B. DES PARADIGMES RÉVISÉS
1. La protection intérieure du territoire national : la capacité de déployer 7 000 hommes dans la durée
Les principes du Livre blanc de 2013 relatifs aux trois priorités stratégiques (protection, dissuasion et intervention) sont consolidés dans le projet de loi, mais il est ajouté que l'existence d'une menace terroriste durable et avérée sur le sol national renforce désormais l'importance de la protection.
Les déterminants de cette fonction de protection sont en conséquence affinés : les postures de sûreté aérienne et maritime sont maintenues ; la posture permanente de sécurité terrestre sera « renforcée ».
Alors que la LPM adoptée en 2013 prévoyait qu'en cas de crise majeure, 10 000 hommes des forces terrestres pouvaient renforcer les forces de sécurité intérieure et de sécurité civile, le présent projet de loi indique que les armées seront en mesure de déployer dans la durée 7 000 hommes sur le territoire national , avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois.
En outre, l'émergence des menaces représentées par les drones devra être prise en compte dans cette fonction de protection.
Ces différentes adaptations au contexte stratégique et au niveau d'engagement des troupes, en opérations extérieures et en opérations intérieures, sont intégrées dans les nouveaux plans stratégiques des armées .
2. La réserve opérationnelle
a) La réserve, un potentiel insuffisamment exploité
La réserve opérationnelle possède deux composantes :
- d'une part, la réserve opérationnelle d'engagement , dite RO1, est composée de volontaires, civils ou anciens militaires, sélectionnés pour leurs compétences et leur disponibilité, en fonction des postes disponibles. Ils signent un contrat dit ESR (engagement à servir dans la réserve) dont la durée peut aller de un à cinq ans, selon les besoins et la disponibilité du réserviste. Ces réservistes sont intégrés aux unités militaires d'active, qu'ils ont vocation à renforcer, en particulier lors des pics d'activité. La RO1 est constituée, en 2013, de 56 262 réservistes sous ESR, dont un peu plus de la moitié relève de la Gendarmerie (28 582) et un peu moins de la moitié relève du ministère de la défense (27 680).
- d'autre part, la réserve opérationnelle de disponibilité, dite RO2, est constituée des anciens militaires, soumis à l'obligation de disponibilité pendant cinq ans. Cette composante de la réserve est conçue pour renforcer la réserve opérationnelle RO1 en cas de crise grave. La RO2 est constituée, en 2013, de 115 747 anciens militaires.
Depuis 2008, le nombre de réservistes RO1 a décru régulièrement, en raison des contraintes budgétaires, en contradiction avec l'objectif fixé par la loi de programmation militaire 2009-2014, qui était de parvenir à 80 000 réservistes, également répartis entre les armées (40 000) et la Gendarmerie nationale (40 000).
Évolution des effectifs et de l'activité pour la réserve opérationnelle sous ESR (R01)
Source : Rapport d'évaluation de la Réserve militaire 2013 (Conseil supérieur de la Réserve militaire)
Tandis que le nombre de réservistes de la Gendarmerie s'est accru dans les proportions prévues par la LPM 2009-2014, le nombre de réservistes des armées a significativement diminué.
Effectifs de la réserve opérationnelle R01
Source : Rapport d'évaluation de la Réserve militaire 2013 (Conseil supérieur de la Réserve militaire)
Le volume des activités de la réserve opérationnelle est également en diminution. Il s'élève à 1 105 658 journées, en diminution de 15 % entre 2011 et 2013. Tandis que le temps optimum d'emploi d'un réserviste est estimé à 25 jours par an, cette durée est en moyenne de 24 jours par an dans les armées et services relevant du ministère de la défense, et de 15 jours par an pour la Gendarmerie, qui a privilégié le maintien des effectifs au détriment du volume d'activité de chaque réserviste.
Tandis que la gendarmerie s'appuie principalement sur les réservistes issus de la société civile (70 %), les armées font davantage appel aux anciens militaires d'active (52 %). Le rôle de la réserve dans le lien armée-nation implique de favoriser l'entrée de réservistes issus de la société civile, grâce à des partenariats avec les employeurs, se traduisant par la conclusion de conventions. Ces conventions sont également nécessaires pour tendre vers l'objectif d'une disponibilité de 25 jours par an, dans la mesure où le droit ne prévoit l'obligation pour un employeur de libérer son salarié que pour une durée de cinq jours par an (avec un préavis d'un mois).
Le nombre de partenariats avec la défense est, à ce jour, d'environ 330. Ces partenariats sont signés tant par des entreprises que par des collectivités ou administrations publiques.
Le budget de la réserve militaire en 2015, dans le périmètre des armées, est stable (71 millions d'euros).
