 %, et ce malgré l'objectif poursuivi de réduction de 5 % des effectifs entre 2014 et 2017.

Les crédits de paiement (CP) inscrits à l'APB 2016 affichent pour leur part une hausse de 1,6 % par rapport au budget 2015 et s'élèvent à 143,54 milliards d'euros , soit 1,05 % du RNB de l'Union européenne. Ils visent à couvrir en paiement les engagements au titre de toutes les rubriques, mais seules les trois rubriques dont les engagements sont en nette augmentation enregistrent des variations significatives (1a « Compétitivité » + 11,4 %, 3 « Sécurité et citoyenneté » + 17,1 % et, enfin, 4 « Europe dans le monde » + 28,5 %).

Adopté par le Conseil à la majorité qualifiée le 4 septembre 2015, le projet de budget proposé par la présidence luxembourgeoise se veut plus « réaliste » . Il propose ainsi de réduire l'APB 2016 de 564 millions d'euros en engagement et de 1,4 milliard d'euros en paiement. Le projet du Conseil exprime donc le choix d'une moindre budgétisation des CP , dont l'impact sur le montant des contributions nationales est plus direct. Pourtant, en pratique, le recours à des budgets rectificatifs en cours d'année vise souvent à ajuster les ouvertures de CP et ce sont donc les crédits d'engagement , tels qu'ils sont prévus par le projet de budget adopté par le Conseil, qui apparaissent les plus significatifs des priorités affichées par le budget communautaire , la répartition des CP étant toujours appelée à subir rapidement des modifications.

Répartition des crédits d'engagement entre rubriques
en 2016 selon le projet de budget du Conseil

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

Lors de son examen du projet de budget 2016, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 27 octobre 2015, la plupart des recommandations de sa commission des budgets (COBU). Celle-ci a, en effet, estimé très insuffisant le projet du Conseil et a souhaité proposer un projet encore plus ambitieux que l'APB de la Commission , tant au regard des ouvertures de crédits d'engagement (3,6 milliards d'euros de plus que l'APB) que de CP (3 milliards d'euros de plus que l'APB).

Le tableau suivant permet de récapituler l'évolution du projet de budget au cours des négociations.

Tableau comparatif de l'avant-projet de budget pour 2016, du projet adopté par le Conseil et du projet adopté par le Parlement européen

(en millions d'euros)

Source : direction du budget

N.B. : Les sommes indiquées au titre du total diffèrent légèrement des montants présentés dans le corps du texte car les premières n'incluent pas les instruments spéciaux, à la différence des seconds.

* Il s'agit des chiffres votés par le Parlement européen suite aux propositions de sa commission des budgets. Ce tableau ne permet pas de préjuger de l'issue finale des négociations entre le Conseil et le Parlement européen dans la mesure où le comité de conciliation pourrait échouer à définir en novembre 2015 un projet de compromis. Suite à cette absence d'accord, le projet de budget ne serait pas soumis au vote du Parlement européen lors de sa session plénière de novembre et la Commission devrait proposer un nouveau projet.

Le comité de conciliation qui se réunira en novembre 2015 aura pour objectif de définir un projet consensuel . En amont des réunions formelles du comité, des réunions techniques devraient permettre de parvenir progressivement à un accord politique. En 2014, 2012 et en 2010, lors des procédures pour 2011, 2013 et 2015, il convient d'observer que le comité de conciliation n'était pas parvenu à un accord, ce qui avait conduit la Commission à préparer et à proposer un nouveau projet de budget.

Le budget 2016 est important car il servira de base à l'analyse des besoins de crédits ultérieurs pour la révision à mi-parcours du cadre pluriannuel . Il doit donc refléter les besoins réels en engagements et CP.

2. Des mesures d'urgence spécifiques pour l'agriculture

La crise de l'élevage a conduit la Commission européenne à proposer au Conseil le 15 septembre 2015 de mobiliser une enveloppe de 500 millions d'euros .

Cette mesure d'urgence pour aider le secteur de l'élevage, et tout particulièrement la filière lait et la filière porcine , est en cours de mise en place sur l'exercice 2015, sans activation de la réserve de crise pour le secteur agricole .

