Projet de loi de finances pour 2016 : Le budget de 2016 et son contexte économique et financier

E. UNE ANALYSE PAR SOUS-SECTEUR DES ADMINISTRATIONS

La réalisation d'un effort de 16 milliards d'euros d'économies en 2016 permettrait un recul du déficit de l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques (cf. tableau ci-après). Toutefois, l'essentiel de l'amélioration du solde public effectif proviendrait du redressement des comptes des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui porteraient la part la plus importante de l'effort d'économies.

À cet égard, il convient de relever que la répartition de cet effort sur la seule base du poids relatif dans la dépense publique, sans autre considération, devrait conduire à ce que celui-ci ait des effets asymétriques selon les catégories d'administrations en raison tout à la fois de leurs caractéristiques et contraintes propres ; en particulier, le prochain exercice devrait, de nouveau, être marqué par un recul de l'investissement des collectivités territoriales , résultant de la baisse des dotations de l'État à ces dernières.

Tableau n° 41 : Solde public par sous-secteur

(en milliards d'euros)

	2014	2015	2016
État	- 3,5	- 3,4	- 3,3
Organismes divers d'administration centrale (ODAC)	0,1	0,0	0,0
Administrations publiques locales (APUL)	- 0,2	0,0	0,0
Administrations de sécurité sociale (ASSO)	- 0,4	- 0,3	0,1
Solde public	- 3,9	- 3,8	- 3,3

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016

1. Un déficit de l'État qui demeure élevé

En 2016, le déficit de l'État serait ramené à 3,3 % du PIB, contre 3,4 % en 2015 . Aussi, en comptabilité nationale , celui-ci se réduirait légèrement, passant de 74,4 milliards d'euros en 2015 à 73,5 milliards d'euros en 2016. De même, en comptabilité budgétaire , celui-ci reculerait de 73,0 milliards d'euros en 2015 à 72,0 milliards d'euros en 2016.

Si les données relatives au solde budgétaire de l'État font l'objet d'une analyse approfondie ultérieurement, dans la partie dédiée du présent rapport, il convient ici d'en rappeler les principaux éléments.

a) Une baisse des dépenses de l'État...

Ainsi, les dépenses de l'État hors charge de la dette, hors pensions et hors transferts aux collectivités territoriales, seraient diminuées en valeur de 1,3 milliard d'euros . Ceci signifie que les dépenses de l'État reculeraient y compris lorsqu'est mise à part la baisse des dotations aux collectivités. Cette réduction interviendrait en dépit du « ressaut » ponctuel du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne (PSR-UE) de 0,6 milliard d'euros. Il constitue une conséquence de la réforme des ressources propres de l'Union intervenue en mai 2014 , en cours d'approbation par le Parlement ^{142 ( * )} , qui conduit la France à s'acquitter, de manière rétroactive, des corrections et rabais prévus au profit d'autres pays européens pour lesquels elle n'a pas contribué en 2014 et 2015 - ses paiements à ce titre étant suspendus en raison de la réforme.

Le recul des dépenses de l'État serait permis par des économies d'un montant de 5,1 milliards d'euros, mettant également à contribution les opérateurs , à hauteur de 1 milliard d'euros, par le biais d'une réduction des subventions pour charge de service public et des taxes affectées plafonnées. Malgré cela, les organismes divers d'administration centrale présenteraient, en 2016, une situation excédentaire de 0,3 milliard d'euros.

Néanmoins, les mesures d'économies envisagées par le Gouvernement paraissent, pour certaines, fragiles , comme le montre la partie du présent rapport dédiée à la situation budgétaire de État ; par ailleurs, l'effort prévu pourrait être minoré par les mesures nouvelles en dépenses annoncées au cours des derniers mois , pour lesquelles les modalités de financement n'ont pas été systématiquement précisées (cf. supra ).

b) ... concomitante à un rebond de ses recettes fiscales

Les recettes de l'État, quant à elles, rebondiraient en 2016, progressant de 2,8 % - en dépit de baisses d'impôts de 1,6 milliard d'euros dans le périmètre de l'État -, contre 1,4 % en 2015. Ce rebond serait lié à la reprise de l'activité économique, qui stimulerait la progression de l'assiette des principaux impôts.