Le Livre blanc de 2013 avait fixé pour objectif, dans le domaine des réserves, d'attirer en priorité dans la réserve opérationnelle des volontaires disposés à y servir au moins vingt jours par an et pendant plusieurs années. Il préconisait également d'alléger les procédures, de rénover la réserve opérationnelle de disponibilité pour qu'elle soit mieux identifiée et plus rapidement mobilisable, et d'organiser la montée en puissance de nouvelles composantes de la réserve opérationnelle telles que la réserve de cyberdéfense.
b) Des ambitions qui nécessiteront une politique active et des moyens à la hauteur
L'actualisation de la loi de programmation militaire fait porter l'effort essentiellement sur un renforcement des unités d'active. Les orientations proposées ne comportent pas d'appel massif aux réserves pour protéger le territoire national, ce qui aurait pu signifier l'instauration d'une « armée à deux vitesses » 16 ( * ) . Ce choix doit être approuvé dans la mesure où la mission de protection du territoire national doit être assumée, en premier lieu, par des militaires d'active , dans un contexte de menace élevée.
Une nouvelle politique des réserves et néanmoins souhaitable, afin de renforcer la contribution de la réserve opérationnelle aux armées et à la résilience collective . Cette nouvelle politique des réserves a également pour objectif d'accroître la cohésion nationale , en renforçant le lien armée-nation, distendu par la professionnalisation des armées et la suspension de l'appel sous les drapeaux 17 ( * ) .
L'objectif est de passer de 28 000 à 40 000 réservistes relevant du ministère de la défense.
Cet objectif de 40 000 réservistes figurait déjà, comme précédemment évoqué, dans la loi de programmation militaire pour la période 2009-2014. Il n'avait pas été repris par la LPM de 2013, qui fixait un objectif de stabilité, mais les événements de janvier 2015 ont incité à le réaffirmer . Cette augmentation de l'effectif de la réserve doit bénéficier, en premier lieu, à l'armée de Terre, qui est la première concernée par les missions de protection du territoire national.
Les mesures prévues par le présent projet de loi permettront d'assouplir les conditions de recours à la réserve , en cas de crise menaçant la sécurité nationale. Le délai de préavis du réserviste à son employeur est réduit de 30 à 15 jours (et 5 jours en cas d'existence d'une clause de réactivité). La durée d'absence opposable à l'employeur est portée de cinq à dix jours.
Ces mesures d'assouplissement sont utiles, car elles permettent d'instituer un échelon intermédiaire entre le dispositif classique de recours à la réserve, et le dispositif de « réserve de sécurité nationale », applicable en cas de « crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité de l'action de l'État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation », dont le principe est issu de travaux de votre commission 18 ( * ) .
Les mesures proposées dans le cadre de l'actualisation de la programmation militaire sont toutefois timides, au regard de l'objectif ambitieux poursuivi.
L'atteinte de cet objectif supposera, en premier lieu, une augmentation des moyens budgétaires à due proportion sur la période 2016-2019 .
Elle supposera, en deuxième lieu, d'améliorer l'attractivité de la réserve, son employabilité et la fidélisation des réservistes .
Afin de mener les actions indispensables à l'augmentation des capacités de la réserve opérationnelle, un directeur de projet, disposant d'une équipe interarmées, sera prochainement nommé. Des actions de communication ciblées doivent être entreprises.
La politique de partenariat avec les institutions et entreprises doit être poursuivie. En effet, cette voie contractuelle permet de s'adapter aux spécificités et contraintes de chaque entité. Elle constitue, en outre, une incitation à valoriser le volontariat, et doit permettre aux réservistes de faire ouvertement état de leur engagement dans leur cadre professionnel, plutôt que de le dissimuler. Des aménagements juridiques et financiers pourraient y contribuer, y compris à l'intention des étudiants (bourses d'études).
Une rénovation des systèmes d'information est également souhaitable, afin d'accroître l'employabilité des ressources.
Enfin, le projet de loi (rapport annexe 2.11.1) prévoit, comme le Livre blanc de 2013, un recours accru et structuré à la réserve dans le domaine de la cyberdéfense . Ce projet est le premier qui prévoit d'associer réserve opérationnelle et réserve citoyenne. La mise en place d'un commandement des réserves et de la préparation opérationnelle de cyberdéfense est prévue à l'été 2015 sur le site de Coëtquidan. L'objectif est de disposer, d'ici à 2019, de 40 postes permanents, 260 réservistes opérationnels et 4 000 réservistes citoyens.
Sur l'ensemble de ces aspects, les orientations proposées devront être confirmées, au cours des prochaines années, par une politique active en faveur des réserves, soutenue par des moyens financiers suffisants.