Cette dernière est destinée, pour mémoire, à soutenir le secteur agricole en cas de crises affectant la production ou la distribution : chaque année, si la réserve n'est pas utilisée, elle est versée aux agriculteurs et pour la période 2014-2020, la réserve est répartie en sept tranches annuelles égales de 400 millions d'euros, soit un montant total de 2,8 milliards d'euros. Il s'agit donc d'un dispositif financé par une réduction des paiements directs versés aux exploitants agricoles au titre de la PAC . Son utilisation réduit ainsi les crédits budgétaires de droit commun à due concurrence .

L'enveloppe annoncée de 500 millions d'euros ne sera donc pas prélevée sur le budget disponible de la PAC, qui reste préservé. Le Conseil a décidé d'utiliser l'argent disponible au titre des prélèvements dûs par les États membres au titre des dépassements constatés en 2014 de leurs quotas laitiers

Pour ce qui concerne l'utilisation de ces aides au niveau national, il devrait s'agir, selon une ventilation provisoire, d'environ 65 millions d'euros destinés à la France , ce dont votre rapporteur spécial se félicite. Il est également satisfait par la grande flexibilité laissée aux États membres quant à l'usage final de ces sommes, qui permettront de compléter le plan de soutien à l'élevage annoncé cet été par le Gouvernement.

3. La question persistante des restes à liquider dans le cadre pluriannuel 2014-2020

Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous cinq rubriques ^{4 ( * )} .

Le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 a remplacé, au 1 ^er janvier 2014, le CFP qui couvrait la période 2007-2013. Le Conseil européen des 7 et 8 février 2013 était en effet parvenu à un accord, au terme de longues négociations ^{5 ( * )} , qui fixait le nouveau CFP, en euros courants, à 1 082,55 milliards d'euros en CE (crédits d'engagement) et 1 023,95 milliards d'euros en CP (crédits de paiement), soit un écart de 58,6 milliards d'euros . D'un point de vue budgétaire, l'utilisation des euros courants rend compte avec précision de l'impact sur le budget national des versements à l'Union européenne. Par conséquent, afin d'évaluer les impacts budgétaires nationaux, l'utilisation des euros courants est retenue dans le présent rapport . La Commission européenne ayant proposé un projet de CFP en euros constants, il convient de noter que les négociations s'étaient tenues en euros dits « 2011 » ^{6 ( * )} . En euros constants « 2011 », le nouveau CFP représente 959,99 milliards d'euros en CE et 908,40 milliards d'euros en CP, soit un écart de 51,59 milliards d'euros.

L'écart entre les CE et les CP du CFP en vigueur, soit 58,6 milliards d'euros courants, contribue à l' aggravation de l'état déjà préoccupant du stock de « restes à liquider » (RAL). Ces derniers correspondent aux engagements pris par l'Union européenne non encore couverts par des paiements. À une date donnée, le stock de RAL mesure donc le besoin de CP pour les années à venir, indépendamment des nouveaux engagements qui pourraient être pris.

Ce stock de RAL, de l'ordre de 20 % au moins des CP du nouveau cadre, devrait atteindre un niveau d'au moins 220 milliards d'euros à la fin 2016 . En 2016, comme en 2015 et 2014, plus de la moitié des crédits de paiement de l'exercice sera consacrée au paiement des RAL.

La distinction entre les restes à liquider et les restes à payer
de l'Union européenne

Les RAL sont une conséquence de la structure et du fonctionnement du budget de l'Union européenne, composé en grande partie de crédits dissociés. La gestion des fonds européens étant en gestion partagée, leur mise en oeuvre est réalisée par les États membres sur leur territoire et ils servent à financer majoritairement des projets, souvent pluriannuels.