2. La situation difficile des collectivités territoriales

S'agissant des administrations publiques locales (APUL), celles-ci continueraient d'afficher un solde effectif quasi équilibré en 2016 , comme en 2015. Toutefois, ceci ne doit pas conduire à occulter la forte dégradation de la situation financière des collectivités territoriales , en raison du ralentissement de leurs produits fiscaux, mais aussi de la baisse des dotations de l'État engagée en 2014 - devant s'élever à 10,7 milliards d'euros au total au cours de la période 2015-2017 -, qui pourrait induire un net recul de l'investissement local.

a) Une nouvelle baisse de 3,5 milliards d'euros des dotations de l'État

Au cours de l'exercice à venir, les concours financiers de l'État reculeraient, de nouveau, de 3,5 milliards d'euros . Toutefois, le Gouvernement prévoit que les ressources totales des administrations publiques locales (APUL) croîtraient de 1,1 % en 2016, après 0,9 % en 2015 ; aussi estime-t-il, dans le rapport économique, social et financier (RESF), qu'à « moyen terme, les ressources des collectivités locales seraient certes marquées par la baisse de 10,7 Md€ des dotations de l'État sur 2015-2017 mais les ressources totales des collectivités locales progresseraient, malgré cette baisse, à un rythme supérieur à l'inflation sur ces trois années ».

Toutefois, la progression de leurs ressources permettra-t-elle aux administrations publiques locales d'absorber la hausse prévisionnelle de leurs dépenses en 2016 ? En projetant les prévisions de ressources retenues par le Gouvernement (cf. tableau ci-après), il apparaît que les ressources totales des collectivités progresseraient de 2,7 milliards d'euros entre 2015 et 2016 , à raison d'une hausse des ressources fiscales de 4,2 milliards d'euros et d'une baisse des autres ressources - qui intègrent également les ressources propres des collectivités - de 1,5 milliard d'euros. Or, les dépenses augmenteraient de 3,8 milliards d'euros au cours de la même période (cf. infra ). Ceci signifie que, dans la trajectoire gouvernementale, la progression des ressources locales en 2016 ne permettrait pas de compenser la hausse des dépenses ; dès lors, il peut être présumé que le Gouvernement attend des collectivités, à supposer que celles-ci ne réduisent pas plus encore leurs dépenses d'investissement, qu'elles « équilibrent » leurs comptes par le biais de trois leviers possibles : un recours accru à l'emprunt, des prélèvements sur les réserves de trésorerie, dont on sait néanmoins qu'elles sont inégalement réparties, ou encore de nouvelles hausses d'impôts - les mesures fiscales nouvelles au profit des administrations publiques locales étant déjà estimées à 0,8 milliard d'euros en 2016, ce qui viendrait conforter le transfert de la charge fiscale de l'État vers les collectivités territoriales.

Tableau n° 42 : Ressources des administrations publiques locales

	Montant 2014 (Md€)	Répartition en %	Évolution 2013/2014	Évolution 2014/2015	Évolution 2015/2016
Total ressources	247,0	100	1,4 %	0,9 %	1,1 %
Ressources fiscales	127,6	51,6	2,5 %	3,1 %	3,2 %
Autres ressources	119,5	48,4	0,2 %	- 1,4 %	- 1,3 %

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016

b) Une dépense locale largement contrainte

En outre, la dépense locale progresserait de 1,2 % en 2016 . Cette évolution intégrerait, selon le Gouvernement, une légère baisse de la formation brute de capital fixe (FBCF), de 0,2 %, après un net recul en 2015 (- 8,5 %), est une progression des dépenses hors investissements de 1,5 %. Dans ce dernier ensemble, les consommations intermédiaires ne progresseraient pas, les rémunérations des agents continueraient de ralentir (+ 2,1 % contre 2,4 % en 2015) et les prestations sociales resteraient dynamiques (+ 3,9 %). Ainsi, le rapport économique, social et financier (RESF) estime que « cette évolution résulterait principalement du cycle électoral communal sur l'investissement local », s'appuyant sur les données des précédents mandats électoraux. Toutefois, comme l'avait déjà relevé votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques 2014-2019, « l'hypothèse du Gouvernement consistant à retenir le cycle précédent comme base de référence paraît, à bien des égards, fragile. En effet, l'examen des cycles municipaux depuis 1965 et, en particulier de ceux intervenus à la suite de la première phase de décentralisation, fait apparaître une grande irrégularité dans la contribution du cycle électoral à la formation brute de capital fixe (FBCF) » ^{143 ( * )} . Aussi s'était-il interrogé, au regard de l'ampleur du recul anticipé de la FBCF, sur la possibilité que les prévisions gouvernementales puissent, en réalité, tenir compte des éventuels effets des baisses de dotations sur l'investissement local .