3. Le lien entre l'armée et la Nation : les dispositifs « citoyens »
L'armée mène de nombreuses actions vis-à-vis des jeunes ou pour assurer un lien puissant avec la Nation. Deux dispositions du projet de loi viennent compléter ces actions.
a) L'expérimentation d'un service militaire volontaire (SMV) : une nouvelle tentative de transposition du SMA
Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un dispositif militaire, sous tutelle du ministre en charge de l'outre-mer, destiné à des jeunes volontaires nés ou ayant leur résidence habituelle outre-mer, âgés de 18 à 25 ans et les plus éloignés de l'emploi. En 2014, environ 5 670 volontaires ont été accueillis au SMA soit environ 4 200 équivalents temps plein. Le budget du SMA, imputé sur la mission « Outre-mer », atteint 217 millions en 2015, en progression sensible depuis 2009, année de l'annonce par le Président de la République d'un doublement progressif des capacités d'accueil.
Le SMA bénéficie d'une image très positive outre-mer, notamment en raison de résultats flatteurs : les taux d'insertion des jeunes volontaires sont particulièrement élevés.
Lors de sa conférence de presse du 5 février 2015, le Président de la République a annoncé qu'une expérimentation serait menée pour transposer en métropole le SMA . Tel est l'objet des articles 17 et 18 du présent projet de loi qui mettent en oeuvre une expérimentation d'une durée de deux ans à compter du 1 er septembre 2015.
Ce service militaire volontaire (SMV) accueillera, sur deux ans , un maximum de 1 000 jeunes Français âgés de 17 à 25 ans pour leur fournir, durant une période minimale de six mois pouvant aller jusqu'à un an, une formation militaire ainsi que des formations professionnelles, civiques et scolaires. Deux centres devraient ouvrir en 2015, Montigny-les-Metz et Brétigny-sur-Orge, puis un autre à La Rochelle en 2016. Selon l'étude d'impact, chaque centre devrait pouvoir disposer d'environ 80 places.
Un rapport d'évaluation sera réalisé au plus tard à la fin du 16 ème mois suivant le début de l'expérimentation.
Au regard du taux de chômage des jeunes (24 % pour la tranche d'âge 15-24 ans, soit 648 000 personnes au 1 er janvier 2015) et du nombre important de ceux qui ont d'une manière ou d'une autre « décroché », la création d'un dispositif militaire d'insertion permet de compléter les mesures existantes qui se révèlent il est vrai insuffisantes.
Plusieurs questions importantes se posent néanmoins.
• Une question de principe : quelle articulation avec les dispositifs existants ?
Déjà en 2005, la création de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDE) répondait aux mêmes objectifs qu'aujourd'hui : transposer le SMA en métropole pour mieux réinsérer des jeunes éloignés de l'emploi.
Les inspirations ayant conduit à la mise en place de l'EPIDE et du futur SMV sont convergentes .
En effet, l'EPIDE a pour objet « l'insertion sociale et professionnelle des jeunes sans diplômes ou sans titres professionnels ou en voie de marginalisation sociale ». Les jeunes volontaires, âgés de 18 à 25 ans, y signent un « contrat de volontariat pour l'insertion » d'une durée de six mois, renouvelable trois fois, et sont internes dans l'un des 18 centres. Le parcours d'insertion dure en moyenne 10 mois et inclut un apprentissage des règles de vie en société, un rappel des principaux acquis scolaires et une formation préprofessionnelle.
A l'EPIDE, l'encadrement « s'inspire du modèle militaire » 19 ( * ) et un tiers des personnels sont d'anciens militaires ; dans le SMV, l'encadrement et l'organisation sont militaires.
L'EPIDE accueille environ 3 000 volontaires chaque année avec une capacité d'environ 2 085 places et les volontaires reçoivent une allocation de 210 euros par mois.
En outre, l'EPIDE relève de la triple tutelle du ministre de la défense, du ministre chargé de l'emploi et du ministre chargé de la ville. Le ministère de la défense s'est retiré de la gouvernance de cet établissement public, sans que le code de la défense ait été mis en adéquation avec cette décision, et le budget de l'EPIDE (78 millions d'euros en 2015) provient principalement du ministère de l'emploi et du ministère de la ville. On peut d'ailleurs relever que les crédits de l'EPIDE diminuent régulièrement depuis plusieurs années.
Autant il faut se féliciter de l'implication des armées dans les efforts de la Nation pour insérer les jeunes particulièrement éloignés de l'emploi, voire de la société, autant il serait préjudiciable à l'efficacité des politiques publiques, donc à la bonne utilisation des dépenses publiques, de dupliquer des dispositifs qui existent depuis dix ans.
Votre commission souhaite que le ministère de la défense coordonne la mise en place du SMV avec les acteurs de l'insertion professionnelle des jeunes (notamment régions, entreprises, etc...), le cas échéant par le biais de conventions.