À une date donnée, le stock de RAL mesure le besoin de crédits de paiement pour les années à venir, indépendamment des nouveaux engagements qui pourraient être pris. Pour les crédits non dissociés, les paiements annuels sont égaux aux engagements annuels et, par conséquent, le RAL est nul. Ces crédits concernent l'essentiel des aides directes de la politique agricole commune (rubrique 2) et la quasi-totalité des dépenses administratives (rubrique 5). Pour les crédits dissociés, c'est-à-dire pour lesquels les paiements sont effectués bien après les engagements, l'évolution du RAL reflète la dynamique d'engagement et de paiement. La politique de cohésion fait appel à des crédits dissociés, c'est pourquoi elle représente environ 60 % du total des RAL. Les États membres ont, effet, à leur disposition une enveloppe de crédits européens à utiliser pendant les 7 années de programmation (par exemple 2014-2020). Cette enveloppe est partagée en tranche annuelle de crédits d'engagement. Les États membres ne justifient pas de l'engagement annuel de ces crédits, qui sont réputés engagés automatiquement dans leur intégralité, ce qui se traduit dans les documents budgétaires par une exécution des engagements à 100% chaque année. Les États membres doivent en revanche justifier de l'utilisation effective de ces crédits (service fait et paiement) via l'envoi des factures correspondantes à la Commission dans des délais fixés par les règlements. C'est sur la base de ces factures que l'UE remboursera les États membres. Ce décalage entre engagements et paiements, courant dans la gestion de projets pluriannuels, explique qu'un stock important d'engagements soit en attente de paiement. Les engagements qui ne font pas l'objet d'une justification de paiement à la date donnée sont dégagés d'office ^{7 ( * )} et donc retranchés des engagements donnant droit à paiement, ce qui réduit le stock de RAL. La part d'un État membre dans le RAL dépend de sa capacité à absorber les fonds. La France a tendance à être légèrement au-dessus de la moyenne de l'UE.

Les RAL doivent être distingués des restes à payer, qui correspondent à des factures reportées d'une année sur l'autre, phénomène frictionnel . Leur montant a tendance à augmenter en s'approchant des clôtures des programmations pluriannuelles. Les factures transmises à la Commission en fin d'année ne peuvent matériellement pas être acquittées dans la même année civile. Le délai de paiement figurant dans le règlement est de deux mois (sous réserve des fonds disponibles). De fait toute facture qui arrive après le 31 octobre n sera payée en début d'année n+1. Au cours des derniers exercices, une part croissante des demandes de paiement a été adressée dans les deux derniers mois de l'année, de 7% en 2010 cette part a atteint 38% en 2013. Cette augmentation très nette est le signe que les États membres ne cherchent pas tant à être remboursés rapidement qu'à éviter les dépenses.

Source : direction du budget

Selon votre rapporteur spécial, en vue de concilier le paiement des RAL et celui des nouveaux programmes, un pilotage fin des dépenses de l'UE serait pertinent, comme l'indique le paragraphe 8 des conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 : « les niveaux des engagements sont fixés à un niveau approprié dans toutes les rubriques ; les règles de dégagement seront appliquées de manière stricte dans toutes les rubriques, en particulier les règles de dégagement d'office ; les taux de préfinancement sont réduits par rapport à la période 2007-2013 ». Lors des négociations, la France avait proposé une méthode de pilotage des RAL , dite RAL target , consistant à réduire les engagements restant à due concurrence des RAL excédant une certaine limite (la « cible »). Le paiement des RAL étant prioritaire puisqu'il s'agit d'une obligation légale, la solution proposée consistait à réduire les engagements pour limiter les paiements futurs, autrement dit à piloter les budgets annuels par les crédits d'engagement. Cette proposition n'a pas été retenue.

Par ailleurs, l'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement ^{8 ( * )} , ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne .

Le tableau de la page suivante rappelle, pour les différentes rubriques du budget communautaire, ce cadre pluriannuel.

Les perspectives financières 2014-2020

(en millions d'euros courants)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	Total 2014-2020
1. Croissance intelligente et inclusive
1a Compétitivité pour la croissance et l'emploi	16 560	17 666	18 467	19 925	21 239	23 082	25 191	142 131
1b Cohésion économique, sociale et territoriale	47 413	49 147	50 837	52 417	54 032	55 670	57 275	366 791
2. Croissance durable : ressources naturelles	59 303	59 599	59 909	60 191	60 267	60 344	60 421	420 034
dont Paiements directs et dépenses de marché	44 130	44 368	44 628	44 863	44 889	44 916	44 941	312 736
3. Sécurité et citoyenneté	2 179	2 246	2 378	2 514	2 656	2 801	2 951	17 724
4. L'Europe dans le monde	8 335	8 749	9 143	9 432	9 825	10 268	10 510	66 261
5. Administration	8 721	9 076	9 483	9 918	10 346	10 786	11 254	69 585
dont Dépenses administratives des institutions	7 056	7 351	7 679	8 007	8 360	8 700	9 071	56 223
6. Compensations	29	-	-	-	-	-	-	29
Total crédits d'engagement (CE)	142 539	146 483	150 217	154 397	158 365	162 952	167 602	1 082 555
en % du RNB de l'UE	1,03 %	1,02 %	1,00 %	1,00 %	0,99 %	0,98 %	0,98 %	1,00 %
Total crédits de paiement (CP)	135 866	141 901	144 685	142 771	149 074	153 362	156 295	1 023 956
en % du RNB de l'UE	0,98 %	0,98 %	0,97 %	0,92 %	0,93 %	0,93 %	0,91 %	0,95 %
Plafond des ressources propres en % de RNB	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