Quoi qu'il en soit, l'hypothèse d'une quasi-stabilisation de l'investissement des collectivités territoriales en 2016 paraît optimiste . En effet, dans son dernier rapport portant sur les finances locales, la Cour des comptes a relevé que « si, en 2014, la diminution de la DGF n'a pas constitué le principal facteur de recul de l'investissement local, sa baisse accrue de 2015 à 2017 devrait avoir un impact significatif » ^{144 ( * )} . À cet égard, elle a fait apparaître, sur la base de l'examen des comptes rendus des débats d'orientation budgétaire et des rapports de présentation des budgets primitifs des villes de plus de 100 000 habitants, qu'au moins vingt d'entre-elles prévoyaient de réduire leurs dépenses d'investissement en 2015. De même, à travers une analyse prospective sur ces communes comportant quatre scénarii, la Cour a montré que, « même en acceptant un recul limité de l'investissement et un surcroît supportable d'endettement, les collectivités doivent renforcer substantiellement leur excédent brut de fonctionnement grâce à des économies sur leurs dépenses ou des produits fiscaux supplémentaires » ^{145 ( * )} .

Pour autant, il n'est en aucun cas acquis que les collectivités territoriales disposent, à ce jour, des marges de manoeuvre nécessaires pour éviter un nouveau recul de l'investissement , en particulier en raison du caractère contraint de nombre de leurs dépenses. Car si le principe de libre administration des collectivités territoriales est consacré par la Constitution, celui de libre administration de la dépense locale est tout relatif . De nombreuses hausses des dépenses résultent, en effet, de décisions de l'État ; d'ailleurs, certaines d'entre elles ont fait l'objet d'une estimation par la Cour des comptes dans le rapport précité. Ainsi, entre autres, la réforme des rythmes scolaires représenterait un coût compris en 350 millions et 620 millions d'euros, les normes techniques en matière de transport public entraîneraient une charge annuelle de 453 millions d'euros jusqu'en 2019, les décisions nationales sur les dépenses de personnel des collectivités territoriales devraient contribuer à une hausse de la masse salariale de 450 millions d'euros en 2015, après 1 milliard d'euros en 2014, et la revalorisation du revenu de solidarité active (RSA) aurait un impact estimé à 450 millions d'euros au cours de cette année. Dans son dernier rapport annuel ^{146 ( * )} , le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a estimé que les 303 projets de textes examinés au cours de l'année 2014 représenteraient un coût brut de 1,4 milliard d'euros en année pleine , pour 633 millions d'euros d'économies.

En outre, les contraintes réglementaires imposées aux collectivités territoriales les privent, souvent, des leviers nécessaires à la réalisation d'économies de fonctionnement , voire contribuent à l'augmentation de leurs dépenses, notamment en matière de gestion des personnels.

Dans ces conditions, il est fort probable que la diminution des dotations de l'État se traduira par un recul des dépenses d'investissement des collectivités qui restent, à court terme, les dépenses les plus aisément modulables - sans que cette tendance puisse véritablement être contrebalancée par le fonds de soutien à l'investissement local , doté de 1 milliard d'euros mais dont la mise en place sera très progressive, ou encore par l' élargissement du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) aux dépenses d'entretien des bâtiments publics . Aussi, dans la mesure où les administrations publiques locales portent près de 60 % de l'investissement public et près de 10 % de la FBCF totale, la répartition de l'effort d'économies entre les administrations contribue-t-elle pleinement à la réduction de l'investissement en construction qui explique en grande partie la progression moins rapide de l'activité en France que dans le reste de la zone euro (cf. supra ).

c) L'actualisation de l'objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel)

L'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a, en effet, institué un objectif d'évolution de la dépense publique locale (Odedel), non contraignant et défini en pourcentage d'évolution annuelle. Il s'agissait, par ce biais, de tracer l'évolution des dépenses locales en vue d'atteindre l'objectif défini par la loi de programmation consistant à réduire celles-ci de 11 milliards d'euros d'ici à 2017 par rapport à leur évolution tendancielle .