• La question du financement du SMV et de sa pérennité
Il est à ce stade difficile d'évaluer précisément le budget du SMV, en raison des délais très courts depuis l'annonce du Président de la République.
Selon l'étude d'impact, le coût moyen d'un volontaire s'élèvera à 35 000 euros par an, hors investissements initiaux et hors gestion centrale du dispositif. La directrice générale de l'EPIDE indique de son côté que son coût s'élève à 22 000 euros dans son établissement.
Au total, l'étude d'impact mentionne un coût global, sur la durée de l'expérimentation, de 35 millions d'euros, hors investissements spécifiques et hors parcours de formation retenus. Ce coût comprend principalement la masse salariale puisque l'encadrement atteindra 256 militaires en 2016, alors même que le nombre de volontaires ne dépassera pas 400 à un moment donné.
Il est certain que « récupérer » des jeunes particulièrement éloignés de l'emploi nécessite un accompagnement personnalisé d'une grande intensité.
Surtout, on peut comprendre qu'il soit demandé au ministère de la défense de mettre en place le dispositif et de détacher des militaires pour en assurer l'encadrement mais il serait légitime que l'ensemble des missions de l'Etat qui contribuent déjà à l'insertion professionnelle des jeunes participent au financement du SMV . La commission a adopté un amendement en ce sens.
Votre commission estime par ailleurs que l'évaluation du dispositif sera particulièrement importante, tant en termes d'impact que de coût pour les finances publiques et de pérennisation des investissements réalisés.
b) L'élargissement de la réserve citoyenne en faveur de la reconversion des militaires et auprès des enseignants dans les écoles
Composée de volontaires agréés auprès d'autorités militaires en raison de leurs compétences, de leurs expériences ou de leur intérêt pour les questions relevant de la défense nationale, la réserve citoyenne a été créée en 1999 et a pour objet d'entretenir l'esprit de défense, de renforcer le lien entre la Nation et les forces armées, et constitue donc un relais au sein de la société. L'appartenance à la réserve citoyenne s'inscrit dans le parcours citoyen qui permet à tout Français et à toute Française de contribuer à la défense de la Nation.
Les réservistes citoyens peuvent manifester leur soutien aux armées de différentes manières, notamment dans les domaines suivants : actions visant à renforcer l'esprit de défense, aide au recrutement de l'active et de la réserve, aide à la reconversion et au reclassement des anciens militaires, actions d'information au profit de la défense, communication et relations publiques au profit des forces armées, sensibilisation et information des décideurs civils sur les questions de défense, participation au recueil de l'information ouverte, contribution au devoir de mémoire, actions au profit de la jeunesse conduites dans le cadre de la défense, participation à des actions de sensibilisation et d'information sur l'intelligence économique, voire à des missions de conseil juridique, technique ou stratégique.
Dans leur rapport 20 ( * ) de 2010, nos collègues Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam estimaient que « la réserve citoyenne était à la croisée des chemins » et qu'il serait nécessaire « d'étendre son champ d'application et d'ouvrir son recrutement, jusqu'ici trop élitiste ». Elle doit être davantage complémentaire des réserves opérationnelles et se développer sur deux axes essentiels : les opérations à l'international et les missions d'ordre civique. Ce rapport mettait en avant « la construction d'un sentiment d'appartenance à la nation et à ses valeurs, en développant le brassage social et l'intégration. Le danger n'est plus celui d'une invasion étrangère ; il est plus pernicieux, car lié à une désagrégation du lien social qui porte en germe l'insécurité à l'intérieur même de nos frontières. L'objectif de la réserve citoyenne doit aller au-delà du renforcement du lien armées-nation et doit s'intégrer dans un vrai parcours citoyen initié à l'école. Une plus grande ouverture de la réserve citoyenne, une meilleure connaissance de ses enjeux, un fonctionnement dynamisé permettraient sans doute de susciter nombre d'engagements spontanés, tant il est vrai que les Français restent profondément attachés à l'avenir de leur pays ».
Alors même que le nombre de réservistes citoyens était de 3 464 au 31 décembre 2013, gendarmerie nationale incluse, le présent projet de loi apporte peu de modifications à la réserve citoyenne qui était déjà mentionnée dans le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2014-2019. Ce rapport est complété par deux références :
- un réseau de réservistes citoyens sera dédié à la reconversion professionnelle des militaires . Il devrait faciliter la mise en relation de candidats avec les recruteurs et la création ou reprise d'entreprises ;
- une réserve citoyenne d'appui aux écoles et aux établissements sera créée dans le cadre de la « grande mobilisation de l'école pour les valeurs de la République ». La ministre de l'éducation nationale a déjà lancé, le 12 mai 2015, ce nouveau dispositif qui vise à permettre à l'école de « trouver parmi les forces vives de la société civile des personnes qui s'engagent aux côtés des enseignants et des équipes éducatives pour la transmission des valeurs de la République ». Il sera nécessaire d'évaluer l'apport de cette réserve et son articulation avec les associations déjà partenaires des écoles.
