CONCLUSION GÉNÉRALE
Le présent accord est nécessaire à la tenue, en fin d'année à Paris, de la Conférence des Nations unies sur les changements climatiques ou COP 21/CMP 11.
Il est formulé de façon classique, s'agissant de l'organisation d'un tel événement. Ses dispositions sont de nature essentiellement techniques. Il ne nécessite, en outre, aucune modification ni mesure d'application en droit français.
La négociation entre le Gouvernement et le Secrétariat de la CCNUCC a permis de préciser la portée des immunités des participants non couverts par les conventions internationales existantes, afin de limiter ces immunités à ce qui est strictement nécessaire pour permettre le déroulement de la Conférence, éviter tout abus et en permettre la levée, au cas où cette immunité entraverait le cours de la justice.
Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi n° 512 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'accord conclu entre le Gouvernement français et le Secrétariat de la CCNUCC concernant l'organisation de la COP 21/CMP 11.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 1 er juillet 2015 sous la présidence de M. Christian Cambon, vice-président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Grand, rapporteur, sur le projet de loi n° 512 (2014-2015) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Secrétariat de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et son Protocole de Kyoto concernant la vingt et unième session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la onzième session de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto et les sessions des organes subsidiaires.
M. Jean-Pierre Grand . - Cet accord fixe le cadre des relations entre la France et l'ONU, pour l'organisation, en fin d'année, au parc des Expositions du Bourget, de la vingt et unième Conférence des Nations unies sur les changements climatiques, dite COP 21 ou Conférence Paris Climat 2015.
Je reviendrai rapidement sur le contexte et les enjeux de l'organisation de cet événement, avant d'évoquer les différents aspects de cet accord technique.
Les enjeux diplomatiques de cette conférence sont bien connus : il s'agit d'obtenir le premier accord universel, juridiquement contraignant, en vue de maintenir la hausse de la température globale en deçà de +2°C. Cet accord a vocation à prendre le relais du protocole de Kyoto, à compter de 2020.
Pour le pays hôte, la France, la Conférence de Paris comporte des enjeux financiers, logistiques et de sécurité. Dans un contexte international dégradé et alors que la France est une cible du terrorisme, nous devons déployer un dispositif de sécurité maximal à la hauteur de cet événement diplomatique international. Il s'agira d'accueillir environ 40 000 participants, officiels et non officiels, car il y aura de nombreux représentants de la société civile, et de leur assurer des conditions adéquates de transport, d'hébergement et de sécurité.
Bien que cet accord n'en fasse pas mention, il convient de rappeler qu'un budget de 179 millions d'euros a été ouvert en loi de finances en vue de la COP 21, et que le ministère des affaires étrangères s'est donné pour objectif de couvrir environ 20 % du coût total de l'événement grâce à des contributions, financières ou en nature, de mécènes et de partenaires. À ce jour, 15,5 millions d'euros ont été récoltés, ce qui représente la moitié de l'objectif poursuivi. Un début de polémique a eu lieu concernant les entreprises partenaires dont certaines ne seraient pas, selon certaines ONG, compatibles avec les objectifs de la COP 21. Pour ma part, je pense qu'il faut se féliciter de ce cofinancement et ne pas mésestimer les efforts des co-financeurs en la matière.
Par ailleurs, je souhaiterais dire quelques mots de la sécurité et de son organisation.
L'accord stipule, à ce sujet, que la zone de conférence du Bourget est une « zone bleue », sous responsabilité du département de la sûreté et de la sécurité des Nations unies. À l'extérieur des locaux de la Conférence, en revanche, c'est bien sûr le Gouvernement français qui sera chargé de la sécurité de l'événement.
Les enjeux sont réels, dans le contexte de menace actuel, et dans la mesure où 20 000 participants de la société civile sont attendus, au cours de multiples événements incluant des Marches et manifestations.
Le dispositif de sécurité reposera sur une extension par décret des compétences de la Préfecture de police sur le site du Bourget. Trois périmètres de sécurité seront définis autour de la zone de conférence. Le dispositif inclura des volets relatifs à la gestion de la circulation et à la sécurisation des transports ferroviaires. Un concours de l'autorité militaire est prévu pour la protection des points sensibles des réseaux d'eau, d'énergie et de télécommunications.
Comme vous le savez, juste avant le segment ministériel de cette conférence, le volet parlementaire sera conclu le dimanche 6 décembre 2015, au Sénat, avec l'adoption d'une déclaration des Parlements du monde sous l'égide de l'Union interparlementaire. Notre collègue Robert del Picchia est particulièrement impliqué dans la préparation de ce volet. Au sein de notre commission, un groupe de travail composé de Leila Aïchi, Cédric Perrin et Eliane Giraud, nourrira les réflexions sous l'angle géostratégique. Notre collègue Jérôme Bignon coordonne l'ensemble des initiatives prises au sein du Sénat. Il est important que l'institution sénatoriale soit mobilisée et prenne toute sa part au débat. Le réchauffement climatique a aussi un impact sur les collectivités locales que nous représentons.