Tableau n° 43 : Objectif d'évolution de la dépense publique locale figurant dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019

(en milliards d'euros)

		2014	2015	2016	2017
Dépenses totales	Évolution	+ 1,2 %	+ 0,5 %	+ 1,9 %	+ 2,0 %
	Montant	224,2	225,3	229,6	234,2
Dépenses de fonctionnement	Évolution	+ 2,8 %	+ 2,0 %	+ 2,2 %	+ 1,9 %
	Montant	167,4	170,7	174,5	177,8

Sources : commission des finances du Sénat (à partir de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et des données de l'Observatoire des finances locales)

Jusqu'à présent, force est de constater que l'objectif d'évolution des dépenses des collectivités territoriales a été plus que respecté.

En 2014 , d'après les chiffres de l'Observatoire des finances locales, les dépenses ont diminué de 0,4 % , contre un objectif de hausse de 1,2 %. Cette diminution résulte d'un ralentissement de la progression des dépenses de fonctionnement (+ 2,3 % contre + 3 % en moyenne les années précédentes) et d'une baisse significative de l'investissement ^{147 ( * )} (- 7,8 %, soit - 4,6 milliards d'euros).

Pour l'année 2015 , les données de l'Observatoire des finances locales ne sont naturellement pas disponibles, mais le rapport économique, social et financier (RESF) prévoit la poursuite du ralentissement de la progression des dépenses de fonctionnement (+ 1,1 %) et un recul toujours aussi important de l'investissement local (- 8,5 %, soit - 4,6 milliards d'euros), qui s'élèverait donc à 49,5 milliards d'euros. Les dépenses totales seraient ainsi en recul de 0,6 % .

Ainsi les dépenses des collectivités territoriales devraient-elles atteindre 219,4 milliards d'euros environ en 2015, quand l'objectif établi l'an dernier s'élevait à 225,3 milliards d'euros. Les collectivités ont donc réalisé un effort supérieur de 5,9 milliards d'euros à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques . Par ailleurs, la baisse de l'investissement a été beaucoup plus importance que ce qu'avait anticipé le Gouvernement : - 15,6% entre 2013 et 2015 contre une prévision de - 7 %.

En 2016 , le Gouvernement prévoit une inversion de cette tendance, avec une hausse de 1,5 % des dépenses de fonctionnement des collectivités conjuguée à une quasi stabilité de l'investissement local (- 0,2%), résultant en une augmentation de 1,2 % de de la dépense locale. En conséquence, l'exposé général du présent projet de loi de finances révise l'Odedel pour 2016, en le faisant passer de 1,9 % à 1,6 %.

Graphique n° 44 : Évolution des dépenses des collectivités territoriales par rapport à l'objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, l'article 30 de la loi de programmation précitée prévoit qu'à compter de 2016 l'Odedel est décliné par catégorie de collectivités territoriales . L'exposé général du projet de loi de finances comporte donc le tableau suivant.

Tableau n° 45 : Déclinaison de l'Odedel en 2016 par catégorie de
collectivités territoriales

Collectivités locales et leurs groupements	1,20 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	1,60 %
EPCI à fiscalité propre	0,60 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	0,70 %
Communes	1,20 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	1,30 %
Départements	1,90 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	2,70 %
Régions	0,40 %
dont évolution des dépenses de fonctionnement	0,60 %

Source : projet de loi de finances pour 2016

Concernant les dépenses de fonctionnement , des hypothèses ont été émises sur l'évolution des différentes catégories de dépenses (frais de personnel, charges financières, etc.), sans distinguer entre types de collectivités. La différence d'objectif assigné à chaque échelon dépend, par conséquent, de la composition de ses dépenses, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Tableau n° 46 : Hypothèse d'évolution « actualisée » des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales du Gouvernement

(en milliards d'euros)