4. L'institution d'un droit d'association professionnelle des militaires, conséquence des décisions de la CEDH
Le présent projet de loi (articles 5 à 8) instaure un inédit régime juridique des « associations professionnelles de militaires » (APNM) afin de mettre en conformité notre législation avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme telle qu'interprétée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) dans deux arrêts récents.
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Art. L. 4121-4 du code de la défense « L'existence de groupements professionnels militaires à caractère syndical ainsi que l'adhésion des militaires en activité de service à des groupements professionnels sont incompatibles avec les règles de la discipline militaire ». Article 11 de la Convention européenne des Droits de l'Homme 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts. 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat. |
a) Une interdiction qui s'appuyait sur des principes fondamentaux et qui était tempérée par l'existence de plusieurs mécanismes de concertation
L'interdiction faite aux militaires d'adhérer à un syndicat ou à un groupement constitué pour soutenir des revendications d'ordre professionnel, qui figure à l'article L. 4121-4 du Code de la défense, remonte à la Monarchie de Juillet et est étroitement lié à la mise en place d'un statut général des militaires. Ce principe a résisté à plusieurs réformes, y compris à la professionnalisation des armées en 1996.
De même, l'article 6 de la loi n°2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires a suivi la recommandation de la commission Denoix de Saint Marc en maintenant l'interdiction de toute association professionnelle militaire à caractère syndical. Le rapport de la commission avait en effet souligné, dans la continuité de la jurisprudence et des textes précédents, que « La discipline militaire ne saurait s'accommoder de l'apparition d'un pouvoir peu ou prou concurrent de la hiérarchie. L'ingérence dans l'activité des forces, la remise en question de la cohésion des unités, voire de la disponibilité et du loyalisme des militaires, en sont les risques majeurs et donc inacceptables ».
Cette interdiction s'appuie notamment sur le principe de neutralité de l'armée, nécessaire au respect de la discipline militaire. En outre, dans une QPC récente 21 ( * ) , le Conseil Constitutionnel a tiré des articles 5, 15, 20 et 21 de la Constitution une exigence de « nécessaire libre disposition de la force armée » à laquelle l'exercice de mandats électoraux ou fonctions électives par les militaires en activité ne saurait porter atteinte.
Le Conseil d'Etat considérait également jusqu'à présent cette interdiction faite aux militaires de constituer des groupements professionnels comme conforme à la Constitution et aux traités en vigueur. Ainsi, dans un avis du 1 er juin 1949, il avait écarté la thèse selon laquelle le sixième alinéa du préambule de la constitution du 27 octobre 1946, garantissant la liberté syndicale, s'appliquerait aux militaires.
En outre, rappelons qu'il existe dans notre législation plusieurs mécanismes destinés à permettre l'expression des soldats sur la condition militaire :
• l'obligation qui incombe au chef de veiller aux intérêts de ses subordonnés (article L. 4121-4 du code de la défense) ;
• le fonctionnement d'instances internes de dialogue permettant :
- la concertation (article L. 4124-1) au sein du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et des conseils de la fonction militaire (CFM).
Rappelons que le CSFM comprend, outre 6 représentants d'associations de militaires retraités, 79 militaires en position d'activité élus pour 4 ans parmi les membres des CFM et représentant l'ensemble des catégories de personnel. Il « exprime son avis sur les questions de caractère général relatives à la condition et au statut des militaires ».
Il existe par ailleurs sept CFM : armée de terre, marine nationale, armée de l'air, gendarmerie nationale, direction générale de l'armement, service de santé des armées et service des essences des armées. Ils comprennent de 15 à 88 membres désignés par tirage au sort pour quatre ans parmi des volontaires et étudient toute question relative à leur armée, direction ou service concernant les conditions de vie, d'exercice du métier militaire ou d'organisation du travail. Ils procèdent également à une première étude des questions soumises au CSFM.
- la représentation des militaires par des présidents de catégorie dans les armées ou des présidents du personnel militaire dans la gendarmerie, élus pour deux ans, dont le rôle est d'assurer l'expression des préoccupations des militaires auprès du commandement (article D. 4121-3-1) ;
- la participation des militaires à la prise de décisions relatives à la vie courante de leur unité (article D. 4121-3), dans le cadre des commissions participatives locales , obligatoires dans les formations de plus de 50 personnes et présidées par le commandant ou par le chef de l'organisme. Elles comprennent des membres de droit et des membres élus pour deux ans (sauf dans la gendarmerie) ;
• le Haut comité d'évaluation de la condition militaire, organisme d'évaluation indépendant, est par ailleurs chargé d'éclairer le Président de la République et le Parlement sur la situation et l'évolution de la condition militaire (article D. 4111-1).
