B. DONT L'EXECUTION EST REMISE EN CAUSE PAR LA CRISE UKRAINIENNE
1. La crise ukrainienne et la dégradation du contexte international
Comme l'a souligné M. Hervé Guillou, PDG de DCNS, lors de son audition, la coopération avec les Russes s'est déroulée dans les meilleures conditions jusqu'en septembre 2014. Le calendrier d'exécution avait été parfaitement tenu (essai en mer du premier BPC le 5 mars 2014, formation des équipages russes (400 marins) en France à compter du 30 juin 2014...).
L'exécution du contrat a été brutalement remise en cause le 3 septembre 2014 , le Président de la République déclarant, à la suite d'un conseil restreint de défense, et à la veille du sommet de l'OTAN de Newport, que les conditions n'étaient pas réunies pour que la France autorise la livraison du premier BPC , le Vladivostok , laquelle devait en principe intervenir en octobre.
Entretemps, en effet, les événements survenus en Ukraine et la dégradation des relations diplomatiques avec la Russie avaient profondément modifié le contexte dans lequel s'exécutait le contrat.
En février 2014, la contestation populaire en Ukraine, dite révolution Maïdan , déclenchée pour partie par le refus inattendu du président Viktor Ianoukovitch de signer l' accord d'association négocié depuis des années avec l'Union européenne, avait conduit au départ du Président ukrainien et à la mise en place d'un gouvernement de transition dans l'attente d'une nouvelle élection présidentielle. A partir de cet événement qu'elle considère comme un coup d'Etat, la Russie s'implique directement dans la crise. Prétextant une remise en cause du statut de la langue russe, voire une menace sur les populations russophones de Crimée, mais redoutant surtout une évolution atlantiste du nouveau régime qui poserait un grave problème de sécurité à la base russe de Sébastopol, elle lance à partir de la fin du mois de février 2014 une opération militaire, non assumée publiquement sur le moment mais qui le sera par la suite, destinée à prendre le contrôle de cette région. A la suite d'un référendum local (non reconnu par la communauté internationale) par lequel la population se déclare massivement favorable au rattachement, la Crimée et la ville de Sébastopol sont purement et simplement annexées par la Russie par un traité du 18 mars 2014, confirmé par un décret du président russe du 20 mars.
Cette atteinte spectaculaire à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de l'Etat, au coeur même du continent européen, déclenche des condamnations de toutes parts et une première vague de sanctions internationales, recouvrant à la fois des mesures diplomatiques (suspension des négociations en cours avec l'UE sur un nouvel accord global, sur les visas, annulation du G8 et du sommet UE-Russie prévus à Sotchi en juin 2014, suspension des programmes de coopération UE-Russie...) et des mesures individuelles contre des personnes et entités.
A compter du printemps, une fois ce premier acte joué, la Russie soutient la rébellion des séparatistes russophones dans l'Est du pays (Donbass), laissant planer une nouvelle menace d'annexion à travers le concept de Novorossia , qui désigne d'anciennes possessions tsaristes, et la présence massive de troupes à la frontière. Les difficultés rencontrées par les troupes séparatistes face à la contre-offensive menée par Kiev à partir du mois de mai conduisent la Russie à leur apporter un soutien militaire, sans toutefois le reconnaître officiellement.
La dégradation de la situation sur le terrain, et notamment le crash de l'avion MH17 de la Malaysia Airlines le 17 juillet 2014, conduisent les pays occidentaux à accentuer leurs mesures coercitives à l'égard de la Russie à travers l'adoption, à l'été 2014, de deux trains de sanctions économiques entrés respectivement en vigueur le 1 er août 2014 et le 12 septembre 2014, dans quatre domaines : l'accès aux marchés de capitaux, la défense (importations et exportations), les biens à double usage et les technologies destinées au secteur énergétique. Les principes suivants ont été retenus : partage équitable du coût des sanctions entre Etats membres et entre secteurs d'activité économique et non-rétroactivité de l'ensemble des mesures.