		Frais de personnel	Achats et charges externes	Charges financières	Alloca-tions de solidarité	Autres fonction-nement	Total fonction-nement	Évolution 2015/2016
2015	Communes	37,3	16,9	2,3	-	12,7	69,2
	EPCI	7,4	6,1	0,7	-	16,6	30,8
	Départements	12,4	5,5	1,1	18,2	23,1	60,3
	Régions	3,3	2,0	0,6	-	11,9	17,8
	Total 2015	60,4	30,6	4,7	18,2	64,4	178,2
	Hypothèse d'évolution 2015 / 2016	+ 2,1 %	+ 0,1 %	+ 3,7 %	+ 7,1 %	+ 0,1 %
2016	Communes	38,1	16,9	2,4	-	12,8	70,1	+ 1,3 %
	EPCI	7,5	6,1	0,7	-	16,6	31,0	+ 0,7 %
	Départements	12,7	5,6	1,1	19,5	23,1	62,0	+ 2,7 %
	Régions	3,3	2,0	0,6	-	12,0	18,0	+ 0,6 %
	Total 2016	61,6	30,6	4,9	19,5	64,5	181,0	+ 1,6 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par le ministère des finances et des comptes publics)

L'on remarque, notamment, que les dépenses des départements (+ 2,7 %) sont principalement tirées par le financement des allocations individuelles de solidarité (+ 7,1 %, soit + 1,3 milliard d'euros).

S'agissant des dépenses d'investissement , un taux d'évolution différent a été retenu pour chaque échelon. Les investissements des régions demeureraient stables, « compte tenu des effets classiques du cycle électoral dans le contexte des fusions de régions » d'après Christian Eckert, tandis que ceux du bloc communal progresseraient de 0,9 %, en raison notamment du cycle électoral. Les investissements des départements continueraient à décroître (- 2,4 %). Au total, en 2016, l'investissement local serait pratiquement stable .

3. Un effort conséquent des administrations de sécurité sociale

Les administrations de sécurité sociale, enfin, porteraient en 2016 la part la plus importante de l'effort consenti en dépenses , celles-ci devant réaliser 7,4 milliards d'euros d'économies sur un total de 16 milliards d'euros. Ces économies porteraient, en premier lieu, sur les dépenses d'assurance maladie, à hauteur de 3,4 milliards d'euros.

a) Des économies de 3,4 milliards d'euros sur l'assurance maladie...

À cet effet, le taux de croissance de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) a été ramené à 1,75 % en 2016 , après 2 % en 2015. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2016 fait apparaître une sous-exécution prévisionnelle de l'ONDAM au titre de l'année 2015 de 450 millions d'euros provenant « quasi intégralement des mises en réserve renforcées décidées dans le cadre du programme de stabilité 2015-2018, qui a prévu un effet supplémentaire de l'ONDAM de 425 millions d'euros, dont environ 250 M€ sur l'ONDAM hospitaliers, environ 80 M€ sur le secteur médico-social, près de 50 M€ sur le [Fonds d'intervention régional] et environ 40 M€ sur les dotations aux fonds dans le "autres prises en charge" » ^{148 ( * )} .

De toute évidence, cette prévision devrait être atteinte , ainsi que l'a relevé l'avis susmentionné du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 6 octobre 2015 ^{149 ( * )} , dès lors qu'après ces mesures supplémentaires restaient près de 370 millions d'euros de mises en réserve. L'ONDAM s'établirait donc à 181,9 milliards d'euros en 2015 , en hausse de 2 % par rapport à 2014. Cependant, l'évolution de l'ONDAM a, cette année encore, reposé en grande partie sur des mesures de régulation mobilisant les crédits mis en réserve et insuffisamment sur le déploiement de réformes structurelles , pourtant nécessaire à un infléchissement durable de l'évolution des dépenses d'assurance maladie, comme l'avait rappelé le Comité d'alerte dans un avis du 7 octobre 2014 ^{150 ( * )} .

À cet égard, pour 2016, le Gouvernement ne semble pas s'être véritablement écarté de cette logique afin de limiter la progression des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM à 1,75 %. Alors que l'évolution tendancielle de ces dépenses est estimée à + 3,6 % en 2016, l'atteinte de l'ONDAM implique la réalisation de 3,4 milliards d'euros d'économies . Si ce montant paraît ambitieux, il intègre des mesures qui ne constituent pas, à proprement parler, des économies . En effet, la baisse des dépenses de l'ONDAM intègrerait, à hauteur de 270 millions d'euros, les effets d'une baisse du taux des cotisations maladie des personnels de santé exerçant en ville, de 9,81 %, dont 9,7 % à la charge de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), à 6,5 % ; il en résulterait une réduction simultanée des recettes de la CNAMTS et des dépenses de l'ONDAM. Aussi, cette mesure mise à part, les économies à réaliser en 2016 s'élèveraient à 3,1 milliards d'euros , soit un montant inférieur à celui prévu en 2014 pour 2015 (3,2 milliards d'euros).