Enfin, il faut rappeler que les militaires ou anciens militaires font déjà usage de leur droit de se réunir en associations en dehors de la défense de leurs intérêts professionnels dans un but d'échange, d'entraide, de soutien moral ou matériel. Les associations de retraités, quant à elles, sont représentées au sein du CSFM.
b) Deux arrêts de la CEDH ont remis en cause cette interdiction du droit d'association des militaires
Si le paragraphe 1 de l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme garantit la liberté de réunion et la liberté d'association, y compris de former des syndicats, les restrictions posées par le paragraphe 2 (« Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'État ») étaient auparavant interprétées par la CEDH comme autorisant des restrictions au droit syndical dès l'instant qu'elles avaient une base en droit interne et n'étaient pas arbitraires. Le Conseil d'État en avait d'ailleurs déduit que l'interdiction de se syndiquer prévue en France pour les militaires était compatible avec la CEDH.
Toutefois, la CEDH avait déjà commencé à resserrer le champ des « restrictions légitimes » au droit syndical dans une décision de grande chambre du 12 novembre 2008, Demir et Baykara c/Turquie.
Le 2 octobre 2014, la CEDH a rendu deux arrêts condamnant la France en raison de l'interdiction faite aux militaires de se syndiquer . La première affaire concernait un gendarme, Jean-Hugues Matelly, qui avait créé en 2008 l'association « Forum gendarmes et citoyens », ouverte aux gendarmes en activité ou retraités et aux civils. La Direction générale de la Gendarmerie nationale avait contraint M. Matelly et les autres gendarmes en activité à démissionner de cette structure et le Conseil d'Etat avait rejeté en 2010 un recours exercé contre cette injonction. La seconde affaire concernait l'Association de défense des droits des militaires (Adefdromil), créée en 2001 par deux militaires. Le Conseil d'Etat avait rejeté les recours de ce groupement contre des actes administratifs, en s'appuyant sur l'interdiction de se syndiquer pour les militaires.
Dans ces deux affaires, la Cour a considéré que « l'interdiction pure et simple de constituer un syndicat ou d'y adhérer », qui figure à l'article L. 4121-4 du Code de la défense, portait atteinte à la liberté d'association protégée par l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, liberté qui comprend le droit de fonder des syndicats et de s'y affilier . L'existence d'instances de concertation, que la décision de la CEDH ne remet d'ailleurs nullement en cause, ne saurait remplacer la reconnaissance d'un droit d'association au profit des militaires. Ceux-ci doivent pouvoir créer et adhérer librement à des groupements ayant pour objet la défense et la promotion de leurs intérêts professionnels et bénéficiant des droits et moyens nécessaires à l'exercice de leurs missions, notamment celui d'agir en justice.
Les éléments essentiels de la liberté syndicale telle que définie par le droit européen et que le droit français doit mettre en oeuvre sont ainsi le droit de fonder un syndicat, le droit d'y adhérer ou de ne pas y adhérer, le droit pour le syndicat de choisir ses membres et de se doter de statuts, ainsi qu'un droit au dialogue social, c'est-dire le droit de chercher à persuader l'employeur d'écouter ce qu'il a à dire au nom de ses membres et le droit de mener des négociations collectives.
Enfin, les arrêts obligent la France à garantir la jouissance effective du droit syndical par différentes mesures positives telles que la protection contre les discriminations ou contre des mesures arbitraires de dissolution ainsi que l'octroi de certaines facilités aux organisations professionnelles.
c) Une réforme inspirée par le rapport Pêcheur
Le Président de la République a chargé M. Bernard Pêcheur, président de la section de l'administration du Conseil d'Etat 22 ( * ) , de réaliser une étude sur les conséquences de ces deux arrêts au regard du droit interne . Le rapport de M. Pêcheur a été remis au président de la République le 18 décembre dernier et comporte un avant-projet de loi tendant à insérer dans le code de la défense un régime d'associations professionnelles adapté à l'état militaire, très largement repris dans le présent projet de loi (articles 5 à 8) .
Il s'agit, par cette réforme, de renforcer le dialogue au sein de la communauté militaire sans affaiblir nos forces armées ni dénaturer l'état militaire .
Afin d'assurer la conciliation de ces deux objectifs, le projet de loi fait usage de la marge de manoeuvre ménagée par la CEDH. Celle-ci autorise en effet des restrictions, « mêmes significatives », aux modes d'action et d'expression que pourraient avoir des associations professionnelles militaires, compte tenu de la « spécificité des missions incombant aux forces armées ». Selon la convention européenne des droits de l'homme et la jurisprudence de la Cour, ces restrictions doivent toutefois rester légitimes, c'est-à-dire prévues par la loi, justifiées et proportionnées, et ne doivent pas porter atteinte aux « éléments essentiels de la liberté syndicale » cités ci-dessus.