J'en viens maintenant plus précisément à l'accord lui-même.
Il dresse la liste des prestations matérielles attendues du Gouvernement français et exige que la Conférence soit climatiquement neutre. Des mesures sont actuellement prises pour réduire et compenser les émissions de gaz à effet de serre qui résulteront de l'événement.
L'accord prévoit, par ailleurs, le versement d'un budget de six millions d'euros par le Gouvernement au Secrétariat de la Convention-cadre sur les changements climatiques. Cette somme correspond au surcoût engendré par le fait d'organiser la Conférence au Bourget plutôt qu'à Bonn, où siège ce Secrétariat. La négociation a permis de faire baisser ce montant, régularisable, d'environ un million d'euros.
L'accord traite, par ailleurs, classiquement, des questions de responsabilité, et du règlement des différends entre les parties.
Mais l'aspect probablement le plus sensible est celui des privilèges et immunités, qui inclut la question des visas pour l'entrée sur le territoire français en vue de participer à la Conférence.
Ces privilèges et immunités sont fondés sur plusieurs conventions internationales existantes, dont la Convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 13 février 1946.
En vertu de ces conventions, les États Parties, les fonctionnaires de l'ONU, les représentants des institutions spécialisées des Nations unies bénéficient d'une immunité de juridiction et de diverses facilités, notamment pour l'entrée sur le territoire français.
La question des immunités se pose surtout pour les nombreux représentants attendus de la société civile, ainsi que pour le personnel technique mis à disposition par le Gouvernement.
Il faut distinguer les personnes accréditées, c'est-à-dire officiellement invitées par le Secrétariat de la Convention-cadre, et les autres.
Pour les participants non accrédités, ce sont des dispositions de droit commun qui s'appliqueront. Ils ne bénéficient pas d'immunité et devront obtenir un visa payant de court séjour auprès du poste consulaire du pays de résidence, sur présentation de justificatifs de ressources, d'hébergement et d'assurance médicale.
La situation est différente pour les personnes accréditées, notamment le personnel mis à disposition par le gouvernement, les représentants d'organisations ayant le statut d'observateur et les autres personnes invitées par le Secrétariat de la Convention-cadre. Ces accréditations seront nombreuses puisque près de 1600 ONG ont un statut d'observateur.
Ces personnes accréditées bénéficieront d'une immunité de juridiction en ce qui concerne les propos et actes accomplis en rapport avec leur participation aux réunions. Elles disposeront par ailleurs de facilités d'entrée sur le territoire, notamment la gratuité du visa de court séjour et un allègement des formalités.
Sur cette question des immunités, la partie française à l'accord a obtenu que soient insérées trois clauses anti-abus.
Il s'agit :
- d'une clause stipulant que les privilèges et immunités « sont accordées exclusivement pour assurer le bon déroulement de la Conférence » ;
- d'une clause prévoyant l'établissement d'une coopération entre les parties en vue « d'éviter tout abus » ;
- et, enfin, d'une disposition permettant la levée de l'immunité « dans tous les cas où elle serait susceptible d'entraver le cours de la justice ».
Les privilèges fiscaux, enfin, sont classiques pour ce type d'événement : il s'agit d'une exonération de droits et taxes pour l'importation de matériel et d'une exonération de TVA pour les achats de biens et services à titre officiel, dès lors que leur montant est supérieur à 150 euros.
En conclusion, vous le voyez, cet accord comporte des dispositions logistiques et matérielles nécessaires et inhérentes à l'organisation de la Conférence de Paris. Sa rédaction est classique. L'accord ne comporte pas d'éléments diplomatiques et juridiques innovants et ne nécessite aucune modification du droit français.
De façon pragmatique, pour le Sénat, et notre Commission, la ratification de cet accord doit être dissociée du sujet de fond et des enjeux de la COP 21, sur lesquels il y aura beaucoup à dire. La Chine a rendu hier sa contribution nationale ; je ne doute pas que notre commission y sera très attentive.
La Conférence des présidents a demandé, à juste titre, l'examen de ce projet de loi en procédure simplifiée.
Je vous propose, par conséquent, d'autoriser l'approbation de cet accord en adoptant ce projet de loi.
M. Robert del Picchia. - Cet accord est bien entendu absolument nécessaire.
Des questions se poseront dans la perspective du sommet parlementaire qui doit se dérouler les 5 et 6 décembre 2015 à l'Assemblée nationale et au Sénat. Tous les parlementaires étrangers, y compris ceux figurant sur des listes de personnes sanctionnées, pourront-ils venir librement en France ?
L'Union interparlementaire obéit à un principe d'universalité, qui bloque actuellement la tenue de réunions dans l'Union européenne, en raison de mesures prises à l'encontre de certains parlementaires étrangers. Nous cherchons des solutions.
M. Christian Cambon . - Merci de soulever cette question qui mérite un examen attentif.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte, à l'unanimité, le rapport ainsi que le projet de loi précité