Au total, les économies devant intervenir en 2016 s'inscrivent dans la continuité de celles engagées au cours des années passées, portant sur l' efficacité de la dépense hospitalière (690 millions d'euros), le virage ambulatoire et l'adéquation de la prise en charge en établissement (495 millions d'euros), les produits de santé et la promotion des génériques (1 045 millions d'euros) et la pertinence et le bon usage des soins (1 210 millions d'euros).

Dans ces conditions, dans son avis du 6 octobre 2015, le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie a estimé qu'eu égard au quantum d'économies annoncé, soit 3,1 milliards d'euros hors mesure portant sur les cotisations, et en raison du contexte de très faible inflation, « le programme d'économies annoncé d[evait] pouvoir être réalisé et [n'a pas formulé] de réserve sur l'objectif fixé » ^{151 ( * )} .

b) ... et de 4 milliards d'euros sur les autres dépenses de protection sociale

Devant l'Assemblée nationale, le 20 octobre dernier ^{152 ( * )} , le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a précisé les économies venant s'ajouter à celles réalisées dans le champ de l'ONDAM. Ainsi, parmi les 4 milliards d'euros d'économies « restants » figureraient, tout d'abord, 1 milliard d'euros de moindres dépenses provenant de mesures d'ores et déjà décidées et, en particulier, de la montée en charge de la réforme de la politique familiale , qui intègre la modulation des allocations familiales votée à l'automne dernier, et de la réforme des retraites de janvier 2014, comprenant la modification du régime du cumul emploi-retraite et le décalage de la date de revalorisation des pensions du 1 ^er avril au 1 ^er octobre.

À cela, viendraient s'additionner d'autres mesures portant 3 milliards d'euros d'économies , détaillées par le ministre : « 500 millions sur les dépenses de gestion des organismes de protection sociale, 500 millions au titre de la réforme des modalités de revalorisation des pensions, déjà évoquée, 300 millions liés aux mesures de lutte contre la fraude et au ralentissement des dépenses d'action sanitaire et sociale des organismes, 1 milliard d'économies attendues à la suite de la négociation entre les partenaires sociaux au titre de la réforme des retraites complémentaires. À cet égard, et sous réserve des conclusions à venir, les grandes lignes de l'accord qui s'est esquissé en fin de semaine dernière devraient conduire à un résultat très proche de notre prévision. S'y ajoutent enfin 800 millions de nouvelles économies dans le champ de l'assurance chômage. C'est ce qui reste à confirmer en fonction de l'évolution de la négociation » ^{153 ( * )} .

À ce titre, à réglementation constante - bien que la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 arrive à échéance le 30 juin 2016 -, en écartant les possibles impacts financiers de la décision du Conseil d'État du 5 octobre 2015 relative à cette dernière convention ^{154 ( * )} , et compte tenu de la convention du 26 janvier 2015 relative au contrat de sécurisation professionnelle (CSP), l'Unédic a estimé à 3,6 milliards d'euros le déficit de l'assurance chômage , contre 4,4 milliards d'euros en 2015. Ce recul du déficit résulterait du ralentissement des dépenses d'allocations, qui croîtraient de 0,4 % en 2016 , contre + 1,6 % en 2015, dans un contexte de baisse du chômage - et donc de décélération de la hausse du nombre de chômeurs indemnisés -, et de rebond des recettes (+ 2 %) , en raison de l'accélération de la masse salariale.

c) Un rebond de la masse salariale qui porte les recettes

D'ailleurs, le dynamisme de la masse salariale bénéficierait à l'ensemble des organismes de sécurité sociale , l'essentiel de leurs ressources étant assis sur cette dernière. À cet égard, le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2015 table notamment sur une progression de 3 % des cotisations effectives perçues par les régimes de base (contre 1,2 % en 2015) et de 1,2 % de la contribution sociale généralisée (CSG), après 0,8 % - permettant un accroissement des recettes de ces régimes de 2 %, deux fois plus fort qu'en 2015 (+ 1,0 %) . Malgré tout, alors que le Gouvernement anticipe une progression de la masse salariale totale de 2,8 % en 2016, il convient de relever que, dans son avis du 5 septembre dernier, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a considéré que « la progression de la masse salariale pourrait être moindre que ne le prévoit le Gouvernement en 2016, ce qui aurait un impact négatif sur les recettes de cotisations sociales » - dès lors que le taux de chômage reste élevé et que l'inflation demeure faible.