Dès lors, le principe de la réforme suggérée par le rapport Pêcheur est simple : effectuer une modification circonscrite de notre législation, suffisante pour assurer sa conformité à la jurisprudence de la CEDH mais qui évite d'aller trop loin afin de ne pas porter atteinte aux autres exigences constitutionnelles qui prévalent en la matière (intérêts fondamentaux de la Nation, impératifs de la défense nationale, préservation de l'ordre public et nécessaire libre disposition de la force armée).
Pour autant, il ne s'agirait pas d'une réforme au rabais. En effet, le rapport souligne, fort justement selon vos rapporteurs, que, dans une période où l'armée française est très engagée dans le monde et soumise à des contraintes budgétaires parfois douloureuses, « l'Etat gagnerait à transformer la contrainte que constituent les arrêts de la Cour en une opportunité de consolider et revivifier le dialogue interne ».
Concrètement, la réforme proposée consiste à autoriser la création d'associations professionnelles au sein de l'armée et des formations rattachées . Il ne s'agira pas de simples associations régies par la loi du 1 er juillet 1901, mais d' « associations professionnelles nationales de militaires (APNM) » soumises à un régime juridique spécifique.
La création et l'adhésion à des syndicats au sens du code du travail resteront en revanche interdites.
En effet, rien n'oblige à doter les nouveaux organismes du statut de « syndicat » tel que le code du travail le définit . Ce serait d'ailleurs incompatible avec les autres principes constitutionnels évoqués ci-dessus. A titre d'exemple, la possibilité reconnue à un syndicat militaire de se fédérer avec un syndicat civil ouvrirait la voie, selon le rapport Pêcheur, à « une importation dans la sphère militaire de débats et de thèmes syndicaux qui lui sont étrangers ». En outre, les restrictions qu'il conviendrait d'apporter aux droits ouverts aux syndicats par le droit commun seraient telles qu'elles dénatureraient le régime juridique du syndicalisme.
Le choix, fait par le présent projet de loi, de la création d'un régime associatif sui generis comportant des éléments nouveaux et propres au champ militaire peut en outre se prévaloir de la diversité actuelle des régimes juridiques des associations (associations reconnues d'utilité publique, associations cultuelles, unions locales d'associations familiales, etc.), qui ne forment pas, au contraire des dispositions relatives aux syndicats, un bloc monolithique. Il convient également de noter que les préfets et les sous-préfets se voient interdire le droit syndical mais non le droit de s'associer pour défendre leurs intérêts professionnels.
En vertu de l'article 7, ces associations, exclusivement nationales pour éviter un émiettement excessif, auront pour objet exclusif la préservation et la promotion des intérêts des militaires en ce qui concerne la « condition militaire » , telle que précisément définie par l'article 5 en des termes excluant notamment les questions d'organisation des armées .
Chacune de ces associations sera ouverte à tout militaire , quel que soit son grade, ses fonctions ou son sexe, appartenant au moins à l'une des trois armées ou service de soutien interarmées ou formation rattachée. Y seront admis les réservistes, les personnels civils détachés dans les forces armées mais non les anciens militaires , qui risqueraient de peser d'un poids trop important dans ces associations par rapport aux personnels en fonction.
L'activité des APNM sera étroitement encadrée par la loi : ainsi, elles ne pourront porter atteinte aux valeurs républicaines ni aux principes fondamentaux de l'état militaire ni à l'ensemble des obligations s'imposant aux militaires (disponibilité, loyalisme, neutralité, discipline...) et ne devront pas s'immiscer dans la définition de la politique de défense et les choix opérationnels. Les associations seront également tenues à une obligation d'indépendance et ne pourront constituer des unions ou fédérations qu'entre elles. Votre rapporteur souhaite tout particulièrement insister sur l'importance de ces dispositions, dont le respect devra faire l'objet d'un contrôle étroit par les autorités militaires afin d'éviter tout dérive.
Les APNM disposeront par ailleurs d'un certain nombre de moyens d'action et d'expression, dont certains sont prévus par l'article 7 du présent projet de loi tandis que d'autres relèvent de la partie règlementaire du code de la défense :
- le droit d'agir en justice pour demander l'annulation d'actes réglementaires relatifs à la condition militaire et de décisions individuelles dans la mesure où elles portent atteinte aux intérêts collectifs de la profession, à l'exclusion des mesures d'organisation des services afin de prévenir tout risque de déstabilisation ;
- le droit de se constituer partie civile dans le cas où les APNM subiront un préjudice direct ;
- le droit de se réunir et de s'exprimer publiquement et en interne ;
- le droit de faire valoir leur position auprès des autorités ministérielles et du commandement et de saisir l'inspection générale des armées.