4. Un budget toujours davantage tourné vers l'investissement et la croissance

Même si le cadre pluriannuel 2014-2020 s'inscrit dans une certaine continuité à l'égard du CFP 2007-2013, il peut être relevé que la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » croît de 58 % et qu'il s'agit donc de la rubrique qui connait la hausse la plus forte. Seules deux autres rubriques connaissent des variations importantes : la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté », en augmentation de 45 % et la rubrique 5 « Administration » qui bénéficie d'une hausse de 25 %.

Comparaison entre le précédent cadre et celui en vigueur (en milliards d'euros)
	2007-2013	2014-2020	Écart	Écart (en %)
Rubrique 1	439	509	70	16 %
dont Rubrique 1a	90	142	52	58 %
Rubrique 1b	348	367	18	5 %
Rubrique 2	413	420	7	2 %
Rubrique 3	12	18	6	45 %
Rubrique 4	56	66	10	18 %
Rubrique 5	56	70	14	25 %
Rubrique 6	1	0	- 1 %	- 97 %
Total CE	976	1 083	07	11 %
Total CP	926	1 024	98	11 %

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

Cette rubrique 1a « Compétitivité », dont l'objet est de stimuler une croissance intelligente, durable et inclusive, est au coeur de la mise en oeuvre de la stratégie Europe 2020, adoptée par le Conseil européen le 17 juin 2010. Elle est également l'un des supports de financement du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), qui suite au Conseil européen du 18 décembre 2014, a fait l'objet du règlement (UE) 2015 / 1017 du 25 juin 2015. Le FEIS, qui constitue le volet principal du plan pour l'investissement en Europe proposé par la Commission européenne et parfois appelé « plan Juncker », vise à réaliser 315 milliards d'euros d'investissements , ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

En vue d'apporter une protection contre les pertes susceptibles de découler de ces investissements, le FEIS est doté de 21 milliards d'euros dont 5 milliards d'euros fournis par la Banque européenne d'investissement (BEI) et 16 milliards d'euros de garanties accordées par l'Union européenne . De manière à pouvoir faire face aux appels en garantie susceptibles d'intervenir, il a été créé un fonds de garantie (distinct du FEIS), qui est abondé de la moitié du montant des garanties appelables , soit 8 milliards d'euros d'ici 2023 au plus tard ^{9 ( * )} .

Votre rapporteur spécial regrette que le financement de ce fonds de garantie par la rubrique 1a « Compétitivité » conduise à diminuer les crédits budgétaires du « mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (MIE) de 2,8 milliards d'euros et du programme « Horizon 2020 » de 2,2 milliards d'euros. Il relève, en outre, qu'aucune répartition géographique ou sectorielle n'est prévue par le règlement du FEIS et que son comité de pilotage devra même éviter le risque d'une concentration géographique ou sectorielle excessive .

À l'heure où les finances publiques doivent être assainies, ce qui est de nature à fragiliser le financement de projets d'investissement ambitieux, cette initiative peut contribuer, en mobilisant les financements privés, à répondre à l'objectif de soutien à la croissance en Europe .

5. La réforme ratée des « ressources propres »

Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque État membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à l'UE des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit . Ces ressources propres se composent essentiellement ^{10 ( * )} :

- des trois ressources propres traditionnelles (RPT, 13 % du budget) : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose ;

- de la ressource TVA (13 % du budget), perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque État membre ^{11 ( * )} ;

- de la ressource RNB ^{12 ( * )} (73 % du budget), créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et de la TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque État membre d'un taux fixé dans le cadre de la procédure budgétaire (0,75 % environ).

Les recettes de l'Union européenne en 2016
selon le projet de budget du Conseil du 8 juillet 2015.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2016

La décision ressources propres du 7 juin 2007 est en cours de remplacement par la décision du 26 mai 2014. Cette dernière n' entrera en vigueur qu'à l'issue de son approbation par l'ensemble des États membres ^{13 ( * )} , mais elle sera applicable à compter du 1 ^er janvier 2014, avec un effet qui sera donc rétroactif.