|
Détail des sanctions sectorielles ? Restrictions sur l'accès d'entités publiques russes aux marchés européens de capitaux Afin de limiter leurs capacités de financements, sont interdites de toute activité relative à l'émission d'actions ou d'obligations d'une maturité supérieure à 30 jours les entités suivantes ainsi que leurs filiales et personnes physiques et morales agissant en leur nom : - cinq banques (Sberbank, VTB, Gazprombank, VEB, Rosselkhozbank), une exception étant prévue pour les filiales de ces banques dans les Etats membres de l'UE ; - trois entités du secteur de la Défense (OPK Oboronprom, OAK, Ouralvagonzavod), en excluant explicitement les entités actives dans les secteurs spatial et nucléaire ; - trois entités du secteur pétrolier (Rosneft, Transneft, Gazpromneft). Le renforcement des sanctions intervenu le 12 septembre 2014 a, d'une part, étendu le champ des instruments financiers prohibés aux prêts et aux produits dérivés (en excluant toutefois les prêts directement adossés à des contrats commerciaux, les entités des secteurs spatial et nucléaire civil et les produits dérivés utilisés pour couvrir les risques sur les marchés de l'énergie), d'autre part, abaissé de 90 à 30 jours le seuil de maturité des instruments financiers prohibés. ? Embargo sur le commerce d'armes (importations et exportations) La non-rétroactivité de la mesure permet en principe de préserver les contrats d'exportation à la Russie ainsi que leur service après-vente (la demande britannique d'introduction d'une clause « sunset » fixant une date limite d'exécution des contrats antérieurs n'a pas été retenue) et, pour les Etats membres dépendants des matériels russes (Bulgarie, Croatie, Grèce, Hongrie, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie), de protéger les contrats de fourniture de pièces détachées et de services de maintenance. ? Restrictions sur les exportations de biens à double usage : Est interdit l'octroi de licence d'exportation de biens à double usage (définis dans le règlement 428/2009) : - à destination d'utilisateurs finaux militaires ou à usage final militaire ; - à destinations d'une liste de neuf utilisateurs finaux mixtes (JSC Sirius ; OJSC Stankoinstrument ; OAO JSC Chemkomposit ; JSC Kalachnikov ; JSC Toula Arms Plant ; NPK Tekhnologuii Machinostroienia ; OAO Vysokototchnye Kompleksy ; OAO Almaz Anteï ; OAO NPO Bazalt). Cette extension de l'interdiction à des utilisateurs finaux et à des usages finaux non-militaires, entrée en vigueur le 12 septembre 2014, porte sur l'ensemble des biens à double usage, à l'exception de ceux destinés à l'aéronautique ou au secteur spatial. ? Restrictions sur les exportations de technologies sensibles, y compris dans le domaine de l'énergie Un système de licences d'exportations (inspiré du dispositif en vigueur pour les biens à double usage) est mis en place pour une liste de technologies destinées aux projets d'exploration et d'exploitation pétrolière en eaux profondes, dans l'Arctique et aux projets de schiste bitumineux en Russie. Le secteur gazier est exclu du périmètre. Depuis le 12 septembre, l'interdiction est étendue aux contrats de fourniture de services associés à ces projets (forage, essais de puits, diagraphie et complétion, fourniture d'unités flottantes), en préservant toutefois les contrats futurs découlant d'accords-cadres ou de contrats existants. Valables initialement jusqu'au 31 juillet 2015, ces sanctions économiques sectorielles ont été reconduites lors du Conseil Affaires étrangères du 22 juin 2015, jusqu'au 31 janvier 2016, conformément aux conclusions du Conseil européen du 19 mars 2015 qui a conditionné la levée des sanctions à la mise en oeuvre intégrale des accords de Minsk, censée intervenir au plus tard le 31 décembre 2015. |
2. La remise en cause du contrat : une question politique
La remise en cause par la France de l'exécution du contrat ne découle pas de l'application de la décision 2014/512/PESC précitée du Conseil de l'Union européenne du 31 juillet 2014 qui interdit la vente de matériels de guerre à la Russie. En effet, cette interdiction n'est pas rétroactive et ne s'applique en principe qu'aux seuls contrats conclus après le 1 er août 2014.