Resteront bien entendu interdites la grève, les manifestations sur la voie publique et les pétitions.
Certaines des APNM pourraient en outre être reconnues représentatives afin de participer au dialogue institutionnel. Cette représentativité serait conditionnée au respect de certaines conditions de transparence financière et d'ancienneté (un an minimum) et de certains critères d'influence et d'audience (nombre et diversité des adhérents, niveau des cotisations).
Les APNM représentatives se verraient ainsi accorder des droits et facilités supplémentaires :
- être reçues périodiquement par le chef d'état-major ou le directeur compétent (ou par le ministre et le chef d'état-major des armées pour les associations représentatives au niveau interarmées) ;
- siéger dans les organes délibérants des établissements publics et organismes nationaux intervenant dans le champ de la condition militaire (Caisse nationale militaire de sécurité sociale, IGESA...) ;
- être entendues par le Haut conseil d'évaluation de la condition militaire ;
- disposer d'un local propre ;
- bénéficier d'un crédit de temps majoré pour leur président ;
- bénéficier d'un crédit d'impôt sur le revenu pour les adhérents au titre des cotisations versées (article 8 du projet de loi).
Les APNM représentatives au niveau interarmées pourraient en outre participer au CSFM.
d) Un régime juridique qui comporte des garanties de nature à limiter les risques de dérives
Au total, le régime juridique des APNM tel que défini par l'article 7 du présent projet de loi comprend des garanties substantielles qui semblent de nature à empêcher que l'activité de ces nouvelles associations n'entre en conflit avec les règles indispensables au bon fonctionnement des armées et des formations rattachées :
- une délimitation stricte de leur objet social à la condition militaire et la définition précise de celle-ci ;
- un rappel des principes fondamentaux de l'Etat militaire que les APNM devront respecter pour ne pas risquer la dissolution ;
- une délimitation précise des facultés ouvertes aux APNM (ester en justice, se porter partie civile, participer au dialogue institutionnel).
Toutefois, les modifications opérées par l'Assemblée nationale ont, selon votre rapporteur, quelque peu affecté cet équilibre.
e) Un renforcement des prérogatives des APNM opéré par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale a apporté quelques modifications importantes au régime des APNM, allant dans le sens d'un renforcement des prérogatives qui leur sont reconnues par l'article 7 du présent projet de loi :
- alors que le texte initial prévoyait que les APNM ne pouvaient user de la faculté de se porter partie civile que pour les faits « dont elles sont personnellement et directement victimes », la commission de la défense a élargi cette possibilité à tous les faits simplement « dépourvus de lien avec les opérations mobilisant des capacités militaires ». L'intention de la rapporteure, auteure de cette modification, était ainsi de permettre aux APNM de se porter partie civile en cas d'infractions liées à des agissements à l'égard de leurs membres ou dans le cas de discriminations ;
- la commission de la défense de l'Assemblée nationale a ajouté un alinéa garantissant la « liberté d'expression » des APNM « pour les questions relevant de la condition militaire » ;
- elle a également prévu que les APNM représentatives au niveau d'une armée ou formation rattachée pourraient siéger au CFM correspondant . Toutefois, elle a prévu que cette disposition s'appliquerait au plus tard cinq ans après la promulgation de la présente loi, la date étant fixée par décret, afin de laisser aux nouvelles APNM et à l'institution militaire le temps nécessaire pour s'approprier l'ensemble des dispositions relatives au droit d'association créées par le texte ;
- enfin, les députés ont adopté en séance publique un amendement du Gouvernement prévoyant que, pour siéger au CSFM, les APNM devraient être représentatives d'au moins trois forces armées et de deux formations rattachées 23 ( * ) .
* 16 Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, devant votre commission le 10 juin 2015.
* 17 Loi n ° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.
* 18 Dispositif de la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011, issue d'une proposition de loi présentée par M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sénateurs, dans le prolongement de leur rapport d'information « Pour une réserve de sécurité nationale », n° 174 (2010-2011), au nom de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
* 19 Article L. 3414-1 du code de la défense.
* 20 Rapport d'information de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, n° 174 (2010-2011) - 14 décembre 2010 : « Pour une réserve de sécurité nationale ».
* 21 Décision n°2014-432 QPC du 28 novembre 2014.
* 22 Cf compte rendu de son audition par la commission en annexe.
* 23 Il s'agissait d'un amendement de repli du Gouvernement qui souhaitait à l'origine fixer par décret une exigence de représentativité dans deux armées et deux formations rattachées, le projet de loi initial ne fixant aucun seuil explicite. La commission de la défense souhaitait pour sa part une obligation de représentativité dans les trois armées.