Elle a fait l'objet d'un projet de loi en autorisant l'approbation sur lequel votre rapporteur spécial a rendu en septembre 2015 un rapport ^{14 ( * )} , qui estime qu'il s'agit d'une occasion de réforme ratée : la nouvelle décision maintient en effet l'essentiel du système en vigueur, voire renforce ses défauts dans la mesure où elle crée de nouveaux rabais.

La nouvelle décision n'est pas satisfaisante et il faudra donc poursuivre la réflexion . À cette fin, un groupe à haut niveau , présidé par Mario Monti, a été constitué en 2014. Il est chargé de procéder à un réexamen général du système des ressources propres en vue de rendre ce dernier plus simple, plus transparent et plus responsable .

Il remettra, en 2016, un rapport à la Commission européenne qui contiendra des recommandations sur les nouvelles ressources. Ces propositions seront examinées dans le cadre de la révision du CFP 2014-2020 qui doit, en théorie, avoir lieu en 2016.

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* ¹ Rapport n° 685, 2014-2015.

* ² Trois innovations majeures peuvent être relevées dans le traité de Lisbonne : la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires, sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot, et non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot ; la suppression du principe de deux lectures du projet de budget par le Parlement et le Conseil au profit d'une seule lecture par chacune des institutions ; et, enfin, la création d'un comité de conciliation, chargé en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement d'élaborer un projet commun.

* ³ Chaque mois, sont ouverts des crédits correspondant à un douzième des montants prévus par le budget précédent. Cette situation s'est produite en 1985, 1986 et 1988.

* ⁴ La rubrique 1 « Croissance intelligente et inclusive », subdivisée entre les rubriques 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » et 1b « Cohésion économique, sociale et territoriale », la rubrique 2 « Croissance durable : ressources naturelles » ; la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » ; la rubrique 4 « L'Europe dans le monde » ; la rubrique 5 « Administration » ; et la rubrique 6 « Compensations ». Elles prennent la place à partir de 2014 des rubriques : « Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration » et « Compensations ».

* ⁵ Les points de divergence ont principalement concerné le montant global du CFP, le montant des dépenses structurelles et la répartition entre États et entre régions, le niveau des dépenses agricoles et leur répartition entre États membres, et, enfin, le système des ressources propres, notamment les différentes corrections.

* ⁶ Un déflateur annuel fixe de 2 % est utilisé pour convertir les prix courants en prix constants 2011. D'un point de vue économique, l'utilisation des euros constants permet de comparer le « pouvoir d'achat » des budgets annuels entre eux. Cependant, la méthodologie de la Commission, n'utilisant qu'un seul déflateur, 2 %, ne peut pas prendre en compte l'inflation anticipée ni celle qui sera effectivement constatée. Par conséquent, de telles données doivent être interprétées avec prudence.

* ⁷ Votre rapporteur spécial précise que ce mécanisme du « dégagement d'office » permet à la Commission européenne l'annulation de crédits, au motif qu'un engagement budgétaire n'aurait pas été utilisée pour un paiement au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de l'engagement budgétaire.

* ⁸ L'écart entre ce plafond annuel maximal de crédits et le montant voté chaque année par rubrique dans le budget est appelé « marge sous plafond ». Celle-ci ne correspond donc pas à une réserve de crédits mais à un montant de crédits théoriquement mobilisables dans le cadre de l'approbation du budget initial ou d'un budget rectificatif. La mobilisation de la marge sous plafond conduit à ouvrir de nouveaux crédits supplémentaires, ce qui augmente, mécaniquement, la contribution des États membres.

* ⁹ Ce montant devra être réévalué à concurrence de la moitié du montant des appels en garantie qui surviendront.

* ¹⁰ Ces ressources sont plafonnées à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en crédits de paiement, et à 1,29 % en crédits d'engagement. D'autres recettes les complètent, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'États tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, des amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d'autres règles, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.

* ¹¹ Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde sur les États membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'État est moins riche.

* ¹² Le revenu national brut (RNB) est la somme des revenus perçus en un an par les agents économiques résidants sur le territoire. Son calcul repose sur la somme du PIB et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde.

* ¹³ Compte tenu des délais d'approbation propres à chaque État, la date d'entrée en vigueur envisagée par la Commission européenne est le 1 ^er janvier 2016.

* ¹⁴ Rapport n° 685, 2014-2015.