N'était donc a priori pas concerné le contrat signé le 10 juin 2011 entre DCNS et ROE.
C'est donc avant tout pour des raisons politiques que la France a été amenée à renoncer à livrer les BPC à la Russie .
Comme l'a indiqué M. Louis Gautier, SGDSN, lors de son audition devant votre commission « Il n'était pas politiquement possible de détacher la question de la livraison des BPC de cet embargo ».
De fait, en Ukraine, la situation n'a cessé de s'aggraver, malgré les initiatives européennes, à travers l'action, d'une part, de la France et de l'Allemagne dans le cadre du format dit de « Normandie », d'autre part de l'OSCE, jusqu'à l'adoption, le 12 février 2015, du « Paquet de mesures » pour l'application des accords de Minsk de septembre 2014.
La question de l'application de ces mesures, à laquelle la levée des sanctions économiques a été conditionnée conformément aux conclusions du Conseil européen du 19 mars 2015, restait délicate et engageait en tout cas sur le long terme, le calendrier fixé par les accords de Minsk courant jusqu'au 31 décembre 2015.
Par ailleurs, un certain nombre de voix s'élevaient au niveau international contre la livraison des BPC . Le 5 juin 2014, le président Barack Obama exprimait ainsi son inquiétude sur la vente des « Mistral » à la Russie. Il en est de même pour la Pologne, qui s'est dite inquiète pour la sécurité des pays voisins de la Russie en Mer Noire, et des Etats baltes.
Enfin, comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, le refus de livrer les BPC est conforme aux principes rappelés en préambule de la décision précitée du Conseil.
Il est aussi dans l'esprit d'une position commune 1 ( * ) du Conseil de l'UE de 2008 sur les exportations d'armement, aux termes de laquelle « les Etats membres refusent l'autorisation d'exportation [de technologie et d'équipements militaires] s'il existe un risque manifeste que le destinataire envisagé utilise la technologie ou les équipements militaires dont l'exportation est envisagée de manière agressive contre un autre pays ou pour faire valoir par la force une revendication territoriale. Lorsqu'ils examinent ces risques, les États membres tiennent compte notamment de [...] la nécessité de ne pas porter atteinte de manière significative à la stabilité régionale ».
Il y a eu, à cet égard, d'autres exemples d'interruption unilatérale de contrats d'armement en vigueur, même s'ils ne sont pas aussi significatifs que le contrat des BPC . L'Allemagne a ainsi suspendu dès avril 2014 toutes ses exportations d'armes vers la Russie, soit 64 contrats. Elle a également annulé en 2014 un contrat de Rheinmetall, d'un montant de 120 millions d'euros, et un autre contrat, d'un montant de 24 millions d'euros, du fabricant allemand MTU Friedrichshafen passé avec le chantier naval militaire russe USC, pour des moteurs diesel destinés au programme naval russe de corvettes de nouvelle génération (classe Gremyashchy ). Les moteurs des deux premiers navires avaient été livrés préalablement à la crise ukrainienne, et l'industriel a renoncé aux livraisons ultérieures en invoquant le contexte de sanctions européennes.
3. Vers une résiliation négociée avec la Russie
Aucun des deux accords - l'accord intergouvernemental comme l'accord commercial -, ne prévoyait une atténuation des obligations de la partie française selon les circonstances.
L'Etat comme DCNS étaient donc tous deux exposés à un risque de contentieux, judiciaire ou arbitral , impliquant des procédures longues et coûteuses, qui, en outre, maintenaient la France dans une situation inconfortable sur le plan diplomatique et empêchaient toute revente ou réaffectation rapide des bâtiments.
Dès lors, il convenait de rechercher un terrain d'entente avec la partie russe. Comme il l'a rapporté lors de son audition, c'est en décembre 2014 que M. Louis Gautier, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), a reçu mandat du Premier ministre pour faire toutes propositions utiles. Il a, en premier lieu, été décidé, après concertation, d'achever le second BPC afin que la suspension de ce contrat n'ait pas d'incidence industrielle sur DCNS, CNIM, STX et les entreprises sous-traitantes. Il a ensuite été proposé de rechercher un accord avec les Russes afin d'éviter les pénalités et les procédures contentieuses.