Quand bien même la prévision d'évolution de masse salariale se réaliserait, les recettes sociales ne progresseraient que de 1,8 % en 2016 , du fait de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité - soit un nouvel allègement de cotisations sociales, pour 3,1 milliards d'euros, et de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), pour 1 milliard d'euros. Toutefois, ces allègements seraient compensés aux administrations de sécurité sociale par la réduction du périmètre de leurs dépenses , les allocations de logement familiales étant transférées à l'État (4,7 milliards d'euros).

d) Une réduction du déficit des administrations de sécurité sociale

En tout état de cause, dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale - qui exclut les régimes complémentaires et l'assurance chômage -, un net recul du déficit des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est attendu en 2016 , de 3,1 milliards d'euros, qui s'établirait ainsi à 9,3 milliards d'euros (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 47 : L'évolution du besoin de financement des régimes de base de la sécurité sociale et du FSV (2010-2017)

(en milliards d'euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015 (p)	2016 (p)	2017 (p)
Régime général	-23,9	-17,4	-13,3	-12,5	-9,7	-9	-6	-3,3
Autres régimes obligatoires de base	-1,6	-1,7	-1,8	-0,6	0,4	0,4	0,4	0
FSV	-4,1	-3,4	-4,1	-2,9	-3,5	-3,8	-3,7	-3,6
TOTAL	-29,6	-22,6	-19,2	-16	-12,8	-12,4	-9,3	-6,9
Ensemble des régimes obligatoires de base	-25,5	-19,1	-15,1	-13,1	-9,3	-8,6	-5,6	-3,3

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016)

Au total, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) prises dans leur ensemble redeviendrait positif en 2016, revenant à 0,1 % du PIB (1,3 milliard d'euros), contre - 0,3 % du PIB en 2015 (- 6,2 milliards d'euros), expliquant le recul de la part de la dette sociale dans la richesse nationale mis en évidence précédemment. Cette situation résulterait essentiellement de ce que les ressources de la CADES seraient significativement supérieures à ses dépenses , même si l'ensemble des sous-catégories des administrations de sécurité sociale - Unédic, régimes complémentaires et organismes divers de sécurité sociale - verraient leur déficit reculer.

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* ¹⁴² Le projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l'Union européenne est en cours d'examen à l'Assemblée nationale, après avoir été adopté par le Sénat le 29 septembre dernier.

* ¹⁴³ Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 64.

* ¹⁴⁴ Cour des comptes, Les finances publiques locales , 2015, p. 147.

* ¹⁴⁵ Ibid. , p. 148.

* ¹⁴⁶ Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), Rapport annuel d'activité , 2014.

* ¹⁴⁷ Au sens des dépenses d'investissement hors remboursements de dette.

* ¹⁴⁸ Annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, p. 9.

* ¹⁴⁹ Avis du Comité d'alerte n° 2015-3 du 3 octobre 2015, op. cit.

* ¹⁵⁰ Cf. avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2014-3 du 7 octobre 2014 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

* ¹⁵¹ Avis du Comité d'alerte n° 2015-3 du 3 octobre 2015, op. cit.

* ¹⁵² Compte rendu intégral de la première séance de l'Assemblée nationale du mardi 20 octobre 2015.

* ¹⁵³ Ibid.

* ¹⁵⁴ Dans sa décision du 5 octobre 2015, le Conseil d'État a partiellement annulé l'arrêté du 25 juin 2014 rendant obligatoire la convention du 14 mai 2014 relative à l'indemnisation du chômage, jugeant illégal le dispositif de « différé d'indemnisation ». Toutefois, pour garantir la continuité du système de l'assurance chômage, la haute juridiction a reporté les effets de cette annulation au 1 ^er mars 2016, sauf en ce qui concerne la récupération des prestations versées à tort et des obligations déclaratives des assurés.