Pour DCNS, une clarification de la part de l'Etat était, en outre, nécessaire. Le 24 novembre 2014, en effet, lui avait été notifiée la décision du gouvernement de surseoir à l'examen de la demande de licence d'exportation présentée le 24 septembre 2014.
Néanmoins, il ne s'agissait pas d'un refus d'autorisation d'exportation, mais d'un simple ajournement . Dès lors, la situation a été compliquée pour l'entreprise qui restait contractuellement tenue d'exécuter le contrat et risquait dans le cadre d'une résiliation pour faute, que soient mis à sa charge non seulement les frais de construction d'un tiers des BPC (les Russes ayant interrompu les paiements en octobre) mais également des pénalités, encourant ainsi une perte de 1,5 à 2 milliards d'euros. Pour se couvrir, la société DCNS a donc déclaré un sinistre à la COFACE le 24 novembre 2014 en invoquant la force majeure, dans l'attente d'une décision plus formelle de l'Etat. Pendant des mois, la question de la livraison des BPC est restée en suspens.
Ce n'est que le 25 juin 2015 qu'un refus de licence d'exportation est né implicitement de l'absence de réponse de l'Etat à la demande d'autorisation d'exportation du premier BPC. Concernant le second, une décision explicite de refus a été prise le 4 août 2015. Ce refus de licence d'exportation constitue le fait générateur qui ouvre droit pour DCNS à des indemnisations au titre de la garantie de la COFACE.
En février 2015, le Président de la République et le président russe Vladimir Poutine décident d'engager des négociations destinées à permettre une résiliation négociée du contrat et éviter une issue contentieuse . Côté russe, M. Dimitri Rogozine, vice-président du Gouvernement russe, a été désigné pour négocier. Côté français, M. Louis Gautier, SGDSN, a été choisi, comme il nous l'a lui-même indiqué, parce qu'il avait conduit l'instruction interministérielle du dossier, parce qu'il a la responsabilité d'instruire les demandes d'exportation des matériels d'armement et, enfin, pour isoler le traitement de cette question des autres grands dossiers diplomatiques difficiles, tels que la crise ukrainienne ou l'Iran.
Les négociations devaient aboutir de façon urgente, dès lors que les refus de licence d'exportation pouvaient faire naître un contentieux entre les deux Gouvernements au titre de l'accord du 25 janvier 2011, d'une part, et un contentieux entre les deux entreprises, DCNS et ROE, au titre du contrat du 10 juin 2011, d'autre part.
M. Louis Gautier a retracé devant votre commission les grandes séquences des négociations.
Les deux premiers mois ont été consacrés à la définition des paramètres d'une solution amiable : renoncement à tout recours contentieux, reconnaissance à la France de la pleine propriété des bâtiments sous réserve de dédommager la partie russe et restitution à celle-ci des matériels de guerre (GFX) qu'elle avait livrés gratuitement à DCNS. La demande russe d'obtenir un droit de veto sur la revente a été écartée au profit d'une simple information.
La négociation sur le montant de l'indemnité, qui a constitué la partie la plus délicate des pourparlers, a abouti au mois de mai. Parallèlement, des discussions étaient conduites au sein de la partie française, entre l'Etat et DCNS, concernant l'indemnisation de celle-ci.
Durant cette phase, la partie russe, comme l'Etat, ont manifesté leur souci d'avancer et d'isoler ces négociations d'autres discussions en cours.
M. Hervé Guillou a témoigné, lors de son audition, que les Russes s'étaient montrés extrêmement corrects et constructifs, ne cherchant pas à abuser de la situation.
Les négociations ont finalement abouti le 5 août 2015 à la signature de deux accords entre la France et la Russie .
* 1 Position commune 2008/944/PESC du Conseil de l'Union européenne, du 8 décembre 2008, définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipements militaires.